«Встроенные» элементы административного процесса

Специализированные административные процессы

Такие процессы как бы «встроены» в общеправовое регулирование тематического характера, и в этом виде они получают, все более широкое развитие. Их нельзя отнести полностью к административным процессам, поскольку содержательное, функциональное регулирование осуществляется с помощью законов о бюджете, налогах, земле, таможенном деле и иных правовых актов.

Однако бесспорно наличие элементов административного процесса в виде: а) органов исполнительной власти и должностных лиц, участвующих в процессе и обладающих для этого правами и обязанностями, б) перечня и последовательности действий, совершаемых этими органами и должностными лицами, в т.ч. сбора и перевода документов, в) иерархической связанности органов.

Особенная часть КоАП посвящена видам административных правонарушений, объединяемым в крупные группы. Это - посягательства на права граждан и здоровье населения, на собственность, правонарушения в области охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии, сельского хозяйства и ветеринарно-санитарного дела, на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи, в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, в области торговли и финансов, общественного порядка, порядка управления.

Как видно, перечень и границы широких сфер (а их 17) еще не определяются четкими критериями и их предстоит найти. Довольно часто меры административной ответственности появляются во вновь принимаемых законах, и тогда предстоит их «ссылка» в КоАП. Но это бывает не всегда и не быстро. Часто принятый закон сопровождается отсылкой к мерам административной ответственности, и законы об изменениях КоАП «идут» беспрерывно. Так, в плане законодательной деятельности Правительства РФ на 9 месяцев 1997 г. из 65 проектов 7 посвящены изменениям КоАП. Много правительственных и ведомственных актов вводят эти меры в своей «полосе» правового регулирования. Одновременно устанавливаются порядок и процедуры рассмотрения дел, не всегда совпадающие с общими процедурами КоАП и закрывающие граждан, юридических лиц в «ведомственных тоннелях» без права выхода вовне. Не много ли административных мер и оснований их применения? К тому же велико число подзаконных актов в этой сфере.

Процессуальные нормы есть в рамках бюджетного процесса.

Так, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в ежегодно принимаемых федеральных законах о государственном бюджете, в Законе Калининградской области «О бюджетном процессе в Калининградской области» есть нормативное определение бюджетного процесса. Это - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению и использованию бюджетов. Принцип единства бюджетной системы опирается на единую бюджетную классификацию и формы бюджетной документации, на обязанность органов по предоставлению статистической и бюджетной информации, на последовательность юридических действий, на сбор по информации о ходе исполнения бюджета, на взаимодействие финансовых органов.

Развивается налоговый процесс, пока, к сожалению, очень медленно. В Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в Налоговом кодексе почти нет процессуальных норм, кроме кратких статей о защите интересов налогоплательщиков и государства (ст. 17), о контроле за взиманием налогов (ст. 24). Виды и основания административной ответственности за налоговые правонарушения урегулированы в других актах, в частности, в упоминавшемся Законе о налоговой службе. И в научной литературе пока в большей степени освещены эти вопросы, нежели налоговой процесс и его административно-правовые элементы.

В проекте Налогового кодекса более подробно урегулированы элементы налогового процесса - рассмотрение жалоб, права налогоплательщиков и др. И здесь присутствуют общие административно-процессуальные нормы, ориентированные на разбор соответствующих дел.

Налоговый процесс должен иметь информационное обеспечение. Уместно в данном случае заметить: в Европейском Союзе введена система полного информирования о неуплате налогов во всех странах ЕС. С такой информацией плохому налогоплательщику везде будет неуютно.

Земельное законодательство всегда регулировало защиту прав и рассмотрение земельных споров. В новом Земельном кодексе определяются способы защиты земельных прав, восстановление ранее существовавшего положения, пресечение действий, нарушающих земельные права, возмещение убытков, защита земельных прав в случае принятия незаконных актов государственных органов.

Такова же линия законов субъектов РФ. Так, в Законе Воронежской области «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» ст. 94-100 посвящены защите земельных прав и рассмотрению земельных споров. Статья 100 регулирует разрешение споров в административном порядке - администрацией области и исполнительными органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Это споры, переданные административным органам по соглашению сторон до принятия дела к судебному рассмотрению.

23 декабря 1993 г. Правительство утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ. 18 февраля 1994 г. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству утвердил Инструкцию о порядке работы госземин-спекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Здесь, как видно, выделен другой вид правонарушений - «из закона». Дела рассматриваются комиссией по контролю за использованием и охраной земель Роскомзема в 15-дневный срок со дня получения протокола. Инспекторы вправе выносить указания с установлением срока для устранения выявленного нарушения, обжалование допускается в вышестоящий по подчиненности комитет по земельным ресурсам и землеустройству, в районный или городской суд (ст. 22 АПК).

Были введены обязательные формы протоколов заседания комиссии, комитета и др., регистрации постановлений о нарушениях земельного законодательства, книги проверок соблюдения земельного законодательства.

Дополнением явилась Инструкция «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель по вопросам, отнесенным к компетенции Госстроя России» от 2 марта 1994 г. Она была утверждена Госстроем во исполнение п. 19 упомянутого Положения. А 25 мая 1994 г. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов утвердило Инструкцию по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды. Контроль возложен на структурное подразделение контрольно-инспекционной службы Минприроды и на его местные органы. Дела рассматривают комиссии органов Минприроды и должностные лица. Опять - свои службы и процедуры.

Рассмотрим порядок споров в других сферах. 27 июля 1993 г. Советом Министров - Правительством РФ утверждено Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства. Положение устанавливает порядок наложения штрафов за правонарушения в области строительства, предусмотренные Законом РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, организаций и объединений за правонарушения в области строительства».

Организации независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиками в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, за следующие правонарушения: строительство объекта без полученного в установленном порядке разрешения; уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных органами Государственного архитектурно-строительного надзора РФ; осуществление строительной деятельности без полученной в установленном порядке лицензии; нарушение обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительно-монтажных работ, при производстве строительных материалов, конструкций и изделий.

Суммы штрафов подлежат индексации в порядке, установленном законодательством РФ.

Применение штрафов к предприятиям не освобождает должностных лиц, виновных в допущенных правонарушениях, от предусмотренной законодательством ответственности.

Конкретный размер штрафа устанавливается должностным лицом, рассматривающим дело об административной ответственности за правонарушение в области строительства, в зависимости от характера и вида правонарушения, наступивших или возможных его последствий в соответствии с указанным Положением и рекомендациями, разрабатываемыми Госстроем России.

Органы, государственной власти субъектов РФ, а также органы власти и управления районов и городов устанавливают долю штрафа, направляемого на счет соответствующего органа (Госархстройнадзора России) в размере до 15% сумм штрафов, подлежащих зачислению соответственно в республиканский бюджет республики, районный бюджет, городской бюджет. Поступившие на счет органов Госархстройнадзора России средства используются для укрепления их материально-технической и социальной базы.

Был установлен порядок рассмотрения дел такой категории. Дела об административной ответственности за правонарушения в области строительства рассматриваются органами Госархстройнадзора России.

Основанием для рассмотрения дела является протокол о правонарушении в области строительства, составленный по форме. Протокол подписывается лицом, его составившим, и представителем предприятия, допустившего правонарушение. В -течение трех дней после подписания протокол направляется должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административной ответственности за правонарушение в области строительства.

Рассматривать дела об административной ответственности за правонарушения в области строительства и налагать штрафы от имени органов Госархстройнадзора России вправе начальник Главной инспекции Госархстройнадзора России, его заместители, начальники инспекций субъектов РФ, городов республиканского, краевого, областного подчинения и их заместители.

В сфере земельных отношений действует процедура государственного контроля и наложения штрафов в административном порядке на граждан; должностных и юридических лиц. 16 декабря 1993 г. был издан Указ Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы». Установлены впредь до принятия актов земельного законодательства размеры штрафов и виды административных правонарушений.

Есть еще одна сфера прямого применения административных взысканий. Это область деятельности упоминавшегося федерального органа по антимонопольной политике. Правила рассмотрения дел антимонопольного законодательства действуют с 1991 г. ГКАП 12 мая 1994 г. утвердил новые правила, а также формы процедурных документов.' Своего рода специализированные процедуры введены им в 1992 г., когда было утверждено Положение о порядке выдачи предписаний ГКАП России и его территориальными органами по вопросам нарушения законодательства о защите прав потребителей. Дана ссылка на ст. 39 Закона РФ «О защите прав потребителей» для обозначения того, как регулируются права Госкомитета в данной сфере. Читателю будет интересно ознакомиться с извлечением из этого Положения.

Установлено, что при осуществлении полномочий по контролю за соблюдением законодательства о защите прав потребителей ГКАП России и его территориальные управления вправе: запрашивать и получать от министерств, ведомств, органов власти и управления, предприятий, учреждений, организаций документы для ознакомления и анализа, а также информацию по вопросам прав потребителей; запрашивать и получать объяснения и письменные свидетельства от должностных лиц органов управления и хозяйствующих субъектов; создавать экспертные советы и группы специалистов; получать статистические данные, необходимые для принятия решений; осуществлять координацию и методическое обеспечение работ по реализации Закона РФ «О защите прав потребителей».

ГКАП России и его территориальные управления обязаны не распространять сведения, составляющие коммерческую тайну, которые стали им известны в результате осуществления функций по защите прав потребителей.

Предупреждение и пресечение нарушений прав потребителей осуществляются ГКАП России, его территориальными управлениями в порядке, установленном Законом РФ «О защите прав потребителей» и антимонопольным законодательством.

Обратимся к порядку рассмотрения дел по фактам нарушения законодательства о защите прав потребителей.

ГКАП России и его территориальные управления в пределах своей компетенции рассматривают и разрешают дела по фактам нарушения законодательства о защите прав потребителей в соответствии с законодательством РФ.

Дела о нарушениях прав потребителей рассматриваются территориальными управлениями по месту нахождения изготовителя (исполнителя, продавца), чья деятельность предположительно нарушает права потребителей, за исключением случаев, когда дела принимаются к рассмотрению ГКАП России.

Дела о нарушениях прав потребителей рассматриваются ГКАП России в случаях, когда нарушение совершено предприятием-монополистом республиканского рынка, либо затрагивает интересы потребителей по всей территории России, либо совершено изготовителем (исполнителем, продавцом), деятельность которого распространяется на территории, контролируемые несколькими территориальными управлениями.

Для рассмотрения дел о нарушении законодательства о защите прав потребителей образуется постоянная комиссия в составе заместителя Председателя ГКАП России, сотрудников ГКАП России и представителей Совета по делам потребителей при ГКАП России и общественных организаций потребителей, а в территориальном управлении - в составе руководителя подразделения по защите прав потребителей и сотрудников территориального управления. Председатель комиссии ГКАП России назначается Председателем ГКАП России, председатели аналогичных комиссий территориальных управлений - начальниками территориальных управлений. Персональные составы членов комиссии определяются и утверждаются председателем комиссии по его усмотрению для рассмотрения каждого дела (группы дел).

На заседании заслушиваются стороны (представители сторон), представители предприятий и организаций, привлеченных к рассмотрению дела, специалисты, ГКАП России (территориальных управлений), эксперты. Лица, привлеченные к рассмотрению дела, имеют право знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, представлять доказательства, задавать вопросы, высказывать свои соображения по всем возникающим вопросам.

Выводы, к которым комиссия приходит в результате рассмотрения дела, излагаются в решении. Решение по делу принимается членами комиссии в отсутствие сторон и всех лиц, привлеченных к участию в деле, большинством голосов. Решение выносится в письменной форме и подписывается председательствующим и членами комиссии. Если член комиссии не согласен с решением, он подписывает его и излагает письменно свое особое мнение, которое приобщается к делу. Выводы комиссии доводятся до сведения сторон и лиц, привлеченных к участию в деле, немедленно по вынесении решения. Решение комиссии оформляется в течение 3 дней после окончания разбирательства.

Предписание ГКАП России (территориальных управлений) о прекращении нарушений прав потребителей выносится в соответствии с принятым решением в течение 3 дней после окончания разбирательства и направляется изготовителям (исполнителям, продавцам), в отношении которых оно вынесено. Предписание подлежит добровольному исполнению изготовителем (исполнителем, продавцом) в срок, указанный в предписании. Изготовитель (исполнитель, продавец) могут просить о продлении срока в случае невозможности уложиться в него. Срок исполнения предписания продлевается ГКАП России (территориальным управлением), но не более чем на 6 месяцев.

В случае уклонения от исполнения или несвоевременного исполнения предписаний о прекращении нарушений прав потребителей ГКАП России по собственной инициативе или по представлению территориального управления возбуждает производство по делу о наложении штрафа на изготовителя (исполнителя, продавца) по п. 1 ст. 41 Закона РФ «О защите прав потребителей».

Заметим, что защита прав потребителей обеспечивается и международными нормами, если отечественные организации являются членами международных организаций. Так было со штрафом, наложенным Мосгорторгинспекцией на дочерние предприятия «Аэрофлота». Но пассажиры могли обратиться с жалобой и в Международную организацию гражданской авиации.

В субъектах РФ также наблюдается процесс интенсивного введения мер административной ответственности. В одних случаях их появление диктуется условиями региона и как бы заполняет «правовой вакуум». В других - дублируются меры, предусмотренные федеральным КоАП, и лишь варьируются размеры санкций.

Так, в КоАП есть статьи об ответственности за нарушение, правил дорожного движения. Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия принял 2 марта 1995 г. Постановление «Об усилении административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения». Им установлены размеры штрафов за административные правонарушения, предусмотренные КоАП. Уточнен тем самым смысл «вилки штрафов». Но ФЗ от 5 марта 1997 г. «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях» изложены в новой редакции статьи о нарушениях правил регистрации и эксплуатации транспортных средств, в 5-10 раз повышен размер штрафов. Налицо - дублирование норм.

Другие составы более специфичны. Их регулируют, например, Закон Республики Калмыкия от 31 мая 1993 г. «Об административной ответственности за потраву посевов и повреждение насаждений», Закон от 8 сентября 1994 г. «Об административной ответственности за распространение холеры на территории республики», постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 19 января 1995 г. «Об усилении административной ответственности за отдельные eudbL правонарушений» и от 19 января 1995 г. «Об усилении административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Республике Калмыкия».

Вообще виды составов административных правонарушений, их границы должны быть более четко разграничены на уровне Федерации и ее субъектов. Критерием может быть степень их опасности и территориальной распространенности.

Вряд ли такое отраслевое дробление функционального контроля и процедур оправданно. Но подобную ситуацию можно обнаружить и в других сферах. Например, в докладе министра финансов на заседании Правительства РФ 25 июля 1995 г. отмечалось распыление функций финансового контроля между Минфином, ЦБР, ГНС и др. Эффект проверок невелик из-за нечеткости их функций, штрафных санкций, слабой координации. Добавим, что московские власти ввели в 1993 г. длинный перечень размеров финансовых санкций, объектов инспекционных проверок по поводу несоблюдения кор-матиекых технических требований по эксплуатации жилищного фонда. Их несколько сотен.

Все это потребовало подготовки ФЗ «О государственном финансовом контроле».

Еще один аспект. Минюст РФ вправе регистрировать ведомственные акты, регулирующие права и обязанности граждан. Для этого существует процедура представления актов, сопровождающих документов, анализа, оценки и принятия решений - зарегистрировать акты или отказать в регистрации.

Например, в апреле 1997 г. Министерство юстиции РФ отказало регистрировать ряд нормативных документов федеральных органов как противоречащих действующему законодательству. В регистрации отказано, в частности, приказу Минфина «О регистрации договоров купли-продажи слитков золота и серебра». Кроме того, не зарегистрированы приказ Федеральной пограничной службы «О порядке реализации высвобождаемого военного и специального имущества в ФПСРФ», письмо ГТК РФ и ГНС РФ «Об организации взаимодействия между таможенными органами и государственными налоговыми инспекциями по документальному подтверждению вывоза товаров», письмо ГНС РФ и ФСНП «Об обращении взысканий на имущество организаций».

Как видно, в специализированных процессах всегда присутствуют элементы общего административного процесса - исполнительные органы, инстанционный порядок рассмотрения дел, жалобы и заявления, сроки и т.п. Конкретизация этих элементов оправданна, и все же дублирование составов правонарушений в тематических законах и КоАП - налицо. Как быть? Не лучше ли «собирать» их в КоАП?

Судебное обжалование административных актов. смежные процедуры

Развивающееся законодательство придает судебной защите прав и законных интересов юридических и физических лиц все более универсальный характер. Напомним, что согласно ст. 11 ГК РФ любое решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Нередко этому должно предшествовать рассмотрение жалобы в вышестоящие административные органы.

Для иллюстрации приведем два обзора практики рассмотрения споров. Один из них посвящен применению норм таможенного законодательства.

Наибольший объем дел связан с обращением предприятий с исками о признании недействительными постановлений таможенных органов о наложении взысканий за нарушение таможенных правил. Жалобы сначала подаются в вышестоящий таможенный орган и только в случае несогласия с его решением допускается обращение в арбитражный суд в течение 10 дней. В рамках этой процедуры подлежат анализу и оценке, во-первых, соблюдение административного порядка обжалования, во-вторых, соблюдение срока для обращения в арбитражный суд, в-третьих, порядок восстановления срока. Правда, специалисты усматривают здесь противоречия в оправдании порядка обжалования между нормами ТК РФ и нормами ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и АПК РФ.

Второй обзор посвящен спорам по поводу исполнения предписаний антимонопольных органов.

Отмечается, что до установления бесспорного (безакцептного) списания штрафа за неисполнение или уклонение от исполнения предписаний ГКАП соответствующие дела были подведомственны арбитражному суду. С введением нового порядка согласно п. 3 ст. 43 Закона РФ «О защите прав потребителей» такой подсудности у арбитражных судов теперь нет. Судебно-арбитражный порядок сохранен лишь для споров и взысканий штрафов с граждан - индивидуальных предпринимателей.

И еще один пример. Статьи 86-91 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривают судебный порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Статья 80 регулирует разрешение споров в данной области, а информационное письмо ВАС РФ от 14 января 1992 г. определило подведомственность споров в области охраны природы. Пленум ВАС РФ принял 21 октября 1993 г. постановление «О некоторых вопросах применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», где в порядке судебного толкования разъяснены ряд норм закона на основе опыта их судебно-арбитражного рассмотрения.

Права потребителей защищаются все более надежно. Интересен в данной связи обзор деятельности Московского союза потребителей и о защите им в суде прав автомобилистов.

Широко развита административная деятельность ГАИ /ГИБДД, но в ней явно мало юрисдикционных элементов.

Как отмечают специалисты, судебных дел на основании ст. 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» становится все больше. Поводом служат незаконные действия органов управления. Коммерческие организации не могут выполнять функции органов управления. Государство контролирует создание, реорганизацию и ликвидацию коммерческих структур. В ряде случаев для этого необходимо согласие антимонопольного органа, иначе регистрация будет незаконной. Положения административного и антимонопольного законодательства о взыскании штрафов используются мало.

Суды общей юрисдикции не обходят стороной административные споры, рассматриваемые в рамках гражданского судопроизводства.

Пленум ВС РСФСР 27 сентября 1978 г. принял постановление «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел по жалобе на действия административных органов». Долгожданный союзный закон о судебном обжаловании появился лишь в конце 80-х гг. Поэтому интересно постановление Пленума ВС РСФСР от 14 апреля 1988 г. «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях». Приведем некоторые его положения.

Изучение вопроса показало, что суды в основном правильно и своевременно рассматривают жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем в их деятельности имеются и недостатки.

Встречаются случаи неправильного решения вопросов о подведомственности указанной категории дел, не всегда проводится надлежащая подготовка их к судебному разбирательству. Допускаются необоснованные отказы в удовлетворении жалоб либо освобождение заявителей от административной ответственности без достаточных к тому оснований; нарушаются установленные законом сроки рассмотрения таких жалоб. Отдельные суды вопреки закону требуют оплаты жалобы государственной пошлиной.

Пленум ВС РСФСР дал судам следующие разъяснения:

Согласно п. 2 ст. 231 и ст. 232 ГПК жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законодательством Союза ССР и РСФСР (гл. 24 ГПК, КоАП).

При разрешении вопроса о принятии к производству народного суда жалобы на постановление по делу об административном правонарушении следует иметь в виду, что п. 1, п. 2 и абз. 1 п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП установлена подведомственность в зависимости от желания заявителя. Лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, а также потерпевший вправе по своему выбору обратиться с жалобой в районный (городской) народный суд либо в вышестоящий орган управления.

Подведомственное суду дело по жалобе на постановление об административном правонарушении может быть возбуждено по заявлению прокурора, обратившегося в суд в соответствии со ст. 41 ГПК в защиту интересов гражданина, в отношении которого вынесено постановление, а также лица, которому в результате административного проступка причинен моральный, физический или имущественный вред.

Судья вправе отказать в принятии жалобы на постановление по делу об административном правонарушении лишь по основаниям, предусмотренным законом (ст. 129 ГПК). Поэтому недопустим отказ в возбуждении дела в суде по мотивам пропуска срока на подачу жалобы, истечения сроков наложения административного взыскания, исполнения постановления.

Исходя из требований ст. 268 КоАП, жалоба на постановление административного органа (должностного лица) подается в суд в течение десяти дней со дня вынесения постановления. В случае пропуска указанного срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление. Уважительность причин пропуска проверяется в судебном заседании.

В соответствии с требованиями ст. 238 ГПК и ст. 272 КоАП суд обязан в полном объеме проверить законность и обоснованность постановления по делу об административном правонарушении. При подготовке дела к судебному разбирательству во всех случаях должны быть истребованы: протокол о совершении административного правонарушения, протокол заседания коллегиального органа, если дело об административном правонарушении рассматривалось этим органом (ст. 260 КоАП), постановление по делу об административном правонарушении. В случае необходимости для выяснения обстоятельств дела могут быть истребованы и другие доказательства.

При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд вправе использовать любые средства доказывания, предусмотренные законом (ст. 49 ГПК), в т.ч. и заключения экспертов.

В соответствии со ст. 270 КоАП подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания. Поэтому судья, приняв жалобу к рассмотрению, должен поставить в известность орган, осуществляющий исполнение постановления, о поданной жалобе и о приостановлении в связи с этим исполнения постановления о наложении административного взыскания.

Содержание решения суда по делу об административном правонарушении должно отвечать требованиям ст. 197 ГПК.

При этом в случае признания необоснованным привлечения заявителя к административной ответственности за отсутствием состава и события административного правонарушения, а также при наличии иных перечисленных в ст. 227 КоАП обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, суд выносит решение об отмене постановления и о прекращении дела об административном правонарушении.

Суд вправе изменить меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение.

Установив, что постановление по делу об административном правонарушении было вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, суд своим решением отменяет постановление, а дело об административном правонарушении, если не истекли сроки наложения административного взыскания, направляет на рассмотрение компетентного органа (должностного лица).

Целям обеспечения правильного и единообразного применения судами уголовного законодательства об ответственности за уклонение от уплаты налогов служит постановление Пленума ВС РФ от 4 июля 1997 г. В нем даны квалификационные оценки действий должностных лиц.

Шагом вперед в развитии начал судопроизводства в административной сфере был Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», принятый 27 апреля 1993 г. Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. внес в него изменения и дополнения.

Отметим главное - каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации «.

Действие статей данного закона в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в т.ч. представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Установлено, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица, государственного служащего. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе, вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Подчеркнем - жалоба гражданина на действия (решение) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных этим законом. На государственные органы и иных ответчиков, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ. Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее 10 дней после вступления решения в законную силу.

Обращения в суд по поводу решений управленческих органов становятся все более частыми. Основой для исков служат нормы законов, которые нарушаются административными актами и действиями. Это могут быть специальные обращения по поводу конкретных актов, как в случае рассмотрения Новгородским городским судом иска экологов об отмене распоряжения районной администрации об отводе земель Российскому акционерному обществу «Высокоскоростные магистрали» вопреки положениям законов.

Соответствующие изменения и дополнения внесены в ГПК. Напомним, что в ГПК выделено производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Оно включает в себя рассмотрение жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на действия административных органов или должностных лиц, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, а также дела о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию (ст. 231-244).

В проекте ГПК, одобренном в первом чтении летом 2001 г. выделено производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

1. Суд рассматривает дела, возникающие из публично-правовых отношений:

1. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2. по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3. по заявлениям о защите избирательных прав и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме:
4. по заявлениям об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях;
5. иные дела, возникающие из публично-правовых отношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений означает следующее. Дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам гражданского судопроизводства с изъятиями и дополнениями, установленными главами 25-28 настоящего Кодекса и другими федеральными законами. Эти дела рассматриваются единолично, кроме дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, которые рассматриваются и разрешаются в коллегиальном составе.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не применяются правила о заочном судопроизводстве, установленные главой 22 настоящего Кодекса.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Суд может признать обязательной явку должностных лиц.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не применяются нормы искового производства о признании иска, встречном иске, мерах по обеспечению иска, мировом соглашении.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя государственного органа, органа управления объединения, общественной организации или должностного лица. В случае их неявки должностные лица могут быть подвергнуты штрафу до ста минимальных размеров оплаты труда.

Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публично-правовых отношений, по заявлению заинтересованных лиц. В заявлении должно быть указано, какие действия (бездействие), решения должны быть признаны незаконными, какие конкретно права и свободы лица нарушены этими действиями {бездействием).

Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Если при предъявлении заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 132, 133 настоящего Кодекса. Если при этом нарушаются правила о подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления.

Пропуск срока на подачу жалобы, истечение срока для наложения взыскания, а также срока для исполнения постановления не могут служить основанием к отказу в принятии судом заявления для рассмотрения его по существу. Уважительность причины пропуска срока проверяется судом при рассмотрении дела.

Субъекты административного права выступают и в качестве субъектов конституционного судопроизводства. В ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» закреплены его полномочия рассматривать дела по спорам о компетенции (п. 2 ст. 3). В гл. XI урегулирована процедура рассмотрения таких споров, включая право на обращение в Конституционный Суд, допустимость ходатайства, пределы проверки и принятия итогового решения по делу. Из смысла этих статей применительно к исполнительным органам следуют два ограничения-условия: право на обращение принадлежит только федеральному Правительству и органам исполнительной власти субъектов РФ (правительствам, главам администраций, губернаторам), и оспариваемая компетенция процедуры определяется Конституцией РФ.

Есть и другой аспект. Как отмечают исследователи, конституционный статус предпринимателей и признание конституционного экономического публичного порядка, государственного регулирования придают судебной защите основных экономических прав и свобод предпринимателей комплексный характер. Взаимодействие конституционного суда, арбитражных и общих судов не препятствует участию субъектов административного права в оценке их актов. Правовая позиция суда, включающая понимание общих принципов права, принципов и норм международного права, толкования конституции, внутригосударственных договоров, может охватывать широкий спектр правовых вопросов. Конституционные прецеденты, и в сфере управления могут быть способом нормативного решения.

Еще одну грань административного процесса можно обнаружить при его сочетании с арбитражным процессом. Субъекты административного права согласно ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» являются его участниками. А среди полномочий ВАС РФ выделим два. Одно связано с рассмотрением дел о признании недействительными ненормативных актов Президента и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, другое - с рассмотрением экономических споров между субъектами Федерации. Думается, арбитражная подсудность дел первой категории очень близка административной подсудности.

Тенденцией прошлого года стало резкое увеличение числа административных споров, рассмотренных в арбитражных судах. Их удельный вес достиг почти 50 %. В 2000 г. их число превысило 350 тысяч. Среди 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д.

Ввиду некоторого сходства жалоб граждан, поступающих в разные государственные органы, добавим к сказанному и возможность других, но близких к административным институтов и процедур. Согласно ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц, государственных служащих при условии, если ранее заявитель обжаловал это решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями по его жалобе (ст. 16).

Действуя в пределах своей компетенции, Уполномоченный вправе передать жалобу государственному органу или должностному лицу, к компетенции которых относится ее разрешение по существу (ст. 20), получать у них информацию для рассмотрения жалобы (ст. 23), направить заключения, содержащие рекомендации относительно восстановления нарушенных прав (ст. 27), замечания и предложения (ст. 31).

Как видно, здесь мы имеем дело с разновидностью конституционного процесса, соприкасающегося с субъектами административного права.

Нельзя не назвать еще один квазисудебный орган, деятельность которого соприкасается с процедурами рассмотрения административных дел. В нашей стране действовала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ.

Судебная палата является государственным органом при Президенте РФ. Ока осуществляет свои функции самостоятельно, вмешательство в ее деятельность не допускается. Основной задачей палаты является содействие Президенту в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией РФ прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации.

В своей деятельности Судебная палата руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства РФ, а также принципами законности, справедливости, объективности, коллегиальности, гласности и открытости.

В соответствии с возложенными на нее задачами Судебная палата выполняет следующие основные функции: содействует Президенту РФ в обеспечении прав и свобод граждан в сфере массовой информации; содействует обеспечению объективности и достоверности сообщений в средствах массовой информации, затрагивающих общественные интересы; обеспечивает соблюдение принципа равноправия в сфере массовой информации; обеспечивает защиту нравственных интересов детства и юношества в средствах массовой информации; способствует осуществлению принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах; разрешает споры о распределении времени вещания на радио и телевидении для фракций, создаваемых в Федеральном Собрании; дает указания по исправлению фактических ошибок в информационных сообщениях средств масс.овой информации, затрагивающих общественные интересы.

Предметом разбирательства Судебной палатой являются споры, вытекающие из: ущемления свободы массовой информации, в т.ч. нарушения права редакции средства массовой информации, журналиста на запрос и получение общественно-значимой информации, установления ограничений на контакты с журналистами и передачу им информации, за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; необходимости оперативно обеспечить исправление (опровержение) фактических ошибок в информационных сообщениях средств массовой информации, затрагивающих общественные интересы; необъективности и недостоверности сообщений в средствах массовой информации, в т.ч. основанных на слухах, непроверенных данных, ложной информации; нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации, в т.ч. ограничения прав журналиста по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; нарушений принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических теле- и радиопередачах.

Судебная палата в пределах своей компетенции выносит по рассматриваемым ею информационным спорам и иным делам решения, которые являются окончательными. Государственные органы и их должностные лица, к которым обращено решение Судебной палаты, в 2-неделъный срок сообщают Судебной палате об исполнении решения. Судебная палата вправе вносить представления соответствующим органам о вынесении ими письменных предупреждений учредителю и (или) редакции (главному редактору) в соответствии с требованиями ст. 16 Закона РФ «О средствах массовой информации».

Судебная палата вправе вносить в суд представления о прекращении деятельности средства массовой информации, учредителю и (или) редакции (главному редактору) которого в установленный законом срок были сделаны письменные предупреждения.

На прокуратуру возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления, контроля, их должностными лицами, а также органами управления коммерческих и некоммерческих организаций. Отрадно, что прокуратура в правовом государстве была признана на международной конференции на эту тему в январе 1997 г. важнейшим государственным институтом.

Выделим еще один аспект проблемы. Растущая роль международных организаций в области защиты прав и свобод граждан сочетается с признанием государством их юрисдикции. В Конституции РФ впервые закреплено право обращения граждан в международные органы по защите своих прав (п. 3 ст. 46). Здесь международно-правовые процедуры сочетаются с национально-государственными, которые пока у нас не развиты. Вопрос - в повестке дня, ибо рамки отечественного конституционного и административного процесса должны быть «раздвинуты» в части создания условий для реализации этого права (сбор и пересылка документов и т.п.

Споры о компетенции

В динамичной государственно-правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие прежде всего как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции. Одни из них порождены разными подходами к определению понятия компетенции. В других случаях, касается ли это спора о компетенции или спора о содержаний компетенционных актов и действий, необходимо не только ответить на несколько важных и актуальных вопросов, но и провести анализ и оценку нормативных и фактических элементов компетенции государственных органов.

Речь идет:

• о проверке компетентности органа, призванного рассматривать спор;
• о выяснении объема и содержания компетенции органов, установленной как законами и положениями, так и соглашениями о делегировании полномочий, что приводит либо к увеличению, либо к уменьшению их объема;
• о предметах ведения, о характере полномочий, включая виды решений и действий (аналитических, контрольных, информационных и др.);
• о взаимоотношениях с другими органами;
• о фактически совершенных действиях; - о сравнении фактически изданных актов и совершенных действий с нормативно установленными полномочиями;
• об оценке реальных последствий деятельности органа - показателях развития сферы., отрасли, размерах ущерба или потерь и т.п.

В конечном итоге могут быть приняты три решения:

1. акты и действия органа совершены в соответствии с его компетенцией;
2. акты и действия не вполне отражают его компетенцию, но в связи с новыми явлениями и процессами соответствуют нормативно установленным целям;
3. акты и действия не соответствуют компетенции и требуют отмены, изменений и т.п.

Следует обратить внимание на некоторые специфические моменты в процедуре рассмотрения споров о компетенции в суде.

1. Сторонами выступают, как правило, субъекты публичного права: государственные и муниципальные органы, должностные лица. Причем они действуют и как заявители, и как ответчики, и как представители сторон.
2. Статус органов, их предметы ведения и полномочия подлежат анализу сквозь призму правовых актов и фактических действий (бездействия).
3. Иной и более значимой является роль экспертов-ученых, специалистов, преимущественно независимых.
4. Суд и прокурор не могут не проявлять себя более активно, нежели в обычном состязательном процессе. В этом случае, по всей видимости, допустимо приостановление акта или действия при обращении в суд.
5. Своеобразен при этом набор доказательств, ибо приходится оценивать такие доказательства, как компетенционные нормы законов, акты, положения, планы работы, служебную информацию и даже устные решения.

Безусловно, в основе всего лежит четка регламентация компетенции. На практике пока не вполне удовлетворительно решаются связанные с этим вопросы. Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции .нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции? Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.

Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.

И тогда спор о компетенции возникает по разным поводам: касательно ее объема и характера, предметов ведения, полномочий субъекта компетенции либо всего в совокупности. При этом фактический объем компетенции сопоставляется с ее нормативным статусным объемом и характером. Поясним на конкретном примере.

Споры о компетенции ввиду своей общегосударственной значимости для обеспечения устойчивости государственных институтов регулируются на конституционном уровне. Этим занят Конституционный суд РФ, который разрешает три категории споров о компетенции - между федеральными органами государственной власти, между федеральными и региональными органами государственной власти, между высшими государственными органами субъектов РФ. Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. ст. 92-95 Главы XI «Рассмотрение споров о компетенции» ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации».

Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный суд - нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.

Обобщение рассмотренных КС РФ споров о компетенции позволяет выделить несколько типичных категорий дел.

1. Споры по поводу объема полномочий РФ и ее субъектов в сфере собственности, налогообложения, лесного хозяйства, управления энергетическим комплексом и другие, когда речь шла о трактовке, подтверждении и наделении сторон полномочиями, например, по созданию собственных законов или в случае отсутствия правовых соглашений.

2. Споры по поводу объема и характера полномочий высших звеньев государственной власти применительно к организации министерств и ведомств. Так было, когда Президент РФ превысил свои полномочия, подписав Указ об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР (1991 г.) вопреки компетенции парламента. Аналогичное нарушение было допущено в постановлении Президиума ВС РСФСР, когда был превышен объем его компетенции в связи с созданием Всероссийского агентства по авторским правам (1922 г.)

3. Целый ряд споров возник в связи с нарушениями в уставах Алтайского края, Читинской области, Тамбовской области конституционных принципов разделения властей, когда ими допускалось чрезмерное расширение полномочий областных законодательных органов и ограничение прав гав администраций. Здесь при некотором сходстве предметов ведения возникал явный дисбаланс в полномочиях властей.

4. Отметим споры об объеме компетенции местного самоуправления, когда государственные органы субъектов РФ устанавливали в своих законах и подзаконных актах нормы, ограничивающие самостоятельность местной власти, и ужесточали контроль за ней. Из последних можно отметить постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области .в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».

Следовательно, конституционный круг субъектов, между которыми возникают споры по поводу компетенции, весьма широк. В него, естественно, входят и органы исполнительной власти, но скорее они находятся в спорных отношениях с другими ветвями публичной власти. Компетенционные споры внутри системы исполнительной власти пока не обнаруживают себя на «публичной поверхности». Их разрешают иными, подчас скрытыми и не всегда легальными средствами. Между тем объем реальных управленческих споров очень велик.

Как мы уже отмечали, уже подготовлен и одобрен в первом чтении ФКЗ «Об административных судах в Российской Федерации». В конституциях республик почти нет упоминаний о спорах и порядке их разрешения. В уставах ряда субъектов РФ есть соответствующие нормы. Наиболее подробно они закреплены в гл. 33 Устава Тамбовской области «Разрешение споров между областной Думой и администрацией области». Установлено, что споры и конфликты между областной Думой и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым правовым актам и иным вопросам, разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий нз срок не более двух месяцев. После этого при отсутствии согласия в решении возникших проблем рассмотрение спора может быть передано в соответствующий суд. Нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и иным актам по предметам их ведения, подлежат опротестованию прокурором области. Другая процедура - отсылочная; она позволяет воспользоваться соответствующими полномочиями КС РФ.

В уставе Белгородской области в ст. 65 предусмотрено разрешение аналогичных споров путем создания на паритетной основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев, а также обращения в областной суд или арбитражный суд области.

Статья 60 Устава города Москвы устанавливает четыре способа преодоления разногласий между городской администрацией и городской Думой: право вето, направление на повторное рассмотрение Думы ее постановления, если оно противоречит законодательству или недостаточно обеспечено финансовыми ресурсами, обращение Думы к мэру и правительству Москвы с предложением отмены, изменения или дополнения принятых ими актов, судебное признание акта городской администрации недействительным на основании искового заявления Думы или обращения прокурора (в порядке, установленном законодательством Федерации).

Формирование конституционных судов республик, уставных судов областей и др. привело к принятию соответствующих законов. В них чаще всего выделены главы, посвященные порядку рассмотрения дел по спорам о компетенции. Схематично они схожи по своим элементам с соответствующими нормами Закона «О Конституционном Суде РФ». В других случаях вместо подобных глав можно обнаружить главы, регламентирующие процедуры производства по отдельным категориям дел, имеющих явный компетенционный характер. Например, в областном Законе «Об Уставном суде Свердловской области» есть гл. X «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Свердловской области действий и решений Губернатора Свердловской области». И хотя накоплена определенная практика, но реальных компетенционных споров намного больше, и они скрыты пока под «публичной поверхностью».

В контексте рассматриваемой темы оправданно коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии-деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.

Согласно ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать их действие. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий (таков, например, Порядок рассмотрения разногласий в процессе взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, утвержденный Приказом МАП России от 3 ноября 2000 г.). Оправданно создание постоянных или временных третейских (конфликтных) комиссий с определенными юрисдикцией и процедурой, например, применительно к снятию разногласий в вопросах участия в целевых программах, составлении бюджета.

Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.

Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений. И здесь вполне оправданно изучение зарубежной практики.

Соответствующий опыт имеется в Эстонии, где действует Закон об административной судебной процедуре (1993 г.). Отметим прежде всего, что нередко жалобы или протест блокируют исполнение соответствующего правового акта, хотя судья административного суда имеет право приостановить действие акта по требованию истца (ст. 9). Круг дел широк, но ряд процессуальных действий осуществляется в соответствии с Гражданским судебным кодексом. Примечательно, что суд в своем постановлении должен сделать предложение соответствующему органу или должностному лицу по поводу пересмотра вопроса и принять новое решение или предпринять новое действие (ст. 20).

Административно-процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.) относит к компетенции административного суда разрешение публично-правовых споров, уточняя, что речь идет об административных актах и действиях, регулирующих частные случаи в публично-правовых отношениях (ст. 3, 4). Различаются жалобы частных лиц и протесты учреждений, должностных лиц. Предусмотрено непрерывное рассмотрение дел в одном судебном заседании (ст. 12). Сбор доказательств происходит в основном по правилам гражданского судопроизводства, хотя суд обязан проверять соблюдение предметов и целей дискреции (ст. 19). Суд вправе отменить акт или признать его противоправным, издать предписание о совершении действий и т.д. (ст. 26).

Как видно, для рассмотрения спорных компетенционных вопросов применяются разные процедуры. Применительно к нашей стране можно вести речь о согласительных, управленческих, судебных, а также смешанных процедурах. Это может быть, например, ФЗ о процедурах рассмотрения разногласий и споров в системе исполнительной власти. Подготовка и введение процедур с помощью законов и правил благоприятным образом повлияет на эффективность предупреждения и разрешения споров о компетенции в процессе правотворчества и правоприменения.