Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях

Понятие, правовая основа и особенности производства по различным категориям дел об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из видов правоохранительных административных производств, входящих в структуру административного процесса, в рамках которого в отношении лица, совершившего административное правонарушение, решается вопрос о привлечении его к административной ответственности и назначении административного наказания.

Уделяя регламентации производства по делам об административных правонарушениях значительное место в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (9 глав в IV и V разделах, а в совокупности более 100 статей) законодатель, тем не менее, не сформулировал норму-дефиницию, раскрывающую его определение.

Учитывая, что производство по делам об административных правонарушениях является процессуальной формой разрешения индивидуальных конкретных дел о привлечении виновных лиц к административной ответственности, его можно определить как регламентированную административно-про-цессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов, направленную на возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, применение в необходимых случаях административных наказаний.

Основные элементы процессуальной формы данного производства регламентируют группы норм, устанавливающие: задачи и принципы производства; властных субъектов, ведущих производство, подведомственность дел, властных действий; круг его участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершения процессуальных действий; виды и условия использования доказательств; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды и порядок применения мер обеспечения производства; порядок возмещения процессуальных расходов.

Правовое регулирование производства. Установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях отнесено КоАП РФ (пункт 4 части 1 статьи 1.3) к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Нормы, регламентирующие данное производство, можно объединить в 4 группы: общие, конкретизирующие, дополняющие, специальные.

Общие нормы, регулирующие производство, содержатся в разделах IV. «Производство по делам об административных правонарушениях», и V. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ.

Нормы подзаконных актов, уточняющие, конкретизирующие положения КоАП РФ, на которые сделаны ссылки в КоАП РФ. Так в части 6 статьи 27.12 указывается, что «Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и оформление его результатов, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 28.3 КоАП РФ, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти2 и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Небольшое число процессуальных норм, дополняющих федеральные правила, содержится в законах субъектов Российской Федерации. К примеру, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации (абзац 1 части 6 статьи 28.3 КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (абзац 2 части 6 статьи 28.3 КоАП РФ).

Согласно статье 1.3.1 КоАП РФ «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях» (часть 1) к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в частности, относится:

1. организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
2. определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ;
3. создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
4. создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
5. определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Производство по отдельным категориям дел об административных правонарушениях наряду с КоАП РФ регламентируют специальные нормы. Так, дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях.

Причем в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности.

Все вместе перечисленные нормы образуют правовую основу производства.

С учетом особенностей осуществления производства по различным категориям дел об административных правонарушениях и степени его сложности можно выделить четыре основные разновидности данного производства.

Обычное производство по делу - наиболее часто встречающийся вид производства, включающий, как правило, три стадии: возбуждение дела, рассмотрение дела, исполнение постановления по делу (исключение оставляет пересмотр постановления и решения по делу), причем действия осуществляются в сроки, установленные в качестве общего правила.

Ускоренное производство по делу предусмотрено применительно к правонарушениям, совершение которых влечёт административный арест либо административное выдворение. Оно характеризуется сокращенными сроками рассмотрения дела, направления жалобы и принесения протеста на постановление о назначении данного наказания, рассмотрения жалобы или протеста, а также последующего пересмотра решения (статьи 29.6, 30.2, 30.5, 30.9 КоАП РФ).

Упрощённое производство по делу осуществляется, когда административное наказание назначается без составления протокола об административном правонарушении, в случаях:

• вынесения постановления по делу об административном правонарушении уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.6 КоАП РФ);
• вынесения постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренным главой 12 КоАП РФ, выявленным и зафиксированным с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи (часть 3 статьи 28.6 КоАП РФ).

При этом две первые стадии - возбуждение дела, рассмотрение дела - слиты воедино.

Усложнённое производство по делу имеет место при применении комплекса мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, проведении административного расследования (статья 27.1, 28.7 КоАП РФ), а также наличии третьей стадии - пересмотра постановления и решения по делу. Этот вид производства по делу отличается более высокой продолжительностью по сравнению с обычным производством.

Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Проводя анализ содержания понятия производства по делам об административных правонарушениях, следует обратиться, в первую очередь, к его задачам, поскольку через них можно определить существо данной деятельности.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются (статья 24.1 КоАП РФ):

1. всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;
2. разрешение его в соответствии с законом;
3. обеспечение исполнения вынесенного постановления;
4. выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Иными словами, в ходе производства решаются две связанные между собой задачи:

1. юрисдикционная (справедливое разрешение дел о проступках)
2. профилактическая (предупреждение новых правонарушений).

Первая группа задач включает всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Всесторонность выяснения обстоятельств дела предполагает определение всех признаков административного правонарушения, которые имеют существенное значение для вынесения постановления по делу. Обстоятельства дела могут считаться исследованными всесторонне лишь в том случае, если:

а) выяснены все обстоятельства, подлежащие доказыванию по данному делу;
б) собраны и процессуально закреплены все необходимые для принятия решения по делу доказательства, подтверждающие наличие обстоятельств, подлежащих доказыванию.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ выяснению по делу об административном правонарушении подлежат следующие обстоятельства:

1. наличие события административного правонарушения;
2. лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;
3. виновность лица в совершении административного правонарушения;
4. обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5. характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
6. обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
7. иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Полнота выяснения обстоятельств дела предполагает сбор достаточных для принятия решения данных по каждому обстоятельству, подлежащему выяснению по делу об административном правонарушении.

К примеру, выяснению по делу об административном правонарушении подлежат сведения о лице, совершившем противоправные действия (бездействие). Соответственно, должностные лица, уполномоченные возбуждать производство по делу об административном правонарушении, должны выяснить персональные (установочные) данные о физическом лице, в отношении которого возбуждается производство, необходимые для его идентификации и составления протокола об административном правонарушении: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, по возможности, место жительства, паспортные данные).

В свою очередь судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, выясняют данные, необходимые для назначения наказания: место работы, размер заработка, состав семьи и др.

Объективность — это, во-первых, соответствие закреплённых в процессуальных документах обстоятельств дела фактически совершённому противоправному действию (бездействию), во-вторых, беспристрастность, непредвзятость при оценке собранных доказательств и всех обстоятельств дела в их совокупности. Требование объективности при выяснении обстоятельств дела направлено на недопущение субъективизма и одностороннего подхода к оценке факта правонарушения и обстоятельств, имеющих значение по делу.

Для обеспечения справедливости и беспристрастности решений судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, существуют различные правовые механизмы, но КоАП РФ предусмотрены следующие:

• административная ответственность за заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении (статья 17.9 КоАП РФ);
• надзор прокуратуры за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законодательства органами, должностными лицами при производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 24.6 КоАП РФ);
• самоотвод или отвод судьи, члена коллегиального органа или должностного лица, если в деле об административном правонарушении присутствуют их интересы (прямые или косвенные), а также в иных ситуациях, где их участие могло бы поставить под сомнение объективность рассмотрения дела (статьи 29.2, 29.3 КоАП РФ);
• отмена постановления и возвращение дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (пункт 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ).

Своевременное выяснение обстоятельств каждого дела означает соблюдение процессуальных сроков при ведении производства на стадиях возбуждения, рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях. Так, законодательное закрепление сроков рассмотрения дел, установленных статьёй 29.6 КоАП РФ, призвано способствовать вынесению постановления в кратчайшее время, максимально приближенное к моменту совершения административного правонарушения.

Осуществление обозначенных требований является обязанностью судей, органов, должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях и этапах.

Второй важной задачей производства по делам об административных правонарушениях является разрешение дела в соответствии с законом. Соблюдение норм КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях при осуществлении производства рассматривается в качестве обязательного условия обеспечения правопорядка, охраны общественных интересов, прав граждан и организаций. Лишь строгое следование требованиям материальных и процессуальных норм может привести к установлению объективной истины, а, следовательно, и к вынесению законного и обоснованного постановления.

Третья задача производства по делам об административных правонарушениях - обеспечение исполнения вынесенного постановления - тесно связана с неотвратимостью наказуемого воздействия государства на лицо, совершившее административное правонарушение. Игнорирование исполнения этой задачи на практике может привести к невозможности осуществления эффективной борьбы с правонарушениями. Государство через назначение административного наказания обязывает правонарушителя претерпевать определенные правоограничения, лишения, существенно затрагивающие его права, ущемляющие права и свободы независимо от его воли, всегда оставляя за собой право, принудить правонарушителя исполнить обязательства, вытекающие из применения к нему соответствующего административного наказания.

К мерам, обеспечивающим фактическое исполнение вынесенного постановления, можно отнести:

• учёт судьёй, органом или должностным лицом, выносящими постановление о назначении административного наказания, имущественной и финансовой возможности правонарушителя исполнить назначенное наказание (части 2, 3 статьи 4.1 КоАП РФ);
• наличие специальных органов, на которые возложена обязанность исполнения конкретных видов административных наказаний (часть 7 статьи 32.1, часть 1 статьи 32.4, статья 32.5, часть 1 статьи 32.8, статья 32.9, часть 3 статьи 32.11 КоАП РФ);
• установление административной ответственности за уклонение от исполнения административного наказания (статья 17.8, статья 20.25 КоАП РФ).

Четвертая задача производства по делам об административных правонарушениях связана с тем, что государство в лице административно-юрисдикционных органов не может ограничиваться лишь борьбой с уже совершенными правонарушениями. Большое значение должно придаваться их предупреждению. Поэтому при рассмотрении дел судьи, органы и должностные лица обязаны принимать необходимые меры к выявлению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений, и в установленном порядке реагировать (статья 29.13. Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения).

Эти задачи реализуются на основе принципов осуществления производства по делам об административных правонарушениях (т. е. руководящих начал, идей, положений, закрепленных в правовых нормах, регулирующих указанную деятельность).

Важнейшими принципами производства по делам об административных правонарушениях являются:

• обеспечение законности (статья 1.6 КоАП РФ);
• выявление объективной истины по делу (статья 26.11 КоАП РФ);
• презумпция невиновности (статья 1.5 КоАП РФ);
• обеспечение права на защиту (статья 25.5 КоАП РФ);
• равенство граждан перед законом (статья 1.4 КоАП РФ) и органом, рассматривающим дело;
• оперативность (статья 4.5 КоАП РФ);
• ведение производства на государственном языке (статья 24.2 КоАП РФ);
• гласность (открытость) (статья 24.3 КоАП РФ);
• экономичность производства (статья 4.7 КоАП РФ).

В учебной литературе в качестве принципов данного производства выделяют ещё такие, как публичность, состязательность, непосредственность, устность, двустепенность.

Принцип законности, являющийся одним из основополагающих принципов, распространяется на все стадии производства. Он заключается в том, что привлекаемое к ответственности лицо не может подвергаться административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом наказания и мер обеспечения производства должно осуществляться в пределах их компетенции в соответствии с законом (статья 1.6 КоАП РФ).

Принцип достижения объективной (материальной) истины непосредственно вытекает из задач производства по делам об административных правонарушениях. Реализации этого принципа служат установление обстоятельств, подлежащих выяснению по делу, и определение источников доказательств (глава 26 КоАП РФ), установление обстоятельств, исключающих возможность участия в производстве по делу и рассмотрения дела, регламентация заявления отводов и ходатайств (статьи 24.4, 25.12, 25.13, 29.2, 29.3 КоАП РФ) и др.

Данный принцип обязывает должностных лиц, расследующих и рассматривающих дела, исследовать все обстоятельства их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.

Презумпция невиновности имеет принципиально важное значение, поскольку служит гарантией защиты невиновного лица от применения мер административного принуждения. Это достигается тем, что:

1. лицо подлежит ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина;
2. лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и не установлена вступившим в законную силу постановлением;
3. лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, когда административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП РФ, зафиксированы работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;
4. неустранимые сомнения в виновности указанного лица толкуются его пользу (статья 1.5 КоАП РФ).

Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности, обстоятельств, смягчающих его вину, исключающих производство.

Право граждан на защиту, по мнению Д.Н. Бахраха, включает в себя следующие общие права1:

1. требовать доказывания предъявляемого обвинения;
2. лично участвовать в совершении ряда процессуальных действий (осмотре помещений, изъятии имущества, рассмотрении дела и др.), а значит быть извещенным о времени и месте их совершения;
3. получать в трехдневный срок копии основных документов, отражающих позицию субъекта власти по делу (протокола, постановления, решения по жалобе);
4. быть выслушанным» (давать объяснения);
5. заявлять ходатайства (о вызове свидетелей, приобщении документов и др.);
6. заявлять отводы участия лицам, привлекаемым в качестве защитника, представителя, специалиста, эксперта или переводчика (статья 25.1 КоАП РФ).
7. знакомиться со всеми материалами дела;
8. обжаловать действия субъектов власти;
9. на юридическую помощь;
10. на содействие (переводчика, законного представителя и др.);
11. право потерпевшего на содействие представителя для оказания юридической помощи (статья 25.5 КоАП РФ).

Принцип равенства перед законом (статья 1.4 КоАП РФ) проявляется в том, что физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, а юридические лица — независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также иных обстоятельств.

Особые условия применения мер административного принуждения и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц) устанавливаются Конституцией Российской Федерации и другими законами.

Особые условия применения мер административной ответственности в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, устанавливаются, в частности, ст. 4.1.1 КоАП РФ.

Гласность (открытость) рассмотрения дела. В соответствии со статьёй 24.3 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто. Данная гарантия способствует осуществлению общественного контроля над должным исполнением обязанностей и соблюдением законодательства юрисдикционными органами. Открытость предполагает не только обязательное оглашение всех решений, принятых как в результате рассмотрения дела, так и в процессе его рассмотрения, но и его публичность. Граждане, проявившие интерес к делу, имеют право свободно находиться при его рассмотрении, а также освещать ход и результаты дела в средствах массовой информации.

КоАП РФ предусматривает ряд обстоятельств, при наличии которых дело об административном правонарушении может рассматриваться в закрытом режиме. В качестве таковых выделяются:

• необходимость защиты государственной, военной, коммерческой или иной, охраняемой законом тайны;
• обеспечение безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких;
• защита чести и достоинства лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких.

Решение о закрытом рассмотрении дела выносится судьей, должностным лицом или коллегиальным органом посредством мотивированного определения. При закрытом рассмотрении дела присутствуют только субъекты административной юрисдикции, рассматривающие дело и лицо, в отношении которого осуществляется производство по делу, а также потерпевший; защитник и представитель и, лишь в необходимых случаях, — другие участники производства по делу. В постановлении по делу об административном правонарушении, оглашаемом публично, не должно содержаться сведений, ради сохранения тайны которых, рассмотрение дела осуществлялось в закрытом режиме.

Принцип оперативности производства заключается в том, что в КоАП РФ установлены относительно краткие сроки, определяющие давность привлечения к административной ответственности и давность исполнения постановления о назначении административного наказания (статьи 4.5, 31.9 КоАП РФ). Помимо этого, регламентированы различные процессуальные сроки, в том числе сроки составления протокола об административном правонарушении и составления протокола, рассмотрения дела, обжалования постановления и рассмотрения жалобы или протеста, вступления постановления в законную силу и обращения его к исполнению (статьи 28.5, 28.6, 29.6, 30.3, 30.5, 31.1, 31.3).

Принцип ведения производства на государственном языке служит важной гарантией реализации принципов законности и достижения объективной истины. В соответствии со статьёй 24.2 КоАП РФ производство по делу ведется на русском языке — государственном языке России либо на государственном языке республики, на территории которой находится субъект, рассматривающий дело. Участникам производства не владеющим языком, на котором оно ведётся, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке или на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Принцип экономичности производства проявляется, прежде всего, в том, что наиболее многочисленную группу субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, составляют различные категории должностных лиц, сочетающих указанную деятельность с иными функциональными обязанностями, прежде всего в сфере государственного надзора и контроля.

Следует также иметь в виду установленные правила отнесения издержек по делу, которые состоят из сумм, выплаченных свидетелям, понятым, специалистам, экспертам и переводчикам и израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.

Если физическое лицо совершило правонарушение, предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, издержки относятся на счёт федерального бюджета, а предусмотренное законом субъекта Российской Федерации, — на счёт бюджета соответствующего субъекта. Если же правонарушение совершено юридическим лицом, то издержки, за включением сумм, выплаченных переводчику, относятся на счёт этого лица. Что касается сумм, выплаченных переводчику, то они относятся на соответствующие счета аналогично правилам, установленным в отношении правонарушений, совершенных физическим лицом. Эти же правила применяются в отношении остальных издержек в случае прекращения производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом (статья 24.7 КоАП РФ).

Несмотря на существующее многообразие принципов, тем не менее, необходимо отметить, что все они имеют самостоятельное и важное значение. В этой связи жертвовать одним принципом ради достижения целей другого, например, ради гласности жертвовать истиной, а ради оперативности — законностью, недопустимо. Только последовательная реализация всех принципов соответствует демократической природе производства и позволяет наилучшим образом достичь целей процесса.

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств, закреплённых в статье 24.5 КоАП РФ:

1. отсутствие события административного правонарушения;
2. отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности (за исключением случая, предусмотренного частью 3 статьи 24.5 КоАП РФ), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
3. действия лица в состоянии крайней необходимости;
4. издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
5. признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность;
6. истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; (статья 4.5 КоАП РФ);
7. наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8. смерть физического лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении;
9. иные предусмотренные настоящим Кодексом обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.

При наличии любого из этих обстоятельств начатое производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению. Так, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ), либо постановление о прекращении производства по делу (статья 28.9 КоАП РФ), на стадии рассмотрения дела выносится постановление о прекращении производства по данному делу (часть 2 статьи 29.4; часть 1 статьи 29.9 КоАП РФ). На стадии пересмотра выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу (пункт 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ).

Необходимо отметить, что к числу обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, относятся закреплённые в главе 2 КоАП РФ обстоятельства, исключающие или освобождающие от административной ответственности.

1. Отсутствие события административного правонарушения. Под событием понимается «действие (бездействие), содержащее признаки административного правонарушения». В основе данного обстоятельства лежит отсутствие фактического основания для привлечения к административной ответственности, и отсутствие, прежде всего, объективных признаков состава административного правонарушения (объекта и объективной стороны). К примеру, в соответствии с данным обстоятельством производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, несмотря на наличие повода к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренного пунктами 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, если данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, содержащиеся в поступивших материалах, сообщениях и заявлениях, не подтвердились.

2. Отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности (за исключением случая, предусмотренного частью 3 статьи 24.5 КоАП РФ), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие).

Данное обстоятельство корреспондирует с такими общими условиями привлечения к административной ответственности, которые содержатся в статье 2.3 КоАП РФ, согласно которой «Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет», и статье 2.8 КоАП РФ, согласно которой «Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики». В основе данного обстоятельства лежит отсутствие субъективных признаков состава административного правонарушения (субъекта, либо субъективной стороны).

Согласно части 3 статьи 24.5 КоАП РФ в случае выявления административного правонарушения, связанного с управлением транспортным средством физическим лицом, не достигшим на момент совершения противоправного действия возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, производство по делу об административном правонарушении прекращается после применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, необходимых для пресечения соответствующего противоправного действия.

3. Действия лица в состоянии крайней необходимости. В основе данного обстоятельства, исключающего производство по делу об административном правонарушении, лежит обстоятельство, исключающее административную ответственность «Крайняя необходимость», предусмотренное статья 2.7 КоАП РФ. Согласно данной статьи «Не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причинённый вред является менее значительным, чем предотвращённый вред».

4. Издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания. В соответствии с частью 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации объявление амнистии отнесено к исключительному ведению Государственной Думы. Акт амнистии устраняет не само наказание, а возможность его применения в отношении лиц, совершивших отдельные виды административных правонарушений.

5. Признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность. Данное обстоятельство связано с устранением правовой основы административной ответственности за конкретные действия (бездействие). Отменяется само административное наказание за эти действия (бездействие), которые перестают быть наказуемыми.

6. Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. В основе данного обстоятельства, исключающего производство по делу об административном правонарушении, лежит обстоятельство, освобождающее от административной ответственности, в связи с несоблюдением сроков, устанавливающих «Давность привлечения к административной ответственности» (статья 4.5 КоАП РФ).

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьёй, - по истечении трёх месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

За отдельные виды административных правонарушений предусмотрены более длительные сроки, по истечении которых постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено, к примеру:

• за нарушение законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.8, 12.24, 12.26, частью 3 статьи 12.27, частью 2 статьи 12.30 КоАП РФ), об организации и о проведении азартных игр, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения их к трудовой деятельности в Российской Федерации, о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения;
• за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, бюджетного законодательства Российской Федерации, по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения;
• за нарушение законодательства Российской Федерации о политических партиях (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.64-5.68 КоАП РФ) по истечении трех лет со дня совершения административного правонарушения;
• за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.27.1 КоАП РФ) и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции - по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения.

7. Наличие «по одному и тому же факту совершения противоправ-ных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела». Наличие одного из перечисленных постановлений по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, свидетельствует о том, что по данному факту уже проведено разбирательство в рамках соответствующего производства и принято итоговое решение.

К примеру, наличие постановления о назначении административного наказания свидетельствует о том, что по данному факту совершения противоправных действий (бездействия) лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, уже привлечено к административной ответственности. А согласно части 5 статьи 4.1 КоАП РФ «Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение».

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления, в соответствии с пунктом 3 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а материалы дела передаются прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания.

8. Смерть физического лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. Данное обстоятельство исключает производство по делу, поскольку в связи со смертью прекращается правоспособность и дееспособность (в том числе делик-тоспособность) физического лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении.

Процессуальное решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении по обстоятельствам, предусмотренным пунктами 4, 5 и 8 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, принимается в упрощённом порядке. По обстоятельствам, указанным в пунктах 1 -3, 6, 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении прекращается после проверки данных обстоятельств.

9. Иные предусмотренные КоАП РФ обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.

Начатое производство в отношении лица, совершившего действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, подлежит прекращению при установлении хотя бы одного из следующих обстоятельств, при наличии которых лицо освобождается от административной ответственности:

• возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (2.9 КоАП РФ);
• если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в соответствии с частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ, будут подтверждены содержащиеся в ней данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц, собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности (ч. 2 ст.2.6.1 КоАП РФ);
• в связи с заменой административной ответственности другим видом ответственности (ст. 2.5 КоАП РФ). Речь идёт о случаях, когда лица, указанные в части 1 статьи 2.5 КоАП РФ (в том числе, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел), совершают административные правонарушения, за которые они несут не административную, а только дисциплинарную ответственность. Согласно ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ, производство по делу о таком административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности;
• в связи с освобождением от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, с применением к нему комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав меры воспитательного воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ).

Доказательства и доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях

Одной из задач производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Решение этой задачи невозможно без исследования всех доказательств по делу.

В соответствии с ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Перечисленные фактические данные обретают статус доказательств только в том случае, когда содержатся в соответствующих источниках, к числу которых относятся: протокол об административном правонарушении, иные протоколами, предусмотренные КоАП РФ, объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего, свидетелей, заключения эксперта, иные документы, а также показания специальных технических средств, вещественные доказательства.

С точки зрения теории доказательств и практики их применения в производстве по делам об административных правонарушениях доказательства можно классифицировать по конкретным юридическим основаниям. По источнику доказательства: личные (объяснения лица, привлекаемого к ответственности, его законного представителя, потерпевшего и других лиц) и предметные (вещественные доказательства, документы и др.). По характеру связи между доказательством и фактом, подлежащим установлению, доказательства делятся на прямые и косвенные. Последние являются сведениями о промежуточных фактах, при установлении связи между которыми могут быть выявлены обстоятельства, имеющие непосредственное отношение к предмету доказывания. В зависимости от способа формирования доказательств они подразделяются на первоначальные и производные. К первым относятся доказательства, полученные от первоисточника (свидетельские показания), ко вторым - полученные на основе первоначальных сведений от какого-либо промежуточного источника (соседи слышали шум и крики в квартире, видели человека, загружавшего машину, и т.д.)1.

Доказательства должны обладать свойствами относимости и допустимости.

Под относимостью доказательств понимают их связь с предметом доказывания и с иными обстоятельствами дела, установление которых необходимо для разрешения дела об административном правонарушении. Для решения вопроса об относимости доказательств необходимо чётко представлять состав административного правонарушения.

Под предметом доказывания понимается совокупность обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу об административном правонарушении.

Его непомерное расширение может повлечь неоправданное затягивание в расследовании и рассмотрении конкретного дела об административном правонарушении, что явно противоречит принципу оперативности производства. Тем не менее, недозволенное ограничение предмета доказывания неизбежно влечет неполноту, и даже односторонность расследования и рассмотрения дела1 . С предметом доказывания тесно связано другое понятие, также служащее инструментом обеспечения оценки всесторонности, полноты, объективности исследования обстоятельств дела. Речь идет о пределах доказывания -это необходимая и достаточная совокупность доказательств, которая, будучи собранной по делу, обеспечивает правильное его разрешение путем установления всей совокупности обстоятельств, подлежащих доказыванию.

Допустимость доказательств рассматривается с позиции соблюдения установленного порядка их сбора и закрепления. Она определяется, прежде всего, законностью способа получения доказательства, допустимостью тех источников, в которых доказательства содержатся. Закон устанавливает исчерпывающий перечень видов этих источников, поэтому фактические данные, взятые из не предусмотренного законом источника, не могут по действующему закону приниматься во внимание и допускаться в качестве доказательств. Кроме того, допустимость источника доказательств определяется ещё и тем, были ли соблюдены при его получении, формировании все необходимые требования закона.

Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ч. 1 ст. 25.1, ч. 2ст. 25.2, ч. 3 ст. 26.6 КоАП РФ, ст. 51 Конституции РФ, а свидетели, специалисты, эксперты не были предупреждены об административной ответственности соответственно за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений, а также существенное нарушение порядка назначения и проведения экспертизы.

Доказывание по делу об административном правонарушении - это процессуальная деятельность судьи, органа, должностного лица, осуществляемая как на стадии возбуждения дела, так и на стадии его рассмотрения, целью которой является установление объективной истины по делу, в содержание которого входит собирание, проверка, оценка и использование доказательств.

Статья 26.3. КоАП РФ раскрывает содержание одного из видов доказательств по делу об административном правонарушении - объяснения лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей. Объяснения и показания перечисленных выше лиц являются прямыми доказательствами по делу, имеющими важное значение для объективного рассмотрения дела.

Впервые в законодательстве об административной ответственности подробно определяет порядок назначения и проведения экспертизы, подчёркивая тем самым важность экспертных заключений в качестве доказательств по делу об административном правонарушении. Назначение экспертизы должно быть оформлено определением, принятым в установленном порядке. Особое значение имеет точное формулирование вопросов, которые ставятся перед экспертом. Предложено также разъяснять эксперту его права и обязанности. В определении дается ссылка на статью Кодекса, устанавливающую полномочия эксперта. Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения (Ст. 26.4. КоАП РФ).

Взятие образцов почерка, проб и образцов товаров и иных предметов, необходимых для проведения экспертизы, возможно в ходе административного расследования по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, о производстве и обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения, законодательства о защите прав потребителей (см. ст. 28.7) и в иных случаях. Целью взятия проб и образцов - является проведение экспертизы. Совершенные при взятии проб и образцов действия должны быть отражены в протоколе изъятия этих проб и образцов.

Вещественные доказательства - предметы материального мира. Законодатель определяет в качестве вещественных доказательств по делу об административном правонарушении орудия совершения или предметы административного правонарушения. По делам о нарушении правил охоты вещественными доказательствами могут быть орудия правонарушения (ружье, капкан и др.) и предметы правонарушения (объект животного мира). Вещественные доказательства при необходимости фотографируются или фиксируются иным установленным способом (с помощью иных технических средств). В установленном порядке вещи приобщаются к делу вместе с протоколом об их изъятии.

Документы, содержащие информацию, непосредственно касающуюся содержания дела об административном правонарушении, являются одним из видов доказательств по делу. КоАП РФ указывает на виды таких документов как: содержащие сведения, изложенные уполномоченными организациями или должностными лицами (справки, в том числе медицинские, характеристики, бухгалтерские документы, лицензии, разрешения и т.п.); документы, удостоверенные уполномоченным на то лицом (нотариально удостоверенные копии диплома об образовании, акта об аренде жилого помещения и т.п.).

К числу доказательств ст. 26.2 отнесены и показания специальных технических средств. К специальным техническим средствам относятся измерительные приборы, утверждённые в качестве средства измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие специальную метрологическую поверку. К таким измерительным приборам относятся средства надзора за соблюдением скоростного режима движения транспортных средств, средства освидетельствования водителей на состояние алкогольного опьянения, приборы проверки подлинности документов и т.п. При применении специальных технических средств в протоколе об административном правонарушении указываются наименование используемого прибора, а также его показания. В случае фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъёмки, видеозаписи, их показания отражаются в постановлении по делу об административном правонарушении, выносимом без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Должностные лица, рассматривающие конкретные дела, вправе при подготовке дела к слушанию или в процессе рассмотрения дела при необходимости давать поручения и запрашивать сведения от соответствующих территориальных органов. Поручение либо запрос по делу об административном правонарушении подлежит исполнению не позднее чем в пятидневный срок со дня получения указанного поручения либо запроса.

Законодатель наделил субъекта административной юрисдикции обращаться в любые организации за предоставлением сведений, необходимых для правильного и объективного рассмотрения дела. КоАП РФ устанавливает весьма краткий (трёхдневный) срок со дня получения определения для направления истребуемых сведений. Обязанность немедленно после получения запроса направить сведения установлена в случае возможного применения административного ареста. Предусмотрена также ситуация, когда конкретная организация (должностное лицо) не располагает истребуемыми сведениями. В этом случае она обязана уведомить об этом также в трёхдневный срок со дня получения определения судью, орган, должностное лицо, вынесших это определение.

В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.