Административно-процессуальное право (Амельчаков И.Ф., 2019)

Особенности производства по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Предъявление, содержание и требования к административному исковому заявлению о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Институт судебной защиты избирательных прав направлен на обеспечение эффективной защиты избирательных прав в контексте права на судебную защиту, гарантированного Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 10, 18 и 46), и принципа справедливого правосудия, закрепленного в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод16, а также судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий в сфере избирательных правоотношений.

Административные дела по административным исковым заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации рассматриваются судами общей юрисдикции с учетом правил подсудности, установленных положениями КАС РФ (ст.ст. 19-21), Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (ч. 1 ст. 89); Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 1 ст. 31, п. 2 ст. 75); Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (п. 7 ст. 3); Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ч. 11 ст. 42, ч. 24 ст. 48, ч. 7 ст. 50, ч.ч. 8, 10, 11 ст. 99); Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (п.п. 4, 5 и 6 ст. 84).

Заинтересованное лицо вправе оспорить решение избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующий суд, действующий именно в этом, а не в каком-либо ином субъекте Российской Федерации.

Вправе оспаривать в суде:

- избиратели, участники референдума – решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие избирательные права этих граждан или их право на участие в референдуме;

- кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, другие общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители – решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие их права, свободы и законные интересы;

- наблюдатели – решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие права наблюдателей, связанные с осуществлением ими своих полномочий;

- члены избирательной комиссии, комиссии референдума – решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие права членов таких комиссий, связанные с осуществлением ими своих полномочий.

В суд с административным исковым заявлением по различным основаниям могут обратиться также:

- избирательная комиссия, комиссия референдума – в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением и иным структурным подразделением, другим общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной комиссией, комиссией референдума;

- прокурор – в предусмотренных законом случаях в защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

- избиратели, избирательные объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокурор – об определении срока, не позднее которого уполномоченный орган, должностное лицо или избирательная комиссия должны назначить выборы (за исключением выборов Президента Российской Федерации и выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации);

- граждане, избирательные объединения, глава муниципального образования, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, прокурор – о назначении местного референдума;

- граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные органы государственной власти – об оспаривании решения о проведении местного референдума, решения, принятого на местном референдуме;

- избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, избирательное объединение, в отношении которых вынесено такое решение, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого заверен или зарегистрирован по тому же избирательному округу – об оспаривании решения избирательной комиссии о заверении списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов, о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов;

- избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также в установленных законом случаях прокурор – об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться;

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (при проведении референдума Российской Федерации – избирательная комиссия субъекта Российской Федерации) – при проведении референдума субъекта Российской Федерации; избирательная комиссия муниципального образования (при проведении местного референдума) – об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума или иной группы участников референдума;

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации – о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы;

- группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в отношении расформирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации), группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов палаты, либо Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (в отношении расформирования избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации), группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов палаты, либо Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации (в отношении расформирования окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации), группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов палаты, либо группа депутатов представительного органа муниципального образования численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, либо Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации (в отношении расформирования избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссий), а также соответствующая избирательная комиссия муниципального района (в отношении расформирования избирательной комиссии поселения) – о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума;

- гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, инициативная группа по проведению референдума и (или) ее уполномоченные представители, в установленных законом случаях прокурор – об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;

- избиратель, участник референдума – об оспаривании решения, действия (бездействия) участковой избирательной комиссии, комиссии референдума, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, участке референдума, на котором он принимал участие в соответствующих выборах, референдуме.

Предварительное обращение в вышестоящую комиссию, в том числе в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, не является обязательным условием для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии.

В обязанности суда входит информирование вышестоящей избирательной комиссии о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решения, действия (бездействия) избирательной комиссии, комиссии референдума.

Лица, участвующие в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

К числу лиц, участвующих в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, законодательством Российской Федерации отнесены:

  • избиратели;
  • участники референдума;
  • кандидаты и их доверенные лица;
  • избирательные объединения и их доверенные лица;
  • политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения;
  • другие общественные объединения;
  • инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители;
  • наблюдатели;
  • члены избирательной комиссии, комиссии референдума;
  • избирательная комиссия, комиссия референдума;
  • прокурор;
  • органы государственной власти, органы местного самоуправления;
  • группы депутатов, обладающие правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о расформировании избирательной комиссии (комиссии референдума).

Специфика административной процессуальной правоспособности по делам рассматриваемой категории выражается в том, что КАС дифференцирует возможность обращения указанных лиц в суд в зависимости от их правового положения в регулируемых законодательством о выборах и референдуме правоотношениях. Определение круга лиц, наделенных в установленном гл. 24 КАС порядке правом обратиться в суд, и их процессуального положения должно осуществляться во взаимосвязи с законодательством о выборах и референдуме в целях исключения возможности отказа в судебной защите лицам, являющимся участниками избирательных правоотношений.

Рассмотрение административных дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, а также об оспаривании решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, результатах референдума Российской Федерации осуществляется судом коллегиально в составе трех судей.

Не будет являться препятствием для рассмотрения и разрешения указанных административных дел такая причина, как неявка в суд лиц, участвующих в административном деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания и присутствие которых не было признано судом обязательным, а также неявка надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания прокурора.

Об оспаривании избирателем, участником референдума решения участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования административное дело рассматривается судом, причем обязательно участие представителя территориальной комиссии, а при проведении муниципальных выборов, референдума – представителя комиссии, которая организует данные муниципальные выборы, референдум.

Сроки в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

КАС РФ определены сроки подачи административного искового заявления, в том числе:

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации – в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдумах;

- об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования – в течение десяти дней со дня принятия решения об итогах голосования;

- после опубликования результатов выборов, референдума административное исковое заявление об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума о результатах выборов, референдума – в суд в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума;

- касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, об отказе в такой регистрации, о заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отказе в этом заверении – в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения;

- об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов – не позднее чем за восемь дней до дня голосования;

- о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума – в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца после дня окончания избирательной кампании, кампании референдума – в отношении расформирования комиссии, организующей выборы, референдум; не позднее чем за тридцать дней до дня голосования либо в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца после дня появления оснований для расформирования комиссии – в отношении расформирования иной комиссии; в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования – в отношении расформирования участковой комиссии в случае проведения повторного голосования.

Вышеуказанные сроки не подлежат восстановлению независимо от причин их пропуска установленного срока подачи административного искового заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Такой пропуск при этом не является для суда основанием для отказа в его принятии, а его причины выясняются в предварительном судебном заседании или в судебном заседании.

Пропущенный по уважительным причинам срок подачи административного искового заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть восстановлен судом, за исключением предусмотренных ч.ч. 2-6 ст. 240 КАС РФ сроков, восстановление которых недопустимо.

Основанием для отказа в удовлетворении искового заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может явиться пропуск такого обращения без уважительных причин.

КАС РФ определены сроки рассмотрения и разрешения административных исковых заявлений о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации со дня их поступления, в том числе:

- поступившее в суд в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования – в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в указанном административном исковом заявлении, требуют дополнительной проверки, оно должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней после дня его подачи.

- об ошибках и о неточностях в списках избирателей, участников референдума – в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования, – немедленно;

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, поступившее в суд после дня голосования или окончания избирательной кампании, а также административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума – в течение двух месяцев со дня их поступления в суд.

Решение об удовлетворении административного искового заявления об:

- отмене регистрации кандидата, списка кандидатов принимается судом первой инстанции не позднее чем за пять дней до дня голосования;

- удовлетворении административного искового заявления об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за три дня до дня голосования;

- о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через четырнадцать дней, а в период избирательной кампании, кампании референдума – не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд.

Предусмотрены также случаи рассмотрения судами данной категории в период избирательной кампании, кампании референдума в выходной или нерабочий праздничный день, если последний день срока рассмотрения административного дела приходится на такой день, и до этого дня указанное дело не было рассмотрено или не могло быть рассмотрено.

Истечение сроков не является основанием прекращения производства по делу, возбужденному по административному исковому заявлению так же, как и не является препятствием к разрешению судами (включая суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций) указанного дела по существу.

Особенности разрешения административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вынесенных судебных решений и их обжалования

По итогам рассмотрения судом первой инстанции административного дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме по существу выносится судебное решение, которое должно соответствовать общим требованиям к решению суда, предусмотренным гл. 15 и с учетом особенностей, установленных гл. 24 КАС РФ.

По делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме судом принимаются следующие виды решений: об удовлетворении административного иска о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации полностью или в части и признании соответствующих решений, действий (бездействия) незаконными (ч. 1 ст. 244 КАС РФ) либо об отказе в удовлетворении административного иска о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 2 ст. 244 КАС РФ).

Законодательством о выборах и референдуме могут устанавливаться дополнительные требования к содержанию решения суда, в частности к его резолютивной части. Так, Закон об основных гарантиях избирательных прав22 наделяет суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора определять срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

Учитывая сокращенные сроки рассмотрения административных дел о защите избирательных прав и апелляционного обжалования судебных решений по названным делам, в ч.ч. 3 и 4 ст. 244 КАС закреплены специальные положения относительно сроков изготовления мотивированного решения суда и способов вручения (направления) участникам процесса копий решений судов по данной категории дел, принятых в том числе до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума. При этом к числу способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку копий соответствующих решений, по аналогии с ч. 4 ст. 135 КАС можно отнести использование судом любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и др.), позволяющих контролировать их получение адресатом.

По общему правилу решения судов по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме приводятся в исполнение после вступления их в законную силу. Вместе с тем в целях обеспечения эффективной и своевременной судебной защиты избирательных прав законодатель (ч. 6 ст. 244 КАС) закрепляет положение о немедленном исполнении решения суда о включении гражданина в список избирателей (обязательное немедленное исполнение) и других решений, обращенных судом к немедленному исполнению по правилам, предусмотренным ст. 188 КАС, до вступления соответствующих решений в законную силу.

Следует учитывать при этом, что законодатель прямо запрещает немедленное исполнение решения суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.

Решение суда по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме вступает в законную силу в общем порядке, предусмотренном ст. 186 КАС. Апелляционные жалоба, представление на решение суда по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия судом решения. Таким образом, КАС предусмотрел общий срок апелляционного обжалования решений по данной категории дел, не дифференцировав его в зависимости от стадии избирательной кампании, в период которой было вынесено решение.

Вступление в законную силу решения суда по рассматриваемой категории дел влечет за собой наступление предусмотренных законодательством о выборах и референдуме материально-правовых последствий. Так, согласно положениям Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», одним из оснований аннулирования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации регистрации федерального списка кандидатов является вступившее в законную силу решение суда о приостановлении деятельности политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов.

Следует выделить и определенный законодательством о выборах и референдуме, в том числе КАС РФ, специальный порядок исполнения (реализации) решений судов по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Специфика реализации решений по рассматриваемой категории дел заключается в возможности их принудительного исполнения вне рамок исполнительного производства путем совершения органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, избирательными комиссиями, комиссиями референдума, должностными лицами в пределах их компетенции действий, предусмотренных решением суда.

Вступившие в законную силу судебные акты являются обязательными для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан, не требуя при этом подтверждения со стороны соответствующих лиц. Поэтому в целях исполнения судебных решений по рассматриваемой категории дел копия вступившего в законную силу решения суда, которым удовлетворено заявленное требование, или решения, подлежащего немедленному исполнению, незамедлительно направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу.

Судебные решения по данной категории дел приводятся в исполнение в порядке, установленном КАС (разд. VIII) и законодательством о выборах и референдуме, в том числе теми способами и в те сроки, которые указаны судом.

При этом действующее законодательство не исключает возможности принудительного исполнения судебных решений по рассматриваемой категории дел в рамках Закона об исполнительном производстве.