Конституционные основы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований

Конституция России по содержанию закрепила принцип бюджетного федерализма — исходное начало бюджетной деятельности государства, обеспечивающей сочетание общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации.

В научной литературе понятию «бюджетный федерализм» не дается однозначного толкования.

В одном случае бюджетный федерализм рассматривается как важнейший принцип государственного устройства, который может быть охарактеризован с экономической, политической, юридической и иных точек зрения, а также как основополагающий принцип бюджетной системы и бюджетно-правового регулирования.

В другом — как исключительно экономическое понятие, характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства и не имеющее отношения к государственному политическому устройству.

В третьем — как принцип разграничения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти.

Высказывается мнение, что бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме, качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.

Межбюджетные отношения в этом случае рассматриваются в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма.

В работах отдельных авторов бюджетный федерализм понимается как «система автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти», или как «система 10 налоговых и межбюджетных отношений между федеральными, региональными и муниципальными уровнями управления на всех стадиях бюджетного процесса», либо как «сама бюджетная система с присущими федеративному государству принципами ее организации и построения», либо отождествляется с «формой бюджетного устройства в федеративном государстве» или с «системой межбюджетных отношений».

Такое разнообразие мнений возникло из-за недостаточно полного отражения в Конституции РФ норм, регулирующих бюджетную деятельность Российского государства.

По сравнению с ранее действующими Российскими конституциями был сделан шаг назад в регулировании бюджетных правоотношений.

Так, в Конституции РСФСР 1925 г. содержался разд. V, включающий гл. 7 «О бюджетном праве», в которой гарантировались налоговые и неналоговые источники доходов бюджетов.

Конституция РСФСР 1937 г. была дополнена самостоятельной гл. IX «Бюджет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», в которой был четко определен механизм формирования бюджетов всех видов.

Так, в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР (ст. 106 Конституции РСФСР).

Конституция РСФСР 1978 г. еще более урегулировала отношения в сфере бюджетного права. Она содержала разд. VIII «Государственный план экономического и социального развития РСФСР. Государственный бюджет РСФСР».

В ст. 160 указывалось, что разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканским бюджетом РСФСР, государственными бюджетами автономных республик и местными бюджетами определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.

Отсутствие в современных условиях на уровне конституционного регулирования четко распределенных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами порождает необходимость дополнительного урегулирования этих вопросов в федеральном законодательстве: закрепить за субъектами полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением.

Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам Федерации только вместе с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои обязанности, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный центр.

Отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня.

При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем.

Конституционное закрепление доходных источников даст бюджетам большую устойчивость.

Поэтому целесообразно закрепить в тексте Конституции три уровня бюджетов: федеральный, региональный и местный с указанием их источников доходов.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в российскую правовую систему введены две категории международно-правовых норм: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Это нашло отражение в ст. 4 БК РФ.

В соответствии со ст. 57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ.

Конституция Российской Федерации устанавливает основные вехи бюджетного процесса.

Статья 104 Конституции РФ определила круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

Однако в части 3 ст. 104 особо выделен перечень законопроектов, которые могут быть внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ только при наличии заключения Правительства РФ.

К ним относятся законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Это обусловлено тем, что в соответствии с п. «а» и «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в стране единой финансовой и налоговой политики.

Поэтому никакие новые законопроекты, затрагивающие бюджетные правоотношения, не должны оставаться без контроля Правительства как органа, несущего конституционную ответственность за формирование и исполнение бюджета.

Согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаях: если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако для бюджетного процесса второй вариант исключается: согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии и др.

Тем самым бюджетное законодательство ставится под полный контроль Федерального Собрания — парламента Российской Федерации.

Важнейшие источники формирования бюджета — законно установленные налоги и сборы.

Впервые в Конституции России установлена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57).

Это положение соответствует ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая признает, что каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие личности.

Данная обязанность никогда ранее не закреплялась в конституциях советского периода.

Это объясняется тем, что в условиях господства социалистической собственности подавляющая часть государственного бюджета формировалась за счет поступлений от со- циалистических предприятий и организаций. Налоги с населения составляли очень малую величину.

Обязанность граждан платить налоги была конституционно закреплена впервые с переходом страны к рыночной экономике. «В условиях, когда существуют свобода предпринимательства, многообразные формы экономической деятельности, различные не контролируемые и не учитываемые государством источники доходов, уплата налогов уже связана с инициативой человека, обязанного сообщать о своих доходах в налоговые службы, заполнять декларации о доходах. Вот почему обязанность платить налоги в Конституции России закреплена как одна из важнейших».

Согласно Конституции РФ налоги и сборы следует считать законно установленными при наличии как минимум следующих условий: а) федеральные налоги и сборы должны быть установлены федеральным законодательным органом, а региональные и местные налоги и сборы — соответствующими представительными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления; б) они должны быть установлены в надлежащей форме — федеральным законом, законом субъекта Федерации, актом представительного органа местного самоуправления (закон, постановление, декларация, заявление); в) закон (акт) о налоге должен быть принят с соблюдением установленного Конституцией России и законодательством порядка принятия; г) закон о налоге должен был быть введен в действие в соответствии с нормами, закрепленными в Конституции России и законодательстве.

Статья 57 Конституции России, возлагая на налогоплательщиков одну из важнейших конституционных обязанностей, вместе с тем гарантирует гражданам защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение 14 налогоплательщиков, придана обратная сила.

Законы, вводящие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков (например, повышающие ставки налогов, отменяющие льготы), обратной силы не имеют.

Обычно применяется закон, который действовал в момент, когда произошел какой-либо случай или факт.

Под обратной силой закона понимается распространение действия закона на случаи и факты, имевшие место до вступления его в силу. 5.

Особую роль в охране конституционных норм в рассматриваемой сфере играет Конституционный Суд Российской Федерации. Так, им отмечено, что установить налог или сбор можно только законом.

Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными».

Тем самым Конституция России не допускает взимания налога или сбора на основе подзаконных актов (указа, постановления, распоряжения или другого акта органа исполнительной власти).

Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия в налоговой сфере только в соответствии с федеральными законами.

Пункты 2 — 4 ст. 5 Налогового кодекса РФ детализируют конституционное положение о непридании обратной силы актам налогового законодательства: правила об обратной силе распространены не только на налогоплательщиков, но и на иных участников налоговых правоотношений.

В случаях, когда вновь принятый закон устанавливает более мягкую ответственность за налоговое правонарушение, чем было установлено действовавшим ранее законодательством о налогах и сборах, то за соответствующее правонарушение, совершенное до вступления в силу нового закона, применяется ответственность, установленная этим законом.

Как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П, конституционная норма о запрете придавать обратную силу актам налогового законодательства призвана обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения.

Конституционный Суд РФ осуществляет защиту принципа 15 бюджетного федерализма в части согласования интересов Федерации и ее субъектов. «Федеральным законодателем не соблюдался принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ Такие нарушения были допущены, например, при прохождении Федерального закона от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ«О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах». Важнейший законопроект, значительно изменивший методологию регионального единого налога на вмененный доход, предусматривающий значительное усиление налогового бремени для малого предпринимательства и изъятие из бюджетов субъектов Федерации 30% общей его суммы, после внесения в Государственную Думу органам государственной власти субъектов Российской Федерации, например Ставропольского края, не направлялся. После принятия в первом чтении он поступил в Государственную Думу Ставропольского края за неделю (вместо месяца, установленного Законом) до истечения предельного срока. Тем самым законодательный орган субъекта Российской Федерации был лишен возможности выразить свое отношение к проекту закона по предметам совместного ведения, который в этой связи принимался без согласования интересов Федерации и интересов ее субъекта как законодательный акт по вопросам ведения Российской Федерации.