Организация управления в социальной сфере

Комплексный характер управления

Конституционный принцип приоритета прав и интересов человека является определяющим для деятельности всех государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Ему должны следовать все субъекты права, связана ли их деятельность с экономической, социальной, политической или иными сферами жизни государства и общества. Ориентация, приоритеты, мощное развитие систем жизнеобеспечения человека придают социальной сфере особый смысл, поскольку она непосредственно связана с человеком, с его потребностями и духовным миром. Входящие в эту сферу отрасли культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки, экологии объединены общей целью, содержанием и тенденциями развития. Взаимосвязь отраслей настолько тесная, что каждая в отдельности не может развиваться планомерно, гармоничность человека как целостной личности служит их своеобразным интегратором. Но и специфика отраслей очевидна, и ее нельзя игнорировать. Об этом подробнее расскажем ниже.

Сейчас выделим то общее, что характерно для организации управления как отдельными отраслями, так и социальной сферой в целом. Это:

1. Непосредственная ориентация управления на обеспечение и реализацию конституционных прав граждан на труд, на жилище, образование, на пользование достижениями культуры, на медицинскую помощь, на свободу мысли и слова, творчества и др.

2. Децентрализация управления, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции в данной сфере, на уровне субъектов Федерации - тактические, на местном уровне - оперативное обслуживание граждан. Гарантируется автономия социально-культурных учреждений.

3. Широкая демократизация управления, опирающаяся на развитие самодеятельности граждан и активное участие добровольных обществ, творческих союзов и др.

4. Сочетание методов государственного регулирования с методами общественной регуляции и саморегуляции граждан.

5. Обеспечение комплексного управления развития социальной сферы путем координирующих и интегрирующих функций государственных органов и применения широкого спектра средств общественных согласований, а также механизма взаимодействия всех участников социально-культурных отношений.

В названной программе развития бюджетного федерализма выявлена зависимость данной сферы и социальной сферы. Отмечается, что с бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы. Прежде всего это относится к системе социальной защиты населения, которая в настоящее время не только не достигает своих целей, но и крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней. Огромный груз социальных обязательств, не обспеченный финансовыми ресурсами препятствует проведению реформы общественного сектора. При этом установленные федеральными законами обязательства по социальной защите населения выполняются лишь частично, а фактически предоставляемая помощь не попадает к наиболее нуждающимся - слоям населения. Радикальное сокращение «нефинансируемых федеральных мандатов», замена натуральных льгот денежными компенсациями (в т.ч. с использованием уже существующих форм адресной социальной поддержки населения, прежде всего адресных жилищных субсидий) одновременно означает резкий рост эффективности расходов на социальную защиту населения.

Аналогичные механизмы могут быть задействованы также в образовании, здравоохранении, культуре. Попытки их реформирования под административным нажимом «сверху» либо за счет централизации бюджетных ресурсов обречены на неудачу из-за пассивности региональных и местных властей, разнообразия региональных и местных условий, отсутствия заинтересованности в оздоровлении региональных финансов и бюджетной сферы. Расширение самостоятельности бюджетной сферы. Расширение самостоятельности учреждений, предоставляющих соответствующие бюджетные услуги, внедрение подушевого финансирования, завершение перехода к страховой медицине (с обеспечением бюджетных платежей за неработающее население), использование оценок качества предоставляемых услуг и результативности бюджетных расходов, реструктуризация сложившейся и, как правило, неэффективной бюджетной сети требуют наделения органов власти субъектов и местного самоуправления реальными бюджетными и расходными полномочиями и ответственностью за их использование.

Принятие решений разными субъектами отражает их включенность в процесс управления и регулирования. В конституциях и уставах указанная сфера имеет либо общую нормативную характеристику, либо расчлененную, сообразно с развивающимися в ее пределах отраслями. В законах о правительствах их полномочия как бы суммарно группируются в рамках данной сферы, равно как и распределение обязанностей между заместителями председателя (премьера) правительства.

Кратко выделим типичные полномочия Правительства РФ в социальной сфере. Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического контроля; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санитарно-культурной сферы.

Это позволяет комплексно оценивать динамику социальной сферы и вырабатывать краткосрочный и долгосрочный курс социальной политики. Как известно, начало крупных экономических и социальных преобразований совпало со сложной социальной обстановкой в стране. В мае 1994 г. Правительство утвердило Основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Приоритетными были названы: предотвращение снижения реальных денежных доходов населения и обеспечение их устойчивости, реформирование отраслей социальной сферы, усиление воздействия государства на занятость населения и активизация работы по переподготовке кадров. К сожалению, не все из намеченного удалось сделать из-за неустойчивости ситуации в стране и депрессивных явлений в экономике.

Достаточно широки и основные полномочия Правительства Москвы в социальной сфере. Оно:

• разрабатывает и осуществляет в соответствии с перспективными планами развития Москвы политику в области социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта;
• осуществляет развитие сети учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта, хозяйственное, материально-техническое обеспечение деятельности учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта;
• обеспечивает развитие образования в городе, координацию деятельности организаций, предприятий, учреждений, независимо от ведомственной подчиненности, по вопросам развития образовательной системы города, развитие системы подготовки и переподготовки педагогических кадров, взаимодействие с фундаментальной и педагогической наукой;
• организует работы по оказанию населению Москвы всех видов лечебно-профилактической помощи, осуществляет контроль за реализацией городских программ медицинской помощи и сохранением гарантированного уровня бесплатной медицинской помощи, руководит государственными учреждениями и предприятиями;
• осуществляет координацию и управление аптечным хозяйством города Москвы;
• организует пенсионное обеспечение, медико-социальные экспертизы, реабилитацию инвалидов;
• осуществляет жилищную реформу, разработку направлений и методов деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения граждан жилой площадью;
• осуществляет, государственную политику в области охраны и использования историко-культурного наследия; осуществляет государственное управление, регулирование и контроль, межведомственную координацию по вопросам физкультуры и спорта, организацию и совершенствование физического воспитания населения, подготовку спортсменов;
• разрабатывает и осуществляет комплексные меры по регулированию рынка труда, отношений в области труда и занятости населения, формированию и рациональному использованию трудовых ресурсов в условиях развития различных форм собственности и хозяйствования;
• взаимодействует с городскими, региональными и международными общественными объединениями, организациями города, с национально-культурными объединениями и организациями, профессиональными, научными и творческими объединениями (союзами), участвует в работе трехсторонней комиссии; взаимодействует с религиозными организациями;
• организует поддержку деятельности городских средств массовой информации, книгоиздательства и книжной торговли, координирует работы, связанные с рекламой и оформительской деятельностью; организует развитие туризма и гостиничного хозяйства города.

Правительство совместно с территориальными органами исполнительной власти города создает систему адресной социальной помощи льготным и малоимущим категориям населения, реализует программы социальной помощи. Организуется работа центров социального обслуживания, центров социальной помощи семье и детям, социальных приютов, финансируемых за счет средств городского бюджета. Оно организует летний и зимний отдых детей и подростков, оказывает помощь в создании попечительских советов в учреждениях образования, организует школьное питание. Правительство реализует городские и окружные программы в области здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, содержания спортивной базы.

Кстати, довольно часто по такому принципу группируются полномочия губернаторов и глав администраций. Главное же заключается в умелой организации работы, чего часто не хватает.

Подобная нормативная характеристика социальной сферы позволяет видеть все ее контуры и общие горизонты. Взгляд на одну из отраслей не дает полной картины. К тому же их тесные связи между собой и известная однородность, включая и методы управленческого воздействия, позволяют за счет концентрации оценок, решений и действий лучше коррелировать данную сферу со сферой финансово-экономической и комплексно на нее воздействовать.

Возможно, этим объясняется существование органов, которые комплексно управляют данной сферой через соответствующие структурные подразделения федеральных министерств финансов, труда и др. А в Республике Калмыкия в рамках единого министерства социальной политики объединены органы управления культурой, образованием, здравоохранением и др. Конечно, меру интеграции нужно обязательно обосновать.

Для обеспечения нормативного единства в развитии социальной сферы и всех составляющих ее отраслей принципиальное значение имеют социальные стандарты.

Правительство РФ 3 июля 1996 г. приняло распоряжение в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». Им были одобрены уточненные Минздравмедпромом России, Минкультуры России, Минобразованием России, Минсоцзащиты России, Минсвязи России и ГКФТ России социальные нормативы и нормы. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать одобренные настоящим распоряжением социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерствам поручено оказывать органами исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействие в применении социальных нормативов и норм, одобренных настоящим распоряжением.

Во избежание догматичности изложения охарактеризуем современное состояние социально-культурной сферы и негативные тенденции последних лет ее развития. Воспользуемся аналитическими материалами ученых.

Во-первых, резкий спад объемов финансирования, что привело к прямому развалу образования и здравоохранения, свело до критического минимума бесплатные услуги. Доля услуг образования и культуры снизилась в ВВП до 4%, здравоохранения - до 2,5%. Перевод здравоохранения на страховую основу привел не столько к дополнительному финансированию, сколько к замещению бюджетных средств небюджетными. В 1994 г. бюджетное финансирование сократилось на 8% из центра и на 20% из региональных бюджетов.

Во-вторых, произошла резкая коммерциализация социально-культурных услуг, не обеспеченная соответствующей системой доходов. Она отторгла от качественного обслуживания большую часть населения.

В-третьих, распад инвестиционного комплекса подорвал материальные основы развития образования и здравоохранения. Продолжается недоинвестирование отраслей, их дальнейшее отторжение от достижений НТП и новых технологий. В структуре непроизводственных капиталовложений на здравоохранение приходится 6% (столько же в 1991 г., но с иными объемами инвестиций), на образование - 4,8% (в 1991 г. - 7,7%). Ввод социальных объектов в 1994 г. по сравнению с 1991 г. снизился: по школам вдвое, по детским дошкольным учреждениям - в 3,7 раза, больницам - в 1,5 раза, поликлиникам - в 1,6 раза.

В-четвертых, снижение престижности труда в социальных отраслях сопровождалось массовым переходом кадров в коммерческие структуры или выездом за рубеж. В апреле 1996 г. сажая высокая задолженность бюджета по зарплате была в сфере образования (1117 млрд. руб., т.е. выше, чем во всем производстве).

В-пятых, происходящая интенсивная децентрализация социальных функций не сопровождалась соответствующим перераспределением ресурсов между центром и регионами. Это привело к нарастанию региональных диспропорций в развитии образования и здравоохранения, которые в отношении текущих затрат частично сдерживаются с помощью механизмов бюджетного федерализма (система межрегиональных трансфертов).

В-шестых, образование и здравоохранение не стали элементами общественного согласия и не входят, в систему официальных национальных ценностей. В стране отсутствуют организационные формы выявления интересов населения и количества занятых в социальных отраслях.

Задача состоит в том, чтобы сохранить квалифицированное ядро образовательного потенциала, подготовить условия для развития образования в условиях рыночной экономики; добиться качественных сдвигов в структуре образовательного потенциала; повернуть образование к человеку, его потребностям. Государственная политика должна исходить из необходимости создания образовательной среды, благоприятной для развития человека и реализации его созидательных способностей, восстановления и воспроизводства культуры.

Задача государственной политики в области здравоохранения заключается в том, чтобы остановить развал сложившейся системы, создать условия для реального доступа населения к качественным услугам, перевести массовое здравоохранение на качественно новый уровень развития с широким использованием наукоемких технологий и компьютерного обслуживания. Еще одна важнейшая задача - резко повысить эффективность отрасли путем постепенного перевода на плюралистическую модель развития, с цивилизованным рынком медицинских услуг и многоканальной системой финансирования.

Необходимо создание правовой базы, обеспечивающей разграничение основных функций, прав и обязанностей между Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. Государство должно четко обозначить свои функции: выработка основных гарантий, разработка и обеспечение единых социальных стандартов в охране здоровья и образования (с учетом мировых стандартов); создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для всего населения страны; разработка концепции целевых федеральных программ. Кроме того, государство должно создать эффективную систему контроля и социального мониторинга. Контролироваться должны не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска. Это принципиально изменит взаимоотношения органов управления с отраслями.

Эти выводы экономистов очень полезны.

Рассмотрим зарубежный опыт. По материалам Французской организации технического сотрудничества, организация социальной помощи во Франции выглядит следующим образом: Министерство социальных вопросов и занятости - центральный уровень; департамент, роль которого возросла в связи с децентрализацией; комиссии по допуску - внутридепартаментский уровень; бюро социальной помощи - местный уровень.

При министерстве существует Высший совет социальной помощи. Высшим советом социальной помощи руководит председатель отдела социальных вопросов Государственного совета. Его деятельность протекает на пленарных заседаниях, в постоянной секции и специализированных комиссиях.

В пленарных заседаниях участвуют: 20 членов по должности: члены парламента, местные выборные руководители, высокопоставленные чиновники; 16 представителей организаций или учреждений социального характера - социального обеспечения, обществ взаимопомощи, национального союза Бюро социальной помощи, госпиталей; 14 компетентных лиц; 30 членов, не входящих по должности и назначаемых министром.

Комиссии создаются как на пленарном заседании, так и постоянной секцией для изучения отдельных вопросов.

Высший совет социальной помощи выполняет функции первоначального рассмотрения и предоставления рекомендаций по любой проблеме социальной помощи, которую ставит перед ним министр. Чтобы решение совета имело силу, оно должно быть принято при кворуме 1/3.

Уровень департамента: службы социальной помощи префектур в 1964 г. были объединены с департаментскими дирекциями по делам населения и социальных мероприятий, а также с другими государственными службами здравоохранения и образования. Из них была создана служба санитарных и социальных акций, которая в свою очередь была преобразована в дирекцию по делам санитарии и социальной сферы, объединяющую под руководством одного директора санитарный сектор и социальный сектор. Ее задачи - социальная помощь, объединенная служба по делам детства, контроль за деятельностью работников здравоохранения. Служба условий санитарии занимается, в числе прочего, вопросами опеки и контролем за учреждениями санитарного и социального характера. Еще одна служба берет на себя организацию социальных и социально-медицинских акций.

Законы о децентрализации от 2 марта 1982 г., 7 января 1983 г. и в особенности закон от 22 июля 1983 г. изменили ситуацию. Департаменты получили исключительную компетенцию в области социальной помощи, касающейся общей медицинской помощи, помощи престарелым, помощи инвалидам (кроме направления лиц, ставших инвалидами, в центры трудовой помощи), а также социальной помощи детям. Государство через внешние службы Министерства социальных вопросов осуществляет остаточные функции и берет под свою опеку лиц, ставших инвалидами, размещает лиц, требующих ухода, в специальные центры и приюты, занимается их социальной адаптацией, выплачивает взносы страхования по болезни за взрослых инвалидов и оказывает помощь людям, лишенным жилища, путем выплаты пособий. В компетенцию департаментов входят также защита материнства и детства, санитарные акции.

К ведению департаментов относится учреждение новых пособий социальной помощи и улучшение условий предоставления помощи по существующему законодательству путем смягчения условий их получения либо повышения их размера. Генеральный совет принимает регламент социальной помощи на уровне департамента, в котором определяет нормы, применяемые к политике выдачи пособий социальной помощи в рамках департамента.

Закон от 9 января 1986 г. закладывает основы департаментской общественной службы социальной деятельности, занимающейся программами перехода к самостоятельной автономной жизни лиц, испытывающих трудности. Соглашение между комиссаром республики и председателем Генерального совета обеспечивает сотрудничество служб центрального государственного аппарата и департамента в проведении многоцелевых социальных акций. По этому соглашению между двумя видами служб координируются самые необходимые меры: социальная адаптация молодежи, социальные мероприятия по месту жительства, борьба против бедности, социальной неуверенности и вытеснения людей из общества. Кроме того, соглашение гармонизирует использование исследовательских возможностей этих служб.

Сделаем вывод: управление в социальной сфере является комплексным, программным, функциональным, отраслевым.

Управление в социально-культурных отраслях

В случаях, когда законодательство устанавливает компетенцию РФ и ее субъектов в различных отраслях социальной сферы, приходится сочетать конституционно-правовые и собственно административно-правовые элементы.

Так, в ФЗ «Об образовании» в рамках ст. 28 о компетенции РФ можно выделить:

• правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции; разработку и реализацию федеральных и международных программ образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей;
• формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов;
• согласование назначений руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений;
• установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
• создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной аттестационной службы;
• организация и координация материально-технического обеспечения Федеральной программы развития образования и иных целей федеральных программ в области образования;
• разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;
• установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений;
• установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием;
• установление федеральных компонентов государственных и образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории РФ, нострификации на территории РФ документов об образовании иностранных государств.

В пределах компетенции субъектов Федерации административно-правовое управление выражается в:

• определении особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;
• разработке и реализации региональных программ развития образования;
• формировании государственных органов управления образованием и руководстве ими, назначении руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);
• создании, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензировании образовательных учреждений;
• установлении национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
• установлении местных налогов и сборов на цели образования;
• установлении региональных нормативов финансирования образования; организации финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказании им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения;
• установлении дополнительных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны, здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
• установлении дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников.

Установлен порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием. Речь идет о том, что установленная ст. 28 и 29 ФЗ «Об образовании» компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием органов государственной власти субъектов РФ фиксирована в исчерпывающем перечне и не может быть изменена иначе как законом. Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами законодательной и исполнительной власти определяется в соответствии с Конституцией РФ законом, регулирующим деятельность Правительства РФ.

Закон определил систему органов управления образованием в РФ.

В РФ создаются и действуют следующие государственные органы управления образованием: федеральные (центральные) государственные органы управления образованием; федеральные ведомственные государственные органы управления образованием; государственные органы управления образованием субъектов РФ.

Государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти.

Деятельность органов управления образованием направлена на обеспечение выполнения законов, Федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

К компетенции органов управления образованием в обязательном порядке относятся:

• разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования;
• разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (нострификации) документов об образовании;
• государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации;
• установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к образовательным цензам данных педагогических работников;
• формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
• прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений;
• создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса;
• прогнозирование развития сети образовательных учреждений, •подготовка предложений по выделению из федерального бюджета целевых субсидий на нужды развития образования в регионах;
• контроль исполнения законодательства РФ в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

Для отрасли образования характерна высокая степень самостоятельности образовательных организаций как субъектов и объектов управления. Ими осуществляется большой объем саморегуляции в пределах, установленных законодательством, типовым положением и собственным уставом.

К компетенции образовательного учреждения относятся:

• материально-техническое обеспечение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемыми в пределах собственных финансовых средств;
• привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом, дополнительных источников финансовых и материальных средств;
• подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации;
• организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;
• разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;
• разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;
• разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков;
• установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, -штатного расписания, распределение должностных обязанностей;
• установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами;
• установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательных учреждений, порядка и размеров их премирования;
• разработка и принятие устава образовательного учреждения;
• разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов;
• самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и ФЗ «Об образовании»;
• самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации.

Не без оснований ставится вопрос о целесообразности формирования и развития самостоятельной отрасли права и законедательства - образовательного законодательства. У нее складывается свой предмет и методы правового регулирования, включающие применение наряду с административным правом норм гражданского, трудового права. Система законодательства охватывает, естественно, два уровня, что облегчает децентрализацию управления.

Выделению функций специального органа в сфере образования из общей системы управления данной сферой послужит рас-смотрение статуса Министерства образования РФ.

Периодически Положения о Минобразования утверждаются Правительством РФ. Оно является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере общего, профессионального и дополнительного образования, а также в сфере научной и науно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования.

В нашей стране всегда действовали специальные органы народного образования - министерства, государственные комитеты. Как отмечалось, ныне на федеральном уровне это Министерство общего и профессионального образования, в республиках - министерства, в областях - департаменты образования. Их статус определяется положениями, которые утверждаются органами общей компетенции.

Аналогичным образом регулируется и разграничивается компетенция РФ и ее субъектов в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 24, 25). В соответствии с этим определяется компетенция Правительства РФ, министерства или госкомитета, аналогичных органов на уровне субъектов Федерации.

Примечательна статья 3 «Автономия высших учебных заведений и академические свободы». Под автономией высшего учебного заведения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществление учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке.

Высшее учебное заведение несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством. Контроль за соответствием деятельности высшего учебного заведения целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредитель (учредители) высшего учебного заведения и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности.

Педагогическим работникам из числа профессорско-преподавательского состава, научным работникам и студентам высшего учебного заведения предоставляются академические свободы, в т.ч. свобода педагогического работника высшего учебного заведения излагать учебный предмет по своему усмотрению. Подчеркнем: предоставляемые академические свободы влекут за собой академическую ответственность за создание оптимальных условий для свободного поиска истины, ее свободного изложения и распространения.

Воспользуемся обзором управления образованием во Франции, подготовленным Французской Ассоциацией руководящих работников в области образования.

Министерство национального образования обладает всей полнотой полномочий в данной сфере, где получали образование (1990/91 учебный год) более 12 400 000 учащихся и студентов: в дошкольных учреждениях и начальной школе - 6 100 000; в средней школе - 4 100 000; в высшей школе - более 1 700 000.

Министерство национального образования руководит 58 395 детскими садами и начальными школами, примерно 79 000 лицеями и колледжами, более чем сотней университетов и других высших учебных заведений.

В государственной службе образования задействованы и другие министерства, в частности: Министерство сельского хозяйства, представленное сельскохозяйственными колледжами и лицеями, высшими агрономическими, ветеринарными и другими -школами; Министерство обороны, имеющее военные колледжи и лицеи^а также высшие школы, дающие образование в основных областях науки, - Политехническая школа, высшие военные заведения.

Французская метрополия и ее заморские территории разделены на 26 учебных округов, которые являются административными образованиями, подчиненными только государственной службе национального образования. Каждый из округов, кроме четырех, соответствует региону.

Главою учебного округа является ректор - чиновник высокого ранга, назначаемый Советом министров, - который представляет Министерство национального образования. Он осуществляет контроль за деятельностью университетов и автономных учреждений «posteriori» и имеет, в силу этого, статус канцлера университетов.

Каждый округ (кроме Парижа) включает в себя несколько департаментов.

А вот структура Министерства национального образования. В состав центральной администрации министерства входят: министр и его кабинет; Государственный секретарь по вопросам технического образования; генеральные инспекции, непосредственно подчиненные министру; Бюро кабинета, Бюро управления ректорами, Верховный чиновник по вопросам обороны, Высший комитет по экономическим проблемам образования, Финансовый контроль, Национальный оценочный комитет; управления и службы министерства; крупные государственные учебные заведения, курируемые министром национального образования. Помимо этого существуют центральные консультативные органы.

Управления и службы министерства: Управление высшего образования; Управление по планированию и развитию деятельности университетов; Управление кадров высшего образования; Управление по исследовательской работе и диссертациям; Управление лицеев и колледжей; Управление школ; Управление преподавательских кадров колледжей и лицеев; Управление по общим вопросам, международным связям и сотрудничеству; Управление административно-технического персонала; Главное управление финансов и администрации; Управление прогнозов и оценок развития школ; Управление кадров руководителей и инспекторов; Управление информации и связи.

Для управления в области культуры в России устойчивой является тенденция его отраслевой организации. Учитываются два уровня - в одобренном палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» установлена его компетенция, а в Положении о Министерстве культуры урегулирован его статус. Аналогичным образом строится система управления на уровне субъектов Федерации, где действуют министерства или управления, департаменты культуры. Отсюда второй разрез - вертикальный.

В Законе РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» урегулировано разделение компетенции в области культуры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

К ведению федеральных органов государственной власти и управления РФ в области культуры относятся: обеспечение прав и свобод человека в области культуры, установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием РФ; формирование федерального бюджета в части расходов на культуру, федеральных фондов развития культуры; установление налоговых льгот, стимулирующих сохранение и развитие культуры, и минимума бюджетного финансирования государственных и муниципалъны.х организаций культуры; прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; координация внешней политики в области культурного сотрудничества; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; регулирование правил осуществления валютных операций в области культуры; создание, реорганизация и ликвидация государственных организаций культуры федерального подчинения; определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры, установление минимального размера ставок авторского гонорара; создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности в РФ; создание и ведение Свода памятников истории и культуры РФ; контроль за исполнением законодательства РФ о культуре.

К совместному ведению органов государственной власти и управления РФ и субъектов Федерации в области культуры относятся: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры РФ; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материлъно-технического обеспечения; охрана авторского права и смежных прав, права интеллектуальной собственности, права наследования объектов собственности в области культуры; утверждение требований (стандартов) к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей РФ; проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов РФ.

В сфере совместного ведения органы государственной власти и управления издают законы и иные нормативные акты.

К ведению органов государственной власти и управления субъектов РФ в области культуры относятся: осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на ее основе территориальных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; формирование территориальных и иных органов государственного регулирования культурной деятельности; создание, реорганизация и ликвидация организаций культуры соответствующего подчинения; формирование фондов развития культуры и утверждение объемов средств, направляемых на финансирование культуры в государственных бюджетах РФ, местных бюджетах, установление местных налогов и сборов на цели культурного развития, региональных нормативов финансирования культурной деятельности; международные культурные связи, установление дополнительных к устанавливаемым федеральными органами льгот, видов и норм материального обеспечения организаций и работников культуры; информационное и научно-методическое обеспечение культурной деятельности, ведение статистического учета в области культуры; организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников культуры; контроль за исполнением законодательства РФ о культуре.

В пределах своей компетенции субъекты РФ имеют право самостоятельно вступать в отношения с другими государствами и с международными организациями по вопросам культуры.

Федеральные органы государственной власти и управления не могут издавать правовые акты по вопросам культуры, отнесенным к ведению органов субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ не могут принимать правовые акты по вопросам культуры, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти и управления. Это важное правило, которое не всегда соблюдается на практике.

Закон определяет и компетенцию органов местного самоуправления в области культуры, в частности: создание, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры, регистрация организаций культуры на подведомственной территории и др.

В действующих законах о библиотечном деле, о музеях, об обязательном экземпляре документов и др., в указах и постановлениях содержится много норм о функциях и взаимоотношениях не только органов управления культурой, но и других государственных органов.

Положения о Министерстве культуры Российской Федерации не всегда согласуются с теми задачами и функциями, которые регулируются в вышеназванных законах. Вообще это типичное противоречие в сфере управления применительно к соотношению статутных и тематических актов.

Противоречиво протекает процесс управления в сфере телевидения и радиовещания, где с трудом находят меру сочетания государственных функций и самостоятельности соответствующих организаций. 4 июня 1997 г. Государственная Дума приняла Постановление «Об усилении государственного контроля за деятельностью Закрытого акционерного общества «Общественное российское телевидение», в августе того же года указы Президента РФ о совершенствовании структуры государственного теле- и радиовещания, о Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании. Видимо, поиск оптимальных решений не закончился.

Организация управления здравоохранением исходит из гибкого сочетания начал централизации в решении вопросов, общих для всей отрасли, и децентрализации, допускающей гибкий учет местных условий и особенности медицинского обслуживания населения. Система здравоохранения строится на основе единых принципов, реализация которых обеспечивает охрану здоровья граждан. К ним относятся: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Как и в других отраслях социальной сферы, построение и деятельность государственных органов определяется положениями Конституции РФ и ее субъектов, уставами и особенно тематическими законами. Важнейшим среди них являются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в которых урегулированы как функциональные вопросы деятельности органов здравоохранения и других причастных к этой области органов, так и разграничение компетенции по вертикали.

К ведению государственных органов РФ относятся:

• разработка и реализация федеральных программ в области здравоохранения;
• установление структуры федеральных органов здравоохранения, порядка их организации и деятельности;
• управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан;
• природопользование, охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности;
• организация государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, разработка и утверждение федеральных санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
• организация системы санитарной охраны территории РФ;
• реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирование населения об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и принимаемых мерах;
• обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов РФ, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением:
• сертификация (регистрация, испытание и разрешение применения) лекарственных средств, изделий медицинского назначения, выдача лицензий, контроль за их производством, оборотом и порядком их использования;
• установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области охраны здоровья граждан;
• разработка единых критериев и федеральных программ подготовки медицинских и фармацевтических работников, определение номенклатуры специальностей в здравоохранении; установление основных льгот медицинским и фармацевтическим работникам;
• установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования граждан РФ; установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское страхование граждан РФ; установление льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении;
• координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства;
• установление порядка производства медицинской экспертизы;
• установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности;
• координация научных исследований, финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан;
• международное сотрудничество РФ и заключение международных договоров РФ в области охраны здоровья граждан.

Отдельные полномочия в вопросах охраны здоровья граждан, отнесенные к ведению РФ, могут быть переданы республикам и другим субъектам РФ в порядке, установленном договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ.

Естественно, специализированное управление здравоохранением осуществляет система органов здравоохранения. Министерство здравоохранения РФ в качестве федерального органа исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с законами, указами и правительственными постановлениями.

Минздрав РФ в соответствии с возложенными на него задачами и функциями:

• изучает состояние здоровья населения, определяет направления развития здравоохранения в РФ;
• организует совместно с министерствами, ведомствами, общественными организациями разработку федеральных целевых программ по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, условий его жизнедеятельности, финансируемых из республиканского бюджета РФ, контролирует их исполнение;
• формирует единую политику деятельности хозрасчетных учреждений, предприятий, организаций государственной системы здравоохранения;
• разрабатывает механизм введения медицинского страхования граждан;
• обеспечивает организационно-методическую помощь органам и учреждениям здравоохранения по лечебно-профилактической, лекарственной, реабилитационной помощи городскому и сельскому населению;
• формирует заказы на научно-исследовательские работы в области медицины, проводит экспертизу проектов и результатов научных исследований, участвует в их финансировании и внедрении в практику здравоохранения;
• организует подготовку медицинских и фармацевтических кадров, обеспечивает контроль за ее качеством, определяет количество специалистов с высшим и средним медицинским и фармацевтическим образованием, подготовка которых осуществляется за счет средств республиканского бюджета РФ;
• осуществляет в установленном порядке прием на работу (в т.ч. на контрактной основе) руководителей подведомственных предприятий, учреждений, организаций и высококвалифицированных специалистов;
• разрабатывает предложения о порядке функционирования учреждений здравоохранения, их финансирования, тарифах на медицинские услуги; совершенствует формы и методы взаимодействия медицинских учреждений, а также органов и учреждений здравоохранения;
• осуществляет государственный контроль за качеством лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники;
• утверждает государственную фармакопею и медика-технические требования на изделия медицинской техники;
• осуществляет в установленном порядке финансирование относящихся к федеральной собственности подведомственных учреждений здравоохранения, научно-исследовательских учреждений, учебных заведений, а также контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью;
• осуществляет мероприятия по совершенствованию системы управления отраслью, структуры и деятельности центрального аппарата министерства;
• обеспечивает руководство первичным учетом и отчетностью по медицинской статистике;
• организует работу по ведению бухгалтерского учета и отчетности, подготавливает предложения по их совершенствованию, рассматривает бухгалтерские отчеты подведомственных учреждений, предприятий, организаций, объединений, составляет сводный бухгалтерский отчет по отрасли;
• взаимодействует с медицинскими ассоциациями и иными общественными организациями по вопросам охраны здоровья населения.

Минздрав РФ осуществляет возложенные на него функции как непосредственно, так и через министерства здравоохранения республик в составе РФ, органы здравоохранения краев и областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Приказы и инструкции министра здравоохранения РФ по вопросам диагностики, лечения и профилактики заболеваний, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений здравоохранения, государственных органов, учреждений, предприятий, организаций и объединений, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности. Министр в необходимых случаях издает с руководителями других министерств и ведомств РФ совместные приказы и инструкции.

Организуется управление и в сфере физической культуры, чему посвящены ст. 7, 8, 19 Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте.

В РФ создаются и действуют федеральные государственные органы управления физической культурой и спортом. Местные органы управления физической культурой и спортом создаются по решению соответствующих органов местного самоуправления.

К компетенции государственных органов управления физической культурой и спортом относятся: разработка и реализация целевых государственных программ развития физической культуры и спорта; разработка государственных нормативов финансирования физической культуры и спорта; прямое финансирование деятельности созданных указанными органами предприятий, учреждений и организаций физической культуры и спорта; организация научных исследований в области финансирования физической культуры и спорта; разработка нормативов физической подготовленности различных групп населения; установление единой спортивной классификации; контроль исполнения законодательных и нормативных актов РФ в области физической культуры и спорта.

Для управления в данной сфере особенно характерны общественные начала, отражающие самодеятельность граждан, и широкое развитие сети добровольных спортивных обществ и организаций. Государственным органам приходится больше применять методы убеждения, воспитания и содействия.

Управление в сфере науки долгие годы отличалось консерватизмом. Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике осуществлял централизованное руководство, а Академия наук была как бы вторым центром в данной сфере. В 90-х гг. в РФ постепенно меняются организационные формы -Министерство науки и технической политики заменяется Государственным комитетом по науке и технологиям, а последний в марте 1997 г. преобразуется в Министерство науки и технологий. Происходит интенсивный рост отраслевых академий, а также начал самоорганизации в науке.

Долгожданный ФЗ «О науке и научно-технической политике» (его аналог готовился более 20 лет) позволил сформировать законодательную базу в данной сфере. Отдан приоритет статусу субъектов научной деятельности, в т.ч. научной организации.

В ст. 7 ФЗ урегулировано управление научной и (или) научно-технической деятельностью. Оно осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и саморегулирования Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, научные организации и организации научного обслуживания и социальной сферы е пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритеты направления развития науки и техники, обеспечивают формирование системы научных организаций, осуществление межотраслевой координации научной и (или) научно-технической деятельности, разработку и реализацию научных и научно-технических программ и проектов, развитие форм интеграции науки и производства, реализацию достижений науки и техники.

Управление научной и (или) научно-технической деятельностью осуществляется в пределах, не нарушающих свободу научного творчества.

Органы государственной власти, учреждающие государственные научные организации: утверждают уставы государственных научных организаций; осуществляют контроль за эффективным использованием и сохранностью представленного государственным научным организациям имущества; осуществляют другие функции в пределах их полномочий.

Руководители государственных научных организаций и научных организаций академий наук, а также негосударственных научных организаций назначаются (избираются) в соответствии с законодательством и в порядке, предусмотренном их уставами.

Для отношений в данной сфере характерна такая основная правовая форма отношений между научной организацией, заказчиком и иными потребителями научной и (или) научно-технической продукции, в т.ч. министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, как договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и (или) научно-технической продукции, оказание научных, научно-технических, инженерно-консультативных и иных услуг, а также другие договоры, в т.ч. договоры о совместной научной и (или) научно-технической деятельности и распределении прибыли.

На основе указанных договоров (контрактов) выполняются научные исследования и экспериментальные разработки для государственных нужд. В этих случаях договоры (контракты) заключаются между государственным органом - заказчиком и организацией-исполнителем.

Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, учредившие государственные научные организации, вправе устанавливать для государственных научных организаций обязательный государственный заказ на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок. Условия владения, пользования и распоряжения научными и (или) научно-техническими результатами определяются законодательством РФ, а также не противоречащими ему договорами (контрактами) сторон - субъектов научной и (или) научно-технической деятельности и потребителей научной и (или) научно-технической продукции.

Разграничены три уровня управления в сфере науки.

К ведению органов государственной власти РФ относятся: разработка и проведение единой государственной научно-технической политики; выбор приоритетных направлений развития науки и техники РФ; формирование и реализация федеральных научных и научно-технических программ и проектов, а также определение федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их выполнение; финансирование научной и (или) научно-технической деятельности за счет средств федерального бюджета; установление системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной и (или) научно-технической деятельности и использования ее результатов; содействие развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов РФ; управление государственными научными учреждениями федерального значения, в т.ч. их создание, реорганизация и ликвидация; реализация обязательств по научным и научно-техническим программам и проектам, предусмотренным международными договорами РФ; формирование единых систем стандартизации, обеспечение единства измерений, сертификации, научной и научно-технической информации, патентно-лицензионного дела и управление ими; установление государственной системы аттестации научных и научно-технических работников.

Правительство РФ определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики, утверждает федеральные научные и научно-технические программы и проекты по приоритетным направлениям развития науки и техники.

Формирование и практическое осуществление государственной научно-технической политики гражданского назначения обеспечивают Министерство науки и технической политики РФ совместно с Российской академией наук, отраслевыми академиями наук, федеральными органами исполнительной власти.

Приоритетные направления развития науки и техники и перечень новейших технологий федерального уровня разрабатываются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от П апреля 1995 г. «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок», решением Правительственной комиссии по научно-технической политике (протокол заседания от 28 мая 1996 г.) и Указом Президента РФ от 13 июня 1996 года «О доктрине развития российской науки».

К совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ относятся: формирование экономического механизма осуществления государственной научно-технической политики; организация научно-технического прогнозирования; размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности; формирование рынков научной и (или) научно-технической продукции РФ и субъектов РФ; формирование научно-технической базы научных организаций федерального значения, находящихся на территориях субъектов РФ; разработка и реализация мер по социальной защите научных и научно-технических работников, в т.ч. их материальное обеспечение; формирование совместных фондов научного, научно-технического и технологического развития; международные научные связи.

К ведению органов государственной власти субъектов РФ относятся: участие в выработке и реализации государственной научно-технической политики; определение приоритетных направлений развития науки и техники в субъектах РФ; формирование научных и научно-технических программ и проектов субъектов РФ; финансирование научной и научно-технической деятельности за счет средств бюджетов субъектов РФ; формирование органов управления в сфере научной и научно-технической деятельности субъектов РФ и межрегиональных органов; управление государственными научными организациями регионального значения, в т.ч. их создание, реорганизация и ликвидация; контроль за деятельностью государственных организаций федерального значения по вопроса'м, относящимся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; создание условий для более эффективного использования имеющихся материальных информационных ресурсов; формирование межрегиональных и региональных фондов научного, научно-технического и технологического развития; осуществление иных полномочий, не отнесенных федеральным законом к ведению органов государственной власти РФ.

Тем не менее разграниченные и совместные действия государственных органов в данной сфере и характер их отношений с научными организациями остаются трудной проблемой.

Управление в сфере труда и социального обслуживания

Сфера труда требует постоянного внимания государственных органов. В правовых актах о статусе Правительства РФ и правительств, губернаторов и глав администраций установлены в общей форме соответствующие функции. Наибольший объем деятельности падает на специальный орган, действующий в области совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

В течение многих десятилетий в условиях Союза ССР это были Министерство труда и Государственный комитет Совета Министров по вопросам труда и заработной платы. В РФ в последние десятилетия действует то Министерство труда, то Министерство труда и социального развития. Сочетание этих функций не вполне удачное, тем более что некоторое время тому назад существовало Министерство социальной защиты, а ранее - Министерство социального обеспечения.

Нынешнее Министерство труда и социального развития выполняет в сфере трудовых отношений ряд важных функций регулирующего характера, связанных с нормированием труда и его оплаты, классификацией и тарификацией должностей, обеспечением охраны труда, расширением трудовых споров и нормативов. Законы типа КЗоТ, Основ законодательства об охране труда, о порядке разрешения коллективных споров и др. возлагают на соответствующие органы те или иные функции.

Рассмотрим одну из проблем. Государственное управление охраной труда заключается в реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, разработке законодательных актов в этой области, а также требований к средствам производства, технологиям и организации труда, гарантирующим работникам здоровые и безопасные условия труда.

Государственное управление охраной труда осуществляет государственный орган, функции и полномочия которого в области охраны труда определяются Президентом РФ или по его поручению Правительством РФ.

Нормы и правила по охране труда, утвержденные этим государственным органом управления охраной труда, обязательны для исполнения на территории РФ всеми министерствами и ведомствами РФ, предприятиями всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности. Должностные лица государственного органа управления охраной труда имеют право беспрепятственного посещения предприятий всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности и доступа к необходимой информации.

Отраслевые министерства и ведомства РФ, а также концерны, ассоциации и другие объединения предприятий обязаны создавать службы охраны труда. Для организации работы по охране труда на предприятии создаются в случае необходимости службы охраны труда или привлекаются специалисты по охране труда на договорной основе. Структура и численность работников службы охраны труда определяются работодателем с учетом рекомендаций государственного органа управления охраной труда.

Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательных и иных актов об охране осуществляется федеральным органом надзора и контроля за охраной труда, а также соответствующими органами субъектов Федерации за охраной труда, не зависящими в своей деятельности от администрации предприятий и вышестоящих органов управления и действующими в соответствии с положениями, утверждаемыми в установленном порядке.

Должностные лица органов государственного надзора и контроля (государственные инспекторы) по охране труда имеют право беспрепятственно посещать любые предприятия, проводить расследования несчастных случаев на предприятиях, иметь доступ к необходимой информации, выдавать должностным лицам предприятий обязательные для исполнения предписания, приостанавливать эксплуатацию производственного оборудования и деятельность производственных подразделений, налагать штрафы на должностных лиц предприятий, виновных в нарушении законодательных и иных нормативных актов об охране труда. Решения должностных лиц органов государственного надзора и контроля, принятые в пределах предоставленных им полномочий, являются обязательными для исполнения предприятиями всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности.

Потребность создания системы социального партнерства в области социально-трудовых отношений, разрешения трудовых конфликтов в условиях перехода к рыночной экономике потребовали принятия в 1991 г. Указа Президента «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)».

Введено в практику ежегодное заключение на республиканском уровне генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между Правительством, полномочными представителями объединений работодателей и профсоюзов.

Признано целесообразным заключать трехсторонние отраслевые тарифные соглашения между органами государственного управления, профсоюзами и представителями собственников (работодателей), предусмотрев в них взаимные обязательства сторон, регулирующие социально-трудовые отношения в области организации, оплаты труда, социальных гарантий, найма и увольнения работников, обеспечивающие повышение эффективности производства, укрепление трудовой дисциплины, предотвращение трудовых конфликтов, а также соблюдение интересов трудящихся при проведении приватизации. Соглашения должны быть направлены на соблюдение экономически обоснованных соотношений между ростом оплаты труда с учетом реформы розничных цен и увеличением объемов выпускаемой продукции. Соглашения не должны ухудшать условий труда, нарушать социальные гарантии, установленные законодательством, и противоречить ему.

Министерствам и ведомствам, концернам, корпорациям, ассоциациям и другим объединениям независимо от форм собственности, получившим право отраслевого представительства, поручено создать для подготовки проектов соглашений отраслевые комиссии в составе работодателей и представителей профсоюзов. Республиканская комиссия определяет при необходимости конкретных представителей экономических, социальных и других государственных органов управления в работе отраслевых комиссий.

Для разрешения разногласий по соглашениям и возникшим трудовым спорам (конфликтам) республиканская и отраслевые комиссии вправе: осуществлять контроль за выполнением органами государственного управления, предприятиями, объединениями и организациями условий соответствующих соглашений; привлекать к работе по разрешению коллективных трудовых споров (конфликтов) руководителей и работников министерств и ведомств, ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий; вносить предложения о привлечении к ответственности должностных лиц, не обеспечивающих выполнение достигнутых соглашений по урегулированию трудовых конфликтов.

При Министерстве труда и социального развития РФ создана служба разрешения конфликтов, на нее возложен контроль за ходом выполнения заключенных соглашений, изучение причин возникновения трудовых споров и их устранение.

В настоящее время действует Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Она образована Указом Президента РФ от 24 января 1992 г. «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» для заключения генерального соглашения, рассмотрения отраслевых тарифных соглашений и трудовых споров (конфликтов) в 1992 году. Положение о ней утверждено Правительством 20 февраля 1992 г.

Персональный состав комиссии может изменяться при соблюдении принципов паритетного представительства, полномочности, равноправия и взаимной ответственности сторон социального партнерства - представителей Правительства РФ, российских объединений профсоюзов и объединений предпринимателей (работодателей).

Целью комиссии является содействие проведению радикальных экономических реформ и обеспечение гражданского согласия, достигаемого посредством создания действенной системы социального партнерства с учетом экономических и социальных интересов работников наемного труда, предпринимателей (работодателей), всего населения РФ.

Основными задачами комиссии являются: подготовка и заключение генерального соглашения между Правительством РФ, российскими объединениями профсоюзов и объединениями предпринимателей (работодателей); осуществление контроля за ходом выполнения генерального соглашения, разрешение разногласий, возникших в ходе его выполнения, а также урегулирование вопросов отраслевых тарифных соглашений, по которым не достигнуто согласие; выявление причин возникновения конфликтных ситуаций в трудовых отношениях; урегулирование коллективных трудовых споров (конфликтов); проведение предварительных трехсторонних консультаций и обсуждение проектов нормативных актов РФ по экономическим и социально-трудовым вопросам; организация взаимодействия между аналогичными структурами государств - членов СНГ в установлении взаимовыгодных связей в сфере экономических, социальных и трудовых отношений.

Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет право: осуществлять взаимодействие между профсоюзами, иными организациями и органами, представляющими интересы трудящихся, объединениями предпринимателей (работодателей), государственными структурами по проблемам экономического и социального развития общества и по разрешению коллективных трудовых споров (конфликтов); она может принимать решения по вопросам, входящим в ее компетенцию, которые обязательны для рассмотрения и реализации в установленные комиссией сроки органами государственного управления, профсоюзами, предпринимателями (работодателями).

Осуществляется контроль за выполнением условий генерального соглашения органами государственного управления, профессиональными союзами, предпринимателями (работодателями). Вносятся предложения о приостановлении или отмене действия решений органов государственного управления, профессиональных союзов, объединений предпринимателей (работодателей), а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, связанных с возможностью возникновения трудовых конфликтов.

Вносятся предложения о привлечении к ответственности должностных лиц, не обеспечивших выполнения достигнутых соглашений и решений, принятых во исполнение этих соглашений.

Новые условия организации и оплаты труда неизбежно привели к созданию новой системы трудоустройства и обеспечения занятости. Закон РСФСР «О занятости населения РСФСР» создал для этого необходимую юридическую базу. В настоящее время он действует в редакции ФЗ от 20 апреля 1996 г.

Четко определены права граждан на обеспечение занятости. Речь идет о праве на трудоустройство через посредничество государственной службы занятости; на бесплатную профессиональную консультацию, подготовку и переподготовку и получение соответствующей информации о трудоустройстве; на профессиональную деятельность за границей; на социальную поддержку в сфере труда, на получение пособия по безработице. Есть и право обжалования действий государственной службы занятости.

Государство предусматривает меры финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленные на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудящихся, создание новых технологий, поощрение создания малых предприятий и применения гибких режимов труда, повышение престижности сферы услуг и др.

Обеспечивается правовое регулирование занятости на основе обеспечения трудовых прав и предоставления гарантий. Особо подчеркнем: с целью содействия занятости разрабатываются государственные и региональные программы занятости. Осуществляется содействие добровольному переселению граждан и членов их семей с выделением соответствующих материальных и финансовых средств. Определяются территории приоритетного развития рабочих мест (льготное налогообложение предприятий и др., финансовая помощь).

Важно и то, что с целью выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на всей территории страны создается государственная служба занятости. Первичным звеном государственной службы занятости является районный, городской (районный в городе) центр занятости, деятельность которого финансируется за счет средств государственного фонда содействия занятости населения. Услуги, оказываемые государственной службой занятости населению, а также консультирование, обеспечение информацией работодателей о состоянии рынка труда предоставляются бесплатно.

В составе государственной службы создаются инспекции, осуществляющие контроль за исполнением государственными и общественными органами, предприятиями, организациями (независимо от форм собственности и хозяйствования) законодательства о правах граждан на труд и занятость. Служба занятости координирует деятельность бюро, агентств и иных организаций, оказывающих платные услуги в трудоустройстве граждан, в т.ч. за границей.

В этом же русле формируется механизм общественных работ. Согласно Положению об организации общественных работ, утвержденному Правительством РФ 14 июля 1997 г., эти работы, организуются органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Примечательно и в этой сфере сочетание внутренних и международных аспектов. Так, Конвенции и рекомендации МОТ «О трудовых статьях в договорах, заключаемых государственными органами власти», «Об организации службы занятости», «Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных предприятий и их социальной политики» содержали обращения и отсылки к действиям национальных органов в соответствии с законодательством стран. Последние учитывали их в своих решениях и действиях.

Пенсионное обеспечение, оказание помощи социально незащищенным гражданам является важнейшей функцией органов социального обеспечения, действующих на уровне Федерации и ее субъектов. И именно здесь особенно велик объем работы низовых звеньев - отделов и служб районов и городов, занятых решением многочисленных финансовых, материальных и иных вопросов, организацией общественных работ, выплат пособий, дачей консультаций. Ведется подготовка и повышение квалификации социальных работников. В ряде городов успешно реализуются социальные программы.

Тате, в муниципальном районе «Проспект Вернадского» Западного округа Москвы успешно реализуется социальная программа с помощью различных организаций и населения. Полезны материалы и рекомендации научно-практической конференции «Человек: социальная политика, социальное партнерство», проведенной Академией труда и социального развития.

В данной сфере особое значение приобретает сотрудничество государственных органов и профсоюзов, права которых весьма широки. Законодательство обеспечивает гарантии активной деятельности профсоюзов. Нужны деловые контакты и с союзами потребителей, и с союзами ветеранов, и с другими общественными объединениями, каждое из которых как бы преломляет социальные интересы в разных сферах управления.

Управление в экологической сфере

Особое внимание государство уделяет управлению в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Ситуация здесь очень плохая, и ее исправление во многом зависит от эффективной системы охраны и обеспечения деятельности в данной сфере, в частности от организации управления. Слагаемыми системы являются три главных элемента.

Во-первых, Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», ФЗ «Об экологической экспертизе», названные Земельный, Водный, Лесной кодексы, ФЗ «О животном мире» и иные законы формируют прочный правовой фундамент регулирования управления и контроля. В данных законах определены функции, полномочия и взаимоотношения государственных органов, а также основные средства управления, регулирования и контроля. Так, ФЗ «Об экологической экспертизе» в ст. 5 установил соответствующие полномочия Президента России и федеральных государственных органов, в ст. 6 - вопросы ведения субъектов Федерации в данной области, в ст. 7 - права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа, в ст. 8 - полномочия территориальных специально уполномоченных органов, в ст. 9 - полномочия органов местного самоуправления.

Дело за тем, чтобы подобные полномочия были правильно и последовательно реализованы, Взаимодействие органов должно быть четким и деловым.

Во-вторых, важное значение имеет деятельность министерства или госкомитета в данной сфере. Приведем в качестве иллюстрации нормы Положения о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, и наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды. Минприроды России при регулировании природопользования согласовывает и утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, а также правила ведения хозяйственной и иной деятелъности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Для реализации своих полномочий Минприроды России создает территориальные органы в субъектах РФ, специализированные территориальные инспекции и другие органы и организации.

Организация управления меняется, когда создаются Министерство природных ресурсов и Комитет по охране окружающей среды. Акцент сделан на рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, что видно из перечня задач министерства и трех групп функций по их выполнению.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с действующим законодательством в пределах своей компетенции:

• осуществляет руководство своими территориальными органами и подведомственными организациями и контроль за их деятельностью;
• создает, реорганизует, ликвидирует в установленном порядке свои территориальные органы и подведомственные организации и утверждает их положения и уставы;
• назначает на должность и освобождает от должности руководителей указанных органов и организаций, заключает, изменяет и расторгает с ними контракты; обеспечивает в установленном порядке проведение учета, отчетности и контрольно-ревизионной работы в подведомственных организациях; утверждает проектную документацию на работы и объекты, по которым выступает государственным заказчиком;
• организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для системы министерства;
• участвует в разработке, заключении и выполнении отраслевых (тарифных) соглашений в соответствии с действующим законодательством;
• присваивает ведомственные почетные звания, а также награждает передовых работников;
• утверждает в установленном порядке инструкции, правила, методические и нормативно-технические документы в области изучения, учета, воспроизводства, использования и охраны недр и водных объектов;
• запрашивает и получает в установленном порядке от органов исполнительной власти, пользователей водными объектами и недрами информацию о работах по геологическому, водохозяйственному, экономическому и иному изучению и использованию недр и водных объектов, а также о соблюдении предусмотренных лицензиями условий пользования ими;
• прекращает, приостанавливает или ограничивает в установленном законодательством порядке пользование участками недр и водными объектами;
• осуществляет в установленном порядке государственный контроль за соблюдением требований законодательства о недрах, водного законодательства организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, гражданами и дает в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания;
• предъявляет в установленном порядке в суд или арбитражный суд иски о возмещении убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о недрах и водного законодательства; рассматривает в порядке, предусмотренном законодательством, дела об административных правонарушениях в области недропользования и водопользования.

Утверждаются программы и планы действий в сфере экологии. Так, было принято Постановление Правительства РФ «О плане действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 годы». В целях создания необходимых условий для реализации Основных положений государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития утвержден план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. в качестве первого этапа реализации указанных Основных положений. Рекомендовано органами исполнительной власти субъектов РФ разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и утвердить для соответствующих территорий региональные планы действий и программы работ по реализации Основных положений, определив в них конкретные мероприятия, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных источников финансирования.

Программные мероприятия позволяют увязывать действия не только государственных органов, но и организаций разных видов собственности. Они служат нормативной ориентации для всех работников, должностных лиц, для всего населения. Импульсы подобных актов очевидны.

Так, 3 апреля 1996 г. принят Закон Санкт-Петербурга «Об экологическом фонде Санкт-Петербурга». Основными задачами экологического фонда являются: финансирование программ и научно-технических проектов по улучшению качества окружающей природной среды Санкт-Петербурга и обеспечению экологической безопасности населения Санкт-Петербурга; аккумуляция средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ; экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов; финансирование строительства природоохранных сооружений; финансирование мероприятий по возмещению потерь в окружающей природной среде и компенсации причиненного ей вреда.

Фонд образуется за счет средств, поступающих от юридических лиц и граждан, в т.ч. за счет: платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; сумм, полученных по искам о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции; добровольных взносов юридических лиц и граждан, в т.ч. иностранных юридических лиц и граждан; иных доходов.

Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области ведет учет плательщиков и сумм взимаемых платежей за загрязнение окружающей природной среды, получает от плательщиков необходимые для формирования фонда сведения и расчеты по установленным им формам, осуществляет проверку полноты, внесения причитающихся средств, достоверности предоставленных сведений.

Средства фонда используются:

• на финансирование разработок и реализацию программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения Санкт-Петербурга;
• развитие материально-технической базы территориальных органов государственного надзора за состоянием окружающей природной среды Санкт-Петербурга; научно-технические исследования, разработку, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;
• финансирование строительства и реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых юридическими лицами и гражданами; долевое участие Санкт-Петербурга в осуществлении межрегиональных природоохранных программ;
• осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, утраченных в результате загрязнения природной среды;
• выплату компенсационных сумм гражданам в порядке возмещения вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду;
• развитие экологического воспитания и образования, осуществление международного сотрудничества и иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды;
• поощрение работников предприятий, учреждений и организаций, добившихся положительных результатов в природоохранной деятельности, а также работников и общественных инспекторов территориальных органов государственного надзора за состоянием окружающей природной среды Санкт-Петербурга.

Из фонда на счет Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области для его содержания, развития материально-технической базы, а также для поощрения его сотрудников ежемесячно направляются 5% от суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.

Расходование средств фонда осуществляет администрация Санкт-Петербурга, которая: представляет смету доходов и расходов фонда на утверждение в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; распоряжается средствами фонда в рамках его сметы, утвержденной Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; осуществляет контроль за использованием средств фонда; организует ведение бухгалтерского учета и отчетности фонда в установленном порядке; перераспределяет в течение текущего года средства фонда между статьями сметы расходов, но не более 5% от объема средств статьи.

Для координации работы по составлению расходной части сметы фонда администрацией Санкт-Петербурга создается координационный совет. Координационный совет определяет приоритетность предлагаемых к финансированию природоохранных программ, проектов и мероприятий, согласовывает проект сметы доходов и расходов фонда; обладает полномочиями комиссии по регулированию платежей, реализуемых в порядке, установленном распоряжением мэра Санкт-Петербурга.

Следует особо подчеркнуть: государственные органы должны строго регулировать соблюдение правовых норм в сфере экологии, четко взаимодействовать между собой и применять меры ответственности к виновным юридическим и физическим лицам. Пока же этого нет.

В данной сфере применяются разные способы взаимодействия разных структур. Хорошей иллюстрацией к этой теме служит опыт США по достижению компромисса в сфере торговли выбросами. Очевидна значимость взаимодействия правительства, промышленных предприятий и НПО (неправительственных организаций) в разработке любых основополагающих программ защиты окружающей среды,, таких как торговля выбросами.

Роль Правительства:

а) выдача разрешений

• основываясь на оговоренный уровень максимально допустимых выбросов,

б) ведение официальной регистрации

• отслеживание текущих выбросов в открытой и поддающейся проверке форме
• проверка у «рыночных игроков» необходимого количества разрешений на покрытие выбросов в) основные принуждающие полномочия.

Роль промышленных предприятий:

а) они «рыночные игроки»
б) они должны контролировать, измерять и сообщать свои текущие выбросы в открытой и поддающейся проверке форме<
в) поддержание необходимого количества разрешений для покрытия своих текущих выбросов.