Современная бюджетная реформа

Начало бюджетной реформы в Российской Федерации связано с преобразованием СССР в Российскую Федерацию. Бюджетная реформа представляет собой ядро более масштабной финансовой реформы, непосредственно связана с административной реформой, а также иными преобразовательными процессами.

Например, направления бюджетной реформы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования и по инвентаризации расходных обязательств государства полностью соответствуют документам административной реформы. В них было указано, что в органах исполнительной власти должны быть внедрены принципы и процедуры управления по результатам, что может быть достигнуто через реализацию бюджетной реформы. В качестве основного направления административной реформы названа разработка ключевых измеримых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, что соответствует задачам бюджетной реформы.

Момент окончания бюджетной реформы определить невозможно, так как после реализации очередных задач и достижения поставленной цели в бюджетной сфере неизбежно возникают новые задачи. Они связаны, во-первых, с внутренними потребностями развития Российской Федерации и, во-вторых, с глобальными вызовами, на которые необходимо давать адекватный ответ. Процессы гармонизации правил и процедур, происходящие в мировом масштабе (в основном под влиянием МВФ), требуют изменений подхода к бюджетному контролю, учету, отчетности бюджета, а возникновение новых межгосударственных интеграционных объединений ставит вопросы о регулировании бюджетных отношений на наднациональном (надгосударственном) уровне. Постоянными движущими факторами российской бюджетной реформы являются накопление отечественного опыта и потребность в освоении и внедрении новых технологий.

В чем заключается бюджетная реформа в России? Реформирование в бюджетной сфере (начиная с 1991 г.) следует разделить на несколько параллельных направлений, которые могут быть рассмотрены по отдельности: изменение законодательства, реформирование межбюджетных отношений и реформирование бюджетного процесса. В рамках этих преобразований реформировались бюджетный контроль, бюджетная классификация, бюджетный учет и отчетность. Указанные выше направления бюджетной реформы взаимосвязаны, поскольку изменения в бюджетном законодательстве появляются как следствие совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса и других институтов бюджетного права.

Реформирование бюджетного законодательства

Непрерывное реформирование бюджетного законодательства происходит до настоящего времени. На конец 2016 г. из первоначальной редакции БК РФ продолжали действовать только три статьи: ст. 4 «Бюджетное законодательство и нормы международного права», ст. 37 «Принцип достоверности бюджета» и ст. 307 «Введение в действие настоящего Кодекса». БК РФ содержит значительный объем отмененных и вновь введенных статей, сложную нумерацию. В итоге вместо очередных изменений был разработан БК РФ в новой редакции.

Любопытно, что были приняты меры для защиты БК РФ от изменений несистемного, хаотичного характера. В 2013 г. в БК РФ, а также в НК РФ включена норма, согласно которой внесение изменений в эти кодексы, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу их отдельных положений осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты.

Изменения и дополнения, внесенные в БК РФ, в первую очередь связаны с развитием всех направлений бюджетной деятельности, а также с распространением действия БК РФ на все более широкий круг правоотношений.

Например, в БК РФ были включены:

• в 2004 г. – новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
• в 2005 г. – новая глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;
• в 2007 г. – новый раздел 25.1 «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности», который состоит из глав «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации».

С 1 января 2008 г. утратил силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с одновременным переносом его содержания в гл. 4 БК РФ.

Просматривается перспектива расширения сферы правового регулирования БК РФ, связанная с его распространением на всех субъектов, которые охватываются понятием сектора государственного управления. Согласно рекомендациям МВФ по статистике государственных финансов в отчетность по операциям сектора государственного управления следует включать все государственные единицы и все нерыночные некоммерческие организации (далее – НКО), контролируемые и в основном финансируемые государственными единицами.

Такие НКО с правовой точки зрения являются негосударственными структурами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически представляют собой часть органов государственного управления. При проведении некоторых мер государственной политики органы государственного управления могут использовать некоммерческие организации, а не государственные учреждения. Примеры можно найти в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды, образования. НКО согласно рекомендациям МВФ является подконтрольной, если государственные органы определяют ее общую политику или программу деятельности, например, пользуясь правом назначать руководителей или используя финансовые рычаги. Признаком контролируемых НКО выступает реализация ими товаров, работ или услуг по нерыночным ценам.

Имеет место и обратный процесс – очищение БК РФ от правовых норм, не связанных с бюджетными правоотношениями, исключение коллизий. Яркий пример такого процесса – долгожданные изменения и дополнения, внесенные в 2013 г. в часть четвертую БК РФ, которая получила новое название «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения».

Новая редакция части четвертой БК РФ устранила противоречия, связанные с применением уголовной и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, прежняя редакция БК РФ содержала 18 ссылок на Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, который утратил силу еще в 2002 г. Действовавшая с 2002 по 2013 г. редакция КоАП РФ устанавливала ответственность только за три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, указанных в БК РФ. Сегодня данная ситуация исправлена: в КоАП РФ включены все недостающие нормы, которые одновременно исключены из БК РФ.

После внесения изменений в часть четвертую БК РФ очевидных коллизий и пробелов в нем не остается и его содержание вполне адекватно требованию системности законодательства, не вступает в противоречие с иными законами и нормативными правовыми актами.

Из числа других законов (кроме БК РФ) следует назвать несколько важнейших, в которых отразились проводимые реформы в бюджетной сфере. Прежде всего это очередной этап реформы бюджетного контроля, завершившийся принятием нового Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации», который заменил ранее действующий одноименный Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Вновь принятый закон был разработан вместе с Федеральным законом от 23 июня 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ранее был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Помимо названных законов, элементы бюджетного контроля в части полномочий парламента регулирует принятый в этот же период Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Следует отметить, что положения вышеуказанных законов вобрали в себя содержание Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В целом развитие бюджетного контроля характеризуется переходом от проверки правомерности и достоверности проведенных операций к проверке (аудиту) эффективности использования бюджетных средств, проверяется и оценивается достигнутый результат.

Вопросы формирования расходов бюджета и его последующего исполнения непосредственно связаны с реформой закупок товаров, работ и услуг для публичных нужд. Законодательство Российской Федерации о публичных закупках основано одновременно на положениях БК РФ и ГК РФ. Итоги реформирования в данной сфере отразились в принятии Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменил действующий ранее Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Принципиальным отличием вновь принятого закона от действовавшего прежде является то, что теперь урегулированы все этапы публичных закупок: планирование; определение поставщиков (подрядчиков); заключение контракта от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования; особенности исполнения этих контрактов; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Задача, которую следует решить в ближайшем будущем, заключается в интеграции бюджетного процесса и процедуры государственных закупок, во взаимной оптимизации этих процессов.

Завершение очередного этапа реформы сектора публичных учреждений связано с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым были внесены изменения в ГК РФ, федеральный закон «О некоммерческих организациях» и ряд других законов, регулирующих отраслевые особенности публичных учреждений. Ранее бы принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Публичные учреждения, будучи участниками бюджетного процесса, непосредственно реализуют бюджетную деятельность как по осуществлению расходов, так и по мобилизации доходов бюджетов. Первое время (на момент начала бюджетной реформы) существовал, как уже говорилось выше, только один вид учреждений, основанных на публичной (государственной или муниципальной) собственности, – бюджетные учреждения. После проведенной реформы появилось три вида публичных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. При этом казенные учреждения соответствуют тем бюджетным учреждениям, которые существовали до начала преобразований, а новые бюджетные учреждения представляют собой переходную форму для тех, которые не вполне вписываются в образ, определенный для казенных или автономных учреждений.

Разница между тремя видами учреждений заключается главным образом в степени свободы по отношению к своему учредителю – Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Наибольшей свободой обладает автономное учреждение, которое вправе самостоятельно открывать расчетные счета в коммерческих банках и осуществлять бухгалтерский учет по правилам, установленным для организаций производственно-хозяйственной сферы. Учредители не несут субсидиарной ответственности по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения уже не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Однако жесткий контроль в отношении бюджетных учреждений отсутствует, они вправе маневрировать своими расходами в пределах общего остатка на лицевом счете. По обязательствам казенных учреждений субсидиарная ответственность учредителя сохраняется, казенные учреждения осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства, на основании бюджетной сметы, которая является сводом установленных им лимитов по принятию обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации.

Казенными учреждениями, как правило, являются органы публичной власти, а бюджетными и автономными – учреждения науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения.

Планируемый результат реформы публичных учреждений заключался в повышении их конкурентоспособности и устранении ситуации, связанной с возникновением задолженности учредителя по обязательствам публичных учреждений. Об итогах данной реформы говорить пока сложно, так как она – в процессе реализации.

Еще одно направление бюджетной реформы, которое можно увидеть через призму законодательной деятельности, это реформирование государственного стратегического планирования. Бюджет по своему существу является финансовым планом, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития) и играет вторичную роль по отношению к стратегическому плану. При отсутствии системы стратегического планирования бюджет выполняет несвойственные ему функции. Понимание данной проблемы первоначально нашло отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», во исполнение которого был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон предусматривает координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. Одним из базовых документов государственного стратегического планирования в законе называется долгосрочная бюджетная стратегия.

Изменения в бюджетном законодательстве, как правило, являются следствием реализации бюджетной политики, проводимой Президентом и Правительством Российской Федерации.

Реформирование межбюджетных отношений и бюджетного процесса

Следующим, после изменения законодательства, аспектом бюджетной реформы выступает совершенствование межбюджетных отношений. Бюджетная система Российской Федерации в силу ее федеративного территориального устройства имеет сложный характер. Субъекты РФ неоднородны, в состав Российской Федерации входят национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономная область и автономные округа, города, имеющие особый статус, – Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, в силу исторических и географических причин субъекты РФ неравны экономически. Некоторые из них имеют достаточную или даже избыточную доходную базу для покрытия собственных расходов и могут служить донорами для других субъектов РФ, иные бюджеты не могут покрыть свои расходы без помощи федерального бюджета. Выравнивание уровня доходов всех бюджетов, обеспечение стабильности и сбалансированности бюджетной системы в целом – задачи, постоянно стоящие на повестке дня. Все сказанное выше касается и местных бюджетов, которые находятся в сложных отношениях как с органами власти субъекта РФ, на территории которого они расположены, так и с органами федеральной власти. Кроме того, в бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные элементы входят социальные бюджеты: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В советский период существовал государственный бюджет СССР, который включал государственные бюджеты союзных республик, союзный (центральный) бюджет и бюджет социального страхования. Эта система имела иерархический характер и была строго бездефицитна. После распада Союза ССР баланс бюджетной системы был разрушен, и ее пришлось воссоздавать заново уже на условиях значительно большей, чем в Союзе ССР, самостоятельности каждого бюджета.

Опыт реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации представляется ценным источником информации для организации такого рода деятельности и отразился в следующих программных документах:

• в период с 1999 по 2001 г. – в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. Этот документ ознаменовал переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. Была начата работа по закреплению расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;
• в период с 2002 по 2005 г. – в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. На данном этапе реформа была направлена на устранение противоречия между высокой децентрализацией бюджетных ресурсов и излишней централизацией налогово-бюджетных полномочий. Была отмечена незавершенность становления местного самоуправления. В ходе реализации программы было завершено разграничение расходных полномочий между федеральной властью, регионами и местными органами власти. Значительно сокращена практика делегирования федеральных полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям без предоставления адекватных источников их финансового покрытия;
• в период с 2006 по 2008 г. – в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В данный период происходило дальнейшее повышение качества управления публичными финансами и эффективности бюджетных расходов. Характерно, что в этот и последующие периоды межбюджетные отношения реформировались вместе с бюджетным процессом. Такая интеграция произошла в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Реформирование реализовывалось на федеральном, региональном и местном уровнях;
• в период с 2010 по 2013 г. – в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Уже из названия данного программного документа видно, что реформирование «спустилось» на субфедеральный уровень, совершенствуя вопросы оказания услуг публичной властью.

Перечисленные программные документы служили основой для принятия региональных документов. Кроме того, была начата разработка российского кодекса лучшей практики для субъектов РФ и муниципальных образований в сфере управления региональными и муниципальными финансами, который включает наиболее совершенные инструменты этой деятельности. Реформа строится на основе не только российского опыта, но и опыта разных стран как с федеративным, так и с унитарным государственным устройством, как с романо-германской, так и с англосаксонской правовой системой. В числе стран, опыт которых изучен, – Австрия, Австралия, Индия, Канада, Аргентина, Мексика, США, Бельгия, Германия, Швейцария, Франция, Италия, Испания, Дания, Норвегия, Швеция, страны Центральной и Восточной Европы, Великобритания, Япония, Новая Зеландия.

Еще один аспект бюджетной реформы отразился в изменении бюджетного процесса. Реформирование бюджетного процесса было сосредоточено главным образом на повышении эффективности (результативности, экономности) бюджетных расходов, а также на совершенствовании бюджетного планирования. В рамках реформирования бюджетного процесса появились такие инструменты бюджетного планирования, как расходные обязательства и целевые программы, существенно реорганизована бюджетная классификация, произошел переход на скользящий трехлетний бюджет. Опыт реформирования бюджетного процесса также основан на лучшей мировой практике, переработанной с учетом отечественных условий, и отражен в следующих программных документах:

• в Концепции единого казначейского счета, одобренной распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р. Данный документ связан с созданием единого казначейского счета бюджетов;
• Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р. Здесь на базе достигнутого уровня управления бюджетом ставятся более сложные задачи: увязывание стратегического планирования с бюджетным планированием, использование всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, таможенных, тарифных и т. д.), применяемых для достижения целей государственной политики;
• Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренной распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р, в рамках которой продолжается создание системы «Электронный бюджет».