Расходы бюджета

Понятие и эволюция публичных расходов. соотношение расходов и доходов бюджета

Бюджет – это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публичными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть – за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств.

Публичные потребности непосредственно связаны с функциями государства и имеют свойство развиваться и усложняться вместе с ними. Рост публичных потребностей обусловлен также ростом культуры. Расходы бюджета призваны соответствовать публичным потребностям. Усложнение направлений и видов расходов сопровождается постоянным возрастанием их объема, которое может быть приостановлено только войной или иным масштабным кризисом (схема 3.1).

Существенной чертой публичных потребностей является то обстоятельство, что они, как правило, не имеют денежного выражения, будучи связанными, например, со здравоохранением, обороноспособностью, образованием, культурой. В некоторых случаях публичные потребности могут быть выражены в физических характеристиках веса, площади, объема, но в значительном числе случаев это сделать невозможно. Современные хозяйственные механизмы, однако, диктуют необходимость трансформации всех разнообразных публичных потребностей в такой вид, который позволил бы оценить их стоимость. В бюджетной сфере это выражается в моделировании измеримых показателей (индикаторов) достижения целей бюджетных расходов для всех их видов. После подсчета стоимости удовлетворения публичных потребностей появляется возможность их оплаты за счет публичных фондов денежных средств. Потребности, не поддающиеся количественному измерению, к сожалению, сегодня выпадают из сферы государственного попечения, несмотря на политическую риторику.

По замечанию Д.П. Боголепова, цифры государственных расходов «без помощи учебников истории вскроют перед нами содержание политической и экономической жизни». Л.В. Ходский отмечал, что «по мере культурного развития страны и осложнений социальной жизни требования, предъявляемые к государству и обратно – государства к обществу, становятся все шире и шире. Действительно, какая разница между скромными задачами первичных стадий развития государства и современными требованиями? Внешняя безопасность, внутренний суд и расправа – прежде, а затем к ним присоединяются: пути сообщения, народное образование… заботы местных союзов об освещении, водоснабжении и т. д.» (схема 3.15).

Можно с уверенностью сказать, что исторически первыми возникли расходы на армию. Назовем их расходами на обеспечение внешней безопасности, содержание регулярной армии. В свою очередь, расходы на обеспечение внутренней безопасности выделились из них гораздо позже.

Одновременно с расходами на армию появились расходы на обеспечение внешней политики. Первоначально они выражались в выплате дани или контрибуции, расходах на прием и содержание послов, снаряжение делегаций для переговоров с правителями других государств.

Современные расходы на государственное управление возникли из сумм, которые были предусмотрены для личного вознаграждения за государственную службу. Позже появились регулярные выплаты профессиональным чиновникам. Любопытно, что первоначально значимые должности часто были формально доходной статьей правителя, известны понятия «откупа» и «кормления», что в практике управления государством практиковалось со времен Рима как на Востоке, так и на Западе.

Иные публичные расходы – на содержание судов, просвещение (образование), культуру, постройку общественных зданий и социальные выплаты, здравоохранение – появляются еще позже, но время и очередность их появления установить сложно, они варьируются в зависимости от разных обстоятельств.

Расходы на финансовое управление, связанные с мобилизацией доходов, обслуживанием государственного долга, появились вместе с финансами. Примером современных расходов являются расходы на кино и телевидение, на жилищно-коммунальный комплекс, физкультуру и спорт. Расходы на развитие отдельных отраслей промышленности (народного хозяйства) возникают периодически по мере необходимости и упраздняются по отпадению таковой.

Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства.

В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, определены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.

Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств публично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения активов и обязательств публично-правового образования.

Источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделены на источники внутреннего и внешнего финансирования. К источникам внутреннего финансирования дефицита бюджетов относятся государственные (муниципальные) ценные бумаги, кредиты банков и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы, изменение остатков средств на счетах по учету бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджетов являются государственные ценные бумаги, кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредитных организаций в иностранной валюте. Перечень источников финансирования дефицита бюджета является открытым.

Как было сказано выше, публичные расходы тесно связаны с функциями государства. В науке финансового права сформировалась позиция, согласно которой необходимо ограничиться только изучением публичных доходов, так как существование и состав публичных расходов вытекают целиком из понятия о сущности государства и его обязанностях. Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть их соответствие публичным функциям. Однако потребности государства (публично-правового образования) должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что и предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета».

Известен аргумент и в пользу «расходного» бюджета, который заключается в том, что большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)», а бюджет не имеет никакого влияния на эти акты, т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения доходов от имущества не требуется. Такое построение бюджета повлекло бы невозможность заранее прогнозировать покрытие расходов бюджета.

Таким образом, бюджет обязательно состоит как из расходов, так и из источников их покрытия, к которым относятся доходы и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Категория ИФДБ служит для балансировки расходов и доходов в том случае, если в силу принципа приоритета расходов бюджета образуется его дефицит.

Необходимость планирования, правильного исчисления расходов и иные факторы породили различные способы классификации публичных расходов.

Виды и классификации расходов бюджета

Можно выделить несколько классификаций расходов по разным признакам-основаниям: функциональному, экономическому, ведомственному, территориальному, по степени полезности и необходимости, по видам операций сектора государственного управления, а также исходя из времени планирования и периода осуществления расхода и т. д. (схемы 3.16-3.17).

Функциональная классификация

Первой из известных классификаций расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение бюджетных расходов по функциональному признаку означает соотнесение их с публичными потребностями и функциями государства (муниципального образования).

Все функциональные расходы вслед за функциями государства можно разделить на внутренние и внешние.

Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному признаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; национальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятельность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); национальную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальную политику и др.204 Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак (схема 3.2).

С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видоизменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды) (схема 3.18).

Классификация по степени необходимости и полезности

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность». В связи с этим имеется способ классификации бюджетных расходов по степени их необходимости и полезности.

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными – те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными – те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности».

В настоящее время данная классификация не используется, но в свое время она вошла в план-наказ вновь образованному министерству финансов Российской империи, известный как План финансов М.М. Сперанского. Следует добавить, что согласно закону о бюджете КНР включение в бюджет расходов, не соответствующих утвержденным публичным целям и задачам, запрещается и подлежит строгому наказанию.

Экономическая классификация

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает оценку их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета.

К текущим расходам бюджета следует отнести: оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров, продуктов питания). К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Особый экономический вид расходов – финансовая помощь бюджетам других уровней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов также являются разделами экономической классификации расходов.

Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции

Бюджетные ассигнованиия – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные ассигнования связаны скорее с экономическим, чем с функциональным разделением бюджетных расходов, но в целом их содержание носит комплексный характер.

Распределение расходов бюджета по направлениям бюджетных ассигнований – традиционный и привычный способ формирования расходов бюджета. Утвержденный представительным органом власти бюджет преобразуется в сводную бюджетную роспись доходов и расходов. Сводная бюджетная роспись, в свою очередь, представляет собой совокупность бюджетных ассигнований по разным направлениям расходов. Ассигнования распределяются по системе главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. До подведомственных главным распорядителям и распорядителям получателей бюджетных средств в пределах ассигнований доводятся лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств определяют предельную цену государственных и муниципальных контрактов, заключаемых получателями бюджетных средств.

Из заключаемых государственных и муниципальных контрактов вытекают денежные обязательства – обязанности получателей бюджетных средств уплатить бюджету, физическому, юридическому лицу определенные денежные средства. Объем денежных обязательств не должен превышать объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, в противном случае оплата контракта будет невозможна (схема 3.3).

Существуют следующие основные направления бюджетных ассигнований:

• на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов;
• на социальное обеспечение населения;
• на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам;
• на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, физическим лицам;
• на выдачу межбюджетных трансфертов;
• на платежи и взносы субъектам международного права;
• на обслуживание государственного (муниципального) долга;
• на исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и их должностными лицами (схема 3.4).

Каждое из направлений бюджетных ассигнований имеет подробную расшифровку на нескольких уровнях. Например, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг направляются на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, закупку для государственных (муниципальных) нужд (схема 3.5).

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников и поставок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов, сборов и обязательных платежей, возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Закупка для государственных (муниципальных) нужд может включать закупки в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; бюджетные инвестиции; разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупку товаров в государственный материальный резерв.

Бюджетные инвестиции выделяются среди расходов бюджета по экономическому признаку. Законодательно установлено, что бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Таким образом, целевым направлением бюджетных инвестиций является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества, т. е. казны, за счет расходов бюджета.

Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов бюджета, иногда их называют одним из видов капитальных вложений. Правильны обе точки зрения, так как, например, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам, а инвестиции, не отвечающие этим признакам, могут и не быть капитальными расходами.

В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода. Следует разделять понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, смыслом которой называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения.

С экономической точки зрения инвестиции можно рассматривать как осознанный отказ от роста текущего потребления в пользу относительно большего дохода в будущем (или будущей экономии расходов), который обеспечит и большее суммарное потребление. Или иначе: инвестиции – это «та часть дохода за данный период, которая не была использована для потребления».

Источником инвестиций могут быть в первую очередь сбережения, но также заемные средства и самые разнообразные активы, имеющие денежное выражение. Из такого понимания инвестиций вытекает понятие инвестирования, т. е. процесса вложения вышеуказанных активов в объекты инвестиций.

Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктринальных источниках, но всех их объединяет следование этимологическому смыслу этого понятия, которое происходит от лат. invest – вкладывать, причем вкладывать ради будущего полезного результата. Впрочем, возможны иные варианты прочтения данного термина: от англ. in vest – в жилетку или (в большинстве переводов) от англ. investments – капиталовложения.

Последнее значение (investments – капиталовложения) будет исторически первым для российской реальности. О.А. Акопян отмечает, что до 1991 г., «когда началось формирование отечественного инвестиционного законодательства, понятие “инвестиции” подчинялось понятию “капитальные вложения”». Первоначально в российской правовой и экономической литературе, а также в нормативных правовых актах «инвестиции», «капиталовложения» и «основные средства» использовались как очень близкие по смыслу понятия, разные стороны одного явления.

На сегодняшний день «капитальные вложения» могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиционной деятельности, когда в качестве объекта вложения выступают основные средства. В международных отношениях трансграничные инвестиции давно представляют собой особое явление и предмет специального регулирования. Данное положение вещей нашло полное отражение в отечественном законодательстве. Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» фактически трансформировался в два закона, которые определяют два разных подхода к понятию инвестиций. Первый подход связан с инвестициями в форме капитальных вложений, т. е. вложений в основные фонды. Второй подход регулирует коммерческую деятельность иностранных инвесторов, которая заключается во вложении ими средств в неограниченный круг объектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации.

Последний подход к инвестициям отражен во многих нормативных правовых актах, где в качестве возможного объекта для инвестирования прямо называются ценные бумаги, в том числе иностранных эмитентов. Такое инвестирование не может быть отнесено к капитальным вложениям.

Таким образом, понятие инвестиций является неоднозначным, зависит от того, в каком виде существуют инвестиции (только расходы, т. е. денежные средства, или любые имущественные и неимущественные активы), на какой объект направлена инвестиционная деятельность (на капитальные вложения или на приобретение неограниченного круга активов).

Бюджетные правоотношения отражают оба вышеназванных подхода к инвестициям. Во-первых, определенные расходы бюджета на капитальные вложения прямо названы бюджетными инвестициями. Во-вторых, средства бюджета могут вкладываться в разного рода активы. В таком случае мы имеем дело с суверенными фондами, которыми являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Данные фонды формируются за счет части доходов бюджета, их средства размещаются в иностранной валюте и финансовых активах. Размещение средств суверенных фондов имеет своей целью обеспечение их сохранности и получение дохода, т. е. по сути представляет собой тот вид инвестирования, который предусмотрен, например, Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Аналогичную деятельность осуществляет и Федеральное казначейство при управлении остатком средств на едином счете бюджета. Указанная деятельность, однако, не называется инвестиционной, и размещение временно свободных средств бюджета в финансовые активы не именуется в бюджетном законодательстве инвестициями.

Далее рассмотрим подробнее содержание бюджетных инвестиций, т. е. капитальных расходов бюджета. Бюджетные инвестиции заметно отличаются от иных видов, во-первых, по источнику и форме инвестиций и, во-вторых, по объекту. Во многих учебных курсах бюджетные инвестиции даже не рассматриваются как вид инвестиций. В таких учебных курсах понятие инвестиций главным образом связано с управлением пакетом приобретенных активов на рынках ценных бумаг и финансовых деривативов.

Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инвестиций практически всегда являются основные средства, а в качестве инвестиций выступают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не намекает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принципиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.

Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьшения ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из определения, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых происходит трансформация казны.

Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновременно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.

Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через которую раскрывается их содержание и виды.

Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвестиции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» единой классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, существуют инвестиции за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства.

Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (код группы расходов – 400) следующих видов:

• бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества федеральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);
• бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);
• бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);
• бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);
• бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид расходов – 415).

Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государственного оборонного заказа.

Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным (муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нераспределенный массив казны.

Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются бюджетные инвестиции на значительную сумму, бюджетные инвестиции федеральным загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о которых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях принимается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств.

В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов. Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О)232. Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публичного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?

Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными словами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публичного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода. Одним из направлений совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, который позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.

Государственные и муниципальные закупки

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ.

Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:

• поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд;
• выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;
• закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприятиями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования превышает 50 %, их дочерними организациями;
• поставки товаров для федеральных государственных нужд.

Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов. Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения конкуренции со стороны органов публичной власти.

Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.

Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расходов в результате конкурсных процедур.

Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения начальной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также особенности отдельных категорий закупок.

Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.

Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:

• планирование закупок;
• определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);
• исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодательством);
• мониторинг закупок;
• аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).

Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-правовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для государственных или муниципальных нужд.

Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик, которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муниципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления государственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.

Обязательными условиями государственного или муниципального контракта являются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты, способы обеспечения исполнения обязательств сторон.

БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:

• на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);
• предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;
• энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «государственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также принципы контрактной системы.

Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.

Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включается информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании планов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения используется специальная единая информационная система

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на конкурентные закупки и закупки у единственного источника.

Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (схема 3.7).

Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.

Запросы предложений и запросы котировок являются упрощенными формами заключения контрактов небольшой стоимости, предельный размер которой устанавливается Законом о контрактной системе.

Закрытые конкурсы и аукционы применяются в ограниченном количестве случаев, установленных Законом о контрактной системе, в частности:

• в случае наличия в конкурсной документации сведений, составляющих государственную тайну;
• при закупках услуг для управления ценностями Госфонда, услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;
• в случае закупок услуг для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.

Закупка у единственного поставщика (без проведения конкурса) также осуществляется в ограниченных законом случаях, к которым, например, относятся:

• закупки у субъектов естественных монополий, центрального депозитария, организаций водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, услуги подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, хранения и ввоза (вывоза) наркотических средств и психотропных веществ;
• случаи, когда поставщик определен указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;
• работы по мобилизационной подготовке;
• закупки на незначительную сумму;
• поставки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем;
• закупки вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме;
• поставки культурных ценностей для государственного музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;
• закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы;
• закупки произведений литературы и искусства определенных авторов.

Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок заказчиков, контрактных служб, конкурсных комиссий и их членов, специализированных организаций, операторов электронных площадок.

Классификация операций публично-правовых образований

Классификация операций сектора государственного управления, или классификация операций публично-правовых образований (далее – КОСГУ), отличается от всех традиционных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключительно учетные операции в рамках сектора государственного управления экономикой общества. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды: 1) доходы (100); 2) расходы (200); 3) поступление нефинансовых активов (300); 4) выбытие нефинансовых активов (400); 5) поступление финансовых активов (500); 6) выбытие финансовых активов (600); 7) поступление обязательств (700); 8) выбытие обязательств (800). Обобщенно можно сказать, что к операциям по КОСГУ относятся операции по доходам, расходам, изменению нефинансовых и финансовых активов и изменению обязательств.

Некоторые операции, традиционно относимые к расходам, не являются расходами согласно КОСГУ. Операциями по расходам КОСГУ могут быть только те из них, которые не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера таких чистых расходов можно назвать оплату труда, начисления на нее, социальное обеспечение. Доходы и расходы непосредственно влияют на чистые активы публично-правового образования, абсолютный показатель которых вычисляется как сумма нефинансовых и финансовых активов за минусом обязательств. Разность доходов и расходов, исчисленных в соответствии с КОСГУ, может быть представлена как отчет об исполнении бюджета, выполненный на кассовой основе.

В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию расходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные). Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.

Ведомственная классификация

Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению).

Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной классификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов)244.

Территориальная классификация

Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.

Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).

В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями.

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Обыкновенные и чрезвычайные расходы

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения, называется чрезвычайным бюджетом».

Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от «мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования его дефицита может приостановиться. Добавим, что в чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычайных задач.

Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана.

Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба, сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций.

Постоянные и временные расходы

Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию.

Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.

Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций)252. Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.

Отдельные виды расходов

Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).

Расходы на оборону

Значение и рост военных расходов

Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы военного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов.

Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей – военный бюджет.

Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М.И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что «поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну… Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война – борьба машин и капитала».

С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье «оборона» составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны такие издержки могут даже превышать все расходы «мирного» бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX – начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из ученых начала ХХ в., представляла собой «огромного потребляющего Левиафана – многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, – задача технически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала».

Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону имеет универсальный характер на протяжении всей истории человечества. Она наблюдается как в экономически развитых, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 г. совокупные мировые военные расходы выросли на 3,5 % в постоянных ценах и составили 1158 млрд долл.255 Неофициальные данные на 2014 г. на порядок превосходят приведенные цифры.

После окончания «холодной войны» военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США выросли более чем в 2 раза. Имеются данные, что базовый бюджет министерства обороны в 2009 финансовом году увеличился на 7,5 % (в эти расходы не включены суммы на операции в Ираке и Афганистане)257.

По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 г. Китай стал ассигновать на оборону на 165 % больше средств, Саудовская Аравия – на 94 %, Индия – на 82 %. На 15 государств мира приходится 83 % совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США – около 46 %258. Данная тенденция сохраняется и даже усиливается.

На протяжении всего XX в. наблюдался неуклонный рост военных расходов, обусловленный участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в экономически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объяснялось также тем, что военный бюджет «должен являться средством не только для подготовки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны». А.А. Свечин (1878–1938), известный российский военный стратег, в своем капитальном труде «Стратегия» писал о том, что «военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное оборудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отрывающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу».

1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в постановлении от 23 октября 1998 г. отмечала, что к концу 1998 г. расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были профинансированы всего на 36 %. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной службы в связи с проведением военной реформы.

Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце ХХ в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руководство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета.

Поворот наметился с началом XXI в. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности государства. Отмечено, что Российская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее – Стратегия) основное внимание уделено системе обеспечения национальной безопасности, которая включает: силы обеспечения национальной безопасности (Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования) и средства обеспечения национальной безопасности (технологии, технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства и др.). Создание и поддержание на должном уровне системы национальной безопасности требует постоянных финансовых затрат. В Стратегии отмечено, что военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.

Так называемый финансовый кризис несущественно отразился на запланированных расходах на национальную оборону, повлияв в основном на перераспределение ассигнований между статьями бюджетной классификации.

Понятие военного бюджета

Термин «военный бюджет» достаточно часто употребляется как в экономической, так и в юридической литературе в разных значениях.

Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств. В данном документе военный бюджет определяется как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда военный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы.

Термин «военный бюджет» в буквальном семантическом толковании означает тот бюджет, который появляется в особый период, т. е. в случае войны. А.Н. Козырин обращает внимание на то, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения, называется чрезвычайным бюджетом».

Военный бюджет, определяемый как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов, в действительности не является бюджетом. Такой «бюджет» на самом деле представляет собой только часть расходов бюджета, состоящую из совокупности ассигнований нескольким главным распорядителям бюджетных средств. Иными словами, речь идет о фрагменте единого государственного бюджета, имеющем особую общественную и государственную значимость.

Обычно расходы на нужды национальной обороны предусматриваются в центральном (государственном) бюджете, в некоторых случаях допускается передача отдельных расходов (как правило, на мобилизационную подготовку экономики) на региональный (субъекта Федерации) и даже муниципальный уровень.

В мирное время оказывается невозможным определить на практике долю средств государственного бюджета, предназначенную на нужды национальной обороны. С одной стороны, такие средства предусмотрены не только по военному ведомству, но и по иным, в том числе гражданским ведомствам. Так, средства на мобилизационную подготовку экономики запланированы практически для всех главных распорядителей бюджетных средств. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают сугубо гражданские позиции. Помимо расходов по разделу «Национальная оборона» финансирование Вооруженных Сил осуществляется по разделам «Общегосударственные вопросы», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование», «Культура, кинематография и средства массовой информации», «Здравоохранение и спорт», «Социальная политика». Данное обстоятельство порождает проблему сквозного учета расходов на национальную оборону.

Военные расходы, объемлющие все расходы, связанные с подготовкой к войне и ее ведением, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся попытки их консолидации в рамках государственного бюджета, продолжают оставаться в дисперсированном, необособленном состоянии.

Баланс соблюдения интересов личности, общества и государства при планировании военного бюджета

Стратегия национальной безопасности определяет национальные интересы как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.

Согласно военной доктрине Российской Федерации военная безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз.

Реализация принципа сбалансированности интересов личности, общества и государства в области расходов на национальную оборону осложняется тем обстоятельством, что жизненно важные интересы личности, как правило, не понимаются должным образом отдельными индивидуумами и даже общественными деятелями, порождая «мнимый» конфликт интересов. Зачастую необходимость и целесообразность мероприятий в области обороны осознается лишь тогда, «когда государство необходимо для обороны от внешних вторжений. В этот момент люди забывали свою вражду, “ненависть к начальству” и объединялись, чтобы сохранить свое коллективное существование».

В силу обстоятельств соблюдение баланса жизненно важных интересов личности и государства требует взвешенного, неспешного подхода и, на самом деле, пересмотра той идеологии, когда свободы и права личности доминируют над интересами государства. При отсутствии той сдерживающей «узды», которую представляет собой государство, не может идти речь о безопасности вообще, а все институты, обеспечивающие свободу и самореализацию личности, возможны только в рамках государства. Разумеется, и подчинение интересов личности государственным интересам имеет, как закреплено в Конституции Российской Федерации, границы, диктуемые необходимостью.

В литературе отмечается, что «сужение понятия “баланс” до “состояния равновесия” лишает его полноты содержания, игнорирует социально-политическое назначение, а также затрудняет выявление критериев его достижения и обеспечения в правовом государстве», а с непреложным мнением о высшей ценности частных интересов, их определяющем значении уже нельзя полностью согласиться, учитывая то обстоятельство, что «ослабленное государство – плохой защитник своих сограждан».

Применительно к военному бюджету принцип необходимости обеспечения баланса жизненно важных интересов личности и государства неожиданно проявляется также через принцип постоянного планирования и осуществления расходов на национальную оборону.

Как правило, военные расходы в мирное время представляются лишними, ненужными, тем более негативно воспринимаются предложения об увеличении этих расходов. В то же время оборонительная функция является важнейшей внешней функцией государства, независимо от политической конъюнктуры и частных мнений. Таким образом, меры по обеспечению обороноспособности и безопасности должны осуществляться постоянно, вне зависимости от наличия внешней угрозы. Наличие мощной, обученной и укомплектованной армии становится, помимо прочего, основным сдерживающим фактором для внешнего агрессора, а состояние безопасности дает возможность осуществления нормальной экономической деятельности внутри страны и за ее пределами. Еще одним аргументом в пользу обязательности постоянного планирования и осуществления военных расходов является сложность современных технологий, тем более – в области вооружений. Процесс формирования нужных заказов и их исполнения оказывается весьма длительным, диктует необходимость среднесрочного бюджетного планирования, а получение новых видов вооружений требует даже «прорыва» в научно-технической области. Разумеется, такие задачи не могут решаться дискретно, спонтанно.

При этом следует вновь напомнить о принципиальной разнице между публичными и частными финансами. Если в публичных финансах (при формировании государственного бюджета) объем необходимых расходов определяет объем требуемых доходов, то в частных финансах, напротив, невозможно выйти за пределы имеющихся средств. Государство, обладая целым комплексом способов мобилизации ресурсов (в диапазоне от внешних займов и продажи публичного имущества до введения новых налогов), в состоянии обеспечить расходы на оборону в необходимом объеме. Мнение о военных расходах как о непроизводительных высказывается только в период относительного благополучия, обеспеченного за счет этих расходов.

Военно-экономическое обеспечение военной безопасности согласно Военной доктрине Российской Федерации имеет главной целью удовлетворение потребностей военной организации в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время. Иначе говоря, в зависимости от периода формирования (мирное время, период подготовки к войне и война) планирование расходов на национальную оборону принципиально различается.

В случае войны принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства уступает место принципу приоритета интересов обороны и безопасности государства. В качестве примера можно привести дореволюционные Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами, принятые 9 августа 1914 г. В данных Правилах был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства, при этом для чрезвычайных расходов не требовалось одобрения Государственной Думы.

Расходы на оборону и публичные потребности

Взаимозависимость объемов и характера военных расходов и производительности труда, или, выражаясь современным языком, валового национального продукта, не является прямолинейной и односторонней.

Характеризуя государственные потребности, В.А. Лебедев отмечал, что первоначально главной потребностью государства было обеспечение внешней безопасности, т. е. содержание военной силы, но «она <…> не требовала больших расходов, а напротив, война представляла собой даже доходную статью: дань с покоренных народов была одним из крупных финансовых источников древнего государства. Содержание же войска не вызывало больших расходов, потому что в случае войны всякий гражданин превращался в воина и вооружался большей частью на свой счет, военное ремесло было принадлежностью привилегированного класса и не считалось тягостью».

Позже ситуация существенно изменилась и пришла к современному состоянию, когда военные расходы в подавляющей части обеспечиваются ассигнованиями из бюджета и являются одним из крупнейших направлений бюджетных расходов.

При этом до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. Давно замечено, что «соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий», и пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, «можно истощить себя до наступления войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным». «Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер», а «влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий, уменьшении производительности». Наконец, «расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела специальными своими занятиями, войско не может найти в самом себе средств к обеспечению своего существования».

Правильное распределение ежегодных военных расходов вообще и отстаивание разумных запросов военного ведомства в отношении чрезвычайных расходов – задача общегосударственного масштаба и важности. Сложность в ее реализации представляло прежде всего ранжирование военных расходов по их неотложности и стратегической значимости. Одно из разъяснений возможной военно-бюджетной политики дал М.А. Газенкампф: «Государство не может, безнаказанно для своего благосостояния, делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения».

По мнению М.А. Газенкампфа, рост военных расходов требует того, чтобы каждый рубль, ассигнованный на военные издержки, «расходовался осмотрительно и, в чисто военном смысле, вполне производительно». Под «производительными военными расходами» он понимал те расходы, которые «совершенно необходимы для полного благоустройства вооруженных сил и для усовершенствования их боевой готовности». Те же расходы, без которых можно было обойтись на пути к достижению этих целей, следует считать непроизводительными.

Вывод, который сделал М.А. Газенкампф, следующий: «…задача всех без исключения расходчиков государственной казны на военные потребности – посильно стремиться к расходам производительным и к устранению расходов ненужных или малополезных. Только при общем сознании важности сбережения для государства всякого излишнего военного расхода, только при общих, дружных усилиях к разумному и полезному употреблению средств, ассигнованных на военные издержки, чины военного ведомства могут считать себя исполнившими свой долг перед отечеством».

А.В. Васильев отмечал в качестве одной из особенностей военных расходов то, что они представляли собой преимущественно расходы общего государственного управления, поскольку военное ведомство практически не производит расходов, связанных с взиманием доходов.

Вместе с тем современные вооруженные силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, заинтересованным в развитии новых технологий, стимулирующим открытия в области науки и техники. Это верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, «для разработки новейших систем и видов вооружений в США сложилась и непрерывно совершенствуется мощная, развивавшаяся в течение десятилетий и хорошо финансируемая исследовательская инфраструктура, в которую входят государственные организации, частные компании, университеты». При этом в адрес частных компаний идет «подавляющая часть расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения».

Таким образом, мнение о «безвозвратности» военных расходов не подтверждается, что диктует еще большую необходимость их надлежащего правового регулирования. В связи с этим повторим, что при отсутствии военных расходов в объеме, достаточном для поддержания надлежащего уровня обороноспособности государства, теряют смысл все иные бюджетные расходы, так как под угрозу ставится не только возможность осуществления экономической деятельности, но и суверенитет государства.

В новейшее время предпринимались попытки установить предельные объемы военных расходов, в частности, ограничить долю расходов федерального бюджета на национальную оборону относительно общего объема ВВП. Так, указами Президента Российской Федерации был установлен нижний предел расходов на национальную оборону в размере не менее 3,5 % от валового внутреннего продукта. Государственная Дума рассматривала законопроект о дополнении ст. 26 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» нормой о том, что расходы, предусматриваемые федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по разделу «Национальная оборона», должны составлять не менее 3,5 % прогнозируемого объема валового внутреннего продукта Российской Федерации.

Использование данного показателя имеет смысл только в том случае, если расходы на военные цели (т. е. «военный бюджет», или часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов) будут совпадать с объемом расходов на национальную оборону. На практике этого не происходит: расходы по Министерству обороны являются лишь частью военного бюджета.

Содержание военных расходов

Несмотря на постоянную модернизацию, основные направления военных расходов с экономической точки зрения остаются неизменными.

Традиционным было разделение военных расходов на расходы на военный быт и на военную подготовку. Если подробнее, расходы на содержание вооруженных сил в России XIX – начала XX в. включали в целом затраты на личный состав, вооружение и военные запасы.

Исторически военные расходы подразделялись на расходы: 1) на содержание центральных, военно-окружных и местных военных учреждений; 2) хозяйственно-операционные – интендантское, артиллерийское, инженерное, учебное, военно-лечебное и другое довольствие войск; 3) не вошедшие в первые две группы. Кроме того, в соответствии с действовавшими в XIX в. постановлениями сметного, кассового и ревизионного порядка устанавливались так называемые оборотные расходы или платежи, производимые одним казенным управлением другому (например, за выполненные работы, приобретенное имущество и проч.).

В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включалась также величина затрат на сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и транспортными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части.

В настоящее время расходные обязательства на национальную оборону аналогичным образом складываются из расходных обязательств по расходам на: содержание военнослужащих; содержание имущественного комплекса вооруженных сил; государственный оборонный заказ; фундаментальные исследования и др. Как структура, так и правовое регулирование каждого из видов военных расходов имеет собственную эволюцию и особенную проблематику. Например, правовое регулирование расходов на обеспечение военнослужащих охватывает такие специальные направления, как финансирование государственных жилищных сертификатов, пенсионное обеспечение, обеспечение в районах боевых действий.

На рубеже XIX–XX вв. у России был опыт решения проблемы, связанной с тем, что количественные показатели сметы Военного министерства не всегда позволяли точно оценить подлинный объем государственных расходов на военные нужды. Одна из причин такого положения дел – несовершенство применявшейся тогда сметной (бюджетной) классификации.

Пересмотр порядка составления смет происходил в рамках общей бюджетной реформы. Специальная комиссия под руководством государственного контролера В.А. Татаринова предложила проект форм государственного бюджета и частных смет доходов и расходов, в основу которых был положен административный принцип (проект специальной комиссии утвержден Высочайшим повелением 22 мая 1862 г.). При этом комиссия рекомендовала принять выработанные ею формы смет «в руководство лишь в идее опыта на пять лет, с тем, чтобы по окончании этого срока министры и главноуправляющие представили о необходимых по указанию опыта изменениях в этих формах в Государственный совет».

Впоследствии формы и классификация отдельных смет неоднократно пересматривались, изменялись и дополнялись по различным причинам и мотивам, в том числе из-за выявленных недостатков и упущений, постоянного стремления ведомств к расширению своих прав по распоряжению кредитами, наконец, по причине возникновения новых потребностей. Однако все пересмотры и изменения в классификации отдельных смет делались, как правило, «без всякой связи с классификацией расходной росписи и нередко под влиянием лишь временной потребности». Подводя итог такой практике, М.П. Кашкаров в своем статистическом исследовании указывал: «…в настоящее время, собственно говоря, никакой общей системы в классификации расходов не существует, и не только статьи росписи, но и подразделения самих смет не заключают в себе тех данных, которые необходимы для вполне правильного суждения о расходах на удовлетворение той потребности, которая указывается текстом соответствующего ей отдела или подразделения».

В силу названных недостатков сметного планирования общая сумма затрат на военные нужды не могла быть непосредственно получена из Государственной росписи расходов, поскольку в итоговые показатели смет Военного и Морского министерств включались расходы, не имеющие ничего общего с содержанием армии и военного флота, тогда как в некоторые сметы гражданских ведомств заносились расходы на военные и военно-морские потребности.

В сметах Военного министерства нередко соединялись в одном параграфе огромные кредиты, не имеющие ничего общего ни по предмету назначения, ни по способу исчисления. Так, в § 4 сметы Главного интендантского управления значились кредиты на заготовление провианта, приварочные, порционные и кормовые деньги, а также расходы на содержание больных в лечебных заведениях. В § 5 той же сметы содержались кредиты: на наем помещений, порционные, квартирные деньги, а также средства на закупку лошадей.

Современное содержание расходов на оборону связано с понятием расходных обязательств, т. е. обязательств публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства соответствующего бюджета.

Расходные обязательства могут иметь разное содержание, в зависимости от которого их можно подразделить, например, на военные, социальные, культурные, образовательные и т. д. Таким образом, военные расходы можно определить как совокупность расходных обязательств, предназначенных для реализации целей обороны Российской Федерации, т. е. на военные цели, подлежащие исполнению в текущем финансовом году.

В соответствии со ст. 21 БК РФ раздел «Национальная оборона» является единым для всех бюджетов разделом классификации расходов бюджетов и состоит из следующих подразделов:

• Вооруженные Силы РФ;
• модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований;
• мобилизационная и вневойсковая подготовка;
• мобилизационная подготовка экономики;
• подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;
• ядерно-оружейный комплекс;
• реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;
• прикладные научные исследования в области национальной обороны;
• другие вопросы в области национальной обороны.

Содержание расходов на национальную оборону подробнее расшифровывалось в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. Например, по подразделу «Вооруженные Силы» отражаются расходы на обеспечение деятельности в сфере наземной, морской, военно-воздушной, противоракетной и космической обороны, транспортные расходы мобилизационной и вневойсковой подготовки, расходы на аппарат военных атташе. По подразделу «Модернизация Вооруженных Сил» отражаются расходы по обеспечению деятельности военных прокуратур и военных следственных органов и т. д. Содержание Указаний о порядке применения бюджетной классификации подвижно и призвано обеспечить разрешение возникающих в процессе финансовой деятельности вопросов.

Как отмечалось выше, определить на практике долю средств федерального бюджета, предназначенных на военные расходы, затруднительно. Единственный способ оценить, хотя бы примерно, объем военных расходов – это проанализировать нормативные правовые акты, принятые в целях регулирования отношений по обороне и безопасности Российской Федерации. Совокупность вытекающих из таких нормативных правовых актов расходных обязательств и будет военными расходами, а соответствующие расходные обязательства на очередной финансовый год (бюджетные обязательства) составят военный бюджет.

Основным источником, устанавливающим расходные обязательства в области обороны и безопасности Российской Федерации, является Федеральный закон «Об обороне». Кроме того, расходные обязательства о области обороны определяются и рядом других федеральных законов: «О гражданской обороне»; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (далее – Закон «О мобилизационной подготовке»); «О государственном оборонном заказе»; «О статусе военнослужащих» и т. д.

Имеется значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые в совокупности могут дать представление о разнообразии современного военного бюджета (схема 3.10).

Военный бюджет в периоды мира и войны

Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента или главы Правительства Российской Федерации.

Великая Отечественная война отчетливо продемонстрировала все возможности максимальной централизации политического, экономического и военного руководства, что неизбежно отразилось на состоянии бюджетного процесса. Чрезвычайный (не предусмотренный действовавшей тогда конституцией) орган власти – Государственный комитет обороны – самостоятельно распределял и перераспределял ресурсы бюджетов 1942 и 1943 гг., составленных правительством (Совнаркомом), что свидетельствовало о существенном упрощении бюджетного процесса.

Упомянутые бюджеты были военными не только по процедуре их утверждения и исполнения, но и по источникам формирования. Наблюдалось существенное сокращение всех расходов, напрямую не связанных с обеспечением военных действий, в пользу военных расходов. В доход бюджета изымались неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов, валютные резервы, заемные и оборотные средства Госбанка. Появились новые источники покрытия расходов бюджета военного периода: отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, мобилизация средств населения, надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения, военный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, новые виды местных налогов (например, сбор с владельцев транспортных средств, включая велосипеды, сбор с владельцев скота и др.).

Одна из классификаций военных расходов рассматривает период их возникновения и осуществления. Большинство военных расходов (как ни странно) возникает в мирное время и существует на постоянной основе. Расходы, возникающие в переходный период (от мира к военному положению или, наоборот, от военного положения к мирной жизни), являются особенными. Тем более особенными (как по содержанию, так и по формированию, порядку осуществления) являются расходы в период чрезвычайного и военного положения. Мобилизационные расходы также подразделяются на те, которые осуществляются в мирное время и в особый период.

Дореволюционное законодательство различало два вида расходов военного времени: расходы подготовительного периода «на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу» (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного или морского министра)291 и на мобилизацию и ведение войны.

Расходы на мобилизационную подготовку и мобилизацию именовались также чрезвычайными. Отстаивание чрезвычайных расходов – часть военно-бюджетной политики. Характеризуя основные и чрезвычайные расходы, профессор Ф.А. Макшеев отмечал: «Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень неблагоприятно для дела государственной обороны».

Интересно обратиться к бюджетным процедурам осуществления военных расходов в случае войны, установленным в Российской империи в начале ХХ в. С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание отмобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение его излагалось в документе, названном меморией.

«После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Туда же зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов, могли использовать их для погашения любых военных расходов. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли просить о пополнении средств в размере, необходимом на ближайшие четыре месяца. При этом они должны были представить ведомость о положении фонда ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, готовившемся Военным министерством, приводились соображения и главные основания расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным». В него включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при составлении перечня.

9 августа 1914 г. были приняты упомянутые выше Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемыми военными обстоятельствами. В этом документе был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства.

Разумеется, при таком порядке в жертву оперативности осуществления расходов приносилась возможность предварительного и текущего контроля за этими расходами, что являлось предметом критики. Имелись и противоположные мнения. Например, Ф.А. Макшеев писал в 1905 г.: «С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой “военный фонд”. Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую».

Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства. Командующие армиями, начальники военноокружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось в экстренных случаях расходовать средства даже при отсутствии открытых кредитов за счет наличных кассовых средств.

Каких-либо современных процедур, заменяющих обычный порядок осуществления бюджетного процесса в чрезвычайный период, на сегодня законодательством не установлено.

Изучение эволюции военных расходов в России начиная с XVIII в. позволяет сделать вывод, что в чрезвычайных условиях накопленных мобилизационных ресурсов хватает лишь на начальный период военных действий. В случае если военные действия даже незначительно затягиваются, возникает необходимость поиска чрезвычайных источников покрытия военных расходов. Такими источниками являются национальное богатство в целом, в том числе государственный кредит, специальные военные налоги и, наконец, мобилизация сбережений и имущества физических и юридических лиц, всех доступных материальных ресурсов.

В современных условиях безналичного денежного обращения и функционирования финансовых рынков решение задач обороны диктует необходимость совершенствования мобилизационного плана в области денежного обращения, публичных финансов и финансовых рынков. Исторически мобилизационные мероприятия в области экономики состояли в мобилизации денежных средств на нужды обороны, что в современных условиях теряет смысл при отсутствии мероприятий по защите национальной валюты на финансовых рынках. Направлениями мобилизационного плана могут быть, например, такие (известные со времени Наполеона) как защита от атаки на валюту потенциального противника, вывод активов (особенно государственных) из зарубежных рынков, сокращение спекулятивных сделок на отечественных финансовых рынках (вплоть до прекращения торгов по ряду сделок), усиление (развертывание) системы полевых банков, вывод бюджетных средств из коммерческих банков, перевод финансовых активов в высоколиквидную форму.

В качестве вывода отметим, что в любых исторических и социально-экономических условиях расходы на национальную оборону возрастают в военное время, но не сокращаются по окончании войн или военных событий. Можно утверждать, что особенности развития организационно-правовых основ военных расходов в дореволюционный и послереволюционный периоды в значительной мере определяли социально-экономическое развитие Российской империи и Союза ССР. В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону является неотъемлемым компонентом реализации оборонной функции государства.

Расходы на образование (просвещение)

Рост расходов на образование

Расходы на образование имеют значительный удельный вес в бюджетах большинства государств. Отмечается и повсеместная тенденция роста указанных расходов. Это характерно и для Российской Федерации. Например, с 214,7 млрд руб. в 2000 г. государственные расходы на образование выросли до 497,6 млрд руб. в 2011 г.297 В 2015 г. по разделу «Образование» только в федеральном бюджете предусмотрено 579,4 млрд руб.298, при этом следует учесть, что основное бремя расходов на образование несут региональные бюджеты.

Современная государственная экономическая политика исходит из прямой зависимости развития экономики и производства от уровня образованности общества. Расходы на образование нацелены на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Это положение вещей связано, помимо прочего, с вниманием к такой новой экономической категории, как человеческий капитал. В литературе приводятся оценки экспертов, согласно которым вследствие прироста человеческого капитала на 1 % происходит рост производительности труда на 3,81 %, что предполагает рост продолжительности обучения.

В Российской Федерации рост расходов на образование отчасти связан с решением о развитии международного сотрудничества в данной сфере, в связи с чем в 2003 г. расходы на образование сразу заметно выросли и сохранили данную тенденцию. В последние годы существенные дополнительные ассигнования выделяются на повышение конкурентоспособности российских вузов.

Расходы на образование в дореволюционный и советский периоды российской истории

В дореволюционный период расходы на образование планировались не в качестве отдельного раздела расходов бюджетов, а в рамках раздела «Просвещение» вместе с расходами на культуру. Аналогичным образом обстояло дело и в довоенные годы советского периода российской истории.

В дальнейшем расходы на образование планировались в структуре расходов на социально-культурные мероприятия, которые включали расходы на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и пособия.

Характерной чертой дореволюционных расходов на просвещение было то обстоятельство, что их значительная доля планировалась по духовному ведомству, через которое обеспечивалось начальное (церковно-приходские школы) и высшее (семинарии и духовные академии) образование. Данная освященная веками практика была резко прервана после общеизвестных событий политической истории России в 1917 г. Постановлением народного комиссариата по просвещению от 15 декабря 1917 г. «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведомство народного комиссариата по просвещению» предписывалось передать все церковные образовательные учреждения и школы «со штатами, ассигновками, движимым и недвижимым имуществом <…> ценностями, капиталами и ценными бумагами» в ведение народного комиссариата по просвещению. Окончательно данный переход был закреплен декретом Совета народных комиссаров от 21 января 1918 г. «Об отделении церкви от государства и школы от церкви». С этого момента финансовое обеспечение образования стало в полной мере ответственностью государства и целиком осуществлялось за счет государственного бюджета Союза ССР.

Почти сразу после этого была введена частичная плата за образование (см. постановление СНК СССР от 2 октября 1940 г. «Об установлении платности обучения в старших классах средних школ и в высших учебных заведениях СССР и об изменении порядка назначения стипендии», а также постановление СНК СССР от 1 ноября 1940 г. «О размерах платы за обучение в вечерних высших и средних учебных заведениях и в 8-10 классах средних школ взрослых»). Плата вводилась, «учитывая возросший уровень материального благосостояния трудящихся и значительные расходы Советского государства на строительство, оборудование и содержание. сети высших и средних учебных заведений».

Как и в настоящее время, в советский период расходы на образование планировались исходя из таких параметров, как контингент учащихся, ставки заработной платы преподавательскому персоналу, нормы материального обеспечения учащихся и объем капитального строительства.

Контингенты учащихся для высших учебных заведений (сегодня они именуются контрольными цифрами приема) устанавливались:

• в общих размерах для всего СССР и в отдельности для общесоюзных ведомств;
• для республиканских ведомств и республиканских высших учебных заведений;
• для отдельных административных единиц и техникумов.

В советский период осознавалась важность стабильного финансового обеспечения всеобщего начального и среднего образования, для чего использовался любопытный термин «твердый бюджет» (см. постановление СНК РСФСР от 14 июня 1934 г. «Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ»).

Источники расходов на образование

Финансовое обеспечение образования, как и публичных нужд в целом, осуществляется за счет различных источников, но основным источником покрытия данных расходов являются средства, выделяемые из бюджета.

Бюджетные ассигнования на образование предусматриваются в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и связаны с реализацией государственного или муниципального задания на оказание образовательных услуг.

Другим источником выступают средства физических и юридических лиц, которые возникают в связи с предоставлением им платных образовательных услуг. Такие услуги предоставляются на основании договоров, предметом которых могут быть образовательные услуги, выходящие за рамки государственного или муниципального задания.

Особым источником покрытия расходов на образование выступают заемные средства банков в рамках образовательных кредитов, плата за которые может частично покрываться за счет бюджета.

В последние годы появился источник, связанный с международным сотрудничеством в сфере образования. В частности, существуют межгосударственные программы, за счет которых могут предоставляться средства в форме грантов, например, на поездки в рамках развития академической мобильности. На эти цели могут быть направлены как средства бюджетов бюджетный системы Российской Федерации, так и средства международных или межправительственных организаций.

Наконец, существуют средства образовательных учреждений от внебюджетной деятельности, которые должны направляться на решение уставных задач, т. е. финансовое обеспечение образовательной деятельности. Это, например, доходы от использования имущества, плата за общежитие, доходы от распоряжения долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями которых являются образовательные организации высшего образования, возмещение затрат работодателя на обучение работника, который не отработал установленное в трудовом договоре время и уволился по собственному желанию, и иные.

Расходные обязательства в области образования (по элементам)

Акт публичной власти

Расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 43 Конституции основное общее образование обязательно. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Более подробно содержание конституционного права на образование раскрывается в ст. 5 Закона об образовании, где установлено, что в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами гарантируется бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, на конкурсной основе – высшего образования. Обеспечиваются социально-экономические условия получения образования в течение всей жизни, в период получения образования обеспечивается также финансовое содержание лиц, нуждающихся в социальной поддержке, лиц с ограниченными возможностями, лиц, проявляющих выдающиеся способности.

Расходные обязательства на образование содержатся в целом ряде иных федеральных законов: «О науке и государственной научно-технической политике»; «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; «О статусе военнослужащих»; «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

• права научного работника на дополнительное профессиональное образование;
• обязанности финансирования государственных академий наук (Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств) за счет средств федерального бюджета;
• ежемесячной денежной выплаты членам государственных академий наук;
• интеграции науки и образования на основе различных форм участия работников и обучающихся образовательных организаций высшего образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках посредством создания лабораторий в образовательных организациях высшего образования, кафедр на базе научных организаций;
• грантов государственных фондов, передаваемых научно-педагогическим работникам, образовательным организациям высшего образования.

Федеральный закон «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

• финансового обеспечения деятельности Российской академии наук;
• финансового обеспечения деятельности региональных отделений Российской академии наук;
• ежемесячных денежных выплат членам Российской академии наук.

Данные расходные обязательства связаны с обеспечением образования в силу того, что одной из основных целей деятельности Российской академии наук является укрепление связей между наукой и образованием. Кроме того, цель повышения степени интеграции науки и образования закреплена уставом Российской академии наук.

Федеральный закон «О статусе военнослужащего» закрепляет расходные обязательства в области образования, вытекающие из права граждан, проходивших военную службу по контракту, на обучение по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования за счет средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе» можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из дополнительного профессионального образования гражданского служащего, в том числе обязательного повышения квалификации не реже одного раза в три года (ст. 62).

В подзаконных нормативных правовых актах, а также в законах субъектов РФ и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления также могут содержаться расходные обязательства в области образования, виды которых более подробно регламентированы бюджетной классификацией и актами о бюджете.

Например, из числа подзаконных актов федерального уровня, устанавливающих расходные обязательства в сфере образования, можно назвать следующие:

• Положение об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения, согласно которому в структуру затрат на профессиональное обучение безработных граждан и незанятого населения по направлению органов по вопросам занятости входят:

• оплата труда педагогических работников и лиц, осуществляющих теоретическое и производственное обучение (производственную практику), стажировку;
• оплата труда членов комиссий по аттестации лиц, закончивших обучение;
• оплата за квалификационные экзамены при получении поднадзорных профессий;
• оплата за получение при необходимости лицензии на осуществление деятельности по полученной профессии, специальности;
• оплата за разработку, приобретение, изготовление, экспертизу учебных планов и программ, учебно-методических материалов, средств обучения;
• оплата за приобретение, аренду и содержание необходимых для обучения учебно-производственных площадей, оборудования, инструментов, приспособлений, сырья, других материальных ресурсов;
• выплата безработным гражданам стипендии за весь период обучения;
• оплата при необходимости стоимости проезда (до места обучения и обратно) и расходов, связанных с проживанием граждан, направленных органами по вопросам занятости на профессиональное обучение в другую местность;
• оплата за медицинское освидетельствование при направлении на обучение в соответствии с перечнем профессий, специальностей, требующих медицинского освидетельствования;
• оплата при необходимости спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты, а также спецпитания в период профессионального обучения граждан по направлению органов по вопросам занятости;
• затраты на развитие учебно-производственной базы учебных центров службы занятости, методическое обеспечение образовательного процесса, внедрение в образовательный процесс современных технологий и методик обучения;

• постановление Правительства РФ «Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования», предусматривающее:

• финансовое обеспечение обучения граждан в учебном военном центре, которое производится федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия учредителя высших учебных заведений;
• материально-техническое обеспечение деятельности учебных военных центров военной техникой, которое осуществляется Министерством обороны РФ.

Принадлежность расходного обязательства

Для решения вопроса о том, из бюджета какого уровня (федерального, регионального или местного) должно осуществляться обеспечение расходов на образование, следует вновь обратиться к Конституции Российской Федерации. Статьей 72 Конституции установлено, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, расходы на образование должны возлагаться на федеральный и региональные бюджеты.

В Законе об образовании подробно перечислены полномочия федеральных органов власти, полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

Этому распределению соответствует распределение расходных полномочий (в том числе в сфере образования), закрепленное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В указанном законе перечислен ряд расходных обязательств из числа предметов совместного ведения, установленных Конституцией, которые полностью финансируются за счет бюджетов субъектов РФ. На реализацию данных полномочий может выделяться из федерального бюджета финансовая помощь в виде субвенций, но ответственность за обеспечение расходов возлагается на субъекты РФ. Это расходы на:

• обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек по установленным органами государственной власти субъектов РФ нормативам;
• организацию предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ;
• финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек по установленным нормативам;
• организацию предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;
• организацию предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ;
• организацию предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ;
• поддержку изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;
• организацию профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ;
• участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Иные расходные обязательства в сфере образования несет на себе Российская Федерация, данные расходы планируются при составлении проекта федерального бюджета.

За рубежом бремя расходов на образование в разных пропорциях ложится на центральный и региональные бюджеты. Например, в США и Канаде расходы на образование имеют значительный удельный вес в региональных и местных бюджетах.

Размер (порядок расчета)

Размер расходных обязательств в сфере образования определяется несколькими способами, которые связаны со специфическими понятиями контрольных цифр приема обучающихся и нормативов финансовых затрат в области образования.

Контрольные цифры приема (вместе с квотами для целевого приема) предусмотрены Законом об образовании (финансовое обеспечение обучения по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования осуществляется из расчета не менее чем 800 студентов на каждые 10 000 человек в возрасте от 17 до 30 лет, проживающих в Российской Федерации)317, нормативы финансовых затрат на оказание образовательных услуг определяются исходя из различных критериев в соответствии с образовательными стандартами в расчете на одного обучающегося.

Нормативы подушевого финансирования чаще всего принимаются вместе с законами о бюджете на очередной год. При этом отдельно утверждается норматив каждого типа и вида образовательной организации для городской и сельской местности.

Контрольные цифры приема используются для формирования государственного или муниципального задания. Далее, исходя из нормативов финансовых затрат по образовательным стандартам, рассчитывается необходимый финансовый объем, который планируется в бюджете. По особым нормативам рассчитываются расходы на капитальное строительство (инвестиции).

В настоящее время вместо понятия «финансирование» для определения процесса расходования средств в сфере образования используется термин «финансовое обеспечение». Это связано с тем, что кроме обычного сметного финансирования осуществляется также выделение субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.

Субсидии предоставляются на безвозвратной и бесплатной основе на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, т. е. документа, который устанавливает требования к составу, качеству, объему, содержанию, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (схема 3.12). Рассчитываются субсидии, как и государственное задание, с учетом нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на образование и нормативных затрат на содержание соответствующего государственного (муниципального) имущества. Субсидии негосударственным образовательным учреждениям могут предоставляются в целях возмещения финансовых затрат, связанных с организацией образовательного процесса, а также возмещения недополученных доходов.

Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны устанавливаться с учетом следующих особенностей:

• нормативы на оплату труда педагогических работников должны обеспечивать общий уровень их средней заработной платы за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемый в соответствии с решениями органов государственной власти. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных образовательных организаций не могут быть ниже уровня средней заработной платы в соответствующем субъекте РФ;
• для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты должны предусматривать затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

Адресат

Конечным адресатом расходных обязательств в сфере образования, через которого может оцениваться их эффективность, являются обучающиеся и их родители, а также такой коллективный субъект права, как семья.

Однако граждане и семьи получателями бюджетных средств не являются, так как не относятся к участникам бюджетного процесса. Получателем большинства бюджетных ассигнований на образование, представляющих собой часть расходов годового бюджета, являются образовательные организации, к числу которых могут относиться государственные и муниципальные учреждения образования, а также духовные и частные образовательные организации. Кроме того, бюджетные средства могут получать кредитные организации (в виде покрытия части платы за предоставленные образовательные кредиты).

Государственные и муниципальные образовательные учреждения могут существовать в трех предусмотренных гражданским законодательством видах: автономные, бюджетные и казенные, что связано с состоявшейся реформой государственных учреждений. Собственники указанных учреждений (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) обладают по отношению к ним разным объемом полномочий.

Специфическим видом бюджетных и автономных учреждений, выступающим адресатом расходных обязательств в сфере образования, являются государственные фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности; через них выделяются исследовательские и иные гранты, которые могут служить целям интеграции науки и образования.

Содержание

Ассигнования на образования в настоящее время представляют собой самостоятельный раздел бюджетной классификации расходов. Это подчеркивает значимость расходов на образование и означает, что данные расходы могут содержаться во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации.

Данный раздел должен аккумулировать расходы на целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и состоит из следующих подразделов:

• дошкольное образование;
• общее образование;
• начальное профессиональное образование;
• среднее профессиональное образование;
• профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;
• высшее и послевузовское профессиональное образование;
• молодежная политика и оздоровление детей;
• прикладные научные исследования в области образования;
• другие вопросы в области образования.

Очевидно, что список направлений расходов на образование не является исчерпывающим. Более детально структура расходов на образование, которые планируются в бюджете, прописана в Указаниях Минфина России о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (далее – Указания)327.

Согласно Указаниям:

• по подразделу 0701 «Дошкольное образование» отражаются расходы на дошкольное образование детей раннего детского возраста и обеспечение деятельности дошкольных образовательных организаций;
• по подразделу 0702 «Общее образование» отражаются расходы на начальное, основное и среднее общее образование, а также на содержание и обеспечение учебного процесса общеобразовательных организаций, обеспечение деятельности организаций дополнительного образования;
• по подразделу 0704 «Среднее профессиональное образование» отражаются расходы на образование в профессиональных образовательных организациях по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена, а также на обеспечение деятельности профессиональных образовательных организаций и специальных учреждений для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением;
• по подразделу 0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации» отражаются расходы на образование в организациях дополнительного профессионального образования по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, а также на обеспечение их деятельности;
• по подразделу 0706 «Высшее и послевузовское профессиональное образование» отражаются расходы на подготовку высококвалифицированных кадров по образовательным программам высшего образования, а также на обеспечение деятельности организаций высшего образования;
• по подразделу 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей» отражаются расходы по организации оздоровительной кампании детей и молодежной политике, а также расходы организаций, осуществляющих обеспечение этой деятельности;
• по подразделу 0708 «Прикладные научные исследования в области образования» отражаются расходы на развитие прикладных научных исследований в указанной области и образовательных организациях высшего образования;
• по подразделу 0709 «Другие вопросы в области образования» отражаются расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, учреждений, осуществляющих руководство и управление в сфере образования, разработку и осуществление общей политики, планов, программ и бюджетов в области образования, управление ими и др., расходы организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования, а также расходы на реализацию межгосударственных договоров Российской Федерации, предоставление субсидий юридическим лицам в указанной сфере деятельности и расходы на иные вопросы в области образования, не отнесенные на другие подразделы данного раздела.

Кроме того, некоторые особенные направления расходов на образование можно увидеть в государственных программах. Например, Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы включает многочисленные подпрограммы и целевые статьи, в числе которых, например:

• программа повышения квалификации инженерно-технических кадров;
• стипендии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации для обучающихся по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития экономики Российской Федерации;
• стипендии нуждающимся студентам первого и второго курсов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
• программы интеграции в экономику российских выпускников ведущих университетов мира «Глобальное образование», в том числе расходы федерального бюджета, направленные на реализацию мероприятий по повышению академической мобильности студентов и обучению российских граждан в лучших мировых университетах;
• грант Президента Российской Федерации лицам, проявившим склонности к техническому и гуманитарному творчеству, изобретательству, поступившим на обучение в образовательные организации высшего образования;
• субсидии негосударственным образовательным организациям, имеющим аккредитацию, на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ среднего профессионального образования и образовательных программ высшего образования;
• субсидии на возмещение части затрат по невозвращенным кредитам;
• субсидии на возмещение кредитным организациям части процентов по выданным образовательным кредитам;
• государственная поддержка ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров и программ развития федеральных, национально-исследовательских и ведущих классических университетов;
• мероприятия, связанные с участием, подготовкой и проведением чемпионатов по профессиональному мастерству, проводимых международной организацией «WorldSkills International» (в том числе оплата обеспечительного взноса);
• субсидия на проведение Северо-Кавказского молодежного форума «Машук»;
• субсидии на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита;
• субсидии на выплату ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство;
• субсидии на поощрение лучших учителей;
• субсидии на создание в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятий физической культурой и спортом;
• подпрограмма «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования»;
• подпрограмма «Вовлечение молодежи в социальную практику»;
• премии лауреатам конкурса молодежных проектов Всекавказского молодежного форума;
• обеспечение деятельности фонда «Русский мир», направленной на развитие русского языка в стране, поддержку программ его изучения за рубежом, популяризацию русского языка и литературы в мире.

Помимо Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы, существовали и существуют иные федеральные целевые программы, в рамках которых содержались ассигнования на образование. Это:

– «Русский язык»;

– «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России»;

– «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2011 годы»;

– «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»;

– Проект «Модернизация региональных систем общего образования»;

– «Наша новая школа».

Программа модернизации региональных систем общего образования предусматривает приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно-производственное, спортивное и компьютерное оборудование, оборудование для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для школьных столовых); приобретение транспортных средств для перевозки обучающихся; пополнение фондов школьных библиотек; развитие школьной инфраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения выполнения требований к санитарно-бытовым условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью подготовки помещений для установки оборудования); модернизация общеобразовательных учреждений путем организации в них дистанционного обучения (увеличение пропускной способности и оплата интернет-трафика, обновление программного обеспечения и приобретение электронных образовательных ресурсов) и т. д.

Многие из перечисленных направлений расходов на образование возникли вместе с появлением приоритетного национального проекта «Образование» в 2005 г., которым, например, были введены стимулирующие выплаты за классное руководство, инновационные школы, сельский школьный автобус, интернетизация образования.

Таким образом, бюджетные расходы в сфере образования отличаются преемственностью и длительной историей, значительным разнообразием, множественностью вовлеченных в их администрирование субъектов и специфическими приемами расчета и планирования. Расходные обязательства в области образования содержатся в значительном количестве нормативных правовых актах, в том числе в Конституции РФ, международных договорах, федеральных и региональных законах и подзаконных нормативных правовых актах и актах местного самоуправления (схема 3.11).

Управление бюджетными расходами

Несмотря на приоритет публичных расходов над доходами, всегда существовала необходимость тщательного формирования расходов, с тем чтобы запланированные расходы, во-первых, не превысили возможностей публично-правового образования и, во-вторых, соответствовали публичным целям и задачам, отвечали критериям эффективности и полезности.

Поэтому способ планирования бюджетных расходов на будущий период путем простой индексации объема расходов прошедшего года на размер инфляции неудовлетворителен.

Проблема так называемых нефинансируемых мандатов или несбалансированных обязательств появилась в 1990-е годы и была связана с отсутствием финансового обеспечения для значительного количества обязательств Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в законах и иных нормативных правовых актах. Возникла необходимость поиска эффективного механизма, исключающего появление непредусмотренных финансовым планом обязательств. Инструмент, который, как казалось, позволяет решить все вышеуказанные задачи, был найден после введения в бюджетный процесс института расходных обязательств, дополнившего процедуры управления бюджетными расходами еще одним инструментом.

Расходное обязательство определяется как обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующих бюджетов.

Судя по определению, расходные обязательства не могут не соответствовать публичным целям и задачам, так как непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений, государственных контрактов.

Очевидно, что сумма расходных обязательств, действующих в очередном финансовом году, должна соответствовать годовым расходам бюджета. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации, обозначающем направления бюджетных ассигнований. В связи с этим нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Перечень расходных обязательств содержится в реестре расходных обязательств публично-правового образования, который обязаны вести органы государственной (муниципальной) власти (как правило, финансовые органы). Данные из реестра расходных обязательств используются при формировании среднесрочного финансового плана и разработке проекта бюджета публично-правового образования, служат основой для создания государственного (муниципального) задания.

Из всей совокупности расходных обязательств выделяется группа публичных обязательств, которые в отличие от обычных расходных обязательств возникают исключительно из нормативных правовых актов.

Среди публичных расходных обязательств в бюджетном законодательстве выделены обязательства только перед гражданами, за исключением выплат государственным (муниципальных) служащим, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Расходное обязательство, включенное в очередной бюджет, трансформируется в бюджетное обязательство и подлежит оплате в размере, определенном законом (актом) о бюджете.

Выделяются разовые, многолетние и постоянные расходные обязательства. Разовые расходные обязательства действуют один год, многолетние – несколько лет (например, многолетний государственный контракт), а постоянные – до отмены нормативного правового акта, их установившего.

Бюджетное обязательство при исполнении бюджета должно погашать соответствующее ему денежное обязательство. Денежное обязательство является разновидностью гражданско-правовых обязательств и возникает из договора (контракта). В силу денежного обязательства одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Одновременно БК РФ определяет денежное обязательство как обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом (схема 3.13).

В своем действующем качестве расходные обязательства исполняют прогностическую функцию при формировании расходной части бюджета. Однако реализация прогностической функции наталкивается на ряд проблем, в основном правового характера.

Во-первых, часть расходных обязательств, которая должна составляться исходя из государственных (муниципальных) контрактов, может возникнуть не ранее, чем до получателей бюджетных средств будут доведены лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых можно заключать контракты. Лимиты бюджетных обязательств устанавливаются в пределах бюджетных ассигнований, а бюджетные ассигнования появляются после вступления в силу закона о бюджете. Таким образом, формирование расходных обязательств из уже заключенных государственных (муниципальных) контрактов противоречит их определению. Такие расходные обязательства не могут быть положены в основу формирования расходов бюджета, так как на момент их появления закон о бюджете уже утвержден.

Во-вторых, не существует четкого порядка установления расходных обязательств. В связи с этим уместно провести аналогию между расходными и гражданско-правовыми обязательствами (термин «обязательство» заимствован бюджетным правом из гражданского права и первичным для него всегда будет гражданско-правовой смысл). Здесь мы рассматриваем прежде всего расходные обязательства, относящиеся к публичным расходным обязательствам, т. е. возникающие не из договоров (соглашений, контрактов), а из нормативных правовых актов.

БК РФ определяет публичное обязательство как обусловленное законом, иным нормативным правовым актом расходное обязательство публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащее исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющее установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. д., а кредитор имеет право требовать от должника исполнения обязанности.

Стороны гражданско-правового обязательства равны между собой. Одной из сторон публичного обязательства всегда выступает публично-правовое образование. Возникает публичное обязательство помимо воли кредитора: должник (публично-правовое образование) сам принимает на себя обязательство перед юридическим или физическим лицом. Кредитор в публичном обязательстве – неопределенный круг лиц.

Бросающимся в глаза, главным отличием публичного обязательства по бюджетному законодательству от гражданско-правового обязательства является прямое право требования, обращенного к публично-правовому образованию, непосредственно на основании закона или иного нормативного правового акта без всяких условий. В частности, не имеет значения факт включения выплат по тому или иному расходному обязательству в бюджет.

Нет совпадения и по содержанию тех и других обязательств. Согласно гражданско-правовому обязательству должны быть совершены определенные действия (передано имущество, выполнены работы, выплачены деньги). Публичные обязательства по бюджетному праву тоже предполагают совершение конкретных действий – предоставление средств бюджета. Однако предоставление средств бюджета и выплата денежных средств не одно и то же – это следует из анализа бюджетного законодательства.

В БК РФ, как уже было сказано выше, содержится понятие денежного обязательства, которое является обязанностью получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или законом, иным правовым актом. Расходное обязательство и денежное обязательство отличаются по субъектному составу: публичное обязательство – обязанность публично-правового образования, а денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств. Иначе говоря, чтобы публично-правовое образование исполнило свое расходное обязательство, должно возникнуть денежное обязательство у получателя бюджетных средств.

В гражданском праве также существует понятие денежного обязательства как разновидности гражданско-правового обязательства, в силу которого одно лицо обязано уплатить другому лицу (кредитору) деньги. Из сравнения денежных обязательств по гражданскому праву и по бюджетному праву видно, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта, как публичные обязательства бюджетного права.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Проблемой в области управления расходами бюджета является пробел в части регулирования процедуры установления расходных обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры.

Для установления расходных обязательств можно заимствовать опыт правового регулирования установления налога. Как было упомянуто выше, согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, обязательными из которых являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.

По аналогии законом могут быть определены обязательные элементы расходного обязательства, наличие которых обусловливает их действительность (независимо от включения их в реестр, который ведется финансовым органом).

Такими элементами могут быть:

• акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство;
• определение в этом акте, какому публично-правовому образованию принадлежит расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);
• размер расходного обязательства (порядок его расчета);
• адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);
• содержание расходного обязательства.

Данные элементы очевидны и необходимы. Они позволяют сформировать расходную часть бюджета, т. е. реализовать прогностическую функцию расходных обязательств.

Расходные обязательства призваны также устанавливать соответствие бюджетных расходов стратегическим целям и задачам государства, что отвечает их контрольной функции. Вообще, контрольная функция расходных обязательств гораздо шире и предполагает не только отсев ненужных и бесполезных с точки зрения стратегических задач расходов, но и инвентаризацию расходов на предмет их обоснованности, корректности и достижимости, т. е. выступает как один из инструментов повышения эффективности расходов.

Реализация контрольной функции требует включения в перечень обязательных элементов расходного обязательства еще одного элемента для корреляции расходов с документами стратегического планирования. Данная корреляция может достигаться благодаря наличию неких заранее предусмотренных показателей (индикаторов) достижения цели расходного обязательства. Таким образом, к элементам расходного обязательства можно добавить наличие показателей (индикаторов) достижения планируемой цели.

Однако наличие таких индикаторов еще не позволяет говорить о том, что расходное обязательство реализует стратегические цели и задачи, не является бесполезным и излишним. Реальная результативность возможна только при наличии качественного стратегического планирования, когда содержание доктрин, концепций и иных документов позволяет соотнести поставленные цели и конкретные результаты. Иными словами, для полноценной реализации контрольной функции расходных обязательств необходима их живая взаимосвязь со стратегическим планированием.

После установления расходных обязательств бюджетные средства доводятся до адресатов двумя способами: через субсидии на оказание государственных и муниципальных услуг (для бюджетных и автономных учреждений, иногда – частных организаций) и посредством сметного финансирования (для казенных учреждений). Для этого органам управления образованием и образовательным организациям (за исключением частных) открываются специальные лицевые счета в органах Федерального казначейства, с которых и могут использоваться средства бюджетов.

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Смета утверждается и ведется в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных средств. Лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году. Другими словами, лимиты бюджетных обязательств представляют собой детализацию бюджетных ассигнований, которая отражает допустимые суммы для заключения договоров казенным учреждением, а также для иных выплат.

Схема 3.1.

Схема 3.2.

Схема 3.3.

Схема 3.4.

Схема 3.5.

Схема 3.6.

Схема 3.7.

Схема 3.8.

Схема 3.9.

Схема 3.10.

Схема 3.11.

Схема 3.12.

Схема 3.13.

Схема 3.14.

Схема 3.15.

Схема 3.16.

Схема 3.17.

Схема 3.18.