Правовой режим составлении проектов бюджетов

Общие положения о составлении проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете представляет собой отдельное бюджетно-процессуальное производство и одновременно первую стадию бюджетного процесса. Здесь бюджет формируется как единый финансовый план соответствующего общественно-территориального образования.

В определенной мере составление проектов актов о бюджете является реализацией права законодательной инициативы. При этом необходимо учитывать, что в рамках данного производства исполнительные органы разрабатывают определенный вариант осуществления права государственной или муниципальной собственности в отношении бюджетных средств.

Бюджетный кодекс РФ определяет лишь основы составления проектов бюджетов (разд. VI).

Порядок составления федерального бюджета определяется в актах исполнительных органов.

Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в силу принципа самостоятельности бюджетов определяется соответственно нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов традиционно возлагается на исполнительные органы. Ни один другой орган или организация не вправе заниматься этой деятельностью.

Правительство РФ и соответствующие органы субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют общее руководство процессом составления проектов бюджетов. Они утверждают и одобряют показатели, разработанные иными исполнительными органами.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, а также финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако необходимо учитывать, что в составлении проектов бюджетов так или иначе принимают участие практически все органы государственной власти и органы муниципальных образований. 210 Составление проектов бюджетов и актов о бюджете основывается на документах трех видов: на политических, экономических и юридических.

Важнейшим политическим документов является Бюджетное послание Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика на очередной финансовый год и плановый период.

Основными экономическими документами, используемыми при составлении проектов бюджетов и актов о бюджете, являются прогноз социально-экономического развития территории (ст. 173 БК РФ), среднесрочный финансовый план субъекта Федерации или муниципального образования (ст. 174 БК РФ) и др.

К юридическим документам относится в первую очередь законодательство о государственных и муниципальных доходах и нормативные акты, предусматривающие расходные обязательства. Особое место при составлении проектов бюджетов занимают различные программы (ст. 179, 179.1, 179.3 БК РФ). Их особая роль связана с переходом государства на программно-целевые методы планирования.

В настоящее время предусмотрено составление проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Однако это не означает, что бюджет составляется один раз в три года.

В основу бюджетного планирования положен метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основной следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Бюджетный кодекс РФ отдельно определяет порядок планирования доходов и расходов бюджета.

Планирование доходов бюджетов осуществляется на основании прогноза социально-экономического развития и законодательства о государственных и муниципальных доходах (ст. 174.1 БК РФ).

Основные функции по планированию доходов бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, а также 211 главные администраторы доходов бюджетов.

Расходы бюджетов планируются на основании реестра расходных обязательств соответствующего уровня. При этом с 2009 г. предусмотрено раздельное планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств (ст. 174.2 БК РФ).

Планирование расходов осуществляется соответствующими финансовыми органами, а также главными распорядителями бюджетных средств.

Бюджетное законодательство определяет порядок составления проектов бюджетов в самом общем виде. Более детально соответствующий процесс регулируется нормативными актами исполнительных органов.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет требования к проекту акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Иными словами он указывает ту цель, которая должна быть достигнута в процессе составления проекта акта о бюджете.

Обращает на себя внимание достаточно обширный перечень показателей, которые должны содержаться в акте о бюджете (ст. 184.1 БК РФ). В нем должны содержаться основные характеристики бюджета, т.е. общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит (профицит) бюджета. Однако этим его содержание не исчерпывается. Соответствующие показатели должны быть детализированы на основе бюджетной классификации.

Широкий перечень показателей, включаемых в акт о бюджете, обеспечивает более глубокий контроль со стороны представительных органов в процессе рассмотрения и утверждения бюджета.

Особенности составления проекта федерального бюджета

Проект федерального бюджета составляется в соответствии с общими правилами, установленными в Бюджетном кодексе РФ.

Составление проекта федерального бюджета — исключительная прерогатива Правительства РФ.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ.

Однако следует отметить, что при составлении проекта федерального бюджета участвуют и иные субъекты бюджетного планирования, к которым относятся федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ.

Детально порядок составления федерального бюджета определен Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010.

Выделяются следующие основные этапы составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

1. Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее - Бюджетная комиссия): а) до 1 ноября года, предшествующего текущему финансовому году, утверждает график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета, представленный Министерством финансов РФ совместно с Министерством экономического развития РФ; б) до 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году: рассматривает и согласовывает проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период; рассматривает и согласовывает проект основных направлений бюджетной политики, а также общий (предельный) объем и предварительное (укрупненное) распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации; принимает решения о представлении на рассмотрение Правительства РФ концепций долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации начиная с очередного финансового года или планового периода.

2. Правительство РФ до 30 декабря года, предшествующего 213 текущему финансовому году: а) рассматривает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на текущий финансовый год, очередной финансовый год и первый год планового периода; б) утверждает концепции долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации начиная с очередного финансового года или планового периода.

3. Правительство РФ одобряет до 15 февраля текущего финансового года основные направления налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период.

4. Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 марта текущего финансового года в Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.

5. Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 апреля текущего финансового года представляемые не позднее 15 марта текущего финансового года Министерством экономического развития РФ предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.

6. Субъекты бюджетного планирования — федеральные органы исполнительной власти представляют до 1 апреля текущего финансового года в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ и Министерство регионального развития РФ проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности в части, касающейся определения целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период.

7. Правительство РФ одобряет до 15 апреля текущего финан сового года: а) сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; б) предложения по сокращению (изменению структуры) действующих расходных обязательств Российской Федерации начиная с очередного финансового года или планового периода; в) основные направления бюджетной политики, характеризующие условия и основные задачи формирования федерального бюджета, прогнозируемые изменения объема и структуры доходов и расходов указанных бюджетов, сбалансированность соответствующих бюджетов, формирование и использование нефтегазовых доходов федерального бюджета, общий (предельный) объем и укрупненное распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации; г) предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.

8. Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 мая текущего финансового года в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения по объему и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ, внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы и проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета.

9. Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 июня текущего финансового года представляемые не позднее 15 мая текущего финансового года Министерством экономического развития РФ предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на 215 очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения по объему и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ и внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета.

10. Правительство РФ до 15 июня текущего финансового года: а) утверждает основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период; б) одобряет распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации; в) утверждает долгосрочные (федеральные) целевые программы, предлагаемые для реализации начиная с очередного финансового года (планового периода), а также изменения, вносимые в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы; г) принимает акты (вносит изменения в акты) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы; д) принимает иные решения, необходимые для подготовки проектов федерального закона о федеральном бюджете.

11. Субъекты бюджетного планирования — федеральные органы исполнительной власти представляют до 15 июля текущего финансового года в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности на очередной финансовый год и плановый период, подлежащие уточнению до 1 ноября текущего года с учетом рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

12. Правительство РФ рассматривает не позднее 20 августа текущего финансового года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также документы, материалы и проекты федеральных законов, подлежащие внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ одновременно с проектом указанного федерального закона, и вносит его не позднее 26 августа текущего финансового года в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Особенности составления проектов региональных и местных бюджетов

Если порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального образования, наряду с основами составления проектов бюджетов, определенными Бюджетным кодексом РФ, определяется также соответственно законами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В юридической литературе такой подход признается оправданным, так как на каждом уровне бюджетной системы имеется специфика в разработке бюджетных показателей.

Кроме того, невозможно применить унифицированный подход к детальной организации составления проектов региональных и местных бюджетов, поскольку сроки и содержание процедур составления проектов бюджетов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях зависят от целого комплекса факторов социально-экономического и политического характера.

Учитывая изложенное, разработка региональных и местных бюджетов должна регламентироваться бюджетно-процессуальными нормами, принимаемыми на соответствующих уровнях бюджетной системы.

Составление проектов региональных и местных бюджетов и актов о бюджете традиционно возлагается на исполнительные органы.

Соответственно, проект бюджета субъекта Федерации составляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, а проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования (ст. 169 БК РФ).

Составление бюджета любого уровня в силу ч. 2 ст. 172 БК РФ основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» отмечается, что в ряде субъектов Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части трехлетнего перспективного финансового плана.

В апреле 2007 г. Государственной Думой утверждена новая редакция Бюджетного кодекса РФ — основного закона, регламентирующего бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы.

Главными направлениями этих изменений являются переход к планированию бюджетных показателей, ориентированных на конечный результат, и внедрение новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, основанной на среднесрочных финансовых планах.

Соответственно, ст. 169 БК РФ предусматривает, что проект бюджета субъекта Федерации и проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Очевидно, что составление и утверждение бюджета на три года должно обеспечить преемственность и предсказуемость бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики, повысить обоснованность планирования бюджетных расходов, что в свою очередь способствует повышению эффективности использования бюджетных ресурсов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Составлению проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований предшествуют разработка прогноза социально-экономического развития (ст. 173 БК РФ), подготовка среднесрочного финансового плана (ст. 174 БК РФ), осуществление прогнозирования доходов бюджета и планирование бюджетных ассигнований (ст. 174.1, 174.2 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития субъектов Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет, тогда как прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.

Прогноз социально-экономического развития субъекта Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается и одобряется в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации либо местной администрацией одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.

В Москве — субъекте Федерации в целях разработки проекта бюджета города Москвы на 2008 г. и перспективного финансового плана на 2009—2010 гг., а также совершенствования работы органов государственного управления по социально-экономическому развитию города Москвы Правительством Москвы был одобрен прогноз социально-экономического развития г. Москвы до 2011 г.

В рамках указанного документа были утверждены показатели, характеризующие: повышение уровня жизни населения города Москвы до 2011 г.; проектировку развития предприятий государственного сектора экономики г. Москвы на 2007-2011 гг.

Правовые акты о прогнозе социально-экономического развития приняты и других субъектах Федерации.

На уровне муниципальных образований также утверждаются социально-экономические прогнозы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и положениями о порядке разработки прогноза социально-экономического развития, утверждаемыми исполнительными органами муниципального образования.

Введение элементов среднесрочного планирования предполагает, что прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период будет разрабатываться путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.

При этом в пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития приводится обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.

Применительно к субъектам Федерации и муниципальным образованиям Бюджетный кодекс РФ предусматривает составление среднесрочного финансового плана субъекта Федерации (муниципального образования).

Согласно ст. 174 БК РФ под среднесрочным финансовым планом субъекта Федерации (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Федерации (местного бюджета).

Среднесрочный финансовый план субъекта Федерации (муниципального образования) ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) с соблюдением положений Бюджетного кодекса РФ и после утверждения представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета.

Содержание среднесрочного финансового плана субъекта Федерации (муниципального образования) определено в ч. 3 ст. 174 БК РФ.

В Положении одного из субъектов Федерации о разработке среднесрочного финансового плана предусмотрен порядок разработки среднесрочного финансового плана в три этапа.

На первом этапе разрабатываются проекты основных направлений налоговой политики субъекта Федерации, прогноз социально-экономического развития субъекта Федерации, а также предварительный реестр расходных обязательств субъекта Федерации.

На втором этапе на основании основных показателей социально-экономического развития разрабатываются основные показатели среднесрочного финансового плана, а также основные направления управления государственным долгом субъекта Федерации.

Третий этап включает в себя разработку и утверждение исполнительным органом субъекта Федерации проекта среднесрочного финансового плана.

Указанный порядок предусматривает осуществление мониторинга исполнения среднесрочного финансового плана в целях выявления отклонений фактических параметров областного бюджета и консолидированного бюджета субъекта Федерации от утвержденных в среднесрочном финансовом плане, а также установлении причин отклонений и приятия мер для улучшения качества планирования.

Одним из элементов в составлении проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований является прогнозирование доходов соответствующих бюджетов (ст. 174.1 БК РФ), а также планирование бюджетных ассигнований (174.2 БК РФ).

Доходы бюджетов прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории на условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст. 174.2 БК РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

Так, приказом Министерства финансов Пермского края от 1 августа 2007 г. № 82 утверждена Методика планирования бюджетных ассигнований Пермского края.

Расчет объема бюджетных ассигнований расходных обязательств Пермского края на соответствующий финансовый год производится по следующим основным направлениям расходов: оказание государственных (бюджетных) услуг; обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; предоставление мер социальной поддержки населению в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации и законодательством Пермского края; процентные расходы; реализация областных, окружных, долгосрочных краевых целевых программ и ведомственных целевых программ; другие расходы, не учтенные в вышеперечисленных направлениях.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета края на планируемый трехлетний период в указанной методике действующие расходные обязательства бюджета условно распределяются на группы в зависимости от «длины» обязательств во времени и приоритетности расходов: расходы группы «А» — обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края; расходы группы «Б» — обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году; расходы группы «Б» — обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за очередным финансовым годом.

Балансирование бюджета Пермского края на очередной финансовый год и два последующих года планового периода производится исходя из принципа бездефицитности бюджета в следующем порядке.

1. В расходы включается группа «А».

Расходы этой группы должны полностью обеспечиваться доходами бюджета Пермского края, рассчитанными по пессимистическому сценарию.

В противном случае производится сокращение перечня статей, входящих в группу «А».

2. После 100%-ного обеспечения группы «А» в расходы включается группа «Б».

При недостатке средств на полное обеспечение группы «Б» расходы группы пропорционально сокращаются до необходимого уровня.

3. Если после включения группы «Б» остаются средства, то обеспечивается группа «Б».

При недостатке средств на полное обеспечение группы «Б» расходы группы пропорционально сокращаются до необходимого уровня.

 4.При наличии источников финансирования после 100%-ного обеспечения действующих обязательств рассматривается реестр принимаемых обязательств, утвержденный губернатором края.

Обязательства включаются в бюджет в соответствии с рангом, определенным в реестре.

При этом, если принимаемое обязательство относится к группе «А», оно должно обеспечиваться доходами на всем горизонте планирования (не менее трех лет).

Например, утвержденные приказом Министерства финансов Ставропольского края от 22 августа 2007 г. № 510-бр Методические рекомендации по планированию бюджетных ассигнований на 2008-2010 гг. предусматривают, что планирование бюджетных ассигнований на 2008-2010 гг. за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, целевых поступлений, доходов от сдачи имущества в аренду, субвенций, субсидий и других целевых поступлений из федерального бюджета осуществляется отдельно по каждому источнику поступления доходов и направлению расходов.

Предусмотрено также, что при формировании объема расходов за счет спрогнозированных доходов необходимо исходить из реально прогнозируемых поступлений соответствующих доходов, распределения федеральных средств в соответствии с приложениями к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», нормативными правовыми актами Правительства РФ, и по согласованию с отраслевыми министерствами Российской Федерации.

При этом объем планируемых расходов должен соответствовать прогнозу поступления доходов.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Несмотря на существование различных методик планирования бюджетных ассигнований, существенным является то, что на сегодняшний день создаются реестры расходных обязательств публично-правовых образований, позволяющих более четко определить состав и объемы действующих обязательств.

К числу основных новаций Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ относятся нормы по организации бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.

Институт расходных обязательств, уже введенный в Бюджетный кодекс РФ ранее внесенными поправками, получил дальнейшее развитие в гл. 11 Кодекса, раскрывающей предмет расходных обязательств субъекта Федерации, муниципального образования.

Согласно ст. 174.2 БК РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств в порядке и соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом. Данная норма вступила в силу только с 1 января 2009 г.

До дня вступления в силу указанного положения использование при составлении проектов бюджетов, формирование и финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий, а также раздельное планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств могло осуществляться в случаях и порядке, устанавливаемых соответствующими финансовыми органами.

Так, в порядке ведения реестра расходных обязательств Пермского края предусмотрено, что данные реестра расходных обязательств Пермского края используется при разработке проекта бюджета Пермского края, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.

Кроме того, п. 2 ст. 87 БК РФ уточнено понятие реестра расходных обязательств, под которым понимается используемый при составлении проекта бюджета перечень не только законов, иных нормативных правовых актов, но и муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Уточнены и положения п. 5 данной статьи в отношении органов, представляющих реестр расходных обязательств муниципального образования и устанавливающих порядок его представления.

Согласно новой редакции указанной статьи порядок представления реестра расходных обязательств муниципального образования финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Федерации необходимо установить финансовому органу субъекта Федерации.

Что касается местного самоуправления, то в том же Пермском крае разработан порядок предоставления реестров расходных обязательств муниципальными образованиями Пермского края, который включает методические рекомендации по заполнению форм реестров расходных обязательств муниципальных образований, а также предусматривает утверждение формы реестра расходных обязательств муниципальных образований.

Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Федерации (местных бюджетов) устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации (местными администрациями).

Так, администрацией города Кемерово в постановлении от 16 ноября 2007 г. № 161 «О порядке составления проекта бюджета города Кемерово и планирование бюджетных ассигнований» утвержден следующий порядок составления бюджета.

До 1 июля текущего года глава города принимает постановление о подготовке проекта бюджета г. Кемерово на очередной финансовый год и плановый период, которым утверждается план организационных мероприятий по разработке проекта бюджета. Разработку указанного постановления и непосредственное составление проекта бюджета осуществляет финансовое управление г. Кемерово (далее — финансовое управление).

В проекте постановления о бюджете города должны содержаться основные характеристики бюджета города: общий объем доходов бюджета города на очередной финансовый год и плановый период; общий объем расходов бюджета города на очередной финансовый год и плановый период; дефицит (профицит) бюджета города на очередной финансовый год и плановый период.

В нем также должны быть установлены: перечень главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета города; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета города, закрепляемые за ними группы (подгруппы) источников финансирования дефицита бюджета города; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год и плановый период; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств на очередной финансовый год и плановый период; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов в очередном финансовом году и плановом периоде; общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов на первый год планового периода не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета; источники финансирования дефицита бюджета города по статьям и видам источников финансирования бюджета города на очередной финансовый год и плановый период в соответствии со ст. 96 БК РФ; верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям; размер резервного фонда главы города на очередной финансовый год и плановый период; предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга на очередной финансовый год и плановый период; случаи и порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг; бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями или муниципальными унитарными предприятиями, с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований; цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит юридическим лицам, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов; перечень и объемы бюджетных ассигнований муниципальных целевых программ на очередной финансовый год и плановый период.

Для формирования доходов бюджета главные администраторы доходов бюджета предоставляют в финансовое управление информацию в объеме и в сроки, установленные постановлением о подготовке проекта бюджета г. Кемерово на очередной финансовый год и плановый период.

После определения общего объема проекта бюджета по доходам и расходам производится балансировка бюджета.

Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Сформированный проект бюджета с учетом доведенных объемов межбюджетных трансфертов бюджету города из областного бюджета представляется в Кемеровский городской Совет народных депутатов в сроки, определенные Положением о бюджетном процессе в городе Кемерово, утвержденным постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28 сентября 2007 г. № 173.

Одним из методов бюджетного среднесрочного планирования, закрепленным в ст. 179 БК РФ, является программно-целевой метод, который должен обеспечивать взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования.

Определение программ в федеральном законодательстве отсутствует.

Из Бюджетного кодекса РФ следует, что целевые программы могут быть федеральными, региональными, муниципальными.

В законах субъектов Федерации чаще всего встречается определение целевой программы субъекта как комплекса мероприятий (мер), направленного на решение приоритетных социально-экономических задач и проблем (Закон Республики Коми от 8 октября 2004 г. № 48-РЗ «О прогнозировании и программах в Республике Коми»176, Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. № 384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края» и т.д.).

В ряде законов субъектов Федерации целевые программы субъектов определены как: пакет документов, содержащий мероприятия, связанные с решением наиболее важных, приоритетных задач субъекта Федерации (Закон Ненецкого автономного округа от 4 июля 2001 г. № 305-ОЗ «О порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ Ненецкого автономного округа»178); взаимоувязанный по задачам, ресурсам, срокам осуществления, участникам комплекс мероприятий, описываемый измеряемыми целевыми индикаторами, обеспечивающий эффективное решение приоритетных межведомственных (межотраслевых) проблем социально-экономического развития республики и повышение результативности расходов бюджета (Закон Удмуртской Республики от 18 октября 2006 г. № 44-РЗ «О республиканских и ведомственных целевых программах»).

В определениях, закрепленных в законодательстве субъектов Федерации, отсутствует критерий, необходимый для отбора проблем для программной проработки, в том числе актуальность проблемы и собственно необходимость применения программно-целевых методов планирования.

При этом механизм, позволяющий определить проблемы, решение которых требует применения программно-целевого метода, закреплен далеко не во всех законах субъектов Федерации.

Чаще всего в законах субъектов Федерации о целевых программах предусмотрены нормы о том, что инициатором разработки программ являются органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Вместе с тем, рассматривая целевые программы как один из инструментов государственного регулирования развития экономики субъектов Федерации, целесообразно определить состав тех целей и задач развития региональной экономики, которые могут быть решены на каждом уровне управления программно-целевым методом.

Правовому статусу долгосрочной целевой программы посвящена ст. 179 БК РФ, согласно которой указанные программы разрабатываются органом исполнительной власти и подлежат утверждению соответствующими законодательными (представительными) органами.

Кроме того, в данной статье Бюджетного кодекса РФ указано, что формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Следовательно, стадии составления проектов бюджетов должна предшествовать работа по составлению прогнозов и целевых программ, на основании которых финансовыми органами разрабатывается часть бюджетов и одновременно доходная часть.

К настоящему времени в субъектах Федерации создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации региональных программ.

Так, в Законе Еврейской автономной области от 25 февраля 2004 г. № 260-ОЗ «Об областных целевых программах» установлено, что предложение о разработке проекта программы вносится инициатором разработки программы на рассмотрение областного Совета по экономической и социальной политике при губернаторе области, положение о котором и состав утверждаются губернатором области.

Решение Совета о перечне программ вносится на рассмотрение правительства области.

Законом Тульской области от 10 сентября 1998 г. № 91-ЗТО «Об областных целевых программах» предусмотрено, что инициаторами разработки областной программы выступают органы исполнительной и представительной власти области на основе утвержденного областной думой перечня важнейших территориальных проблем (целевых задач), подлежащих решению программно-целевым методом на определенный период.

Многолетняя практика разработки и реализации целевых программ в субъектах Федерации показала, что к настоящему времени на уровне субъекта Федерации исчерпаны возможности полномасштабного финансирования этих программ.

Как следствие, в законах субъектов Федерации предусмотрены механизмы привлечения внебюджетных средств.

В Законе Республики Коми от 8 октября 2004 г. № 48-РЗ «О прогнозировании и программах в Республике Коми» установлено, что целевая республиканская программа может финансироваться за счет средств внебюджетных источников при наличии договора о намерениях о проведении и финансировании совместных мероприятий.

Положение о том, что государственный заказчик при представлении проекта программы администрации области для включения его в состав государственных нужд области на следующий финансовый год при необходимости представляет соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы с предприятиями, подтверждающие финансирование программы из внебюджетных источников, предусмотрено Законом Тульской области от 10 сентября 1998 г. № 91-ЗТО «Об областных целевых программах».

В случае отсутствия или изменения финансирования из бюджетов действует положение, закрепленное в ст. 180 БК РФ: если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), то применяется закон о бюджете в порядке, определенном ст. 83 БК РФ.

Кроме того, в законодательстве субъектов Федерации предусмотрены альтернативные варианты расходования финансовых средств в зависимости от фактически складывающего их объема.

Так, в Законе Республики Тыва от 6 декабря 2002 г. № 24 ВХ-1 «О республиканских целевых программах» предусмотрено, что в республиканских целевых программах, финансирование которых из средств республиканского бюджета предлагается прекратить с начала очередного финансового года, указываются причины прекращения каждой указанной программы, а также объем финансирования на очередной финансовый год согласно графику, принятому при утверждении каждой указанной программы; объем финансирования за предшествующие годы и за текущий финансовый год согласно графику, принятому при утверждении каждой указанной программы; объемы фактического финансирования за предшествующие годы и ожидаемое финансирование за текущий финансовый год по каждой указанной программы; объем финансирования на финансовые годы, следующие за очередным финансовом годом, согласно графику, принятому при утверждении каждой указанной программы.

В Законе Магаданской области от 24 ноября 1999 г. № 102-ОЗ «Об областных целевых программах» предусмотрены случаи, при которых может производиться изменение порядка и размеров финансирования или прекращение финансирования областной целевой программы (нарушения условий выполнения областной целевой программы; достижение целей и решения целей, поставленных областной целевой программой; возникновения непредвиденных обстоятельств, которые не позволяют осуществлять мероприятия или финансирование областной целевой программы).

Закон Смоленской области от 27 февраля 2002г. № 21-з «О долгосрочных областных целевых программах» предусматривает, что предложения по уточнению объемов финансирования мероприятий программы направляются заказчиком (координатором) программы в финансовый орган исполнительной власти 231 Смоленской области и уполномоченный орган исполнительной власти Смоленской области в сфере экономики.

В случае необходимости изменения объемов финансирования мероприятий программы, проект соответствующего областного закона об изменении программы вносится в Смоленскую областную Думу Главой Администрации Смоленской области.

Переход к преимущественно программно-целевому методу бюджетного планирования — основное направление реформы бюджетного процесса.

Однако средства, выделяемые на большинство целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования, а с другой — практически постоянно подвергаются коррективам.

В г. Москве уже много лет широко применяется программно-целевой метод планирования работы исполнительной власти путем принятия городских целевых программ по конкретным направлениям деятельности.

В 2007 г. бюджетом города предусмотрено финансирование мероприятий только по 30 городским целевым программам, в то время как в предыдущие годы к бюджетному финансированию предъявлялось порядка 100 таких программ.

Несмотря на большую методологическую работу по совершенствованию целевого планирования и ужесточение требований к качеству разрабатываемых и принимаемых целевых программ, признается, что применение программно-целевых методов в практике работы органов исполнительной власти г. Москвы ограничено и не в полной степени соответствует заявленным на федеральном уровне направлениям бюджетной реформы.

В законодательстве субъектов Федерации о целевых программах субъектов Федерации не содержатся принципиальные требования к отбору проблем для их решения программным методом.

Во многих случаях в виде «программ» представляются к рассмотрению и утверждению в законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации обычные планы мероприятий по различным сферам жизнедеятельности региона.

Согласно Федеральному закону от 26 апреля 2007 г. ст. 179 БК РФ с 1 января 2009 г. вступает в силу в новой редакции, согласно которой долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Федерации,  местного бюджета утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, местной администрацией муниципального образования.

При этом порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования.

В новой редакции ст. 179 БК РФ также предусмотрена ежегодная оценка эффективности реализации долгосрочной целевой программы.

Действующее законодательство предъявляет определенные требования к проекту акта о бюджете на очередной финансовый год.

Они закреплены в Бюджетном кодексе РФ, региональных законах о бюджетном устройстве субъектов Федерации.

Законодатель указывает на тот результат, который должен быть достигнут в процессе составления проекта акта о бюджете.

В нем должны содержаться основные характеристики бюджета, т.е. общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Однако, как показывает практика принятия нормативно-правовых актов о порядке составления бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, этим их содержание не исчерпывается.

Дальнейшее реформирование бюджетного процесса, в том числе в части составления проектов бюджетов, предполагает расширение сферы применения программно-целевых методов, планирования с учетом введения обязательной процедуры аудита их эффективности.

Предполагается ввести в практику утверждение целевых программ второго уровня — внутриотраслевых, финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет и в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых соответствующей отрасли.

Таким образом, изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ в части изменения требований к планированию бюджетных показателей, т.е. к составлению проектов бюджетов, предполагают не просто совершенствование сложившейся практики в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, а принципиальное реформирование подходов к планированию и оценке расходования государственных средств.