Производство по административно-правовым жалобам и спорам

Понятие административно-правовой жалобы и административно-правового спора и процессуальные формы их рассмотрения

Производство по административно-правовым жалобам и спорам, согласно классификации, предложенной В.Д. Сорокиным, относится к числу правоохранительных. По мнению Ю.М. Козлова, данное «факультативное производство проводится в рамках административной юрисдикции, которая проявляется (как и судебная юрисдикция или административная юстиция) в рассмотрении и разрешении полномочными исполнительными органами (должностными лицами) спорных вопросов применения материально-правовых норм, в правовой оценке поведения участников административно-правовых споров, а также в применении в необходимых случаях к виновным при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) при-нуждения». Производство по жалобам также, как и производство по предложениям и заявлениям граждан опирается на конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации).

Предметом рассмотрения в рамках данного производства является жалоба или спор. Понятие жалобы раскрывается в норме-дефиниции, а именно, в пункте 4 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в которой для целей указанного закона жалоба определяется как «просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц». Именно характер данного обращения предопределяет тот юридический результат, который достигается в рамках данного производства.

Понятие административно-правового спора остаётся предметом научной дискуссии. Не вдаваясь в детали научной дискуссии, предлагаем следующие точки зрения, раскрывающие суть административно-правового спора:

«Административно-правовой спор, как предмет юрисдикционного производства, есть спор о праве административном, возникающий между участниками управленческих отношений в связи со сложившимся у одной стороны этих отношений представлением о том, что её права и законные интересы нарушаются либо ущемляются действиями другой стороны»;

«Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры».

Для разрешения административно-правового спора законодательство предусматривает два возможных пути. Первый состоит в подаче жалобы в вышестоящие органы власти или специализированные органы, уполномоченные содействовать восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов лица, воспользовавшегося правом на обжалование (административный порядок). Второй - в обращении за защитой его прав в судебные органы (судебный порядок).

В рамках административного и судебного порядка российское законодательство предусматривает различные процессуальные формы рассмотрения административно-правовых жалоб и споров: административное производство и административное судопроизводство. В связи с этим, термин «производство» не в полной мере отражает процессуальное разнообразие существующих вариантов рассмотрения данного вида обращений, с другой стороны, он позволяет акцентировать внимание именно на административных производствах по рассмотрению жалоб и споров, являющихся процессуальными формами деятельности субъектов исполнительной власти и других субъектов публичного управления, и отграничить их от производств, являющихся составной частью административного судопроизводства.

По общему правилу, административно-правовые жалобы могут быть рассмотрены в рамках производства по рассмотрению жалоб как вида обращений граждан, урегулированного Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

В порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, административно-правовые жалобы могут быть рассмотрены в рамках следующих специальных видов административных производств:

• производства по рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, урегулированного главой 2.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которая устанавливает порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, либо государственного служащего;
• производства по рассмотрению жалоб граждан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, урегулированного Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
• производства по рассмотрению жалоб субъектов предпринимательской деятельности Уполномоченным по защите прав предпринимателей при Президенте Российской Федерации и уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, урегулированного положениями Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»;
• производства по рассмотрению жалоб на действия и бездействие таможенных органов, урегулированного положениями Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (Глава 3);
• производства по рассмотрению жалоб на действия и бездействие налоговых органов, рассмотрение которых регламентируется в соответствии с положениями раздела VII Налогового кодекса РФ от 31.07.1998 № 146-ФЗ.

Специальный порядок устанавливается также для пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, регламентируемых главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется:

а) право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность;

б) право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим КАС РФ и другими федеральными законами (ч. 1 КАС РФ).

Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров включает следующие производства:

• производство по рассмотрению судом общей юрисдикции жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, поданные в соответствии с положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Данный раздел включает, в том числе: производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части;
• производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, являющееся составной частью административного судопроизводства, урегулированного Разделом III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ. Данный раздел включает, в том числе: производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов Судом по интеллектуальным правам, урегулированное главой 23 АПК РФ; производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, урегулированное главой 24 АПК РФ.

В рамках административного судопроизводства в соответствии с частью 1 статьи 1 КАС РФ осуществляется рассмотрение и разрешение административных дел «о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий».

Так, в соответствии с положениями статьи 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица: 1) созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо 2) на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также 3) право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Учитывая специальность обучающихся, для которых подготовлен этот учебник, в данной главе будет рассмотрен только административный порядок рассмотрения административно-правовых жалоб и споров, который реализуется в рамках указанных выше административных (внесудебных) производств, входящих в структуру административного процесса.

Общие требования, предъявляемые к содержанию адмипистративно-правовой жалобы и особенности рассмотрения отдельных её видов

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях) регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации закреплённого за ними статьей 33 Конституции Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Определённый данным нормативным правовым актом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные: а) с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом; б) с рассмотрением обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц; в) с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Вместе с тем, в отдельных случаях жалобы граждан в органы государственной власти рассматриваются в соответствии с порядком, определённым главой 2.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон о предоставлении услуг). Согласно положений статьи 11.1 названного закона, заявитель может обратиться с жалобой, в том числе, в следующих случаях:

1. нарушение срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;
2. нарушение срока предоставления государственной или муниципальной услуги;
3. требование у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги;
4. отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя;
5. отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
6. затребование с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
7. отказ органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений.

Статья 7 Закона об обращениях содержит требования к письменному обращению. К таким требованиям, например, принято относить следующие: гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Кроме того, Закон об обращениях предусматривает возможность обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу в форме электронного документа. В таком обращении гражданин также в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

В свою очередь, Закон о предоставлении услуг в статье 11.2 предусматривает следующие специальные требования к содержанию жалобы:

1. наименование органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, решения и действия (бездействие) которых обжалуются;
2. фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), сведения о месте жительства заявителя - физического лица либо наименование, сведения о месте нахождения заявителя - юридического лица, а также номер (номера) контактного телефона, адрес (адреса) электронной почты (при наличии) и почтовый адрес, по которым должен быть направлен ответ заявителю;
3. сведения об обжалуемых решениях и действиях (бездействии) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего;
4. доводы, на основании которых заявитель не согласен с решением и действием (бездействием) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего. Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие доводы заявителя, либо их копии.

Жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Она «может быть направлена по почте, через многофункциональный центр, с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, официального сайта органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, единого портала государственных и муниципальных услуг либо регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также может быть принята при личном приеме заявителя».

Законом об обращениях предусматривается, что заинтересованное лицо направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Вместе с тем необходимо отметить, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. Исключение составляет ситуация, когда компетенция по рассмотрению жалобы лежит на уполномоченном субъекте, действия (бездействие) или решение которого обжалуются. В таком случае жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Закон о предоставлении услуг определяет, что порядок подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации.

Жалобы как письменные обращения с процессуальной точки зрения принято подразделять на коллективные, анонимные, аналогичные, повторные, многократные, некорректные по содержанию или изложению. Закон об обращениях предусматривает некоторые специальные правила рассмотрения таких жалоб.

Коллективная жалоба - это обращение, подписанное двумя и более авторами, а также бесфамильное обращение, поступившее от имени администрации предприятия или общественной организации конкретного предприятия, учреждения (заведения).

Анонимная жалоба - это письменное обращение, в котором отсутствует подпись, не указаны фамилия автора и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ.

Закон об обращениях в части 1 статьи 11 устанавливает следующее правило в отношении анонимной жалобы: «Когда в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией».

Аналогичная жалоба - это второе (и последующее) обращение гражданина по одному и тому же вопросу, при условии, что срок рассмотрения первого обращения ещё не истек.

Жалоба, некорректная по содержанию - это обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, или обращения, некорректные по изложению, то есть лишенные логики и смысла, а также текст которых не поддается прочтению.

Следует отметить, что Закон об обращениях предусматривает порядок действий органа публичной власти в случаях получения некорректной по содержанию жалобы. Так, часть 3 статьи 11 наделяет государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, правом «оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом».

В свою очередь, согласно положениям части 4 статьи 11, «если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению».

Повторная жалоба - это обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством срок рассмотрения или автор не согласен с принятым по его обращению решением. Заметим, что обращения одного и того же автора по разным вопросам не считаются повторными.

Многократная жалоба - это обращение, содержащее вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями и в котором не приводятся новые доводы или обстоятельства. Так, часть 5 статьи 11 Закона об обращениях определяет, что «в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение».

Письменная жалоба подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место. Также необходимо отметить, что, согласно положениям части 3 статьи 2 Закона об обращениях, «рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно».

В соответствие с названным законом государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение. Уполномоченные субъекты запрашивают необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия, принимают меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, дают письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомляют гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

В статье 11 Закон об обращениях называет также следующие дополнительные правила, которые необходимо соблюдать при рассмотрении отдельных видов жалоб.

1. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

2. Если ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Однако, если причины, по которым ответ по существу поставленных в жалобе вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить жалобу в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Производство по жалобам и спорам предусматривает такую форму обращения, как личный прием граждан. Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на жалобу с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в установленном порядке. В случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Действующее законодательство обязывает государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществлять в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализировать содержание поступающих обращений, принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Важным институтом по защите прав граждан является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном, либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Законом установлено, что деятельность Уполномоченного «способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты». Таким образом, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации с полным правом может быть признан участником производства по административно-правовым жалобам и спорам в случаях, когда граждане обжалуют действия (бездействие) и решения органов публичной власти (должностных лиц), нарушающие их права, свободы и законные интересы в сфере государственного управления.

Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

К специальным правилам, установленным Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», относятся следующие правила.

1. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

2. Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Также в настоящее время в соответствии с положениями Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ (в ред. от 28.11.2015) «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (далее - Закон о бизнес-омбудсмене) специальными полномочиями по рассмотрению жалоб наделены Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. К особенностям полномочий названных субъектов, связанных с производством по административно-правовым жалобам и спорам, следует отнести предоставленную им возможность осуществления «контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления».

В целях реализации поставленных перед ним задач, 6 июня 2013 г. Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей утвержден Порядок подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, текст которого размещён на официальном сайте Уполномоченного (www.ombudsmanbiz.ru)^.

Как предусмотрено в пункте 1.3 Порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, жалобы могут быть индивидуальными, т.е. поданными от лица субъекта предпринимательской деятельности, или в защиту интересов субъекта предпринимательской деятельности, или коллективными, т. е. поданными от лица группы субъектов предпринимательской деятельности, поданными в интересах неограниченного круга предпринимателей.

Положениями раздела 2 названного Порядка регламентирована подача жалобы. В соответствии с пунктом 2.1 указанного раздела:

• жалоба Уполномоченному подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа, обеспечивающих возможность ее полного прочтения и уяснения содержания. В подтверждение своих доводов заявитель прилагает к жалобе копии документов и иные материалы (в бумажном или электронном виде) либо ходатайствует в жалобе перед Уполномоченным о запросе определенных документов и материалов в конкретных органах государственной власти и управления. Направленные в адрес Уполномоченного оригиналы документов и других материалов возврату не подлежат. Рекомендуемая форма жалобы Уполномоченному размещается на официальном сайте Уполномоченного в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
• в жалобе также могут содержаться предложения по совершенствованию регламентирующих предпринимательскую деятельность нормативных правовых актов, а также по организации работы государственных органов и органов местного самоуправления в части, касающейся устранения препятствий для осуществления законной предпринимательской деятельности. Данные предложения обобщаются и учитываются при участии в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Согласно пункту 2.2 порядка подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним:

• жалоба в обязательном порядке должна содержать указание на то, куда и кому она направляется, данные, позволяющие индивидуализировать заявителя, а если заявитель обращается за защитой прав и интересов другого лица, то также данные, позволяющие индивидуализировать такое лицо (фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства гражданина, ИНН, либо основной государственный регистрационный номер индивидуального предпринимателя, полное наименование, место нахождения, ИНН, либо основной государственный регистрационный номер юридического лица), полный почтовый адрес лица, подавшего жалобу, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресовании жалобы, изложение существа вопроса, личную подпись гражданина (руководителя юридического лица);
• в жалобе в обязательном порядке указывается, какие именно права субъекта предпринимательской деятельности нарушены, субъект, нарушивший эти права, нарушенные нормы материального и процессуального права, обстоятельства, при которых произошло нарушение, действия, которые, по мнению заявителя, могут привести к восстановлению нарушенного права или устранению последствий нарушения, действия, предпринятые субъектом предпринимательской деятельности самостоятельно для защиты прав;
• если заявитель обращается к Уполномоченному с просьбой о совершении отдельных процессуальных действий в рамках гражданского, арбитражного, административного или уголовного процесса, в жалобе должны быть указаны уважительные причины, объективно препятствующие заявителю и (или) субъекту предпринимательской деятельности, в интересах которого выступает заявитель, самостоятельно совершить такие процессуальные действия, и приложены подтверждающие это документы.

Уполномоченный в субъекте Российской Федерации рассматривает жалобы субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и жалобы субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (далее также - заявители), на решения или действия (бездействие) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, нарушающие права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Направление жалобы по одному и тому же вопросу уполномоченным, осуществляющим свою деятельность в разных субъектах Российской Федерации, не допускается. В случае если после принятия жалобы к рассмотрению уполномоченным в субъекте Российской Федерации будет установлено, что аналогичная жалоба уже рассматривается уполномоченным в другом субъекте Российской Федерации, жалоба оставляется без дальнейшего рассмотрения и возвращается обратившемуся с ней субъекту предпринимательской деятельности.

Стадии производства по административно-правовымжалобам и спорам

Анализ действующего законодательства, учебной и научной литературы позволяет выделить в рамках производства по рассмотрению административно-правовых жалоб граждан следующие стадии:

• возбуждение производства по жалобе;
• рассмотрение жалобы и принятие по ней решения;
• обжалование вынесенного решения;
• исполнение решения, вынесенного по жалобе.

1. Стадия возбуждения производства по жалобе начинается с подачи жалобы.

Жалоба подается физическими или юридическими лицами в органы исполнительной власти, местного самоуправления, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение вопроса. Гражданин вправе самостоятельно определить орган, в который он обращается. В случае письменного обращения она может быть направлена по почте или лично передана гражданином в канцелярию или приемную того органа, в который он обращается. Требования к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ, как и при подаче предложений и заявлений, закон не предъявляет. Содержание жалобы может излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме.

По общему правилу, сформулированному в статье 8 Закона об обращениях, письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Однако отдельные нормативно-правовые акты определяют иные сроки для регистрации поступивших жалоб. Так, Правилами подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации установлено, что «жалоба, поступившая в уполномоченный на ее рассмотрение орган, подлежит регистрации не позднее следующего рабочего дня со дня ее поступления.

В свою очередь, в соответствии с положениями статьи 4 Закона о биз-нес-омбудсмене срок принятия Уполномоченным решения о принятии жалобы субъекта предпринимательской деятельности к рассмотрению или об отказе в принятии жалобы к рассмотрению составляет 10 дней со дня поступления жалобы, о чем заявитель уведомляется в течение трех дней. В дальнейшем Уполномоченный уведомляет заявителя о результатах реализации мер по восстановлению его нарушенных прав и законных интересов с периодичностью не реже одного раза в два месяца.

Органы исполнительной власти, местного самоуправления, организации, а также должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, обязаны направить их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая при этом заявителей.

Стадия возбуждения производства по жалобе заканчивается принятием одного из следующих решений:

1. принять жалобу к рассмотрению;
2. разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3. передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4. отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Такие виды решений легально закреплены в статье 20 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 12.03.2014), (далее - Федеральный конституционный закон) однако, на наш взгляд, являются логичным завершением стадии возбуждения производства по административно-правовой жалобе вне зависимости от того, какому субъекту была подана на рассмотрение жалоба.

К особенностям стадии возбуждения производства по жалобе Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации следует отнести только два правила. Согласно первому, о принятом в связи с поступившей жалобой решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. В соответствии со вторым, отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован. Кроме того, полученный от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Согласно утвержденному им Порядку подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, в уведомлении в связи с полученной жалобой может указать одно из следующих решений:

• о принятии к рассмотрению;
• об отказе в принятии к рассмотрению;
• о приобщении к ранее поступившей жалобе;
• о принятии к рассмотрению и необходимости предоставления дополнительных документов, данных и материалов;
• о направлении в другие органы;
• о прекращении рассмотрения обращения.

Причем последнее решение, согласно анализу положений Закона о бизнес-омбудсмене, может быть принято только в случае, когда предприниматель сам обратился с просьбой о прекращении рассмотрения поданной ранее жалобы.

2. Стадия рассмотрения жалобы и принятие по ней решения.

В обычном порядке жалобы рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением случаев, когда характер предложения требует дополнительного изучения или истребования дополнительных документов. При возникновении таких обстоятельств в соответствии с частью 2 статьи 12 Закона об обращениях руководитель органа исполнительной власти или местного самоуправления вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней. Об этом решении обязательно сообщается лицу, подавшему жалобу. Жалоба, не требующая дополнительной проверки и изучения, рассматривается безотлагательно, но не позднее 15 дней.

Так, в соответствии с Законом о предоставлении услуг, жалоба рассматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткие сроки рассмотрения жалобы не установлены органом, уполномоченным на ее рассмотрение. Кроме того, в случае обжалования отказа органа, предоставляющего государственную услугу, его должностного лица в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования заявителем нарушения установленного срока таких исправлений жалоба рассматривается в течение 5 рабочих дней со дня ее регистрации.

В случае необходимости, уполномоченные на то лица могут истребовать нужные документы, направлять работников на места проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса.

Так, пунктом 102 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации предусматривается, что «при рассмотрении обращения, отнесенного к категории «жалоба», проводится проверка обоснованности каждого довода гражданина. По результатам рассмотрения жалобы принимаются необходимые меры для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина или разъясняется неправомерность предъявляемых требований (претензий), а также при необходимости порядок обжалования принятого решения».

К особенностям стадии рассмотрения жалобы в органах внутренних дел следует также отнести установленное в пункте 99 Инструкции правило, согласно которому, при рассмотрении полученной жалобы производится проверка изложенных в обращении сведений. В целях такой проверки непосредственный исполнитель делает следующее:

• внимательно и всесторонне изучает содержание обращения, необходимые сведения, документы и материалы;
• определяет суть заявления, предложения или жалобы;
• устанавливает достаточность изложенных в обращении сведений, а также имеющихся документов и материалов для выработки и принятия решения;
• уточняет при необходимости у гражданина дополнительные сведения или просит представить отсутствующие документы (по телефону, при наличии в обращении сведений об абонентском номере, или приглашает его на личную беседу). В случае отказа гражданина предоставить требуемую информацию или документы ему направляется ответ по результатам рассмотрения имеющихся материалов;
• осуществляет подготовку запросов для получения необходимых сведений, документов и материалов. Запросы подписываются уполномоченным должностным лицом и направляются подразделением делопроизводства;
• вносит руководителю, давшему поручение о рассмотрении обращения, предложения о выезде на место для проверки изложенных в обращении фактов.
• изучает и анализирует полученные сведения, документы и материалы.
• устанавливает факты и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по обращению;
• оценивает достоверность сведений, являющихся основанием для принятия решения по обращению;
• устанавливает обоснованность доводов гражданина;
• осуществляет подготовку заключения о результатах проверки по жалобе и представляет его на утверждение должностному лицу, уполномоченному на подписание ответа;
• осуществляет подготовку и представление на подпись уполномоченному должностному лицу проекта ответа гражданину, а также при необходимости проектов ответов в государственный орган или должностному лицу, направившему обращение.

Инструкция также предусматривает подробный порядок действий непосредственного исполнителя, в случае выявления при рассмотрении жалобы по существу признаков преступления или административного правонарушения.

Для обобщения результатов проверки по жалобе составляется мотивированное заключение, в центральном аппарате Министерства - докладная записка, требования к содержанию, которого также сформулированы в Инструкции.

Наибольшими полномочиями на стадии рассмотрения административно-правовых жалоб наделяются такие субъекты, как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. К таким полномочиям, в частности, у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в соответствии с положениями части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона относятся следующие:

1. беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
2. запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3. получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
4. проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
5. поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
6. знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Кроме того, Федеральный конституционный закон предусматривает, что по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Вместе с тем, статьей 25 Федерального конституционного закона предусмотрено, что при рассмотрении жалобы «Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом».

Также статья 34 Федерального конституционного закона гарантирует, что «должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок».

Следуя логике законодательства, по жалобам граждан должны приниматься обоснованные решения. О решениях, принятых по жалобам граждан, им должно быть сообщено в письменной или устной форме, а в случаях отказа в удовлетворении жалобы указываются его мотивы.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что решение по жалобе может быть следующим:

• об удовлетворении жалобы;
• об отказе в её удовлетворении.

Так, Закон о предоставлении услуг предусматривает в части 7 статьи 11.2, что по результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу, принимает одно из следующих решений:

1. удовлетворяет жалобу, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государственную услугу, либо органом, предоставляющим муниципальную услугу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, а также в иных формах;
2. отказывает в удовлетворении жалобы.

Не позднее дня, следующего за днем принятия данного решения, заявителю в письменной форме и по желанию заявителя в электронной форме направляется мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы.

3. Стадия обжалования принятого по жалобе решения.

Эта стадия является факультативной и осуществляется, если заявитель не удовлетворен результатами рассмотрения и принятым решением по жалобе. В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» заявитель имеет право на обжалование принятого по обращению решения. Обжалование может быть осуществлено в административном порядке, который подразумевает обращение с жалобой в вышестоящий по подчиненности орган государственной власти или направление жалобы в надзирающее ведомство, чаще всего в органы прокуратуры, которые осуществляют в широком плане надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

4. Стадия исполнения принятого по жалобе решения.

Сущность этой стадии заключается в том, что орган (должностное лицо), который принял решение, обязан обеспечить своевременное и правильное исполнение решения по делу. Органы исполнительной власти, местного самоуправления или должностное лицо, рассматривая жалобу, обязаны принять исчерпывающие меры, которые направлены на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.

Постановление по жалобе обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. В установленных законом случаях исполнение принятого по жалобе решения обеспечивается компетентными органами и средствами государственного принуждения.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе:

1. обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2. обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3. обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4. изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5. обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе:

1. выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы;
2. обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

В свою очередь, в соответствии с положениями части 5 статьи 4 Закона о бизнес-омбудсмене, по результатам рассмотрения жалобы «Уполномоченный обязан выполнить одно или несколько из следующих действий:

1. разъяснить заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
2. передать жалобу в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. Направлять жалобу на рассмотрение должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, запрещается;
3. направить в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, заключение с указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов указанных субъектов;
4. обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов (за исключением органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов судебной власти), органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности;
5. обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности;
6. обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, принятые в отношении заявителя, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
7. направить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке».

Таким образом, исполнение принятого по жалобе решения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, как и Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, фактически предполагает дальнейшее рассмотрение предоставленных заявителем материалов в суде или иных органах, уполномоченных на принятие решения по существу.