Бюджетный контроль

Теоретические основы бюджетного контроля

Слово «контроль» вызывает прежде всего отрицательные эмоции. Для многих людей контроль означает в первую очередь ограничение, принуждение, отсутствие самостоятельности и т.п. Вследствие такого восприятия контроль относится к числу тех функций управления, сущность которых часто понимается неправильно.

Если спросить у управляющего, что же для него означает контроль, то чаще всего он ответит вам: это то, что позволяет удерживать работников в определенных рамках. В принципе это верно.

Один из аспектов контроля действительно состоит в обеспечении подчинения чему-то.

Однако сводить контроль только к ограничениям, исключающим возможность действий, наносящих вред организации и заставляющих каждого вести себя дисциплинированно, означало бы упустить из виду основную задачу управления.

Контроль — это функция управления, обеспечивающая достижения организацией своих целей.

Процесс контроля состоит из установки стандартов, измерения фактически достигнутых результатов и проведения корректировок, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов, планов и принятых управленческих решений.

Функция контроля начинает осуществляться с того самого момента, когда сформулированы цели создания организации.

Контроль очень важен для того, чтобы организация функционировала успешно.

Без контроля начинается хаос, и объединить деятельность структурных единиц организации становится невозможно.

Важно и то, что сами по себе цели, планы и структура организации уже определяют направление ее деятельности, распределяя усилия тем или иным образом и направляя выполнение работ.

Контроль, таким образом, — неотъемлемый элемент самой сущности любой организации.

Контроль относится к числу тех функций управления, сущность которых часто понимается неправильно не только большинством людей, не связанных непосредственно с управлением, но и достаточно часто руководителями организаций (управляющими, менеджерами).

Нередко о контроле вспоминают, когда обнаруживаются свершившиеся факты злоупотреблений.

Конечно, можно кого-то уличить в растрате, хищении, присвоении имущества, но, как правило, ко времени обнаружения злоупотребления вернуть это имущество бывает проблематично, а как показывает практика в большинстве случаев невозможно.

Причем контроль обеспечивает и обратную связь между установленными стандартами и их правильностью для эффективной деятельности организации: не все стандарты бывают верными, хорошо поставленный контроль позволяет своевременно скорректировать принятые планы, инструкции, положения и другие управленческие решения.

Самое большое влияние на систему контроля организации оказывает система бухгалтерского учета, так как сам бухгалтерский учет обладает контрольными функциями, обеспечивая формирование информации о состоянии активов организации.

Бухгалтерия организации, таким образом, играет основную роль при выполнении контрольных процедур.

Контроль — важнейший элемент процесса управления. Ни планирование, ни создание организационных структур, ни мотивацию нельзя рассматривать в отрыве от контроля.

Фактически все они являются неотъемлемыми частями общей системы контроля в любой организации, которая должна способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым.

В организации контроля следует придерживаться принципа разумной достаточности. Для того чтобы мог выполнять свои задачи, он должен обладать несколькими важными свойствами. Чтобы быть эффективным, контроль должен иметь стратегический характер, т.е. отражать главные приоритеты организации и поддерживать их.

Абсолютный контроль над обычными операциями (такими как мелкие расходы) не имеет смысла и будет только отвлекать силы от более важных целей.

Контроль должен соответствовать делу и быть ориентированным на результат.

Бесполезно иметь обширную и точную информацию о различных отклонениях от намеченных целей, нарушениях и недостатках, если эта информация не используется для осуществления необходимых корректирующих действий.

Неподходящая система контроля может, скорее, маскировать, а не собирать критически важную информацию.

Контроль должен быть своевременным и непрерывным (а не эпизодическим).

Своевременность контроля заключается не в высокой скорости или частоте его проведения, а в его периодичности, т.е. во временном интервале между контрольными действиями.

Необходимо планировать контрольные процедуры.

Контроль должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям, а также простым и недорогим (экономичным).

Если затраты на систему контроля превосходят создаваемые им преимущества, лучше не использовать эту систему вообще или вести менее тщательный контроль.

В основе эффективной системы контроля лежит, в первую очередь, создание системы стандартов (правил) деятельности организации.

В рамках системы контроля должны быть установлены нормативные и плановые показатели, на основе которых можно оценить результаты этой деятельности.

Организация должна использовать нормативные и плановые показатели для оценки фактических результатов деятельности.

В случае возникновения отклонений от нормативов, необходимо определить в рамках системы контроля существенность этих отклонений, которая должна быть закреплена в системе контроля. Если отклонение существенно, необходимо принять соответствующие меры, выявить причины таких отклонений.

Следует также помнить, что часто проблемы, с которыми сталкивается организация, являются более тонкими и более сложными, имеют глубокие и разносторонние последствия, хотя поначалу они кажутся очевидными.

Система контроля предназначена как раз для выявления и устранения таких проблем.

Рассмотренные принципы на первый взгляд покажутся общими, но они являются основополагающими, независимо от специфики деятельности.

Самое главное, что наличие эффективной системы контроля — не самоцель, а необходимое условие успешной деятельности.

Эффективная система контроля, таким образом, должна быть: достаточно гибкой, чтобы ею было легко управлять; не требовать больших затрат для текущего содержания; излишне не бюрократизирована, работать на результат; а самое важное — способной выявить и просчитать последствия тех или иных ситуаций, позволяя заранее исправлять допущенные ошибки.

Рассматривая сущность контроля, следует подчеркнуть, что нет контроля вообще, а есть контроль конкретного содержания: административный, технический, финансовый, экологический и другие виды специализированного контроля.

Бюджетный контроль — подраздел финансового контроля. Он представляет собой финансовый контроль органов государственной власти и управления за соблюдением законодательства в процессе образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, т.е. бюджета.

Предметом бюджетного контроля являются все стадии бюджетного процесса: составление, рассмотрение проекта бюджета и его утверждение, исполнение бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Объект бюджетного контроля — комплекс денежных отношений участников бюджетного процесса при формировании, распределении и использовании средств бюджетов различных уровней.

Основными задачами бюджетного контроля является контроль за: правильностью исчисления, полнотой и своевременностью поступления средств в бюджет и государственные внебюджетные фонды; законностью, рациональностью и эффективностью использования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов; обоснованностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению, бюджетных трансфертов (помощи) и иных финансовых преференций участниками бюджетного процесса.

В задачи бюджетного контроля входит также пресечение финансовых злоупотреблений, экономических преступлений и расточительства, неэффективного использования государственных средств и государственной собственности путем внесения предложений по совершенствованию законодательства в сфере бюджетных правоотношений.

Таким образом реализуется функция обратной связи и повышается эффективность бюджетного контроля.

Особенное значение бюджетный контроль приобретает в условиях современной многоукладной рыночной экономики России.

Бюджет — основной финансовый план государства, через который перераспределяется национальный доход и валовой внутренний продукт в интересах государства и его граждан.

Бюджет — главный инструмент регулирования экономики страны.

Поскольку интересы общества в целом и отдельных граждан часто не совпадают, то посредством бюджетных отношений государство может стимулировать привлечение частного капитала в отрасли хозяйства, являющиеся важными для общества.

Это регулирование осуществляется посредством введения льготного налогообложения (включая таможенные пошлины) и путем непосредственной поддержки отдельных отраслей хозяйства, выделяя средства их бюджета в виде различных трансфертов (помощи).

Поэтому большое значение приобретает контроль за доходами бюджета, его расходами, особенно за эффективностью расходования бюджетных средств (аудит эффективности, контроль эффективности).

Контроль эффективности бюджетных расходов предусматривает не только проверку законности использования ресурсов бюджетной системы, выявление фактов отклонений в финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, выработку предложений по их устранению, но и, самое главное, оценивает в целом состояние объекта контроля с точки зрения достижения им запланированных целей.

Эффективность использования бюджетных средств и управление государственной и муниципальной собственностью характеризуется с различных сторон и включает экономическую и социальную составляющие.

Экономическая эффективность использования бюджетных средств означает достижение организацией заданных результатов с использованием наименьшего объема затрат, когда затраты на единицу произведенной продукции или оказанной услуги будут равны или меньше запланированных.

Социальная эффективность оценивается с точки зрения достижения социально значимых результатов от предоставленных услуг населению, на оказание которых затрачены государственные и муниципальные ресурсы.

Классификация видов бюджетного контроля

Классификация видов финансового контроля в целом и его составной части — бюджетного контроля сложилась по ряду объективных признаков, отличающих их друг от друга.

По времени проведения бюджетный контроль бывает: предварительный, текущий и последующий (заключительный). Они находятся в тесной взаимосвязи, отражая тем самым непрерывный характер контроля.

Предварительный контроль осуществляется до начала проведения каких-либо работ, на стадии разработки и реализации планов, бюджетов, смет доходов и расходов, правил, норм и других регламентирующих документов, для оценки их соответствия целям организации, а также до совершения той или иной финансово-хозяйственной операции в целях проверки ее законности, целесообразности и экономической эффективности.

Предварительный контроль позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли.

Текущий контроль, как это собственно следует из его названия, осуществляется непосредственно в ходе исполнения бюджетов, смет доходов и расходов, проведения работ или совершения финансово-хозяйственной операции.

Это не означает, что текущий контроль проводится буквально одновременно с выполнением работ или финансово-хозяйственных операций, скорее, он заключается в проверке выполнения определенных этапов работ и измерении фактически достигнутых результатов в сравнении с планами или желаемыми целями, а также призван обеспечить обратную связь между управляющей и управляемой структурами организации.

Таким образом, регулярный текущий контроль позволяет исключить отклонения от намеченных планов и инструкций, выявить непредвиденные проблемы и скорректировать ранее принятые управленческие решения, чтобы эти отклонения и 299 проблемы не переросли в серьезные трудности для всей организации.

Последующий (или заключительный) контроль осуществляется либо после выполнения работ, либо по истечении определенного заранее времени, фактически достигнутые результаты сравниваются с планируемыми. Хотя последующий контроль осуществляется слишком поздно, чтобы оперативно отреагировать на проблемы в момент их обнаружения, он наиболее важен для планирования деятельности организации в будущем, позволяет устранить недостатки и нарушения, привлечь виновных к ответственности, скорректировать управленческие решения, планы и стандарты.

По глубине охвата контролем различных сторон деятельности экономического субъекта бюджетный контроль делится на ревизии и проверки.

Ревизия представляет собой систему контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организации, правильность их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя, главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, ответственных за их осуществление.

Проверка представляет собой единичное контрольное действие дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.

В свою очередь ревизии бывают некомплексные, проводимые одними ревизорами, и комплексные, при которых проверяются все взаимосвязанные элементы производственной и финансово-хозяйственной деятельности ревизуемой организации.

При ревизиях и проверках отраженные в документах операции исследуют с точки зрения их законности и правильности отражения в учете — формальный контроль, а также целесообразности и экономической эффективности этих операций — контроль по существу (контроль эффективности или аудит эффективности).

Информацию о состоянии контролируемого объекта получают путем проверки документов (формальная, арифметическая, юридическая, логическая проверка) и проверки фактического состояния дел на месте (инвентаризация, контрольный обмер, контрольный запуск сырья и материалов в производство, осмотр, обследования и др.), поэтому контроль делится на документальный и фактический.

Структура бюджетного контроля

Правовое обеспечение и регулирование государственного финансового контроля в целом и бюджетного контроля в частности основано на Конституции РФ и Бюджетном кодексе РФ.

В Бюджетном кодексе органы бюджетно-финансового контроля определены как участники бюджетного процесса, входящие в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями.

Вопросы стратегического развития правовой базы государственного финансового контроля и структуры его органов определяются указами Президента РФ.

Указом Президента образовано Главное контрольное управление Президента РФ, в задачи которого входит контроль исполнения указов и распоряжений Президента, в том числе по бюджетно-финансовым вопросам.

Счетная палата РФ действует на основании Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

Контрольные функции органов исполнительной власти установлены положениями, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации.

В числе этих органов — Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Основы структуры органов бюджетного контроля установлены Бюджетным кодексом РФ: финансовый контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления; финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления; финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств (ведомственный финансовый контроль).

Конституцией РФ и Бюджетным кодексом предусматривается право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (Счетная палата 301 РФ, контрольно-счетные палаты законодательных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления).

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, также предусматривает возможность создания специализированных органов бюджетно-финансового контроля.

Бюджетный контроль законодательных (представительных) органов власти

Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие виды финансового контроля: предварительный — в ходе рассмотрения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, утверждения законов (решений) о бюджете и иных законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Финансовый контроль законодательных органов власти осуществляется на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп этих органов, а также в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

К примеру, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период сразу после внесения в Государственную Думу поступает в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета.

Этот комитет проверяет предоставленный проект бюджета на предмет соответствия состава прилагаемых к нему документов и материалов требованиям ст. 192 БК РФ.

Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на: получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Бюджетный контроль исполнительных органов власти

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278, и осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является специализированным контрольно-ревизионным органом Министерства финансов РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации; В целях реализации своих полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях — получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка); направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств; запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам; заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов.

За территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора закреплены полномочия администратора доходов федерального бюджета: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в федеральный бюджет; начисление и учет платежей в федеральный бюджет; взыскание платежей в федеральный бюджет; принятие решения о возврате (возмещении) плательщикам излишне уплаченных (взысканных) сумм.

Федеральное казначейство является структурным подразделением Министерства финансов РФ.

Федеральное казначейство действует на основе Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703, и осуществляет контроль за: непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств. Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ, а также Положением о казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной 306 власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
• открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений; получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;
• осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

Федеральное казначейство в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности вправе:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;
• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Помимо всего отмеченного, органы исполнительной власти осуществляют бюджетный контроль через так называемый внутренний аудит.

Внутренний финансовый аудит осуществляется органами исполнительной власти и органами местных администраций, созданными в них подразделениями внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля).

Эти подразделения осуществляют разработку внутренних стандартов и контроль за соблюдением процедур составления и исполнения бюджета, составлением бюджетной отчетности и ведения бухгалтерского учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств (ст. 270.1 БК РФ).

Наконец, органы исполнительной власти осуществляют бюджетный контроль через главных распорядителей бюджетных средств.

Этот контроль они осуществляют за подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

Цель финансового контроля — обеспечение правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

В целях осуществления финансового контроля главные распорядителя вправе проводить проверки подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий (п. 1 ст. 269 БК РФ).

Кроме ведомственного финансового контроля главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием межбюджетных субсидий, субвенций и иных субсидий их получателями.

Счетная палата Российской Федерации специализированный орган бюджетного контроля

Счетная палата Российской Федерации — постоянно действующий высший (парламентский) орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему.

Счетная палата РФ принята в члены Международной федерации высших контрольных органов — ИНТОСАИ.

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», другими законами Российской Федерации.

В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

В процессе реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата наделена законом контрольными полномочиями, которые распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов.

Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.

Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.

В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность.

Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством РФ по представлению Счетной палаты.

Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся Счетной палатой по месту расположения проверяемых объектов. 312 Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.

В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.

По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций.

Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Должностные лица Счетной палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе ревизий и проверок, только при выполнении работ, поручаемых Счетной палатой.

Счетная палата осуществляет контроль за: управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций; эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ.

Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных: от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи); от управления объектами федеральной собственности.

Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

Счетная палата РФ осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений.

Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по: проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета; проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации; проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы; проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета; проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.

По другим вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет подготовку и представление заключений или письменных ответов на основании: запросов Президента РФ; поручений Совета Федерации или Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями; запросов комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы; запросов депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; запросов Правительства РФ; запросов органов государственной власти субъектов Федерации.

Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета.

На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Федерации, Центральный банк РФ и его контрольно-ревизионные органы, Министерство финансов РФ и его контрольно-ревизионные органы, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения.

О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 316 опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений — изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.

Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.

Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности.

Инспекторы Счетной палаты несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Зарубежный опыт организации бюджетного контроля

Заслуживает внимания организация бюджетно-финансового контроля в промышленно развитых странах, где высшие контрольные органы имеют большие полномочия, чем Российская Счетная палата РФ.

Высоким авторитетом на национальном и международном уровнях пользуется деятельность Федеральной счетной палаты и земельных счетных палат Германии.

Положение и место Федеральной счетной палаты определены законом о Федеральной счетной палате. В иерархии власти она занимает место между парламентом и правительством, являясь при этом независимым партнером и помощником по отношении к обоим высшим органам государственной власти.

Федеральная счетная палата — независимый орган финансового контроля и отвечает только перед законом.

Правовой статус Федеральной счетной палаты и ее членов, а также основные задачи конституционно закреплены в Основном законе ФРГ.

Федеральная счетная палата не облечена исполнительной властью, она убеждает силой своих аргументов.

Критерии проводимых ревизий — правильность и экономичность.

В ходе ревизии Палата следит за соблюдением законов, бюджета и административных предписаний, изучает соотношение издержек и достигнутого эффекта (контроль успеха).

Палата контролирует: бюджетное финансирование и управление экономикой Федерации, ее особые имущества и предприятия; юридических лиц в рамках публичного права (министерства и ведомства), включая государственные предприятия; федеральные и земельные организации социального страхования, если они получают государственные дотации или защищены гарантийными обязательствами Федерации; деятельность Федерации на предприятиях с частноправовым статусом, в которых государство имеет долевое участие; при определенных условиях — также прочих юридических лиц с частноправовым статусом.

Федеральная счетная палата широко координирует свои действия с земельными счетными палатами.

Федеральная счетная палата контролирует бюджетное финансирование и ведение хозяйства юридических лиц со статусом частного права, если: они получают от Федерации дотации или гарантийные обязательства; они управляются исключительно или преимущественно Федерацией или назначенным ею лицом; имеется договоренность с Палатой о проведении ею ревизии.

Известный интерес представляет опыт бюджетно-финансового контроля других стран. Государственным контролем принято называть наделенные сравнительно широкими полномочиями контрольные органы при парламенте или другом высшем органе государственной власти. Им доступны любые дела министерств как гражданских, так и военных. Почти во всех станах они контролируют секретные фонды.

Структура органов госконтроля состоит из центральных и периферийных звеньев: контрольных управлений, бюро, постов. 318 В США, например, создано 15 региональных бюро, по одному на три штата.

В Великобритании периферийный аппарат госконтроля представляют контролеры по месту расположения точек государственных заказов, баз снабжения, военных баз, предприятий и т.д. Они подчиняются только Управлению государственного контроля.

Представители государственного контроля находятся и в министерствах.

Твердо соблюдается принцип независимости от контролируемых. Он обеспечивается назначением главы контрольного ведомства на длительный срок или даже пожизненно (в США — на 18 лет), высокими окладами работников госконтроля (в США руководитель Главного контрольно-финансового управления имеет оклад на уровне вице-президента), юридической и материальной независимостью от правительства.

Органы госконтроля неподконтрольны бюджетно-контрольным парламентским комиссиям.

В последние годы в развитых странах повсеместно внедряется новый вид контроля, зародившийся в Швеции, — контроль эффективности.

Согласно этому виду контроля формальная законность и бухгалтерская точность является только началом контроля. Основная задача проверки — действенность и результативность государственных операций.

Для выявления противоправных действий в кредитно-финансовой, бюджетной и налоговой сферах в Китае действует разветвленная система контроля.

Кроме самостоятельных подразделений контроля во всех правительственных органах, предусмотрены специализированные органы контроля, такие как Министерство контроля, Ревизионное управление (аналог Счетной палаты РФ).

Высокие требования предъявляются к кадрам контрольных органов. Так, в США три четверти контролеров — магистры и доктора наук.

Все основные должности в органах госконтроля Франции замещаются по конкурсу лицами, окончившими Академию государственного управления с двухгодичной стажировкой после окончания вуза.