Бюджетно-правовая ответственность

Понятие и нормативное регулирование бюджетно-правовой ответственности

В соответствии с преамбулой и ст. 1 БК РФ ответственность за нарушение бюджетного законодательства — составная часть бюджетно-правового регулирования.

Развитие данных положений в бюджетном законодательстве и складывающаяся правоприменительная практика дают повод для дискуссии о существовании особого вида юридической ответственности по российскому финансовому праву — бюджетно-правовой ответственности.

Бюджетно-правовая ответственность представляет собой применение к субъектам бюджетных правоотношений в случае нарушения ими бюджетного законодательства особых мер принуждения в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами.

В соответствии с нормами гл. 2 БК РФ, определяющей компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований в области регулирования бюджетных правоотношений, правом устанавливать «основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства обладает исключительно Российская Федерация (ст. 7). Такое положение, когда регулирующие полномочия закреплены только за одним из уровней бюджетной системы, ни в коем случае не является изъятием из принципа бюджетного федерализма.

Во-первых, это вызвано необходимостью соблюдения другого важнейшего начала бюджетной системы — принципа единства.

Согласно ст. 29 Кодекса «принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство... санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации...».

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишены права устанавливать ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В то же время они наделены полным правом в лице компетентных органов применять меры принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами.

Для этого Кодекс был специально дополнен ст. 284.1 «Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, в области применения мер принуждения».

Данные полномочия во многом идентичны тем, которые предоставлены федеральным органам исполнительной власти согласно ст. 284 БК РФ.

Таким образом, в соответствии с принципами разграничения бюджетных полномочий, установление каких-либо мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства — прерогатива исключительно Российской Федерации. Об этом свидетельствует и судебная практика.

Ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации посвящена часть четвертая Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащая одну гл. 28 («Общие положения»). Одновременно с этим меры принуждения установлены и иными разделами Кодекса, например ст. 93.3 и 93.4 БК РФ.

Бюджетное правонарушение

Поскольку методологическая основа исследования любой отраслевой юридической ответственности включает в себя анализ оснований (правонарушение), мер принуждения (санкции), а также порядка привлечения к ответственности, аналогичный подход может быть применен к феномену бюджетно-правовой ответственности (ответственности по бюджетному праву).

Основанием бюджетно-правовой ответственности выступает бюджетное правонарушение.

В Бюджетном Кодексе РФ нет понятия бюджетного правонарушения, однако есть широкий перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст. 283 БК РФ).

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ В постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции РФ положение абзаца двадцать второго ст. 283 БК РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания.

В мотивировочной части своего решения Конституционный Суд РФ указал следующее.

Согласно абз. двадцать второму ст. 283 БК РФ, оспариваемому заявителями во взаимосвязи с п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 данного Кодекса, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе РФ не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.

Нормативное регулирование мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства (мер принуждения), не отличается необходимой конкретностью и непротиворечивостью, что подтверждается как названиями ст. 282, 283, 284 и 284.1 БК РФ, так и их содержанием.

Кроме того, терминологическое расхождение п. 2 и 3 ст. 156 и абз. двадцать второго ст. 283 БКРФ, в силу которых открывать счета бюджетов разрешается в случае отсутствия на соответствующей территории учреждений Банка России, а меры принуждения применяются за открытие счета бюджета в кредитной организации при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, также влечет за собой неоднозначность толкования указанных норм в процессе их применения, поскольку отделения Банка России (как подразделения его расчетной сети) и учреждения Банка России (какеготерриториальныеорганы) являются различными организационными единицами, обладающими неодинаковым объемом полномочий.

Таким образом, положение абз. двадцать второго ст. 283 БК РФ, оцениваемое в системе действующего правового регулирования, не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям ст. 1, 15 (ч. 1 и 2) и 19 (ч. 1) Конституции РФ.

С учетом данной правовой позиции законодателю необходимо привести в соответствие с Конституцией РФ нормы Бюджетного кодекса РФ, опровергающие основания привлечения к бюджетно-правовой ответственности (бюджетные правонарушения). Общий объект бюджетного правонарушения составляют отношения, урегулированные и охраняемые нормами бюджетного права.

Среди родовых объектов можно выделить отношения по предоставлению бюджетных средств на возвратной и платной основе (ст. 290, 291 БК РФ); порядок предоставления бюджетных кредитов и инвестиций (ст. 298, 299 БК РФ); отношения по зачислению средств на счета бюджетов (ст. 304, 305 БК РФ) и др.

Объективная сторона бюджетного правонарушения — это само противоправное деяние — действие или бездействие.

Характер объективной стороны во многом определяется характером нарушаемой нормы.

Путем действия совершаются такие противоправные деяние в бюджетной сфере, как «нецелевое использование бюджетных средств» (ст. 289 БК РФ), «финансирование расходов сверх утвержденных лимитов» (ст. 297), «предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка» (ст. 299 БК РФ) и др.

Одновременно с этим многие бюджетные правонарушения, согласно формулировкам статей гл. 28 БК РФ совершаются путем бездействия («невозврат», «непредставление», «неперечисление», «невыполнение» и т.д.).

Специфика ответственности в бюджетном праве ярко проявляется на примере субъекта бюджетного правонарушения.

Бюджетному правонарушению, в отличие от административного, не свойственен такой субъект, как должностное лицо.

Должностные лица, например руководители получателей бюджетных средств, а также руководители государственных органов, органов местного самоуправления, не являются участниками финансовых (бюджетных) правоотношений.

При установлении их вины в нарушении бюджетного законодательства они могут нести дисциплинарную, административной и уголовную ответственность.

Субъектом ответственности по бюджетному праву может быть только участник бюджетного правоотношения, как правило, юридическое лицо, в том числе орган государственной власти (местного самоуправления), либо публично-правовое образование в целом.

Субъективная сторона бюджетного правонарушения не является элементом состава, т.е. бюджетное правонарушение — это объективно-противоправное деяние.

Меры принуждения по бюджетному законодательству применяются независимо от вины правонарушителя.

Это обусловлено несколькими причинами, главная из которых заключается в специфике применяемых санкций.

Меры принуждения по Бюджетному кодексу РФ не являются штрафными (карательными), поэтому неустановление вины в совершении объективно-противоправного деяния не противоречит основополагающим принципам юридической ответственности.

Бюджетно-правовая ответственность вне юридической оболочки представляет собой воздействие главным образом экономическое, репарационное, и, по аналогии с гражданско-правовой ответственностью предпринимателей, не строится на началах вины. Q На основе вышеперечисленных признаков бюджетное правонарушение можно определить как антиобщественное, противо правное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние, влекущее применение к правонарушителю мер принуждения в соответствии с нормами бюджетного права.

Бюджетно-правовые санкции

Доктринальная категория «бюджетно-правовые санкции» представлена в легальном понятии «меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства».

Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с данным Кодексом и федеральными законами. 188 Видовой ряд бюджетно-правовых санкций может быть дополнен мерами принуждения, указанными в ст. 284 и 284.1 БК РФ.

К ним, в частности, относятся: списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных на возвратной основе, срок возврата которых истек; списание в бесспорном порядке суммы предоставленных субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Меры бюджетно-правовой ответственности могут иметь компенсационный (восстановительный), а также организационный, пресекательный и превентивный характер.

Например, предусмотрен такой способ воздействия, как сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в бюджет (ст. 290 БК РФ), что можно считать разновидностью такой санкции, как «лишение права».

Институт бюджетно-правовой ответственности не предусматривает штрафных (карательных) санкций.

Например, государство не может применять штрафные санкции за бюджетные правонарушения к субъектам Федерации, муниципальным образованиям, получателям бюджетных средств, которыми выступают, как правило, органы власти и бюджетные учреждения.

Нередки ситуации, когда обе стороны охранительного бюджетного правоотношения отстаивают публичный интерес, что не свойственно для иных видов юридической ответственности.

Применение карательных санкций возможно в отношении должностных лиц государственных органов, допустивших нарушение бюджетного законодательства. Но в этом случае имеет место привлечение к административной либо уголовной ответственности в соответствии с административным либо уголовным, но никак не бюджетным законодательством.

Если же применение принудительных мер вытекает из отношений юридического равенства сторон, отличающихся диспозитивным началом, когда правовая связь обусловлена автономией воли, речь идет о гражданско-правовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Наряду с мерами бюджетно-правовой ответственности Бюджетный кодекс РФ устанавливает также меры воздействия к нарушителям бюджетной дисциплины, имеющие по своей сущности гражданско-правовую природу.

В таких случаях имеет место комплексное регулирование деликтных отношений публичноправовыми и частноправовыми средствами.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ В п.10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечается, что при применении положений абзаца четвертого пункта 1 ст. 284, ст. 290, 291 БК РФ, устанавливающих ответственность заемщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заемных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, необходимо исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, то есть законной неустойкой (ст. 332 ГК РФ).

При предъявлении кредитором требования о взыскании как пеней, так и процентов за пользование чужими денежными средствами в соответствии с п. 1 ст. 811 ГК РФ, в том числе и в форме взыскания повышенных процентов, удовлетворению подлежит только одно требование.

Иное регулирование, предусматривающее одновременное взыскание пеней и процентов, может быть установлено законом или договором, в том числе и путем придания пеням штрафного характера.

Порядок применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства

В бюджетном законодательстве отсутствует должная регламентация порядка применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Норм ст. 284, 284.1 БК РФ явно недостаточно, а подзаконное регулирование объективно не может заменить собой положений Кодекса.

Наряду с сугубо техническими проблемами существуют противоречия концептуального свойства, в частности, по поводу давностных сроков, которые в БК РФ отсутствуют.

В связи с этим на практике возникает ряд коллизий, например по вопросу применения исковой давности по требованиям о возврате бюджетных средств. из СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ В п.9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 отмечается, что при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе (ст. 76 БК РФ), судам необходимо исходить из того, что эти отношения в силу ст. 2 ГК РФ, п. 1 ст. 76 БК РФ носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

С учетом этих особенностей Бюджетным кодексом РФ установлены специальные правила регулирования указанных отношений, заключающиеся в предоставлении публично-правовому образованию права на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК РФ, п. 2 ст. 854 ГК РФ).

Бюджетный кодекс РФ не содержит положений, исключающих распространение исковой давности на рассматриваемые отношения (ст. 208 ГК РФ).

Бюджетным кодексом (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ) запрещается применение исковой давности к имущественным требованиям, кредитором по которым выступает Российская Федерация (ст. 93.4).

Важной аксиомой реализации мер принуждения по Бюджетному кодексу РФ является принципиальная невозможность применения к данному порядку Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Статья 289 БК РФ, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения — изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы КоАП РФ не применяются.

Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством.

Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации или в случае, предусмотренном ст. 284.1 БК РФ, органами, исполняющими бюджеты субъектов Федерации (местные бюджеты).

Данная позиция выражена в п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23.