Общая характеристика бюджетного права

Предмет бюджетного прав

Бюджетное право России в современных условиях развилось в подотрасль финансового права. Это обусловлено следующими причинами.

Во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений, а с принятием Бюджетного кодекса РФ круг этих отношений еще более расширился.

Во-вторых, в современных условиях в связи с созданием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались.

Всякая подотрасль права в системе любой отрасли права представляет собой массив правовых норм, поддающийся нередко систематизации на общую и особенную части.

Это связано с тем, что, как правило, выделение в системе отрасли права подотраслей связано с существованием одноименной отрасли законодательства.

Научное признание бюджетного права в качестве подотрасли финансового права определено существованием бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ) и его сердцевины - Бюджетного кодекса РФ.

Нормативная массивность бюджетного права как подотрасли финансового права и, соответственно, его связанность с другими подотраслями и институтами бюджетного права требуют идентификации бюджетного права, четкого определения его границ в целях научной определенности и легкости практической ориентации.

В этой связи особо актуален вопрос о предмете бюджетного права. Ответ на этот вопрос позволяет не только определить границы бюджетного права, но и показать сущностное единство отношений, составляющих эту подотрасль.

Соответственно, с практической точки зрения предметное понимание бюджетного права требует от законодателя выработки единых принципов и создание единого правового режима регулирования бюджетных отношений, отличных от иных структурных подразделений финансового права.

Предмет бюджетного права в истории финансово-правовой науки никогда не определялся однозначно.

По этому вопросу всегда имелись разночтения, которые с годами только увеличивались.

В советское время предмет бюджетного права (круг отношений, регулируемых нормами бюджетного права) определялся либо предельно конкретно, либо весьма широко, вплоть до включения в него иных финансово-правовых институтов.

Предельно конкретные определения бюджетного права давали Е.А. Ровинский и В.В. Бесчеревных.

В частности, Е.А. Ровинский отмечал, что бюджетное право есть совокупность правовых норм, определяющих бюджетное устройство, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами различных видов и их расходования, а также порядок и сроки формирования и исполнения бюджетов (бюджетный процесс).

В.В. Бесчеревных считал, что бюджетное право регулирует отношения по: 1) установлению структуры бюджетной системы; 2) установлению доходов и расходов, включаемых в бюджет; 3) определению объемов доходов и расходов бюджетов; 4) составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; 5) составлению отчета об исполнении бюджета.

Названные определения круга отношений, регулируемых бюджетным правом, во многом схожи, но и различаются.

Как видно, Е.А. Ровинский включал в бюджетное право отношения по расходованию бюджетных средств, а В.В. Бесчеревных — нет.

В то же время оба автора включали в бюджетное право отношения по бюджетному устройству и бюджетному процессу.

Н.И. Химичева также давала весьма конкретное определение бюджетного права, определяя его достаточно широко (как отношения, возникающие в связи с образованием и использованием общегосударственного денежного фонда), но включала в него только отношения по бюджетному устройству, определению состава доходов и расходов, принципов разграничения доходов и расходов, бюджетной компетенции, а также бюджетному процессу.

Неоднозначной, а порой и весьма широкой позиции по вопросу о предмете налогового права придерживались М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин.

М.И. Пискотин в специальной монографии «Советское бюджетное право» отмечал, что «в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы».

В то же время он подчеркнул, что нормы налогового права к бюджетному праву не относятся.

С.Д. Цыпкин, с одной стороны, отмечал, что бюджетное право включает в себя нормы, «устанавливающие некоторые основные общие положения, саму организацию, структуру и принципы построения бюджетной системы СССР, а затем совокупности норм (правовые институты), определяющие объемы всех бюджетов, перечень доходов, расходов и порядок их распределения между бюджетами различных видов, а также нормы, регулирующие бюджетный процесс...».

С другой стороны, он подчеркивал, что выведение за пределы бюджетного права институтов правового регулирования государственных доходов и правового регулирования государственных расходов является условным, ибо «финансово-правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений, а поэтому обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы — Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы общегосударственного централизованного денежного фонда.

Отсюда неминуемо следует признание соответствующих совокупностей правовых норм институтами (подразделами) бюджетного права»49.

Подводя итог изложенным взглядам на бюджетное право в советское время, можно утверждать, что все ученые были единодушны в вопросе о включении в бюджетное право отношений по поводу бюджетной системы, перечня доходов, расходов и порядка их распределения между бюджетами, бюджетного процесса.

Разногласия касались, главным образом, включения в бюджетное право отношений по расходованию бюджетных средств (Е.А. Ровинский, М.И.

Пискотин, С.Д. Цыпкин), а в некоторых случаях и по поводу включения в бюджетное право доходных отношений (М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин).

В постсоветское время в связи с принятием Конституции РФ и появлением местного самоуправления, формированием государственных внебюджетных фондов как нового звена финансовой системы Российской Федерации, а главное — принятием Бюджетного кодекса РФ изменились подходы к определению бюджетного права.

В современных условиях, так же как и в советское время, наметились два подхода к определению предмета бюджетного права: один подход узкий, а другой — широкий.

Первый подход к определению предмета бюджетного права представлен позициями Н.И. Химичевой, Е.Ю. Грачевой и Э.Д. Соколовой, в какой-то мере Ю.В. Крохиной, А.И. Худякова.

Второй подход, являющийся широким, представлен позициями И.И. Кучерова, А.Н. Козырина, О.Н. Горбуновой, А.Д. Селюкова, Ю.В. Друговой.

Ученые, придерживающиеся широкого подхода к определению предмета бюджетного права, считают, что им охватываются отношения, опосредующие федеральный, региональные и местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Некоторые ученые идут еще дальше и включают отношения, опосредующие государственный и муниципальный кредит.

Ученые, придерживающиеся узкого подхода к определению предмета бюджетного права, включают в него только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты.

С учетом отмеченного в современных условиях для того, чтобы определить предмет бюджетного права, необходимо прежде всего ответить на вопрос, входят ли в него отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды и государственный и муниципальный кредит.

Прежде всего надо иметь в виду, что включение государственных внебюджетных фондов наравне с ординарными бюджетами (федеральным, региональными и местными) в бюджетную систему Российской Федерации указывает на некое экономическое единство этих бюджетов, но не юридическое, так как понятие «бюджетная система» есть прежде всего экономическое понятие.

Кроме того, для включения в предмет бюджетного права отношений, опосредующих ординарные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов, необходимо доказать, что эти бюджеты имеют единый правовой режим функционирования, т.е. реализуют единые правовые принципы, имеют единую структуру бюджетных процессов, единый правовой режим покрытия дефицитов этих бюджетов и т.д.

В противном случае, т.е. при невозможности доказать единый правовой режим этих бюджетов, вопрос о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих вышеназванные бюджеты, теряет смысл.

Ведь в таком случае законодатель не сможет применять единый правовой режим к регулированию отношений, опосредующих эти бюджеты, а правоприменитель, соответственно, не сможет применять одни и те же правовое нормы как «равнодействующие» для ординарных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

На наш взгляд, в предмет бюджетного права не следует включать отношения, опосредующие бюджеты государственных внебюджетных фондов, по следующим причинам: далеко не все принципы бюджетной системы относятся к бюджетам государственных внебюджетных фондов; порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов существенно упрощен в сравнении с ординарными бюджетами; порядок исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов вообще не определен в законодательстве.

Соответственно, те бюджетно-правовые аспекты, которые служат юридическими фактами развития бюджетных правоотношений (лимиты бюджетных обязательств, уведомления о бюджетных ассигнованиях), не касаются правоотношений государственных внебюджетных фондов; кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов сегодня не осуществляется Федеральным казначейством, как это имеет место применительно к иным бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Такое обслуживание начнется только с 1 января 2010 года; применение мер принуждения вряд ли в большинстве случаев возможно применительно к субъектам, состоящим в отношениях с государственными внебюджетными фондами. Основным доводом в пользу этого является то, что почти все диспозиции составов правонарушений, предусмотренные гл. 28 БК РФ, в той или иной мере учитывают ненормативные бюджетно-правовые акты, которые не используются при исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов.

С учетом отмеченного можно утверждать, что в современных условиях правовой режим государственных внебюджетных фондов существенно отличается от правового режима ординарных бюджетов.

Все отмеченное свидетельствует о том, что включение в предмет бюджетного права отношений, опосредующих государственные внебюджетные фонды, вряд ли справедливо.

Однако надо учитывать, что финансовые отношения по природе весьма мобильны, а потому вполне возможно, что через некоторое время в результате развития законодательства правовой режим государственных внебюджетных фондов будет в максимальной степени приближен к правовому режиму иных бюджетов бюджетной системы.

В таком случае, естественно, можно будет говорить о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Что касается отношений государственного и муниципального кредита, то эти отношения также не стоит включать в предмет бюджетного права по следующим причинам.

Во-первых, институт государственного и муниципального кредита является по природе комплексным, что давно признано в науке. Это значит, что он включает в себя нормы различных отраслей права: гражданского, финансового, международного.

Соответственно, этот правовой институт не характеризуется единым правовым режимом, а, наоборот, предполагает многообразие правовых режимов.

В связи с этим включение института государственного и муниципального кредита в бюджетное право как подотрасль финансового права, характеризующуюся в подавляющем числе случаев методом властных предписаний, будет лишь «размывать» с теоретической точки зрения юридическое единство бюджетного права, обеспечиваемое, главным образом, за счет метода властных предписаний, а с практической точки зрения — это не обеспечит унификацию правового регулирования бюджетных отношений.

Получится так, что отношения, составляющие бюджетное право, придется регулировать различными методами и отражать это, соответственно, в правовых актах различной отраслевой принадлежности.

Вряд ли это будет способствовать цельности научного осмысления бюджетного права и законодательному оформлению бюджетных отношений. 50 Во-вторых, нельзя не учитывать, что традиционно институт государственного и муниципального кредита выделяется в финансовом праве в качестве автономного от бюджетного права.

Исходя из изложенного, на наш взгляд, в предмет бюджетного права следует включать только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты, и не включать отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды, а также отношения, составляющие институт государственного и муниципального кредита.

С учетом традиционных, а также новых подходов, объективно возникших в связи с развитием бюджетного законодательства, в предмет бюджетного права можно включить следующие отношения: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения.

Данные отношения всегда рассматривались как составляющие бюджетное право.

В современных условиях это отношения между Российской Федерацией и всеми иными субъектами, прежде всего субъектами Федерации и муниципальными образованиями, обязанными не препятствовать Российской Федерации в установлении бюджетной системы Российской Федерации как составной части федерального устройства Российской Федерации в силу ст. 71 Конституции РФ; 2) отношения по установлению структуры бюджетов и требований к их сбалансированности.

Эти отношения опосредованы пунктом «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому финансовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации.

Исходя из этого, названные отношения нашли свое выражение в нормах Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих системы доходов, основания расходных обязательств и разновидности бюджетных обязательств, источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также требования сбалансированности бюджетов в случае бюджетного дефицита; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права.

Впервые эту группу отношений в бюджетном праве выделила Н.И. Химичева.

Эти отношения опосредованы правовыми нормами, содержащимися в ст. 7— 9 БК РФ, а также ряде других статей БК РФ. 51 В частности, сюда же следует включить бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ); 4) традиционно в предмет бюджетного права включаются отношения, опосредующие бюджетный процесс.

Эти отношения весьма многообразны. Они опосредуются бюджетно-правовыми нормами: о составлении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; о рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; об исполнении бюджетов и правовых актов о бюджетах; о подготовке и утверждении отчета об исполнении бюджета и правового акта о бюджете; 5) межбюджетные отношения, т.е. отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также выделения межбюджетных трансфертов; 6) в современных условиях в предмет бюджетного права следует включать отношения по осуществлению бюджетных расходов.

Эти отношения опосредованы правовыми нормами, устанавливающими бюджетные обязательства. Последние реализуются в форме бюджетных ассигнований (ст. 69 БК РФ).

Долгое время отношения по осуществлению бюджетных расходов составляли правовой институт, который выносился за рамки бюджетного права.

Однако в последнее время в связи с развитием бюджетно-правового регулирования появились причины, требующие введения этого правового института в систему бюджетного права, а составляющих его отношений — в предмет бюджетного права.

Прежде всего, согласно ст. 6 БК РФ расходы бюджета — это «выплачиваемые из бюджета денежные средства.».

В числе последних имеют место и межбюджетные трансферты, т.е. дотации, субвенции, субсидии и т.д., выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69, 129 БК РФ).

Учитывая, что отношения, опосредующие выделение межбюджетных трансфертов, входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права, нет никаких оснований к тому, чтобы отношения, опосредующие выделение иных средств из бюджета, выносить за пределы бюджетного права.

Кроме того, отношения по осуществлению расходов, являясь материальными, реализуются с помощью бюджетно-процессуальных отношений и, соответственно, процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджетов по доходам.

Как известно, бюджетно-процессуальные отношения входят в предмет бюджетного права.

В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных отношений по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает в свою очередь стройность системы бюджетного права и эффективность его исследования.

Стоит напомнить, что Е.А. Ровинский еще в советское время включал в предмет бюджетного права отношения по расходованию бюджетных средств, хотя в учебниках под его редакцией это было проведено недостаточно последовательно.

А М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин очень лояльно относились к включению расходных отношений в предмет бюджетного права. В современных условиях это стало необходимостью.

Помимо всего отмеченного в современных условиях в связи с введением в Бюджетный кодекс РФ гл. 28, устанавливающей ответственность за нарушение бюджетного законодательства, возникла необходимость учитывать в предмете бюджетного права отношения бюджетно-правовой ответственности. Эти отношения опосредованы ст. 290 и 291 БК РФ. Наконец, составной частью предмета бюджетного права являются бюджетно-контрольные отношения.

Они возникают на протяжении всей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ.

С учетом проведенной конкретизации можно определить, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, предметом которой являются: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения; 2) отношения по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов) и требований к его сбалансированности; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права; 4) межбюджетные отношения; 5) отношения бюджетного процесса; 6) отношения по осуществлению бюджетных расходов; 7) отношения бюджетно-правовой ответственности; 8) бюджетно-контрольные отношения.

В силу того что отношения, составляющие предмет бюджетного права, в современных условиях весьма многообразны и разноплановы, дефиниция предмета бюджетного права может быть только весьма обобщенной.

С учетом этого можно сказать, что предметом бюджетного права являются отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

При этом в понятие бюджетной деятельности следует включать все вышеназванные отношения.

Метод бюджетного права

Применительно к бюджетному праву как подотрасли финансового права правомерно говорить не только о предмете, но и методе правового регулирования.

Необходимость определения метода бюджетно-правового регулирования продиктована тем, что он может служить дополнительным критерием отграничения бюджетного права от смежных правовых институтов.

Прежде всего тех, которые являются комплексными и охватываются не только финансовым, но и другими отраслями права.

Сегодня это актуально применительно к институту государственного и муниципального кредита, который очень близок к бюджетному праву как подотрасли права финансового и даже объективирован, главным образом, в Бюджетном кодексе РФ.

Однако его нельзя идентифицировать с бюджетным правом и, таким образом, считать составной частью этой подотрасли как раз потому, что составляющие его отношения регулируются различными правовыми методами, а основным и практически единственным методом бюджетно-правового регулирования является метод властных предписаний.

Суть метода властных предписаний состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны. 54 В бюджетном праве волевой стороной правоотношения являются публично-правовые образования, т.е.

Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, а в ряде случаев — уполномоченные ими органы — Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, органы, исполняющие бюджеты субъектов Федерации и др.

Они дают властные предписания, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, бюджетных законах субъектов Федерации, актах представительных органов муниципальных образований, а также в подзаконных актах, управленческих решениях.

Властные предписания всех этих субъектов проявляются в конкретных бюджетных правоотношениях.

Метод властных предписаний, используемый в бюджетном праве, имеет две формы проявления.

Первая форма проявления этого метода сводится к тому, что властные предписания дают публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) в законах (Бюджетном кодексе РФ, ежегодных федеральных бюджетных законах, бюджетных законах субъектов Федерации, бюджетно-правовых актах представительных органов местного самоуправления), а в правоотношениях, возникающих на базе этих предписаний, обе стороны строго им следуют, не имея свободы усмотрения.

Такая форма проявления метода властных предписаний — основная в бюджетном праве.

Примером проявления этой формы метода властных предписаний в бюджетном праве служат, в частности, правоотношения в связи с выделением межбюджетных трансфертов.

Это правоотношения, в частности, между Российской Федерацией и субъектами Федерации, в которых стороны, в том числе Российская Федерация как властная сторона, должны строго следовать ежегодному федеральному бюджетному закону и не могут ничего изменить.

Конечно, Российская Федерация может внести изменения в ежегодный бюджетный закон, но для этого Российской Федерации надо вступить в другое, а именно в абсолютное правоотношение между Российской Федерацией и всеми другими субъектами, которые обязаны не препятствовать ее праву внесения изменений в федеральный закон.

Вторая форма метода властных предписаний в бюджетном праве сводится к тому, что в конкретном бюджетном правоотношении властные предписания дает одна сторона бюджетного правоотношения, а другая лишь следует им.

Примером такой формы метода властных предписаний являются, в частности, отношения, опосредованные п. 2 ст. 161 БК РФ.

В рамках этих отношений финансовый орган по своему усмотрению (согласно порядку, им установленному) может приостанавливать санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетных учреждений.

Таким образом, в рамках финансового правоотношения между финансовым органом и бюджетным учреждением властность предписаний проявляется через управленческие решения, принимаемые одной стороной правоотношения в отношении другой.

Властность как суть метода бюджетно-правового регулирования, выраженная и в нормативных актах, и в управленческих решениях уполномоченных органов, имеет свои проявления, которые характеризуют этот метод.

Во-первых, властность бюджетно-правового регулирования, естественно, приводит к преобладанию в таком регулировании позитивных обязываний.

Обязывание — характерная черта бюджетно-правового метода, в отличие, например, от правонаделения, что существенно для гражданско-правового метода.

Причем наиболее наглядно это прослеживается в структуре бюджетного правоотношения.

Здесь стороны правоотношения наделяются прежде всего обязанностями, для законной, эффективной реализации которых им определены некоторые права.

Во-вторых, метод властных предписаний может быть охарактеризован как императивный (в противовес диспозитивному). Это означает, что субъекты бюджетного права, как правило, не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, определять в известных пределах их содержание, распоряжаться ими.

Они выполняют свои обязанности строго в соответствии с законами, подзаконными актами и т.д.

Притом права их вторичны, производны от обязанностей.

Причем это касается как субъектов, издающих властные предписания, так и следующих им.

Например, согласно ст. 190 БК РФ в случае, если закон о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, финансовый орган правомочен (читай «обязан») «ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году».

В данном случае финансовый орган не может поступать иначе, т.е. доводить до сведения главного распорядителя бюджетных средств по согласованию с ним какие-либо иные показатели, в иных объемах и т.д. Его действия жестко регламентированы Бюджетным кодексом РФ.

Кроме отмеченного, метод властных предписаний может быть охарактеризован как конформистский.

Конформизм финансово-правового метода — противоположность правовой инициативы как характерной черты гражданско-правового метода.

Он означает, что субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе, а лишь следуют предписаниям соответствующих нормативных актов.

Так, при наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения бюджетного правоотношения, субъект бюджетного права обязан вступить в это правоотношение. Он не имеет свободы выбора, а строго следует предписаниям закона.

В противоположность этому субъект гражданского права при наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения гражданских правоотношений, не лишается свободы воли. Он может выбирать, вступать ему в правоотношение или нет.

К примеру, согласно ст. 84 и 133 БК РФ субъекты Федерации обязаны вступить в бюджетное правоотношение по получению субвенций из федерального бюджета, если им переданы отдельные полномочия Российской Федерации, которые обеспечены субвенциями, предусмотренными для каждого конкретного субъекта Федерации в федеральном законе о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Равным образом, при утверждении бюджета субъекта Федерации размер его дефицита не может быть предметом обсуждения в законодательном органе субъекта Федерации.

Предельный размер дефицита четко определен в ст. 92.1 БК РФ и не может быть изменен никаким соглашением.

Наконец, характерным признаком бюджетно-правового метода является юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Оно имеет много моментов проявления на уровне правоспособности, содержания и структуры прав и обязанностей субъектов бюджетного права.

Однако в целом данный признак метода 57 бюджетно-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты обладают юридически-властными полномочиями в отношении других субъектов, а последние — нет.

В частности, это имеет место в силу того, что в бюджетном правоотношении государство или уполномоченный орган реализуют свою компетенцию, что дает им властные способности.

А другая сторона бюджетного правоотношения реализует компетенцию, которая по содержанию направлена, подчинена реализации компетенции властной стороны бюджетного правоотношения.

В последние годы в бюджетно-правовом регулировании стал весьма активно использоваться и диспозитивный метод. Его суть состоит в том, что решение вопроса осуществляется согласованной волей сторон правоотношения.

Этот метод проявляется при решении бюджетно-правовых вопросов в рамках согласительных процедур, предусмотренных в Бюджетном кодексе РФ (ст. 202, 203, 210); в ходе предоставления бюджетных кредитов (ст. 93.2), в ходе передачи субъектами Федерации ряда своих функций Федеральному казначейству (п. 2 ст. 166.1).

Диспозитивный метод, применяемый в финансовом праве, не равен диспозитивному методу, используемому в частноправовом регулировании. Он представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал.

Диспозитивный метод используется в финансово-правовом регулировании фрагментарно. Он не создает «фон» финансово-правового регулирования.

Поэтому в целом финансово-правовые отношения характеризуются как властеотношения (см. ст. 3 и др. НК РФ).

Анализ отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с точки зрения указанных методов финансово-правового регулирования позволяет разобраться в сложной природе этих отношений и определить, какие из них составляют предмет финансового права, а какие — нет.

Источники бюджетного права

Юридические (формальные) источники права представляют собой форму установления и выражения правовых норм.

Как отмечают ученые, «нормам некоторых отраслей права должна быть свойственна совершенно определенная внешняя форма (тип источников права)».

Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права.

В связи с этим положения, разработанные для источников финансового права, будут справедливы и для источников права бюджетного.

В финансово-правовой литературе выделяют три основных группы источников: нормативный правовой акт, нормативный договор и судебный прецедент.

Основным источником бюджетного права является нормативный правовой акт.

По юридической силе нормативные акты традиционно подразделяют на законы и подзаконные акты.

В бюджетном праве данная классификация закреплена законодательно.

К актам бюджетного законодательства относятся: 1) Бюджетный кодекс РФ и иные федеральные законы.

Бюджетный кодекс РФ был принят в 1998 году и вступил в силу с 2000 года.

В качестве примеров федеральных законов можно назвать федеральные законы от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации», от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и др.; 2) законы субъектов Российской Федерации.

Практически в каждом субъекте Федерации принят отдельный закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или о бюджетном процессе, а также законы о межбюджетных отношениях в соответствующем субъекте Федерации; 3) муниципальные правовые акты представительных органов 59 муниципальных образований (ст. 2 БК РФ).

В муниципальных образованиях, как и в субъектах Федерации, принимаются нормативные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

В состав подзаконных нормативных правовых актов включены:

1) указы Президента РФ. В основном затрагивают вопросы, связанные с расходами бюджетов, т.е. предусматривают различные расходные обязательства;

2) нормативные правовые акты Правительства РФ. Правительство РФ осуществляет развернутое регулирование в бюджетной сфере.

Оно определяет порядок предоставления межбюджетных трансфертов, конкретизирует компетенцию участников бюджетного процесса, регулирует многие процессуальные вопросы;

3) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Значительное место среди данной группы нормативных актов занимают акты Министерства финансов РФ, а также акты Федерального казначейства;

4) нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации;

5) муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.

Особо следует упомянуть законы (решения) о бюджете. Бюджетный кодекс РФ относит их к актам бюджетного законодательства. Однако в литературе есть мнение о том, что этот акт не обладает свойствами закона. Это связано с особенностями его содержания.

Известно, что многие бюджетные показатели рассчитаны на определенный период времени и определяют нормативы предоставления средств конкретным субъектам права. Иными словами, многие нормы законов (решений) о бюджете носят индивидуальный характер.

Отсюда появляются сомнения в нормативности актов о бюджете. Здесь, видимо, необходимо помнить, что «в финансовом праве ежегодно принимаемый закон о бюджете на предстоящий финансовый год — ярко выраженный смешанный акт, в котором одновременно закреплены нормативные и индивидуальные предписания». В нем на самом деле есть предписания разового применения.

Однако есть и нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение в течение соответствующего периода (например, нормативы распределения доходов).

Следует отметить, что практика выработала определенные требования к содержанию законов (решений) о бюджете.

Как указал Конституционный Суд РФ, именно в федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы.

Из этого следует, что в Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.

Другой разновидностью источников бюджетного права являются нормативные договоры.

Нормативный договор определяется в литературе как «договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения»; это «совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм».

В финансово-правовой литературе в качестве источника финансово-правовых норм указываются международные договоры Российской Федерации (которые преимущественно касаются налогообложения), договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время возможность применения договоров между вышестоящими и нижестоящими бюджетами существенно ограничена.

В соответствии со ст. 31.1 БК РФ в силу принципа равенства бюджетных прав договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, недействительны.

В качестве отдельного источника в финансовом праве называют правовой прецедент.

Под правовым прецедентом в юридической литературе понимается «такое решение государственного органа, которое принимается за образец (правило) при последующем рассмотрении аналогичных дел». Как отмечается в финансово-правовой литературе, «судебный прецедент как источник финансового права представлен главным образом решениями Конституционного Суда РФ».

Во-первых, постановления указанного органа принимаются по результатам рассмотрения конкретных дел, и сформулированная в них позиция сохраняет свою силу для будущих решений.

Во-вторых, содержащиеся в постановлениях Конституционного Суда РФ предписания обладают признаками правовых норм.

Они исходят от государства (постановления Конституционного Суда выносятся именем Российской Федерации), общеобязательны (ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации») и т.д.

Ученые отмечают, что «в решениях Конституционного Суда РФ, как правило, формулируются критерии нового законодательного регулирования, по существу, конструируются «модели» новых правовых норм». При этом определенной проблемой является отыскание самой правовой нормы в рассматриваемом источнике.

В литературе общепризнано, что обязательно в прецеденте не все решение, а только «сердцевина» дела, суть правовой позиции судьи, на основе которой он выносит решение или приговор.

Применительно к традиционной структуре постановлений судебных органов частью, содержащей правовые нормы, является мотивировочная или описательно-мотивировочная.

В качестве примеров судебных прецедентов можно назвать определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 415-О, постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П и многие другие.

Таким образом, в настоящее время бюджетно-правовые нормы могут закрепляться в нормативных правовых актах, в определенной мере в нормативных договорах, а также в судебных прецедентах.

Бюджетно-правовые норм

Признание бюджетного права подотраслью финансового права, имеющей границы, очерченные предметом и методом, требует более глубокого познания природы бюджетного права. Последняя проявляется в специфике норм, бюджетно-правовых отношений, бюджетно-правовых режимах, механизмах и т.д.

Знание «природы» бюджетного права необходимо главным образом для «точной настройки» бюджетно-правового регулирования, для понимания того, какие нормы и механизмы и почему можно использовать в процессе такого регулирования.

Специфические признаки бюджетно-правовых норм обусловлены прежде всего предметом и методом бюджетного права.

Однако учитывая, что предмет бюджетного права является составной частью предмета финансового права, а метод бюджетного права идентичен методу финансового права, можно утверждать, что специфические черты финансово-правовых норм, отличающие их от норм других отраслей права, характерны и для бюджетного права.

Прежде всего бюджетно-правовые нормы отличаются от всех иных финансово-правовых норм по своему целевому назначению, которое определяется предметом бюджетно-правового регулирования.

Можно утверждать, что бюджетно-правовые нормы направлены на регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, а точнее, они регулируют: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения; 2) отношения по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов) и требований к его сбалансированности; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права; 4) межбюджетные отношения; 5) отношения бюджетного процесса; 6) отношения по осуществлению бюджетных расходов; 7) отношения бюджетно-правовой ответственности; 8) бюджетно-контрольные отношения.

С точки зрения происхождения бюджетно-правовых норм их особенность заключается в том, что они практически никогда не возникают как фактические, т.е. в общественной жизни не складываются правила поведения, являющиеся прототипом бюджетно-правовой нормы. Это объясняется тем, что в силу предмета финансового права, частью которого является право бюджетное, финансовые, т.е. денежные, отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде.

Будучи объективно обусловлены общественными потребностями, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., эти отношения проявляются не иначе как в формах, определенных государством (и муниципальным образованием).

Следовательно, государство придает объективно нарождающимся бюджетным отношениям адекватные формы проявления: определяет направления использования финансовых ресурсов, их распределения и т.д. Все это делается с помощью бюджетно-правовых норм, модель которых создается государством и муниципальными образованиями.

В противном случае бюджетные отношения с государством не возникли бы вообще, а если бы и возникли, то не в той форме, которая требуется государству, чтобы обеспечить выполнение его задач на том или ином этапе развития.

Теоретически фактические бюджетные отношения могут возникать, затем будут восприняты законодателем и, таким образом, превратятся в бюджетно-правовые.

Однако в любом случае число таких отношений не может быть значительным, и они не изменят постулат; бюджетно-правовые отношения не имеют прототипа в общественной жизни.

Особенность бюджетно-правовых норм заключается и в том, что они являются средством реализации общественных, т.е. публичных, а не частных интересов. Это обусловлено принадлежностью бюджетного права к праву публичному.

Бюджетно-правовые нормы — средство реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного, трудового и т.д.), являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов хозяйствования, физических лиц и др.

Бюджетно-правовые нормы отличаются от других норм в системе права нестабильностью, высокой степенью изменчивости.

В частности, бюджетно-правовые отношения существуют в рамках правовых актов о бюджете, которые действуют только в течение финансового года.

Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых периодически вступают в силу с принятием соответствующих законов о бюджете и утрачивают свою силу с окончанием финансового года.

Особенность бюджетно-правовых норм заключается и в том, что реализация большинства из них политически направлена.

Иначе говоря, реализация многих норм бюджетного права призвана обеспечить фактические интересы субъектов только в русле государственной финансовой политики.

Прежде всего такой вывод вытекает из понимания того, что бюджетная деятельность государства — политически зависимая деятельность.

Кроме того, данный вывод непосредственно следует из анализа ст. 71 (п. «е», «ж»), ст. 114 (п. «б» ч. 1) Конституции РФ.

В этих статьях сказано, что к ведению Российской Федерации относится, в частности, установление правовых основ финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии, реализация которых должна осуществляться в рамках единой финансовой и денежной политики.

На эту особенность бюджетно-правовых норм указал Конституционный Суд РФ, отметив, что «нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле»80.

Особенности отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования, обусловливают наличие в системе бюджетно-правовых норм весьма редкой разновидности норм: норм-расчетов, которые представляют собой «показатели, содержащие выраженные в количественном измерении объемы деятельности и уровни развития. Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета и фиксации.

Примером норм-расчетов являются нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного долга и т.д. 66 Бюджетно-правовые нормы имеют ряд особенностей, обусловленных методом бюджетно-правового регулирования, в качестве которого выступает метод властных предписаний.

Прежде всего, бюджетно-правовые нормы в подавляющем большинстве являются обязывающими (или императивными), т.е. ими устанавливаются обязанности самых различных субъектов бюджетного права.

Это вполне естественно, ибо метод властных предписаний, доминирующий в бюджетном праве, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны: государства или муниципального образования.

Кроме того, значительную часть бюджетно-правовых норм составляют компетенционные нормы, которыми устанавливается компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Примером могут являться нормы ст. 7, 8, 9 БК РФ, установившие бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Преобладание в системе бюджетно-правовых норм обязывающих (императивных) и компетенционных норм позволяет констатировать, что в целом они имеют императивный характер.

В зависимости от функций, выполняемых бюджетным правом, бюджетно-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

К регулятивным бюджетно-правовым нормам относятся нормы, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей.

Основная масса бюджетно-правовых норм — регулятивные.

К охранительным бюджетно-правовым нормам относятся нормы, устанавливающие бюджетно-правовую ответственность (см. главу 9 пособия).

Регулятивные и охранительные нормы бюджетного права тесно взаимосвязаны друг с другом.

Охранительные в известной мере производны от первых — регулятивных, так как устанавливают ответственность за нарушение обязанностей, предусмотренных регулятивными нормами.

Регулятивные бюджетно-правовые нормы в зависимости от их юридического содержания классифицируются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие.

Обязывающие финансово-правовые нормы — нормы, которые устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные действия.

Большинство бюджетно-правовых норм — обязывающие.

Очень часто они формулируются в бюджетно-правовых актах в виде прямых обязательных предписаний.

Например, в норме ст. 121 БК РФ обязанность эмитента по ведению долговой книги сформулирована так: «Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства».

Запрещающие бюджетно-правовые нормы устанавливают обязанность субъектов воздерживаться от определенных действий, указанных в бюджетно-правовой норме. Например, согласно ст. 161 БК РФ «бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы)».

Запрещающие бюджетно-правовые нормы встречаются в законодательстве нечасто.

Это связано с тем, что отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, не могут развиваться иначе как за счет активного поведения обязанных субъектов, т.е. за счет обязанности по выделению бюджетных ассигнований и т.д.

А запреты с юридической стороны выражаются в юридических обязанностях пассивного содержания, т.е. в обязанностях воздерживаться от совершения действий.

Поэтому в отличие от обязывающих бюджетно-правовых норм запрещающие нормы не могут обеспечить цели бюджетно-правового регулирования.

Управомочивающие бюджетно-правовые нормы — нормы, которые предусматривают возможность субъекта бюджетного права действовать в рамках требований бюджетно-правовой нормы, но по своему усмотрению.

К примеру, согласно ст. 156 БК РФ «кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов».

Бюджетно-правовые нормы могут быть классифицированы в зависимости от выполняемой ими операции в процессе правового регулирования, т.е. их специализации.

В связи с этим в науке выделяются так называемые специализированные нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам.

В бюджетном праве существуют следующие виды специализированных норм: общие (общезакрепительные); оперативные; нормы-дефиниции; нормы-принципы.

Общие (общезакрепительные) нормы в обобщенном виде фиксируют определенные элементы регулируемых отношений. К ним относится норма ч. 1 ст. 2 БК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ.

В нормах-дефинициях в обобщенном виде закрепляются признаки какой-либо бюджетно-правовой категории. Такие нормы содержатся в ст. 6 БК РФ. Ими определяются понятия бюджета, расходного обязательства, бюджетного обязательства и т.д.

В нормах-принципах сформулированы основные начала бюджетного законодательства. Такие нормы закреплены в ст. 29—38.2 БК РФ, определяющих принципы бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетно-правовые нормы, помимо всего отмеченного, классифицируются по объему действия на общие и специальные.

Общими являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех или иных отношений, а специальными — нормы, распространяющиеся на определенный вид отношений в пределах данного рода.

К примеру, специальными являются нормы института бюджетного процесса, института бюджетных расходов и т.д., а общими — нормы института бюджетной системы и ее принципов.

Это обусловлено тем, что последние проявляются (реализуются) во всех бюджетно-правовых институтах.

По территории действия различают бюджетно-правовые нормы, действующие: а) на всей территории Российской Федерации; б) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; в) на территории соответствующего муниципального образования.

Соответственно, первые содержатся в правовых актах представительных и исполнительных органов власти федерального уровня, вторые — в аналогичных правовых актах субъектов Федерации, а третьи — в правовых актах органов местного самоуправления.

По времени действия бюджетно-правовые нормы подразделяются на общие и временные.

Общие нормы, которых в бюджетном праве большинство, устанавливаются на неопределенный срок действия и утрачивают силу в связи с их отменой или изменением.

Временные нормы — нормы, установленные на определенный срок. К временным бюджетно-правовым нормам относятся прежде всего предписания ежегодно принимаемых нормативных актов о бюджетах на соответствующий финансовый год. Эти нормы действуют, как правило, в течение срока действия соответствующего закона (или постановления органа местного самоуправления) о бюджете на финансовый год. Они содержатся в этих законах и постановлениях.

Бюджетно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные бюджетно-правовые нормы определяют состав доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принципы бюджетной системы, требования к размеру бюджетного дефицита и т.д.

Материальные бюджетно-правовые нормы — основные.

Процессуальные бюджетно-правовые нормы устанавливают порядок реализации материальных бюджетно-правовых норм.

К процессуальным относятся нормы, содержащиеся в ст. 169—264, 274—281 БК РФ, определяющие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отчетов об их исполнении и охватываемые понятием «бюджетный процесс»82.

Субъекты бюджетного права

Субъект бюджетного права — то лицо, которое обладает бюджетной правосубъектностью и может благодаря этому участвовать в конкретном бюджетном правоотношении.

В бюджетном праве доминирующим субъектом является государство, т.е. Российская Федерация и субъекты Федерации.

По классификации субъекты бюджетного права относятся к публично-правовым образованиям.

Российская Федерация в целом и субъекты Федерации представляют собой государство. Поэтому их общие характеристики в качестве субъектов финансового права в значительной мере производны от характеристик государства. В связи с этим государство можно рассматривать как обобщенный субъект бюджетного права.

Государство (Российская Федерация в целом и субъекты Федерации) является субъектом бюджетного права, обладая компетенцией в области бюджетной деятельности. Последняя закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов Федерации и других актах.

Компетенция государства в области бюджетной деятельности выражается чаще всего в его суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации) и др. Следовательно, государство, будучи субъектом бюджетного права, чаще всего выступает как властвующий субъект, т.е. суверен. Однако одновременно государство часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны. Это обусловлено тем, что суверенные права государства в области бюджетной деятельности затрагивают бюджет, являющийся составной частью казны. Казна же в соответствии со ст. 214 ГК РФ есть государственная собственность.

К числу суверенных прав Российской Федерации относятся прежде всего ее материальные бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статьей БК РФ, перечисляющих права Российской Федерации на федеральный бюджет.

К материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся: а) право на собственный бюджет; б) право на получение бюджетных доходов и зачисление их в данный бюджет; в) право на использование бюджетных средств; г) право на распределение бюджетных доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами; д) право на образование и использование в рамках бюджета специальных фондов.

Эти права зафиксированы в ст. 84, 69, 96.6, 96.10, 131 - 133 БК РФ и др.

Суверенные права Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право государственной собственности, ибо согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета составляют государственную казну. Поэтому Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав, выступает одновременно как государство-суверен и государство-казна.

Исходя из ст. 71 Конституции РФ к суверенным правам Российской Федерации в сфере бюджетной деятельности следует относить не только материальные бюджетные права, но и процессуальные. Эти права неразрывны между собой.

Права Российской Федерации на получение, распределение, использование бюджетных доходов определены, ограничены и т.д. ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, который и является результатом реализации процессуальных бюджетных прав Российской Федерации на рассмотрение, утверждение федерального бюджета.

А.В. Мицкевич и P.O. Халфина, занимавшиеся проблемами государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение бюджета и отчета о его исполнении выражен государственный суверенитет. В связи с этим Российская Федерация в целом является субъектом права на рассмотрение и утверждение бюджета, а также отчета о его исполнении.

Субъектом бюджетного права является не только Российская Федерация, но и субъекты Федерации, которые наделены компетенцией в сфере бюджетной деятельности государства (Российской Федерации в целом), реализуют суверенные права государства в этой сфере и за которыми согласно ст. 214 ГК РФ закреплено право государственной собственности на бюджетные средства.

Аналогично федеральному уровню субъекты Федерации являются субъектами финансового права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на рассмотрение и утверждение бюджета.

Кроме того, субъекты Федерации являются субъектами финансового права в межбюджетных отношениях, т.е. в отношениях с муниципальными образованиями (ст. 135 БК РФ). Это отношения по предоставлению и получению дотаций, субвенций, субсидий и т.д. Такой вывод явно следует из конституций и уставов субъектов Федерации, а также иного бюджетного законодательства.

Так, в конституциях и уставах субъектов Федерации закрепляется право субъектов Федерации на собственный бюджет. 72 Помимо Российской Федерации и субъектов Федерации в ка честве субъектов бюджетного права в классификационный ряд «публично-правовые образования» включаются муниципальные образования, действующие в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также закрытые административно-территориальные образования.

Понятие муниципального образования дано в ст. 2 указанного Закона, из которого следует, что муниципальное образование — определенная территория (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения), в пределах которой население осуществляет местное самоуправление.

В связи с этим, когда говорят о муниципальном образовании как о субъекте финансового права, это, по существу, означает, что говорится о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Исходя из ст. 52, 57 и 64 названного Закона муниципальное образование является субъектом бюджетного права в отношении прав формирования и исполнения местного бюджета.

Кроме того, согласно ст. 135 БК РФ, а также ст. 60—63 данного Закона из бюджета субъекта Федерации местному бюджету выделяются: а) дотации; б) субсидии, в) субвенции.

Соответственно, муниципальное образование является субъектом бюджетного права в отношении прав на получение вышеназванных финансовых ресурсов.

Значительный круг субъектов бюджетного права составляют коллективные субъекты.

Под коллективными субъектами бюджетного права следует и понимать организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные бюджетными правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое.

К коллективным субъектам бюджетного права относятся: а) органы государственной власти; б) Центральный банк РФ; в) кредитные организации; г) организации (предприятия, бюджетные учреждения). 73 Основанием для признания органов государственной власти субъектами бюджетного права является наличие у них компетенции в области бюджетной деятельности государства.

Коллективными субъектами бюджетного права являются представительные и исполнительные органы государственной власти.

Органы государственной власти, будучи коллективными субъектами бюджетного права, выступают в качестве уполномоченных государством органов.

Наделенные государством компетенцией в сфере его бюджетной деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах.

В круг представительных и исполнительных органов государственной власти в качестве субъектов финансового права входят органы как федерального, так и регионального уровня, а органов исполнительной власти — органы как общей, так и специальной компетенции.

Представительные органы государственной власти выступают в качестве коллективных субъектов бюджетного права, осуществляя главным образом государственный бюджетный контроль через свои комиссии и комитеты.

Так, на федеральном уровне в ведении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится Контрольно-бюджетный комитет, наделенный этой функцией.

Кроме того, государственный бюджетный контроль проводится и через Комитет по бюджету и налогам Совета Федерации.

Во всех остальных случаях осуществления бюджетной деятельности государства (рассмотрение, утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении и т.д.) представительные органы государственной власти выступают не как коллективные субъекты финансового права, а от лица государства как субъекта финансового права (подробнее об этом см. в гл. 7 пособия).

Исполнительные органы государственной власти общей компетенции выступают в качестве коллективных субъектов бюджетного права в отношении права составления проектов бюджетов и их исполнения.

Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ проект федерального бюджета составляется Правительством РФ, а проект бюджета субъекта Федерации — соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации. 74 Исполнительные органы государственной власти специаль ной компетенции являются коллективными субъектами бюджетного права в отношении самых различных правомочий в области бюджетной деятельности государства, составляющих их компетенцию.

В числе этих органов: Минфин России и непосредственно федеральные государственные службы, входящие в его состав: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Кроме того, в систему этих органов следует включать финансовые органы субъектов Федерации, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств и др.

Например, Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации правосубъектны в отношении прав на непосредственное составление проектов бюджетов (ст. 171 БК РФ) и т.д.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов.

Федеральное казначейство осуществляет исполнение бюджетов и т.д.

К коллективным субъектам бюджетного права относится также и Центральный банк РФ, когда обслуживает счета бюджетов, управляет средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния.

Помимо Центрального банка РФ к коллективным субъектам бюджетного права относятся кредитные организации, выступающие в качестве юридических лиц, наделенных государством властными полномочиями.

Кредитные организации являются субъектами бюджетного права и при осуществлении некоторых расчетных операций.

Они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (п. 2 ст. 156 БК РФ).

Коллективными субъектами бюджетного права, помимо перечисленных, являются организации (предприятия, бюджетные учреждения).

Они обладают финансовой правосубъектностью в отношении: а) прав на получение бюджетных средств в порядке бюджетных ассигнований; б) прав на получение бюджетных кредитов; з) прав распорядителя бюджетных средств.

Коллективными субъектами бюджетного права в отношении 75 прав на получение бюджетных ассигнований являются бюджетные учреждения.

Юридические лица относятся к коллективным субъектам бюджетного права, ибо они могут приобрести право на получение бюджетных кредитов на условиях возвратности и возмездности (ст. 93.2 БК РФ).

К индивидуальным субъектам бюджетного права относятся физические лица.

Физические лица являются субъектами бюджетного права в отношении права получения из бюджета средств в форме субсидий (ст. 78 БК РФ).

Бюджетно-правовые отношения и их виды

Субъекты бюджетного права исполняют бюджетные обязанности и осуществляют бюджетные права, вступая в конкретные бюджетные правоотношения.

Бюджетное правоотношение — разновидность правового отношения, поэтому ему присущи все те существенные признаки, которые характерны для правоотношения вообще.

Кроме того, бюджетное правоотношение имеет особые характеристики, обусловленные спецификой предмета и метода бюджетно-правового регулирования.

Во-первых, бюджетное правоотношение возникает и развивается исключительно в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Во-вторых, бюджетное правоотношение является формой реализации публичных интересов, в связи с чем оно должно рассматриваться как публично-правовое отношение.

Это определено тем, что бюджетное правоотношение возникает на основе нормы бюджетного права, которая, как уже отмечалось, является средством реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого государства.

В-третьих, бюджетное правоотношение является, в сущности, отношением экономическим.

Е.А. Ровинский отмечал: «Важнейшая особенность финансовых правоотношений заключается в том, что они являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами, в свою очередь, являются формой определенных экономических отношений»87.

В-четвертых, одна из характерных черт бюджетного правоотношения — его имущественный характер.

В качестве имущественных благ в бюджетных правоотношениях выступают денежные средства (финансовые ресурсы) в безналичной форме (подробнее см. гл. 2 учебника).

В рамках бюджетных правоотношений денежные средства (финансовые ресурсы) переходят от государства или муниципальных образований к различным субъектам.

Однако подчеркивая имущественный характер бюджетного правоотношения, надо помнить, что бюджетные правоотношения неоднородны.

Среди них выделяют материальные и процедурные (процессуальные).

К материальным относятся те отношения, в рамках которых происходит непосредственная передача денежных средств от одних субъектов в распоряжение других.

Процедурными (процессуальными) являются отношения, которые возникают в процессе распределения денежных средств, контроля за их использованием и т.д.

К числу последних относятся, в частности, бюджетно-процессуальные отношения.

Тот факт, что процедурные (процессуальные) отношения непосредственно не обслуживают движение денежных средств, не отрицает характеристики бюджетных правоотношений во всей совокупности как имущественных, ибо процессуальные отношения имеют конечной целью движение денежных средств, т.е. реализацию имущественных отношений как первичных.

Таким образом, бюджетные правоотношения всегда возникают по поводу денежных средств.

В-пятых, бюджетное правоотношение, в сущности, является властеотношением.

Это обусловлено тем, что оно служит формой реализации бюджетно-правовой нормы, имеющей императивный характер.

В связи с этим одной из сторон бюджетного правоотношения всегда является: а) государство (Российская Федерация в целом, субъекты Федерации); б) муниципальное образование или в) уполномоченный государством орган, управомоченный давать властные предписания.

С учетом отмеченного квалифицирующими признаками бюджетного правоотношения являются следующие три признака (в комплексе): а) возникновение и развитие в сфере бюджетной деятельности государства или муниципальных образований; б) властный характер, в связи с чем одной из сторон правоотношения всегда является государство, уполномоченный государством орган или муниципальное образование; в) имущественный характер бюджетного правоотношения.

В итоге следует заключить, что бюджетное правоотношение есть общественное отношение, основанное на бюджетно-правовой норме, являющееся, в сущности, экономическим отношением, возникающим в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, имеющим властно-имущественный характер и выражающим публичные интересы.

Важнейший элемент бюджетного правоотношения — его субъекты.

Субъекты бюджетного правоотношения — лица, участвующие в конкретном правоотношении и являющиеся носителями бюд жетных обязанностей и прав.

Субъект бюджетного правоотношения связан с субъектом бюджетного права, который, реализовав свою правосубъектность, становится субъектом бюджетного правоотношения.

В большинстве случаев субъект бюджетного права и субъект бюджетного правоотношения совпадают в одном лице. Например, физическое лицо, организация, реализовав свою бюджетную правосубъектность, становятся субъектами бюджетного правоотношения.

Однако в ряде случаев субъект бюджетного права и субъект бюджетного правоотношения не совпадают.

Это имеет место главным образом тогда, когда государство (Российская Федерация в целом, субъекты Федерации) как субъект бюджетного права вступает в бюджетное правоотношение.

Российская Федерация в целом, а также ее субъекты, будучи субъектами бюджетного права, вступая в конкретное бюджетное правоотношение, выступают в лице определенного государственного органа.

При этом как субъекты бюджетного права они обладают бюджетной правосубъектностью, которая очерчивается их компетенцией.

В конкретном бюджетном правоотношении дееспособность Российской Федерации или субъекта Федерации приходится на долю представляющих их государственных органов.

Все вышеназванные признаки бюджетных правоотношений характерны и для финансовых правоотношений, так как бюджетные правоотношения являются их разновидностью.

Вместе с тем бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект, как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт.

Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет - плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.

Во-вторых, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность.

Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона.

Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК РФ).

После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.

В-третьих, бюджетные правоотношения в самой большей степени политически направлены.

Такой вывод вытекает из понимания того, что бюджетная деятельность государства и муниципальных образований — в самой высокой степени политически зависимая деятельность.

В этой связи Конституционный Суд РФ отметил, что «нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле»91.

В-четвертых, бюджетные правоотношения возникают, как правило, на основе реализации не одной, а нескольких норм бюджетного права.

Учитывая тот факт, что в современных условиях в системе бюджетно-правовых норм велика роль общих норм, норм-дефиниций, норм-принципов, можно утверждать, что большинство бюджетно-правовых отношений базируется на реализации нескольких бюджетно-правовых норм: специальных норм, рождающих конкретное правоотношение, плюс реализации норм-принципов, норм-дефиниций или иных общих норм.

Примером могут являться любые правоотношения, возникающие в ходе составления проектов бюджетов.

Помимо того, что каждое из этих правоотношений возникает на основе конкретной нормы, закрепленной в Бюджетном кодексе РФ, обязательным условием возникновения правоотношения будут являться еще и нормы-принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ.

В частности, актуальны нормы-принципы ст. 32 и 33 БК РФ, т.е. принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, а также принцип сбалансированности бюджета.

Это следует из того, что нормы-принципы не являются самостоятельной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным или охранительным нормам.

Полинормная реализация как условие возникновения бюджетного правоотношения — весьма характерный признак, который позволяет отличать бюджетное правоотношение от всякого иного правоотношения в рамках финансового права.

Исключением является, пожалуй, налоговое право, которое, как и бюджетное право, имеет общую и особенную части, а значит, имеет общие нормы, которые присоединяются к реализации специальных.

Система бюджетного права

В настоящее время вопрос о системе бюджетного права в науке не решен, хотя в учебной литературе, как правило, обращается внимание на некоторые правовые институты, существующие в рамках этой подотрасли.

Представляется, что имеющая место в современных условиях систематизация бюджетного законодательства, выражающаяся в наличии Бюджетного кодекса РФ, уже позволяет ставить вопрос о системе бюджетного права.

Система бюджетного права — совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловленных групп бюджетно-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках бюджетного права как подотрасли права финансового.

Эти группы бюджетно-правовых норм объединены в бюджетно-правовые институты. Под бюджетно-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений.

Анализ бюджетного законодательства, и прежде всего Бюджетного кодекса РФ, позволяет выделить следующие бюджетно-правовые институты: бюджетного законодательства; бюджетных дефиниций; бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований; бюджетной системы и ее принципов; структуры бюджета и его сбалансированности; нефтегазовых доходов федерального бюджета; межбюджетных отношений; расходов бюджета; бюджетного процесса; бюджетно-правовой ответственности; бюджетного контроля.

Институт бюджетного законодательства включает в себя нормы ст. 1—5 БК РФ, устанавливающие структуру бюджетного законодательства Российской Федерации и иные нормативные 81 правовые акты, регулирующие бюджетные отношения.

Институт бюджетных дефиниций включает в себя нормы ст. 6 БК РФ, являющиеся по природе дефинитивными, т.е. максимально обобщенными.

Институт бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований включает в себя нормы ст. 7 — 9 БК РФ, устанавливающие бюджетные полномочия названных субъектов.

Институт бюджетной системы и принципов ее построения включает в себя нормы ст. 10—15, а также ст. 28 — 38.2 БК РФ.

Эти нормы определяют структуру бюджетной системы Российской Федерации, общие характеристики ее бюджетов, а также принципы бюджетной системы Российской Федерации.

Институт структуры бюджетов и их сбалансированности включает нормы гл. 6, 7, 8, 9 БК РФ о доходах бюджетов, нормы гл. 10 о расходах бюджетов, а также нормы гл. 13 БК РФ, устанавливающие дефицит бюджета и источники его финансирования.

Институт нефтегазовых доходов федерального бюджета охватывает нормы гл. 13.2 БК РФ, устанавливающие порядок использования нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Институт межбюджетных отношений охватывает нормы гл. 16 БК РФ, устанавливающие формы межбюджетных трансфертов и порядок их предоставления.

Институт расходов бюджета включает в себя нормы гл. 11 БК РФ, устанавливающие расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также нормы, содержащиеся в различных нормативных актах и регулирующие реализацию расходных обязательств.

Институт расходов бюджета в течение многих лет в системе финансового права выводился за границы бюджетного права.

В настоящее время появилось несколько причин, требующих введения этого института в систему бюджетного права как подотрасли финансового права.

Главная из них та, что институт расходов бюджета, являясь материально-правовым институтом, реализуется с помощью бюджетно-процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджета по расходам.

Как известно, бюджетно-процессуальные нормы составляют институт бюджетного процесса, который традиционно входит в систему бюджетного права. Эти нормы в современном бюджетном законодательстве получили развитие.

В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных норм по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает стройность как самой системы финансового права, так и эффективности ее исследования.

Кроме того, нельзя упускать из поля зрения то, что в широком понимании расходы бюджета представляют собой и межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций, субсидий и др., выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69 БК РФ).

Учитывая, что отношения межбюджетных трансфертов входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права как подотрасли права финансового, нет никаких оснований к тому, чтобы выделять иные расходы бюджетов за пределы бюджетного права. Все названные доводы в пользу введения института бюджетных расходов в подотрасль финансового права усиливаются некатегоричным местом этого института в системе финансового права, на что обращали внимание еще советские ученые.

Институт бюджетного процесса включает в себя нормы гл. 18, 19, 20—25.2 БК РФ, а также ст. 168.5 и 168.6 БК РФ, устанавливающие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также нормы, устанавливающие составление, осуществление внешней проверки, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Одновременно этот институт охватывает правовые нормы, выраженные в законах субъектов Федерации о бюджетных процессах в этих субъектах, постановления муниципальных образований о бюджетных процессах в этих муниципальных образованиях.

Кроме того, этот институт составляют правовые нормы, определяющие исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Наконец, в него включаются нормы гл. 4 БК РФ, а также подзаконных нормативных актов, определяющие состав бюджетной классификации.

Институт бюджетно-правовой ответственности включает ряд норм гл. 28 БК РФ, устанавливающих бюджетно-правовую ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Институт бюджетного контроля включает в себя нормы 83 гл. 26 БК РФ, устанавливающие основы бюджетного контроля, а также нормы законов субъектов Федерации и постановлений муниципальных образований, в которых устанавливается бюджетный контроль на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Среди названных институтов бюджетного права можно выделить ряд институтов, нормы которых как бы «выведены за скобки», т.е. участвуют в реализации всех иных норм различных бюджетно-правовых институтов.

Это нормы правового института бюджетного законодательства, правового института бюджетных дефиниций, а также правового института бюджетной компетенции и правового института бюджетной системы и ее принципов.

Нормы этих институтов с теоретической точки зрения являются общезакрепительными (общими), дефинитивными, декларативными (см. § 4 гл. 3 пособия).

В теории права отмечено, что такие нормы не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений. «При регламентировании общественных отношений они как бы присоединяются к регулятивным и охранительным предписаниям, образуя в сочетании с ними единый регулятор».

К примеру, нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) реализуются не самостоятельно, а при действии норм, регулирующих межбюджетные отношения, в ходе бюджетного процесса и т.д.

Равным образом, нормы дефиниции, зафиксированные в ст. 6 БК РФ, не реализуются как таковые. Иначе говоря, они имеют смысл только в ходе реализации бюджетно-процессуальных норм, норм о межбюджетных отношениях и т.д.

Они как бы делают такую реализацию предельно конкретной, определенной. В теории все эти нормы называются обобщающими предписаниями.

С.С. Алексеев подчеркнул, что обобщающие предписания образуют заглавные подразделения отраслей права, закрепляемые в общей части кодифицированных актов.

В связи с отмеченным в современных условиях есть основания систематизировать бюджетное право как подотрасль на общую и особенную части.

Иначе говоря, в современных условиях 84 бюджетное право как подотрасль характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений»96, свойственных всем входящим в подотрасль институтам.

В общую часть бюджетного права целесообразно включить нормы правового института бюджетного законодательства, правового института бюджетных дефиниций, а также правового института бюджетной компетенции и правового института бюджетной системы и ее принципов.

Особенная часть, соответственно, должна охватывать следующие институты: структура бюджета и его сбалансированность; нефтегазовые доходы федерального бюджета; межбюджетные отношения; расходы бюджета; бюджетный процесс; бюджетно-правовая ответственность; бюджетный контроль.

Бюджетное право и политика

Политика — непременное условие формирования любых правовых норм.

Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.

В условиях существования демократического государства, коим является Россия, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д. принимаются в ходе политического процесса.

Иными словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения участвуют в той или иной форме в принятии правовых актов.

Однако современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия бюджетно-правовых актов.

К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие ежегодного федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год происходило в условиях жесточайшей политической борьбы между исполнительной и законодательной властями.

В ряде случаев именно по этой причине федеральные законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического противоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтации был принят с опозданием Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год».

Существуют две основные причины, обусловливающие высокую степень зависимости бюджетного права от политики.

Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых нормами бюджетного права.

Как уже отмечалось, бюджетное право регулирует отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций.

Именно с помощью финансовых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка, обороны страны и т.д.

Кроме того, благодаря бюджетно-правовым отношениям государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей.

Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет бюджетного права, являются сосредоточением политико-экономических интересов самого большого числа субъектов социального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу.

Эти отношения затрагивают интересы, во-первых, экономических агентов, относящихся к получателям бюджетных средств, во-вторых, различных публично-правовых образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке межбюджетных отношений. К числу последних относятся субъекты Федерации и муниципальные образования.

В связи с этим все названные субъекты становятся в той или иной форме участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов.

Например, субъекты Федерации отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, получатели бюджетных ассигнований — через депутатов Государственной Думы, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в представительных и местных органах власти и т.д.

С учетом всего сказанного можно утверждать, что политический процесс в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом бюджетно-правового регулирования, всегда характеризуется масштабностью, предельно широкой включенностью политических сил.

Вторая причина высокой степени политической обусловленности бюджетного права заключается в принципиальной конфликтности отношений, регулируемых нормами данной отрасли права.

Как известно, стороны этих правоотношений не равны.

В качестве одной из сторон бюджетного правоотношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование.

Государство и муниципальное образование в бюджетном правоотношении проявляют себя одновременно как властвующий субъект (суверен) и казна, т.е. собственник.

Другая сторона финансового правоотношения — самые различные субъекты, выступающие в качестве получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собственниками своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления.

Государство и муниципальное образование, используя свои прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к различным собственникам и владельцам денежных средств функцию наделения денежными средствами различных субъектов социального общения.

Государство выделяет бюджетные ассигнования, бюджетные кредиты и прочие финансовые ресурсы различным субъектам.

Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны.

Показателем этого являются бюджетно-правовые отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из бюджетов, государственных внебюджетных фондов в пользу различных экономических агентов.

Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения уже принятого бюджета.

Политическая конфликтность в данной сфере бюджетно-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая может предлагаться.

К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому порыву Республики Калмыкия заблокировать движение денежных потоков границами республики.

Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидировать Национальный Банк Калмыкии.

В конце 1998 г. калининградские власти прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.

Высокая потенциальная конфликтогенность отношений в сфере бюджетно-правового регулирования еще не означает реальности политического конфликта.

Гарантия реальности проявления и разрешения политического конфликта в сфере бюджетно-правового регулирования — демократическая организация российского общества.

Демократия представляет собой ту форму правления, которая позволяет многообразным общественным группам свободно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения.

Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает урегулирование возникшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характера политической деятельности.

Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством бюджетно-правовых норм, выражающих баланс политических сил.

Таким образом, демократическая организация российского общества — условие, непосредственно определяющее высокую политическую зависимость бюджетного права.

Однако не только политика оказывает непосредственное влияние на развитие бюджетного права, но и, наоборот, бюджетное право является активным проводником финансовой политики, средством ее утверждения. Например, отдельные нормы бюджетного права с момента принятия непосредственно утверждают в политической практике определенные политические стандарты.

В частности, норма абз. 2 ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу парламента в деле корректировки бюджетного закона: «При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации».

Данная норма не позволяет Государственной Думе легко изменять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную политику, воплощенную в проекте закона о бюджете.

Тем самым через нее в бюджетном процессе утверждается так называемая политика финансового равновесия. Ее суть состоит в защите политически перспективного и экономически обоснованного проекта бюджетного закона, представленного Правительством РФ, от политического популизма и, таким образом, легкости реформирования со стороны парламента.