Предмет, источники и система административно-процессуального права

О подходах к пониманию административно-процессуального права

Статья 72 (пункт «к») Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов называет административное и «административно-процессуальное законодательство», что, в свою очередь, актуализирует вопрос об определении границ административно-процессуального законодательства и его места в системе российского права.

В учебной литературе можно встретить мнение, что «административно-процессуальное право» получило конституционную «прописку». Однако словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному. В большинстве случаев термин «административно-процессуальное право» используется авторами либо как синоним словосочетания «административно-процессуальное законодательство», либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм.

Существующие в литературе различия во мнениях о статусе административно-процессуального законодательства в системе российского права обусловлены отсутствием единого подхода, прежде всего, к понятию и структуре административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами.

Так, сторонники юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса рассматривали нормы, регламентирующие административно-процессуальную деятельность, в качестве института административного права. Расширение взглядов Н.Г. Салищевой с юрисдикционного до комплексного (на базе юрисдикционного) подхода к пониманию административного процесса не изменили её позиции. Она указывает, что в настоящее время «формируется институт административного процесса».

Сторонники судебного подхода к пониманию административного процесса связывают административно-процессуальное право с законодательством об административном судопроизводстве^. По их мнению, «статусом отрасли права может обладать только правосудие по административным делам - собственно административный процесс, а административные процедуры (как позитивные, так и юрисдикционные) необходимо считать частью общего административного права».

У сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса, не было единодушия в этом вопросе. Их мнения разделились и представлены тремя позициями, по поводу места административно-процессуальных норм в системе российского права.

1. Ряд ученых утверждают, что эти нормы следует рассматривать как самостоятельную отрасль системы национального права. Сторонниками выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права являются такие ученые, как В.Д. Сорокин, Г.А. Кузми-чёва, В.А. Лория, O.K. Застрожная, А.П. Коренев, В.Е. Севрюгин, Н.В. Макарейко и другие. Отдельные авторы признают наличие оснований для такого подхода. Отметим, что количество сторонников идеи выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права в России растёт. К их числу можно отнести авторские коллективы курсов лекций по административно-процессуальному праву, изданных в 2009 году Центром обеспечения кадровой работы МВД России, Челябинским юридическим институтом МВД России.

Данную позицию разделяют также сторонники «интегративного» и «комплексного» (на основе управленческого) подхода к пониманию административного процесса.

Так, сторонники «интегративного» подхода рассматривают административно-процессуальные нормы как самостоятельную отрасль Российского права, регламентирующую два массива однородных общественных отношений:

• общественные отношения, возникающие в связи с применением органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами исполнительных административно-правовых мер в рамках разрешаемых административных дел;
• общественные отношения, возникающие в связи с применением судебными органами судебных административно-правовых мер в рамках разрешаемых ими судебно-административных дел.

2. Ряд учёных, например, Ю.А. Тихомиров, И.В. Панова, Е.Г. Лукьянова рассматривают административно-процессуальные нормы как подотрасль административного права.

3. Д.Н. Бахрах полагает, что административно-процессуальное право - всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. По его мнению, сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть. Административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить, как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права».

Административно-процессуальное законодательство, регламентирующее процессуальные формы деятельности субъектов государственного управления, не сложилось ещё как систематизированная обособленная часть, отрасль законодательства Российской Федерации. Оно представляет собой не систематизированную совокупность нормативных правовых актов и их отдельных частей (разделов, глав, статей), содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления различных видов административных производств.

При этом обращается внимание на следующие особенности административно-процессуального права:

1. процессуальные нормы не систематизированы в рамках административно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;
2. процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право - это обеспечивающая подсистема отрасли;
3. разнообразие источников административно-процессуального права. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Российской Федерации и других источниках
4. оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право.

Приведённые особенности, на наш взгляд, в большей степени относятся к характеристике административно-процессуальных норм, а не административно-процессуального права. Представляется, что понятие «административно-процессуальное право» производно от понятия «административный процесс», а не от термина административно-процессуальные нормы, который используется для характеристики норм, регламентирующих как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административных процедур.

Различия в подходах о месте норм административно-процессуального законодательства в системе российского права напрямую связаны с представлениями указанных авторов о понятии и структуре административного процесса. Чем больше административных производств, являющихся, по сути, управленческими процедурами, не соответствующими признакам процесса как юридической категории, включается тем или иным сторонником «управленческого» подхода в структуру административного процесса, тем меньше у него оснований рассматривать нормы, регламентирующие эти производства и процедуры, как самостоятельную процессуальную отрасль права.

Мнение о целесообразности выделения административно процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы впервые было высказано В.Д. Сорокиным и получило в его трудах обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем.

Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные. По мнению В.Д. Сорокина, признаками процессуальной отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака:

а) наличие своего предмета регулирования (т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде);

б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом (т. е. наличие определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты);

в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня. Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли - гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

Перечисленные три системных признака, рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права.

Другие группы процедурных норм, которые, не обладают перечисленными системными признаками, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.

Как видим, в предложенной В.Д. Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мнению, метод правового регулирования обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли. Потребности отдельно взятой отрасли метод правового регулирования обслуживает в составе трех существующих типов правового регулирования (гражданско-правового, в котором доминирует дозволение; административно-правового, в котором доминирует предписание; уголовно-правового, в котором доминирует запрет).

Анализ существующих взглядов отечественных ученых-администрати-вистов по вопросу о возможности выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли российского права, действующего административно-процессуального законодательства, позволяет заключить, что в настоящее время административно-процессуальному праву присущи все признаки самостоятельной отрасли российского права.

Коллектив авторов данного учебника поддерживает мнение В.Д. Сорокина о том, что «административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами».

Причём административно-процессуальное право, как самостоятельная отрасль права, включает в себя, только те процессуальные нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса, и административное судопроизводство.

Все иные административно-процедурные и организационные нормы, регламентирующие порядок осуществления иных видов управленческой деятельности, являются составной частью соответствующих административно-правовых институтов.

Таким образом административно-процессуальное право, как отрасль права включает две группы административно-процессуальных норм.

Первая группа состоит из норм административно-процессуального законодательства, регламентирующих процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти и иных органов, осуществляющих государственное управление, т.е. норм, регламентирующие административные производства, входящие в структуру административного процесса, исходя из управленческого подхода к его пониманию.

Вторая группа включает нормы административно-процессуального законодательства, регулирующие деятельность судебной власти по отправлению административного судопроизводства. Для обозначения данного комплекса норм используются термины «административно-процессуальное право», «административно-судебное право», «судебное административное право». Несмотря на эти терминологические импровизации вокруг наименования норм, регламентирующих административное судопроизводство, с формально юридической точки зрения их следует отнести к административно-процессуальному законодательству и рассматривать как его составную часть.

Предлагаемый вариант содержания административно-процессуального законодательства в полной мере учитывает существующие в отечественной и зарубежной науке подходы к пониманию административного процесса и позволяет рассматривать это законодательство в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы - «административно-процессуальное право», включающей в качестве его подотраслей указанные группы административно-процессуальных норм. Он в полной мере соответствует пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым «административно-процессуальное» законодательство находится «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Предмет административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права

Определяющим среди трёх системных признаков процессуальной отрасли права, конечно, является первый - предмет правового регулирования.

При характеристике предмета административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права воспользуемся трудами В.Д. Сорокина и процитируем из них выдержки, которые в полной мере разделяем.

По мнению В.Д. Сорокина, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли российского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием, по крайней мере, следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.

Во-первых, «на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит её имя. Подобная обусловленность определяется, прежде всего, назначением любой процессуальной отрасли - обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей, и главным образом своей одноименной материальной отрасли.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных, первые отнюдь не могут рассматриваться как производные от вторых. Как отмечал М.С. Строгович, уголовно-процессуальное право связано с уголовным правом, и связь эта очень тесна. И, тем не менее, уголовно-процессуальное право есть отдельная от уголовного права отрасль права, не часть уголовного права, не форма уголовного права и не производное от уголовного права.

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя её предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.

Стало быть, в сферу действия той или иной процессуальной отрасли «попадает» соответствующее материальное правовое отношение. Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата, может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм российского права, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического результата».

Во-вторых, на предмет процессуальной отрасли права «несомненное влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса - гражданского, административного и уголовного. Как уже отмечалось, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил её отправления.

Нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации».

В-третьих, «На предмете процессуальной отрасли российского права, несомненно, отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей, они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права».

В-четвертых, «Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права».

В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее следующие составные части:

«а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной власти и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом».

С принятием законодательства об административном судопроизводстве в качестве третьей составной части предмета административно-процессуального права будет выступать как процессуальная деятельность органов исполнительной власти, так и процессуальная деятельность суда по осуществлению административного судопроизводства.

Самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов. Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача - регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, - с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и суда, урегулированная административно-процессуальными нормами.

В конечном счете, можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации».

Система административно-процессуального права

Система общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, лежит в основе и предопределяет соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Элементами системы любой отрасли права выступают институты данной отрасли, т. е. группы правовых норм, регулирующие однородные по характеру виды общественных отношений, входящие в предмет правового регулирования данной отрасли права.

Мнение В.Д. Сорокина о системе административно-процессуального права, основано на управленческом подходе к пониманию административного процесса. С его точки зрения, основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений.

Первая группа норм составляет Общую часть административно-процессуального права. Она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т. е. составляющих её производств, в целом, основы правового положения её участников и др.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Общая часть, по мнению В.Д. Сорокина, включает группы норм (институты) регулирующие:

1. статус участников административного процесса;
2. порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления;
3. контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

Предложенный вариант системы административно-процессуального права нуждается в корректировке с учетом принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ.

Содержание Общей и Особенной частей административно-процессуального права должно быть обусловлено структурой административного процесса, и включать группы норм (институты), регулирующие как отдельные виды административных производств, так и виды производств, входящих в состав административного судопроизводства.

Соответственно, в рамках Особенной части административно-процессуального права можно выделить две подотрасли.

Одна подотрасль будет включать институты, регулирующие следующие виды административных производств:

1. по принятию нормативных актов государственного управления;
2. по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
3. регистрационное;
4. лицензионное;
5. по делам о поощрениях;
6. по дисциплинарным делам;
7. по применению отдельных мер административного предупреждения и административного пресечения;
8. по делам об административных правонарушениях;
9. исполнительное;
10. по административно-правовым жалобам и спорам.

Другая подотрасль будет включать институты, регулирующие деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению отдельных категорий административных дел и деятельность арбитражных судов по рассмотрению возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров.

Учитывая направление подготовки (специальности) обучающихся, для которых предназначен данный учебник, содержание примерной программы учебной дисциплины «Административно-процессуальное право», утверждённой ДГСК МВД России 13 июня 2013 г. для данной категории обучающихся, особенная часть административно-процессуального права в данном учебнике будет представлена в основном административными производствами.

Источники административно-процессуального права

В юридической науке и юридической практике под источником права понимают нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов, опубликованный в официальном издании.

Учитывая особенности предмета регулирования административно-процессуального права, который охватывает материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированную административно-процессуальными нормами, можно говорить об источниках административно-процессуального права в широком и узком смысле.

В широком смысле под источниками административно-процессуального права следует понимать официально опубликованные и (или) доведённые до адресата юридические акты, содержащие нормы материального права, реализация которых обеспечивается посредством административно-процессуальной деятельности, и юридические акты, содержащие нормы, регламентирующие эту административно-процессуальную деятельность.

В узком смысле источником административно-процессуального права следует считать официально опубликованный и (или) доведенный до адресата юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации.

По количеству и разнообразию источников система источников административно-процессуального права, по сути, не отличается от системы источников материального административного права.

В зависимости от правовых свойств источников административно-процессуального права их система включает в себя следующие виды нормативных юридических актов.

Конституция Российской Федерации - нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15).

Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материально-правовым имеют, достаточно выраженное административно-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 статьи 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29); на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (часть 1 статьи 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32);

Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33) и т. д.

Важное значение для административно-процессуального права имеет статья 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы. В иерархии нормативных юридических актов как источников права они занимают вторую строку, вслед за Конституцией Российской Федерации. Этот факт достаточно красноречиво свидетельствует о важности данного источника административно-процессуального права.

К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

Федеральные законы. Это основная по численности группа законодательных источников, многие из которых содержат нормы административно-процессуального права. К числу федеральных законов, которые содержат, преимущественно, административно-процессуальные нормы относятся следующие: от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и др.

Специфическую группу федеральных законов образуют систематизированные акты федерального уровня - кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играют: «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний; «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 8 марта 2015 г. № 21 -ФЗ; АПК РФ.

Нормативные указы Президента Российской Федерации - самостоятельная группа источников административно-процессуального права, отражающих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. Укажем ряд указов Президента Российской Федерации, содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства, входящие в административный процесс: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» и т. д.

Постановления - нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, Правительство Российской Федерации оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами подобного рода актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г. №» 1009, которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», от 17 июля 1995 г. № 713, которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».

Нормативные правовые акты федеральных министерств и некотор^гх других федеральных органов исполнительной власти. Подзаконное нормотворчество названных федеральных структур является необходимым условием обеспечения исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг в определённой сфере деятельности. Важную роль в регулировании процессуальных форм реализации государственных функций и предоставления государственных услуг играют административные регламенты, которые, в частности, определяют «состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий)» в рамках отдельных производств, входящих в структуру административного процесса. К числу этих актов, например, относятся: приказ Минюста России от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации», Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверждённый приказом МВД России от 11 сентября 2012 г. № 288; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, утверждённый приказом МВД России от 7 августа 2013 г. № 605 и др.

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации - конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников может служить Областной закон Ленинградской области от 25 февраля 2005 г. № 11 -оз «О правовом регулировании государственной гражданской службы Ленинградской области», Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» и др.

По форме (наименованию) источников административно-процессуального права они принимаются в виде положений, уставов, инструкций, правил, административных регламентов.

Взаимодействие административно-процессуального права с другими отраслями российского права

Одной из особенностей административно-процессуальных норм является то, что они обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права, но и многих других отраслей права.

Сторонники выделения административно-процессуального права в системе российского права рассматривают данную особенность административно-процессуальных норм в качестве одного из трёх системных признаков совокупного критерия для выделения процессуальной отрасли права (два других признака - это наличие: (1) своего предмета регулирования и (2) определённой системы организации процессуальных норм).

Так, по мнению В.Д. Сорокина, обслуживая лишь потребности своей материальной отрасли, процессуальные нормы, при всей их очевидной социальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это, скорее всего, процессуальный институт в пределах материальной отрасли.

«Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, т. е. отрасли».

Приступая к краткой характеристике реальных связей административно-процессуального права с другими отраслями российского права, отметим, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами, т.е. с административным правом. К примеру, в рамках реализации права граждан Российской Федерации на оружие определенного вида и типа, нормы административно-процессуального права определяют порядок выдачи лицензий на приобретение оружия, разрешений на его хранение и ношение. Административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, обеспечивают применение административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.

1. Взаимодействие административно-процессуального права с конституционным правом проявляется в следующем.

1.1. Ряд закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан Российской Федерации, а также их обязанностей составляют основу их административно-правового статуса. Порядок реализации отдельных из них регламентируется административно-процессуальными нормами, в частности нормами регулирующими, например:

• порядок рассмотрения обращений (предложений, заявлений, и жалоб) граждан Российской Федерации органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, о которых идет речь в статье 33 Конституции Российской Федерации;
• порядок выдачи документов, для реализации права каждого на выезд из Российской Федерации, закрепленного часть 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации.

1.2. Часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации закрепляет за Правительством Российской Федерации полномочие по изданию постановлений и распоряжений. Порядок подготовки, принятия и опубликования постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации регламентируют административно-процессуальные нормы, в том числе нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

1.3. Характер взаимосвязи административно-процессуального права с конституционным определяется ещё и тем, что конституционное право занимает ведущее положение в системе российского права и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей российского права, как материальных, так и процессуальных. Административно-процессуальное право не составляет исключения, его исходные положения находят свое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации.

Важное значение для нормотворчества, в том числе для подзаконного нормотворчества имеет прямое указание Конституции Российской Федерации (пункт «к» статьи 72), согласно которому к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Этим Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных направлений развития российского законодательства, что, естественно, имеет прямое отношение к административно-процессуальному праву.

В формировании такого законодательства принимают участие и уполномоченные на то субъекты подзаконного нормотворчества (органы исполнительной власти - федеральные и субъектов Федерации), которые осуществляют данную деятельность в рамках производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления.

2. Взаимодействие административно-процессуального права с гражданским правом.

2.1. Реализация права граждан заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (часть 1 статьи 23 ГК РФ) и приобретение организациями статуса юридического лица (пункт 1 статьи 51 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации связывает с прохождением государственной регистрации в органах Федеральной налоговой службы в порядке, определяемом федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Только с момента государственной регистрации, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм в рамках данного вида регистрационного производства, гражданин приобретает право заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, а юридическое лицо считается созданным.

2.2. Государственной регистрации согласно часть 1 статьи 131 ГК РФ подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение.

Признание и подтверждение государством перечисленных прав осуществляется в ходе их государственной регистрации в органах Федеральной регистрационной службы в порядке, определяемом федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в рамках соответствующего регистрационного производства, урегулированного административно-процессуальными нормами.

2.3. Согласно абзаца 3 части 1 статьи 49 ГК РФ юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, только на основании специального разрешения (лицензии). Вопрос о предоставлении лицензии юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю решается в рамках лицензионного производства, в котором материально-правовую сторону обеспечивает гражданское право, а процессуальную - нормы административно-процессуального права, закрепленные в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.

2.4. Административно-процессуальные нормы в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» регулируют порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства. Если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

3. Взаимодействие административно-процессуального права с финансовым правом состоит в том, что с помощью административно-процессуальных норм осуществляется лицензирование Банком России всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как это установлено статьёй 39, пунктом 6 статьи 42 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценн^1х бумаг» (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 №» 251-ФЗ).

4. Взаимодействие административно-процессуального права с семейным правом.

4.1. Согласно статье 30 Семейного кодекса Российской Федерации брак заключается только в органах записи актов гражданского состояния в порядке, определяемом федеральным законом «Об актах гражданского состояния».

Только со дня государственной регистрации брака в этих органах, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм в форме регистрационного производства, возникают права и обязанности супругов, закреплённые материальными нормами семейного права.

4.2. Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, с помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 30.12.2015).

5. Взаимодействие административно-процессуального права с уголовным и уголовно-процессуальным правом.

5.1. Нарушение норм уголовного права лежит в основе применения отдельных принудительных мер административного предупреждения, таких, к примеру, как: помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Речь идёт о несовершеннолетних, которые:

1) к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность, либо

2) достигли возраста уголовной ответственности, но вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими. Порядок применения указанной меры административного принуждения регламентируется нормами административного-процессуального права.

5.2. Обращения в органы внутренних дел о противоправных деяниях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, регистрируются и рассматриваются в порядке, установленном административно-процессуальными нормами. Если в ходе проверки по обращению выявлены признаки преступления, непосредственный исполнитель составляет мотивированный рапорт на имя руководителя, принявшего организационное решение о порядке рассмотрения обращения, и с его поручением передаёт рапорт в дежурную часть для незамедлительной регистрации в КУСП и рассмотрения в соответствии с требованиями Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. В таких случаях налицо взаимодействие норм административно-процессуального права с нормами, как уголовного, так и уголовно-процессуального права.

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с нормами ряда материальных и процессуальных отраслей российского права.