Бюджетное право (Карасева М.В., 2010)

Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов бюджетов

Общие положения о рассмотрении и утверждении проектов бюджетов

Рассмотрение и утверждение бюджетов и актов о бюджете представляет собой самостоятельное бюджетно-процессуальное производство и одновременно вторую стадию бюджетного процесса.

Здесь составленный проект бюджета становится обязательным финансовым планом соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период, а проект акта о бюджете приобретает силу нормативного акта.

Данная стадия бюджетного процесса по своему характеру представляет собой законотворческий процесс. Здесь реализуются суверенные (исключительные) права публично-правовых образований на утверждение бюджетов.

Процесс утверждения бюджетов и актов о бюджете является предметом регулирования финансового права.

При рассмотрении и утверждении бюджетов и актов о бюджете публично-правовые образования, действующие через соответствующие представительные органы, осуществляют в определенной мере реализацию права государственной или муниципальной собственности на бюджетные средства.

Они вырабатывают волю на осуществление в дальнейшем правомочий собственника. Следует отметить, что состав показателей, утверждаемых представительными органами, уже, чем тот, который был подготовлен в рамках составления проектов бюджетов.

Дело в том, что закон (решение) о бюджете содержит наиболее крупные бюджетные показатели. Он, например, не включает распределение расходов по распорядителям и получателям бюджетных средств.

Кроме того, в нем нет распределения расходов по классификации операций сектора государственного управления.

Бюджетный кодекс РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем.

Порядок утверждение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований соответственно.

Однако Бюджетный кодекс РФ содержит единые для всех бюджетов бюджетной системы требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей, а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам.

Особенности рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета

Бюджетный кодекс РФ подробно определяет порядок и сроки рассмотрения и утверждения федерального бюджета, а также последствия его отклонения.

Проект федерального закона о федеральном бюджете должен быть внесен в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года.

Рассмотрению бюджета предшествуют определенные предварительные процедуры.

Первоначально решается вопрос о принятии закона к рассмотрению. На этом этапе проверяется соблюдение формальных требований к законопроекту (ст. 194 БК РФ).

Далее осуществляются подготовительные процедуры, в рамках которых принятый к рассмотрению закон направляется различным субъектам права законодательной инициативы, в соответствующие комитеты для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК РФ). После этого начинается непосредственное рассмотрение федерального бюджета в чтениях.

В настоящее время Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития и основные направления бюджетной и налоговой политики. Указанные материалы носят информационный характер.

Непосредственным предметом первого чтения являются основные характеристики федерального бюджета (п. 2 ст. 199 БК РФ).

При рассмотрении бюджета в первом чтении Государственная Дума может либо согласиться с представленным проектом и принять его, либо отклонить.

В случае отклонения федерального бюджета в первом чтении 235 Бюджетный кодекс РФ предусматривает три варианта дальнейшего развития событий: а) передача законопроекта в согласительную комиссию.

В ее состав входят представители Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации.

Решения в согласительной комиссии принимаются в два этапа.

Вначале голосуют участники каждой стороны в отдельности. Принятым считается решение, за которое проголосовало большинство участников соответствующей стороны.

На втором этапе голосование осуществляется сторонами комиссии в целом, т.е. одна сторона имеет один голос.

Принятым здесь считается лишь то решение, которое было поддержано сторонами единогласно; б) возвращение законопроекта в Правительство РФ на доработку. Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций и вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении; в) постановка вопроса о доверии Правительству РФ.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении утверждаются бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределение межбюджетных трансфертов, программы предоставления государственных кредитов и государственных гарантий, а также иные показатели и приложения (ст. 205 БК РФ).

Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении.

В то же время предусмотрена возможность внесения в него поправок (п. 3—5 ст. 205 БК РФ). Следовательно, при несогласии с отдельными положениями бюджета Государственная Дума должна внести соответствующие поправки, не отклоняя при этом законопроект.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов. При этом законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый проект федерального закона о федеральном бюджете передается в Совет Федерации для одобрения.

Согласно ст. 106 Конституции РФ Совет Федерации обязан рассмотреть данный законопроект. В случае отклонения бюджета Советом Федерации предусмотрено образование согласительной комиссии.

Одобренный закон о бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

При отклонении законопроекта Президентом также предусмотрено образование согласительной комиссии.

Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания (ст. 5 БК РФ).

Особенности рассмотрения и утверждения проектов региональных и местных бюджетов

На стадии рассмотрения и утверждения проектов бюджетов субъектов Федерации и актов о бюджете органов местного самоуправления реализуются исключительные права публично-правовых образований на утверждение бюджетов.

В данном случае эта стадия бюджетного процесса по своему характеру представляет собой законотворческий процесс.

Вместе с тем при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и актов о бюджете публично-правовые образования, действующие через соответствующие представительные органы, реализуют в определенной мере права государственной или муниципальной собственности на бюджетные средства.

Бюджетный кодекс РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем.

Утверждение же региональных и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется данным Кодексом лишь в общих чертах.

Более подробные положения содержатся в законодательстве субъектов Федерации и местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, установленный законом субъекта Федерации, правовыми актами органа местного самоуправления, должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей, установленных в ст. 184.1 БК РФ.

Рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта Федерации, местного самоуправления и их утверждение до начала очередного финансового года обеспечивается путем установления даты внесения проекта закона (решения) о бюджете, а также установления даты, до которой должен быть утвержден закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год.

Так, в ст. 84 Закона Новосибирской области от 3 декабря 2007 г. № 154-ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» предусмотрено, что проект закона о бюджете считается внесенным в срок, если он доставлен в законодательный (представительный) орган до 24 часов 1 октября текущего года.

Рассмотрение в окончательном третьем чтении не позднее 1 декабря текущего года проекта Закона о бюджете предусмотрено в ст. 31 Закона Челябинской области от 27 сентября 2007 г. № 205-ЗО «О бюджетном процессе в Челябинской области».

Аналогичные нормы о порядке внесения и утверждения проекта решения о бюджете содержатся в положениях о бюджетом процессе в муниципальных образованиях.

В законе (решении) о бюджете согласно ст. 184.1 БК РФ обязательно должны содержаться основные характеристики бюджета: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета.

Кроме того, законом (решением) о бюджете устанавливаются: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и т.д.

Законом субъекта Федерации, муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут быть предусмотрены иные показатели бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, которые должны быть установлены законом (решением) о бюджете.

Так, согласно ст. 22 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», законом Санкт-Петербурга о бюджете утверждаются показатели и характеристики (приложения) в соответствии со ст. 184.1 БК РФ, а также такие показатели бюджета, как адресная инвестиционная программа; программа государственных внутренних заимствований Санкт-Петербурга; программа государственных внешних заимствований Санкт-Петербурга; программа государственных гарантий Санкт-Петербурга; программа предоставления бюджетных кредитов; перечень расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами Санкт-Петербурга; перечень источников доходов местных бюджетов и нормативы отчислений в местные бюджеты; распределение дотаций из фонда финансовой поддержки местных бюджетов; распределение субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга.

Действующая с 1 января 2008 г. новая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает осуществление среднесрочного планирования на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Именно поэтому в Бюджетном кодексе РФ появилось положение о том, что в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Изменение параметров планового периода бюджета субъекта Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с законом субъекта Федерации, изменение параметров планового периода местного бюджета — в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В соответствии с указанной выше нормой Бюджетного кодекса РФ ч. 2 ст. 22 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» предусматривает следующее: начиная с проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете на 2009 год закон Санкт-Петербурга о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Изменение параметров планового периода утверждаемого бюджета предусматривает изменение основных характеристик и параметров утвержденного бюджета.

Пункт 5 ст. 184.1 БК РФ предусматривает условно утверждаемые (утвержденные) расходы, под которыми понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

Ряд законов субъектов Федерации содержат положения о том, что в составе показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете предусматривается общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов на первый год планового периода — в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй года планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета.

Статьей 184.2 БК РФ установлен перечень документов, предоставляемых одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития соответствующей территории и др.

Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления могут предусмотреть и иные документы и материалы.

Так, ст. 23 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» предусматривает предоставление в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга одновременно с проектом закона Санкт-Петербурга о бюджете нормативов минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований; оценки потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; прогноза развития рынка аренды нежилых помещений в Санкт-Петербурге; прогноза поступлений в бюджет доходов от сдачи в аренду нежилых помещений, арендодателем которых является Санкт-Петербург; анализа влияния рынка аренды нежилых помещений на социально-экономическое положение Санкт-Петербурга; планируемых изменений Реестра недвижимого имущества Санкт-Петербурга на очередной финансовый год; планируемых изменений Реестра движимого имущества Санкт-Петербурга на очередной финансовый год; отчета об исполнении каждой целевой программы, финансирование которой осуществлялось в предшествующем финансовом году; нормативов финансирования общего образования. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Федерации, органа местного самоуправления и порядок его утверждения определяются законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, соответственно местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования также в соответствии с требованиями Кодекса.

Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, представительные органы муниципального образования рассматривают проект закона (решение) о бюджете соответственно субъекта Федерации, муниципального образования на очередной финансовый год (плановый период) в основном в двух или трех чтениях.

Например, в Законе Пермского края от 12 октября 2007 г. 241 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае» (ст. 39) предусмотрено рассмотрение проекта закона о бюджете Пермского края в трех чтениях, тогда как в ст. 21 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРП «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» установлено, что рассмотрение проекта закона о республиканском бюджете осуществляется в двух чтениях.

Что касается органов местного самоуправления, то ст. 14 Решения Думы Сургутского района от 28 ноября 2007 г. № 233 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в Сургутском районе» предусматривает рассмотрение проекта решения о бюджете района на очередной финансовый год в двух чтениях, а разд. 5 Решения Думы Нижневартовского района от 5 октября 2007 г. № 101 «Об отдельных вопросах организации и осуществления бюджетного процесса в Нижневартовском районе» решение о бюджете района рассматривается и утверждается Думой района в одном чтении.

Отдельные правовые акты муниципальных образований содержат не предметы чтений, а обязательство органов местного самоуправления о принятии всех возможных мер в пределах их компетенции по обеспечению своевременного рассмотрения, утверждения, подписания и обнародования решения о бюджете.

Это объясняется тем, что субъекты Федерации и органы местного самоуправления при рассмотрении проекта бюджета обходятся без затянутых и громоздких процедур рассмотрения проектов бюджетов.

В первом чтении обычно обсуждаются основные характеристики проекта.

Например, при рассмотрении проекта закона о республиканском бюджете Алтая в первом чтении обсуждается  прогноз социально-экономического развития и основные направления бюджетной и налоговой политики Республики Алтай.

Предметом рассмотрения проекта закона о республиканском бюджете Алтая в первом чтении являются основные характеристики республиканского бюджета: прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов; общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Республики Алтай на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; дефицит (профицит) республиканского бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде.

При этом в ряде законов субъектов Федерации определен порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта закона субъекта Федерации о бюджете (в том числе, направление проекта закона о бюджете на предмет рассмотрения отдельных разделов и подразделов проекта бюджета субъекта Федерации в комитеты (комиссии) законодательного (представительного) органа, в контрольные органы законодательных (представительных) органов).

Одним из элементов подготовки к рассмотрению проектов бюджетов субъектов Федерации, муниципальных образований является создание на время рассмотрения и утверждения проекта бюджета субъекта Федерации, муниципального образования согласительной комиссии для разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении проекта закона о бюджете.

Кроме того, согласительная комиссия рассматривает предложения, замечания и поправки к проекту закона (решения) о бюджете субъекта Федерации, муниципального образования представленные в комитет (комиссию) по бюджету субъектами права законодательной инициативы.

В ряде законов субъектов Федерации о бюджетном процессе предусматривается процедура публичных слушаний по проекту закона о бюджете как до рассмотрения проекта в первом чтении, так и после принятия проекта закона о бюджете в первом чтении.

По результатам публичных слушаний принимаются рекомендации, подлежащие учету при рассмотрении проекта закона о бюджете субъекта Федерации в первом чтении.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона о бюджете субъекта Федерации законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может передать указанный законопроект в согласительную комиссию либо вернуть на доработку в органы исполнительной власти субъекта Федерации.

При рассмотрении законодательным (представительным) органом субъекта Федерации проекта закона о бюджете на очередной финансовый год во втором чтении происходит конкретизация показателей бюджета, утвержденных в первом чтении.

Так, в соответствии со ст. 21 Закона Республики Алтай от 27 ноября 2007 г. № 66-РЗ «О бюджетном процессе в Республике Алтай» предметом рассмотрения проекта закона о республиканском бюджете Алтая во втором чтении являются: приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов доходов республиканского бюджета; приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита республиканского бюджета; бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов республиканского бюджета в пределах общего объема расходов республиканского бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении; приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее распределение межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период муниципальным образованиям в Республике Алтай; программа государственных внутренних и внешних заимствований Республики Алтай на очередной финансовый год и плановый период (приложение к закону о республиканском бюджете); программа государственных гарантий Республики Алтай на очередной финансовый год и плановый период (приложение к закону о республиканском бюджете); приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее расходы республиканского бюджета на финансирование республиканских и ведомственных целевых программ; приложение к закону о республиканском бюджете, устанавливающее бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Республики Алтай; текстовые статьи проекта закона о республиканском бюджете.

Третье чтение, предусмотренное в бюджетных процессах отдельных субъектов, в основном заключается в принятии проекта закона о бюджете субъекта Федерации в целом.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 190, а также законы субъектов Федерации о бюджетных процессах допускают возможность возникновения такой ситуации, когда закон о бюджете не вступает в силу с начала финансового года.

В таких случаях управление бюджетом субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.

В целом необходимо отметить, что в законодательстве субъектов Федерации, органов местного самоуправления учтены введенные БК РФ единые для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей, а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам.

При этом законодательными (представительными) органами власти, а также органами местного самоуправления в основном реализуется предоставленное им право детализировать указанные требования применительно к соответствующим бюджетам.