Понятие и структура административного процесса

Общая характеристика процесса как юридической категории

Характеристике процесса в целом, как общеправовой категории, посвящена обширная литература. Однако вопрос о понятии «процесс» не только в административном праве, но и в ряде других отраслевых наук и на уровне общей теории в целом остаётся не решённым.

Связано это, прежде всего, с тем, что современное российское законодательство закрепляет различные по своему содержанию виды юридических процессов: конституционный, законодательный, гражданский, уголовный, административный, арбитражный, бюджетный, нормотворческий, избирательный и некоторые другие.

Определения этому понятию в теории права предлагаются самые разные: «юридический процесс - это судебный процесс, судопроизводство» утверждает М.С. Строгович. По мнению В.И. Леушина, юридический процесс - «урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера». Е.П. Шикин рассматривает процесс как «путь движения материального права от момента его создания до полной реализации (применения)». А.В. Малько определяет юридический процесс, как «нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности, направленные на оптимальное удовлетворение и гарантирование интересов субъектов права». «Юридический процесс, - по мнению саратовских ученых, - включает в себя как различные правовые процедуры, так и судебные процессы (судопроизводства)».

Е.Г. Лукьянова констатирует, что в науке существует несколько подходов к определению юридического процесса:

а) юридический процесс - это юрисдикционная и иная охранительная деятельность органов правосудия (деятельность, направленная на разрешение споров о праве и осуществление правового принуждения);
б) юридический процесс - это юрисдикционная и иная охранительная деятельность уполномоченных органов государства и других субъектов;
в) юридический процесс - это вся правоприменительная и правотворческая деятельность компетентных органов государства;
г) юридический процесс - это процесс реализации материально-правовых норм безотносительно к формам такой реализации;
д) юридический процесс - это вся юридическая деятельность государственных органов (правотворческая, правоприменительная, учредительная, контрольная, распорядительная).

Приведённые характеристики процесса свидетельствуют о том, что процесс рассматривается как форма осуществления разных по содержанию видов государственно-властной деятельности. Различие в подходах определяется субъектным составом и содержанием видов государственно-властной деятельности, которые включаются в понятие «юридический процесс».

Не ставя своей задачей, подробный анализ многочисленных общетеоретических и отраслевых научных трудов, воспользуемся результатами исследований В.Д. Сорокина, предложившего собственную конструкцию основных свойств процесса как юридической категории.

1. Взятый в целом процесс - это отчётливо выраженная государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.

Поскольку любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность, то тогда из этой бесспорной формулы с необходимостью следуют два вывода, имеющие, с точки зрения, В.Д. Сорокина определяющее значение для характеристики любого вида процесса.

Первый: будучи юридической формой данной ветви государственной власти, процесс - законодательный, гражданский, уголовный, административный - в полной мере отражает особенности «своей» ветви государственной власти.

Второй: у каждого вида процесса свой властный источник - соответствующая ветвь государственной власти.

2. Любой вид процесса - это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции - законодательные, исполнительные, правоохранительные и т. д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности.

Вместе с тем, каждый вид процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание, последовательность специфичны для каждого вида процесса.

3. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам.

Смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде соответствующего юридического акта -закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида - обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата.

4. Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом регулировании. Оно, это регулирование, с разной степенью детализации, охватывает основные стороны процессуальной деятельности различных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм, играющих важную, хотя и неоднозначную, роль в системе права.

5. Наличие несомненной, хотя и своеобразной связи процесса -прежде всего гражданского, уголовного и административного с методом правового регулирования.

Сформулированные В.Д. Сорокиным юридические свойства процесса характеризуют его как деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции. Эта деятельность урегулирована процессуальными нормами и обеспечивает надлежащую реализацию материальных норм российского права и достижение предусмотренного этими нормами юридического результата.

В дополнение к сказанному обратим внимание на ряд признаков, характеризующих юридический процесс, сформулированных в научной и учебной литературе:

• юридический процесс представляет собой право в действии, в динамике, определяя, в отличие от понятий «право», «правовая система», не сложную систему правил как некую данность, а сам ход их принятия и реализации;
• это сознательная, целенаправленная деятельность; она состоит в последовательном совершении ряда предусмотренных правом действий (процессуальных действий); она документируется: промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах.

Обобщая сказанное можно сделать вывод, что процесс как юридическая категория представляет собой организационную форму нормотворче-ской и правоприменительной деятельности уполномоченных на то субъектов, обеспечивающей достижение предусмотренного материально-правовыми нормами юридического результата. Посредством данной деятельности осуществляется правотворчество, позитивное правоприменение, разрешение споров о праве, применение правового принуждения.

Основные черты и подходы к ноннманню адмнннстратнвного процесса как внда юрнднческого процесса

Административный процесс как вид юридического процесса выделяется по отраслевому критерию и представляет вид процессуальной деятельности, урегулированной нормами административно-процессуального права.

Специфика административного процесса, как отраслевого вида юридического процесса, состоит в том, что:

а) административный процесс, как правило, связан с деятельностью субъектов административной власти (прежде всего органов исполнительной власти и иных органов государственного управления);

б) в рамках административного процесса рассматриваются административные дела и принимаются по ним решения, т.е. дела, которые возникают из административно-правовых отношений и разрешаются по существу преимущественно в соответствии с административно-правовыми нормами. Понятие «административное дело» в Конституции Российской Федерации (статья 126) используется также для характеристики полномочий Верховного Суда Российской Федерации и судов, образованных в соответствии с федеральным конституционным законом;

в) индивидуально-конкретные дела определённой категории рассматриваются в рамках соответствующего урегулированного административно-процессуальными нормами порядка, в основе которого лежит правовая процедура.

Однако в науке административного права идёт многолетняя дискуссия о понятии административного процесса, суть которой сводится к определению его объёма, а точнее определению перечня индивидуальных конкретных дел, рассмотрение которых охватывается понятием административный процесс.

До недавнего времени теория административного процесса была представлена двумя основными подходами: юрисдикционным (узким) и управленческим (широким).

Суть юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса состоит в том, что этот процесс трактуется как регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».

Такое понимание административного процесса объединяет в себе представления о существующих процессах - «гражданском» и «уголовном». Суть гражданского процесса состоит в «разрешении споров», а уголовного в «применении мер принуждения». Нетрудно заметить, что в определении, сформулированном Н.Г. Салищевой, акцент делается на содержательной стороне административного процесса.

Широкую поддержку российских учёных-административистов получила управленческая концепция административного процесса, которую в 1960-е годы последовательно отстаивали С.С. Студеникин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, А.Е. Лунев, В.И. Попова и другие.

За основу при характеристике управленческого подхода воспользуемся определением, сформулированным В.Д. Сорокиным. По его мнению, «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права».

В данном определении внимание акцентируется как на предметной, так и субъектной составляющей административного процесса. Административный процесс определяется как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел при осуществлении различных видов управленческой деятельности: нормотворческой, регулятивной, правоприменительной и правоохранительной (а не только юрисдикционной).

С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно должностными лицами органов исполнительной власти, а в установленных законом случаях судьями, прокурорскими работниками.

Изменения, произошедшие в законодательстве Российской Федерации за последние два десятилетия, обусловили вектор дальнейшего развития взглядов отечественных административистов о понятии и структуре административного процесса.

Следует напомнить, что в Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года в ст. 118 было закреплено политико-правовое решение о создании в Российской Федерации «административного» судопроизводства, после чего начались поиск и разработка модели нового вида судопроизводства, которые продолжались 21 год.

Необходимость формирования «административного» судопроизводства была обусловлена главным образом тем, что 7 мая 1992 г. Россия подала заявку на вступление в Совет Европы и взяла на себя обязательства по приведению своего законодательства, в том числе и административно-процессуального, в соответствие с европейскими стандартами.

Как уже было сказано, в отечественной теории административного процесса на тот момент доминировали два подхода к пониманию административного процесса: юрисдикционный (узкий) и управленческий (широкий). Несмотря на имеющиеся различия в этих подходах, общим для них является то, что представители отечественной административно-правовой науки под административным процессом предлагали понимать процессуальные формы исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами, используемые для разрешения определённых категорий индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления. Процессуальные формы деятельности суда по противодействию административному произволу субъектов публичного управления были предметом регулирования гражданско-процессуального законодательства.

В России был аналог административного судопроизводства. За восемь месяцев до принятия Конституции РФ был принят Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в ст. 6 которого указывалось, что соответствующая жалоба гражданина «рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим Законом». Эти правила были урегулированы подразделом «2. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» Гражданского процессуального кодекса РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г.), впоследствии, после обновления гражданского процессуального законодательства, подразделом III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.

Как видим, процессуальная форма деятельности судебной власти по противодействию административному произволу субъектов публичного управления в Российской Федерации существовала, она была составной частью гражданского судопроизводства и урегулирована гражданским процессуальным законодательством.

Указанные обстоятельства объясняют длительность срока легализации в Российской Федерации «административного» судопроизводства, но нисколько не умаляют его значимости и роли в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также при применении к лицам отдельных мер административного принуждения.

Одновременно с разработкой законодательства об административном судопроизводстве началось возрождение находившегося «в тени» судебного подхода к пониманию административного процесса, в основе которого лежат представления о том, что юридическая категория «процесс» рассматривается применительно к осуществлению юрисдикционной (судебной) функции государства, связанной с разрешением правовых конфликтов. В качестве базовых элементов процесса выделяются три субъекта: две стороны и судья — государство. Эта концепция, которую принято называть традиционной или классической, рассматривает процесс исключительно как форму реализации правосудия.

По мнению сторонников судебного подхода, «административный процесс - это порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений», главной задачей которого «является обеспечение судебно-правовой защиты субъективных публичных прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов, законных интересов физических и юридических лиц». Согласно судебному подходу административный процесс отождествляется с процессуальной формой административной юстиции, правосудием по административным делам, с деятельностью суда.

В ходе разработки КАС РФ в литературе высказывались различные мнения по вопросу о соотношении административного процесса и административного судопроизводства. Ограничимся изложением трёх основных точек зрения.

1. Представители судебного подхода полагают, что административным процессом является только административное судопроизводство. По их мнению, «на институт административного процесса нужно посмотреть, как на административное судопроизводство (административную юстицию)».

2. По мнению В.Д. Сорокина, представителя управленческого подхода к пониманию административного процесса, «административное судопроизводство, по определению не может быть процессом административным, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом! Это уже процесс судебный, а не административный».

3. Административное судопроизводство рассматривается как один из видов административного процесса. Так, согласно обновлённого мнения Н.Г. Салищевой, «Объективная реальность в сфере общественных отношений позволяет обосновать существование и развитие трёх видов административного процесса - административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство. Каждый вид административного процесса имеет свои особенности, связанные, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правоприменение. Административные процедуры - сфера деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция - сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство - сфера деятельности органов правосудия». Данный подход к пониманию административного процесса можно назвать комплексным (на основе юрисдикционного).

Подобный подход к административному процессу в литературе именуется также «интегративным», объединяющим «исполнительный» и «судебный» административный процессы.

Однако принятие в марте 2015 года и вступление в силу 15 сентября 2015 г. 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)7, который имеет важное значение прежде всего для правоприменительной деятельности по рассмотрению и разрешению судами общей юрисдикции административных дел «о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций», а также «других административных дел», заставило сторонников управленческого подхода пересмотреть взгляды на понятие административного процесса.

Вступивший в силу КАС РФ установил, что в рамках административного судопроизводства Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции рассматриваются две группы «административных» дел:

а) дела о защите нарушенных или оспариваемых прав (по разрешению споров). Материально-правовой основой споров являются нормы конституционного (избирательного) права, административного, муниципального, финансового и иных отраслей права. Речь идёт о публично-правовых спорах, а не только административно-правовых;

б) дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (а по сути - о применении мер принудительного воздействия, в том числе административно-правовых принудительных мер для предупреждения преступлений).

Обе группы дел разрешаются судами при участии в деле двух сторон: административного истца и административного ответчика. Как представляется, дела названы «административными» прежде всего потому, что в качестве стороны в каждом деле участвует властный субъект - орган публичного управления, либо его должностное лицо, указанные в ст. 38 КАС РФ. В делах по разрешению споров властный субъект участвует - в качестве административного ответчика, в делах о применении мер принудительного воздействия - в качестве административного истца.

Административное судопроизводство по обеим группам дел является инструментом реализации «прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений», речь идёт как о защите «нарушенных или оспариваемых» прав, свобод и законных интересов, так и их соблюдении при применении мер принудительного воздействия.

Нетрудно заметить, что закреплённая в КАС РФ процессуальная форма осуществления административного судопроизводства имеет двойственную процессуальную природу.

По своей сути она является гражданско-процессуальной, ориентированной на реализацию гражданско-правового типа регулирования общественных отношений, т.е. дозволений (прав лица). И с этой точки зрения процессуальная деятельность, регламентируемая КАС РФ, не только сохранила основные черты заимствованных из гражданского судопроизводства моделей, но и ещё большей степени стала по сути гражданско-процессуальной, поскольку позволяет максимально учесть и защитить права и интересы невластного субъекта, независимо от материально-правовой (отраслевой) основы защищаемых прав, свобод и интересов.

По своему предметному содержанию (характеру разрешаемых дел) она включает административно-правовую составляющую, поскольку в качестве стороны в каждом деле участвует орган публичного управления, либо его должностное лицо и связана с оценкой законности и обоснованности реализации административно-правового типа регулирования общественных отношений, т.е. оценкой принимаемых субъектом публичного управления властных решений при исполнении возложенных обязанностей.

Вместе с тем после доработки заимствованных из гражданского судопроизводства процессуальных моделей противодействия «административному» произволу, для их характеристики в КАС РФ используется не только административная терминология, например, «административное исковое заявление» (ст. 4), «административный истец», «административный ответчик» (ст. 38), «административных и иных публичных правоотношений» (ст. 1), но и административно-процессуальная, например, «административная процессуальная правоспособность», «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» (ст. 5 КАС РФ).

Таким образом, после так называемой «рекодификации» судебно-про-цессуального законодательства Российской Федерации, а если быть более точным - гражданско-процессуального законодательства, административное судопроизводство, согласно КАС РФ, отнесено к деятельности административно-процессуальной, несмотря на то, что определяющим для данного вида судопроизводства является реализация гражданско-правового типа регулирования общественных отношений (защита прав невластного субъекта).

Следовательно, дальнейшая «модернизация» теории административного процесса возможна в двух направлениях:

1) расширение сложившегося во второй половине 20 века в отечественной административно-правовой науке понимания административного процесса как процессуальной формы деятельности органов исполнительной власти и иных государственных органов и включение в его рамки административного судопроизводства;

2) сужение понятия административного процесса до рамок административного судопроизводства (правосудия по административным делам) с одновременным отнесением процессуальных форм деятельности органов государственного управления к числу «административных процедур» как «универсальной» формы исполнительно-распорядительной деятельности субъектов публичного управления.

Для сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса, выбор очевиден, это первый из указанных вариантов модернизации. Дальнейшее развитие теории административного процесса представителями нашей научной школы, основоположником которой является В.Д. Сорокин, видится на основе учёта достижений отечественной юридической мысли и разумного учёта зарубежного опыта, а именно, в формировании «комплексного» (на основе управленческого) подхода к пониманию административного процесса1 как деятельности, включающей процессуальные формы рассмотрения субъектом публичного управления индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельности суда по рассмотрению административных дел.

После принятия и вступления в силу КАС РФ, нам действительно придётся посмотреть на административный процесс не только как деятельность по разрешению индивидуальных конкретных дел, осуществляемую субъектом государственного управления, но и деятельность суда (судей) по обеспечению законности деятельности субъекта публичного управления.

Подводя итог сказанному, административный процесс можно определить, как урегулированную административно-процессуальным законодательством деятельность субъекта публичного управления по рассмотрению индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельность суда по рассмотрению административных дел или экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Структура административного процесса

Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т. е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально-конкретных дел.

В гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном законодательстве прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс - есть сумма производств; производство - органическая часть процесса.

С точки зрения предметной составляющей, а именно, перечня производств, которые входят в состав административного процесса, его структура обусловлена представлениями о понятии административного процесса и его составных частей.

В учебной и научной литературе в структуре административного процесса, выделяют вначале виды (и даже подвиды) административных процессов, а затем уже конкретные производства.

К примеру, ещё до легализации административного судопроизводства, как составной части административного процесса, при характеристике процессуальных форм деятельности субъектов публичного управления ряд учёных-административистов высказывали мнение, что логичнее говорить об административно-процессуальной деятельности, состоящей из трёх административных процессов:

• административно-нормотворческого,
• административно-правонаделительного и
• административно-юрисдикционного.

Это довольно распространённая только в отношении административного процесса тенденция, лишённая, на взгляд В.Д. Сорокина, необходимой логики. По его мнению, единый административный процесс (речь шла о процессуальных формах рассмотрения субъектом государственного управления индивидуальных конкретных дел), складывается из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации на три вида производств:

• правотворческого;
• правонаделительных;
• правоохранительных.

После принятия КАС РФ, тенденция выделения видов административного процесса сохранилась, так, по мнению Н.Г. Салищевой, исходя из особенностей реально существующих административно-процессуальных отношений, можно выделить три основных вида административного процесса:

• административные процедуры;
• административно-юрисдикционный процесс;
• административное судопроизводство.

В частности, в сфере административных процедур можно выделить производство по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц; разрешительные производства; регистрационные производства; контрольно-надзорное производство; производство о прохождении государственной службы (порядок заключения служебных контрактов, проведения аттестации, порядок поощрения служащих и др.) и др.

Согласно другой точке зрения, с позиции «интегративного» подхода в структуре административного процесса следует выделять два вида такого процесса.

Исполнительный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности Российского государства органами и должностными лицами публичной администрации.

Судебный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-охранительной деятельности Российского государства судами (судьями) в рамках рассмотрения судебно-административных дел.

Соглашаясь, в целом, с предложенными вариантами группировки входящих в административный процесс производств, мы разделяем мнение В.Д. Сорокина, что при характеристике структуры административного процесса, логичнее вести речь о видах (и группах) производств, как структурных элементах процесса, а не о видах процесса.

Кроме того, обращает внимание отсутствие в предложенных вариантах классификации административного процесса места для нормотворче-ского производства, которое, как представляется, является процессуальной формой одного из важнейших направлений исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.

Исходя из комплексного (на основе управленческого) подхода к пониманию административного процесса и учитывая многообразие административно-процессуальной деятельности с точки зрения субъектов этой деятельности и её содержания, административный процесс, на наш взгляд, включает две группы производств.

Административные производства, которые являются процессуальными формами деятельности органов публичного управления (органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления) при рассмотрении и разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере публичного управления.

Производства, которые являются процессуальными формами административного судопроизводства, а именно:

• деятельности Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по рассмотрению административных дел (КАС РФ;
• деятельности арбитражных судов по рассмотрению возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности (АПК РФ).

Для характеристики видов административных производств, входящих в административный процесс, за основу возьмём предложенную В.Д. Сорокиным структуру процессуальных форм деятельности органов публичного управления, включающей ограниченное число административных производств, которые можно объединить в три группы:

• правотворческие - производство по принятию нормативных актов государственного управления;
• правонаделительные - производство по предложениям и заявлениям граждан, и обращениям организаций в сфере государственного управления; производство по делам о поощрениях; регистрационное, лицензионное;
• правоохранительные - производство по административно-правовым жалобам и спорам; производство по дисциплинарным делам, производство по делам об административных правонарушениях, производство по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения, исполнительное производство.

Вместе с тем, вызывает возражение включение в число процессуальных форм деятельности органов публичного управления (административных процедур) таких производств (а точнее, процедур) как экзаменационно-конкурсное; экспертно-удостоверительное, административно-контрольное (надзорное), учредительное (организационное), производство о прохождении государственной службы (порядок заключения служебных контрактов, проведения аттестации, порядок поощрения служащих и др.), либо кадровое (служебное), а также административно-договорное, приватизационное. Все они, как представляется, охватываются понятием управленческий процесс, однако выходят за рамки более узкой правовой категории административный процесс.

Обратим ещё раз внимание на один из ключевых признаков процесса как юридической категории, сформулированный В.Д. Сорокиным, позволяющий разграничить процессуальные и процедурные формы деятельности органов государственной власти. Процесс - это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме (например, в виде санкции, конкретного права, выполнения конкретного обязательства), и оформленного в виде соответствующего юридического акта.

Исходя из указанного признака процесса, перечисленные «производства» выходят за рамки процесса как юридической категории и представляют собой материально-правовые административные процедуры (управленческие технологии), посредством которых в установленном нормативным актом порядке отрабатывается определённый перечень действий и достигается конкретный ситуационный управленческий результат.

Перечень таких управленческих процедур-технологий можно продолжить: квотирование, кредитование, аттестация, подтверждение соответствия, испытание, освидетельствование, экспертиза, учёт, отчётность, инвентаризация, хранение, выдача, назначение, приведение к присяге и многие другие. Данные административные процедуры обеспечивают, прежде всего, достижение целей самой управленческой деятельности (например, распределение ресурсов, комплектование кадрами и их расстановку, оценку уровня подготовки кадров, оценку качества продукции, осуществление различных действий с материальными ценностями, информацией), они не могут рассматриваться в качестве самостоятельных структурных элементов административного процесса.

В настоящее время различные виды такого рода процедурной деятельности в сфере государственного управления урегулированы административными регламентами исполнения государственных функций и административными регламентами предоставления государственных услуг.

Следует отметить, что регламентным регулированием охвачены и отдельные процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти, такие как регистрационное и лицензионное производства. В частности, речь идёт о порядке государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество, выдаче лицензий на осуществление лицензируемых видов деятельности.

Процессуальные формы осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел, либо при рассмотрении арбитражными судами возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров определены законодательством об административном судопроизводстве и представлены тремя группами производств:

• производствами по административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а именно: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и др. (ч. 2 ст. 1 КАС РФ);
• производствами по административным делам, возникающим из административных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, а именно: о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в предназначенное для этого специальное учреждение; об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы; о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и др. (ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
• производствами по возникающим из административных и иных публичных правоотношений экономическим спорам и иным делам, связанным с предпринимательской и иной экономической деятельностью, а именно: о признании недействующими нормативных правовых актов судом по интеллектуальным правам (Глава 23 АПК РФ); об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов (Глава 24 АПК РФ); об административных правонарушениях (Глава 25 АПК РФ), другие дела (ст. 29 АПК РФ).

Принципы адмипистративпого процесса

Административный процесс в целом и все составляющие его производства как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления базируется на принципах, определяющих основы данной процессуальной деятельности. Принципами административного процесса являются закреплённые в нормах права основные, исходные положения, отражающие его особенности, определяющие ход и назначение процесса. Принципы - это основные идеи, реализуемые в наборе правил, создающих определённый процессуальный режим.

С учетом структуры административного процесса, включающего две составные части: административные производства и административное судопроизводство, есть основания говорить о двух подсистемах принципов административного процесса, принципах административных производств и принципах административного судопроизводства.

К принципам административных производств как части административного процесса, В.Д. Сорокин относит следующие: 1) законности; 2) заинтересованности масс; 3) быстроты процесса; 4) охраны интересов личности и государства; 5) гласности; 6) материальной истины; 7) равенства сторон; 8) национального языка; 9) самостоятельности в принятии решения; 10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

В научной и учебной литературе можно встретить иную редакцию отдельных из перечисленных принципов, либо дополнения к указанному перечню. Так принцип «материальной истины» именуется как «всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела» и дополнительно называется принцип «экономичности и эффективности процесса», наряду с принципом «гласности» выделяется принцип «доступности» административного процесса, вышеприведённый перечень дополняется принципами «двухступенности административного процесса» и «активности правоохранительных органов».

Принцип - это не абстрактная категория административного процесса, а элемент, основа административно-процессуальной деятельности. Реализация каждого их перечисленных принципов происходит в рамках конкретного административного производства.

Учитывая, что административные производства, входящие в административный процесс, можно объединить в три группы (правотворческие, правонаделительные, правоохранительные), в научных исследованиях выделяют также принципы, обусловленные видовой спецификой административных производств.

К примеру, в отношении нормотворческих производств выделяют принципы «судебного нормоконтроля», «пропорциональности голосования», «согласительного начала».

К правонаделительным производствам применяются принципы координации процедур (принцип «одного окна»), обращения по почте или интернету, переадресации в компетентный орган, возможности судебного обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Думается, что именно к данной группе следует отнести принцип «заинтересованности масс», на который указывал В.Д. Сорокин.

Правоохранительные (юрисдикционные) производства характеризуются принципами «незаинтересованности субъекта, ведущего дело (рассматривающего спор)», презумпции невиновности, состязательности.

В свою очередь, анализируя процессуальную деятельность по разрешению конкретной категории дел в сфере государственного управления, можно обнаружить принципы, характеризующие особенности отдельно взятого административного производства.

Для примера, перечислим принципы, отражающие особенности двух административных производств: по делам о поощрении и дисциплинарным делам, как вариантов процессуальных форм реализации метода убеждения и метода принуждения в государственном управлении.

Так, анализ наградного законодательства о мерах поощрения, практики его применения и мнений учёных-административистов позволяет сделать вывод, что к отличительным принципам производства по делам о поощрениях относятся следующие: 1) добровольность; 2) обоснованность; 3) участие общественности; 4) единодушие в оценках; 5) несостязательность; 6) заочное рассмотрение наградных вопросов; 7) неоспоримость.

Перечисленные принципы могут быть закреплены либо в одной определённой статье, либо в ряде норм, включающих процессуальные правила, раскрывающие и конкретизирующие содержание определённого принципа, и обеспечивающих его реализацию на практике.

В свою очередь, к числу принципов, отражающих административно-охранительную (юрисдикционную) природу дисциплинарного производства и учитывающих специфику дисциплинарной ответственности, следует отнести: 1) обязательность возбуждения дисциплинарного производства при совершении дисциплинарного проступка; 2) свобода выбора вида дисциплинарного взыскания; 3) достаточность доказательств, подтверждающих виновность лица в совершении дисциплинарного проступка. Каждый из перечисленных принципов находит своё закрепление, как правило, не в одной какой-то определённой статье, а лежит в основе многих норм, устанавливающих основания и порядок реализации дисциплинарной ответственности, вытекает из целого ряда процессуальных правил.

Таким образом, можно вести речь о трёх группах принципов административных производств, входящих в административный процесс и закреплённых в административно-процессуальном законодательстве:

• общих, вытекающих из общих принципов права, проявляющих свою сущность в административном процессе в целом;
• обусловленных видовой спецификой административных производств, отражающих особенности нормотворческих, правонаделительных и правоохранительных производств;
• отдельно взятого административного производства (поощрительного, дисциплинарного, исполнительного2).

Учитывая сказанное к числу общих (универсальных) принципов административных производств, входящих в административный процесс, могут быть отнесены только следующие: 1) законности; 2) охраны интересов личности и государства; 3) гласности; 4) объективной (материальной) истины; 5) оперативности; 6) национального языка; 7) самостоятельности в принятии решения.

Перечисленные принципы могут быть закреплены либо в одной определённой статье, либо в ряде норм, включающих процессуальные правила, раскрывающие и конкретизирующие содержание определённого принципа, обеспечивающих его реализацию на практике.

Раскроем содержание общих для административных производств принципов административного процесса.

1. Принцип законности - универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс.

Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Применительно к административно-процессуальной деятельности принцип законности состоит в требовании обязательного соблюдения как материальных, так и процессуальных норм права. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

2. Принцип охраны интересов личности и государства в административном процессе опирается на конституционное положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (статья 2 Конституции Российской Федерации). А в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» это указание Конституции Российской Федерации сформулировано как один из принципов гражданской службы (статья 4 Закона); статья 18 данного Закона обязывает гражданского служащего «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности».

3. Принцип гласности - традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08 марта 2015 года № 21-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) установлено, что «лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи» (статья 11).

4. Принцип объективной (материальной) истины означает, что орган исполнительной власти (должностное лицо), ведущий производство по делу, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип объективной (материальной) истины возлагает на должностных лиц, возбуждающих, рассматривающих или пересматривающих административное дело, ряд важных обязанностей, которые связаны с точным отражением в процессуальных документах индивидуальной конкретной ситуации, требующей разрешения, и непредвзятой оценкой фактических обстоятельств дела при принятии по нему решения.

5. Принцип оперативности процесса является следствием динамичности, как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определённой юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает разумные сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или местного самоуправления.

6. Принцип национального языка вытекает из положений Конституции Российской Федерации, согласно которым государственным языком на территории России является русский язык; наряду с этим республики вправе устанавливать свои государственные языки (статья 68) и обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (статья 26). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведётся производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

7. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры.

Принципами административного судопроизводства как части административного процесса в соответствии со ст. 6 КАС РФ являются:

1. независимость судей;
2. равенство всех перед законом и судом;
3. законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;
4. осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
5. гласность и открытость судебного разбирательства;
6. непосредственность судебного разбирательства;
7. состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Стадии адмипистративпого процесса

Административный процесс, включающий различные виды производств, разворачивается во времени, через определённую процедуру, которая имеет своё начало, продолжение и завершение и складывается из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наука административного права, различают в названной процедуре определённые стадии (а в рамках стадии - этапы), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия для достижения промежуточных (в рамках стадии) и конечного (в рамках производства) результата. Если категория «производство» обусловлена предметной характеристикой административного процесса и лежит в основе его структуры, то категория «стадия» отражает динамико-временную характеристику административного процесса и используется для характеристики порядка, последовательности процессуальных действий в рамках конкретного производства.

Стадия определяется как часть процесса, в пределах которой участники конкретного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.

Итак, административный процесс складывается из нескольких, последовательно сменяющих одна другую, стадий. К ним относятся:

1. возбуждение производства по административному делу;
2. рассмотрение административного дела;
3. принятие решения по административному делу;
4. пересмотр решения по административному делу;
5. исполнение решения по административному делу.

Термин «административное дело» рассматривается в данном случае как синоним индивидуально-конкретной ситуации, сложившейся в сфере государственного управления, которая предусмотрена материальной правовой нормой и для своего юридического разрешения (прежде всего в положительном ключе) требует соответствующей юридической процедуры в виде адекватного административного производства, входящего в административный процесс1, либо производства, входящего в состав административного судопроизводства. Заметим, что в статье 126 Конституции Российской Федерации термин «административное дело» использован применительно к осуществлению административного судопроизводства.

В административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг раздел, касающийся состава, последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур. То есть динамико-временная характеристика исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг в административных регламентах представлена не в виде стадий (или этапов), а в виде административных процедур, как «логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции» либо «логически обособленных последовательностей административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги».

Административные процедуры, о которых идёт речь в административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг, регулирующих порядок регистрации и выдачи лицензий, которые относятся к числу процессуальных форм деятельности органов исполнительной власти, следует рассматривать в качестве стадий (либо этапов) соответствующего регистрационного или лицензионного производства.

Рассмотрим кратко основные стадии административного процесса на примере процессуальных форм деятельности органов государственного управления (административных производств), входящих в административный процесс.

1. Возбуждение производства по административному делу. Для всех разновидностей производств в административном процессе - это начальная стадия всей последующей процедуры. Поскольку каждый вид производства - процедура юридическая, имеющая своим назначением разрешение индивидуального конкретного дела и достижение, в конечном счёте, предусмотренного законом результата, то начало этой процедуры связано с необходимостью документального оформления индивидуально-конкретной ситуации, нуждающейся в разрешении. Иначе говоря, для возбуждения того или иного производства требуется составление и представление в уполномоченный орган государственного управления (иной уполномоченный государственный орган) необходимых (как правило, предусмотренных законом) официальных документов, отражающих особенности той или иной индивидуально-конкретной ситуации.

На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, которые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, осуществляется сбор необходимых и достаточных доказательств, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности, привлечение специалистов, экспертов, переводчика и т. д.

2. Рассмотрение административного дела - вторая, можно сказать, центральная стадия административной процедуры. Именно для этой стадии характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному производству. Именно в пределах данной стадии устанавливается фактическая основа дела: исследуются и оцениваются представленные документы, доказательства и все обстоятельства дела, необходимые для последующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или должностным лицом.

На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения (слушания) дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведётся протокол заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума.

3. Принятие решения по административному делу - процессуальная стадия, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием итогового юридического решения, подготовленного процессуальными действиями участников административного производства на его предыдущих стадиях, которое разрешает индивидуально-конкретную ситуацию по существу.

При этом термин «решение» является юридически-обобщённым выражением конкретного правового акта, который обязательно принимается по делу. В зависимости от вида административного производства таким «решением» может быть постановление Правительства Российской Федерации или высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации); нормативный акт федерального министерства; многообразные по наименованию, но единые по юридическим свойствам акты, принимаемые на упомянутой стадии различных правонаделительных и правоохранительных административных производств, например, акты, связанные с рассмотрением заявлений граждан на решения, принимаемые в итоге лицензионного производства, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.

Юридические решения, принимаемые на данной стадии административного процесса, естественно, должны отвечать известным требованиям -соответствовать Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, компетенции органа или должностного лица, правомочным принимать соответствующее решение и т. д.

Применительно к тем или иным административным производствам существуют процессуальные правила, регулирующие как порядок принятия юридического решения, так и правила его оформления. Эти правила устанавливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполнительной власти, а также органом единоначальным, в том числе правомочным должностным лицом. Правила оформления решения содержат требования, касающиеся обязательных реквизитов и содержания принимаемого юридического решения.

4. Пересмотр решения по административному делу. Отличительная особенность данной стадии административного процесса по сравнению с предыдущими заключается в том, что эта стадия является факультативной, поскольку инициируется, как правило, лицами, которым непосредственно адресовано решение по административному делу, либо интересы которых затрагивает принятое решение.

Административное решение, принятое в результате осуществления административного производства, может быть пересмотрено по протесту прокурора, что предусмотрено статьёй 23 Федеральное закона от 14 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации».

Пересмотр решения, как стадия производства, предшествует стадии исполнения решения, приостанавливая исполнение решения, которое подлежит пересмотру, до принятия решения по жалобе или протесту на это решение. Стадия пересмотра решения предусмотрена в отдельных юрисдикционных производствах, например: производстве по делу об административном правонарушении, производстве о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, исполнительном производстве.

Для нормотворческого, лицензионного и регистрационного административных производств пересмотр принятого решения не является стадией этих производств. Фактически пересмотр принятого решения осуществляется в рамках самостоятельного административного производства по рассмотрению такого обращения как жалоба, либо в порядке административного судопроизводства. Так, глава 21 КАС РФ регламентирует «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов». Аналогичным образом Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов судом по интеллектуальным правам (глава 23 АПК РФ).

5. Исполнение решения по административному делу. Это ещё одна обязательная стадия, которая завершает процедуру того или иного административного производства, входящего в административный процесс.

Юридические решения, принимаемые в рамках нормотворческих производств, представляют собой нормативные акты, содержащие общие правила поведения, т. е. правовые нормы. Началом реализации нормативного акта государственного управления является вступление его в силу, момент которого определяется органом, принявшим нормативный правовой акт.

Юридические решения, принимаемые в результате осуществления правонаделительных и правоприменительных производств, закрепляются в индивидуальных правовых актах (постановлениях, решениях, приказах, распоряжениях), адресованных конкретным субъектам. Поэтому в исполнении этого рода актов определяющая роль принадлежит субъектам, которым эти акты адресованы.

В зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного административного производства, индивидуальные юридические решения могут:

а) юридически оформлять для данного лица его правомочие, предусмотренное соответствующим законом, например, положительное решение по заявлению гражданина, обращению коллективного субъекта;

б) юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом определенной обязанности, например, принять решение о лицензировании определенного вида деятельности; совершить действия по восстановлению нарушенного права гражданина и т. д.;

в) признав лицо виновным в совершении административного правонарушения или дисциплинарного проступка, установить для него меру административного наказания или дисциплинарного взыскания.

Действующее законодательство при помощи административно-процессуальных норм определяет и регулирует основные стороны процедуры реализации юридических решений, принимаемых посредством правонаде-лительных и правоохранительных производств, входящих в административный процесс.

Стадии административного судопроизводства определяются законодательством об административном судопроизводстве, к примеру, разделом III КАС РФ, устанавливающем «Общие правила производства в суде первой инстанции», разделом V КАС РФ «Упрощённое (письменное) производство по административным делам».