Управление в сфере экономики

Общеэкономическое управление

Каждая страна пытается определить свой курс в отношении экономики. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка - вот спектр используемых средств. В последние десятилетия в США развивается концепция «конституционной экономики», в Германии - «теория порядка» как часть концепции социального рыночного хозяйства. Соблюдение норм, иных правил и институтов способствуют согласованию интересов и динамичности экономики.

Организация и совершенствование управления в экономической сфере всегда были предметом внимания нашего государства. Происходили регулярные перестройки органов в центре и на местах. Менялись принципы управления экономикой. Напомним, что одной из последних акций СМ СССР было Постановление от 29 апреля 1990 г. «Об организации работы по правовому обеспечению экономической реформы». Кроме подготовки актов хозяйственного законодательства были намечены и организационные меры. Государственная комиссия СМ СССР по экономической реформе практически организовывала всю деятельность в данной сфере.

Последние годы характеризуются масштабной перестройкой отечественной экономической системы. Курс на формирование рыночной экономики привел первоначально к резкому ослаблению механизма государственного управления экономикой. Акцент на изменение форм собственности, повышение роли финансовых (включая бюджетные, налоговые, инвестиционные, банковские) рычагов сопровождался снижением роли функционального и отраслевого управления. К тому же не всегда согласованы управленческие структуры и их действия на уровне Федерации и ее субъектов.

Поэтому с полным основанием можно сказать, что одной из причин кризиса в экономике являются ошибки в построении и деятельности государственных органов и ослабление их нормативно-регулирующей роли. Реформаторы в России исходили из придуманной ими аксиомы: внедрение рыночных отношений само создает условия для экономического подъема.

Однако рынок может быть созидательным и разрушительным. Слабость административного управления пагубно отражается на бюджетно-налоговых отношениях, пропорциях и темпах развития экономики.

Вместо жестких планов и команд теперь шире применяется программно-целевой принцип управления, который позволяет сочетать нормативную ориентацию всех госорганов и других участников экономических отношений с их согласованными действиями. Показатели развития служат для них «указателями». Целевых программ много, и особое значение имеют общеэкономические программы, о чем уже писалось выше.

Система управления применительно к основным звеньям экономической системы еще не сформирована в полной мере. И лишь немногие научные труды содержат обоснованную научную концепцию экономической роли государства и государственного управления и регулирования экономики. С ними полезно ознакомиться.

Быстро, но и весьма противоречиво развивается законодательство в сфере экономики. Как известно, право в качестве регулятора общественных отношений является одним из факторов устойчивого развития экономики. В этом качестве оно то усиливает, то ослабляет свое воздействие на экономические процессы. Точнее говоря, государство и его структуры отводят праву неодинаковую роль на разных этапах экономического развития. Его считают фактором стабильности и консервации экономических отношений, ограничителем деятельности в сфере экономики, «карателем» за ошибки и упущения, стимулятором, преобразователем, или, напротив, даже нейтральным фактором.

К сказанному следует добавить традиционные представления о праве как надстроечном явлении, полностью производном от базисных явлений. Забывают при этом громадные возможности права как способа нормативного опережения действительности.

В современных условиях праву приходится играть разные ^экономические роли», в рамках общего курса на обеспечение верховенства права и закона. Применительно к экономике это означает эффективное правовое регулирование ее важнейших сторон даже экономических циклов, а также всемерное содействие самостоятельности и активности хозяйствующих субъектов. Право также живет в рамках сменяющих друг друга юридических циклов - зарождение правовой потребности и правильный выбор предмета законодательного регулирования, подготовка и обоснование проекта закона, его рассмотрение и принятие, реализация закона. Сближение названных циклов жизнедеятельности - важное условие повышения роли права в экономике.

Первый вопрос, возникающий и в теории и на практике, связан с пониманием природы законодательства, действующего в сфере экономики. До сих пор, к сожалению, отдается предпочтение нормам отдельных отраслей законодательства, чаще гражданского и финансового, реже административного и трудового, остаются в стороне нормы экологического законодательства. В результате на экономические объекты ориентированы отдельные правовые воздействия, а не их комплексы. Ведь подъем производства зависит не только от объема имущества и притока денежных средств, но и от стимулирования труда, научной деятельности, от строгого соблюдения правил и четких взаимоотношений с государственными органами.

В процессу создания законов и их применения возникают межотраслевые и иные юридические коллизии. Их недооценка на первых этапах может привести в дальнейшем к серьезным экономическим потерям и нарушениям законности. Речь идет, во-первых, о неправомерности развития отраслей, когда быстрое развитие гражданского и финансового законодательства не сопровождается адекватным развитием административного и других отраслей законодательства. Страдает комплексность и снижается качество регулирования.

Для обеспечения комплексного развития экономики нужно выполнять набор общеэкономических функций, определяя экономический курс, программы, решая основные вопросы собственности, бюджета, налогов, организации управления. На высшем уровне их осуществляют Президент и Правительство, функции которых определены в Конституции и законах. Так, общей тенденцией развития отношений президента и правительства в государствах СНГ является явное доминирование первого. Повышение роли правительства в сфере экономики является оправданным, и оно отражает линию на обеспечение его верховенства в системе исполнительной власти.

Меняется система и компетенция министерств, действующих в сфере экономики. Минэкономики является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государственной социально-экономической политики. Главной задачей является определение путей и разработка методов эффективного развития экономики, обеспечивающих социально-экономический прогресс РФ. Оно выполняет следующие функции:

• организует и координирует разработку и осуществляет обоснование социально-экономической политики государства, приоритетных направлений развития экономики;
• организует и координирует разработку комплексного прогноза социально-экономического развития РФ, ее регионов, отраслей и секторов экономики на соответствующий период с использованием системы национальных счетов;
• подготавливает предложения по прогнозной части ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию;
• разрабатывает сводный финансовый баланс государства, обеспечивает экономическое обоснование отдельных статей доходов и расходов федерального бюджета, в т.ч. бюджетной заявки на финансирований поставок продукции (выполнение работ и услуг) для федеральных государственных нужд;
• принимает участие в подготовке предложений по общим направлениям финансовой, денежно-кредитной и валютно-кредитной политики;
• проводит анализ состояния экономического положения РФ, тенденций социально-экономического развития, подготавливает годовые и ежеквартальные доклады о состоянии российской экономики, выявляет, диспропорции в ее развитии и определяет пути их устранения, а также осуществляет контроль за выполнением принимаемых Президентом и Правительством решений по развитию экономики и проведению экономической реформы;
• обосновывает государственную структурную политику, организует работу по ее проведению, стимулированию развития производства, а также участвует, в реализации мер, связанных с несостоятельностью (банкротством) предприятий;
• осуществляет организационно-методическое руководство и координацию работ по формированию и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, формирует в установленном порядке перечень целевых программ, предусматриваемых к финансированию за счет федерального бюджета;
• анализирует проведение экономической реформы, определяет стратегические направления и тактические задачи ее дальнейшего развития, а также подготавливает предложения по организационно-правовому обеспечению проведения экономической реформы;
• организует и координирует разработку государственной инвестиционной и инновационной политики и мер по стимулированию инвестиционной активности, изучение спроса на инвестиции, реализацию и контроль за осуществлением инвестиционных проектов с использованием централизованных капитальных вложений;
• формирует предложения по основам ценовой политики РФ и реализует ее, разрабатывает предложения по совершенствованию механизма регулирования цен и тарифов на продукцию, товары и услуги, а также в соответствии с действующим законодательством согласовывает, утверждает и регистрирует цены и тарифы, участвует в осуществлении контроля за их применением;
• принимает участие в разработке предложений по экономической политике в сфере международного экономического сотрудничества, звитию и совершенствованию механизма регулирования внешнеэкокомических связей, осуществлению совместных проектов и программ, объемам федеральных валютных поступлений и платежей, участвует в составлении отдельных статей платежного баланса;
• в установленном порядке формирует и обеспечивает контроль за выполнением государственного оборонного заказа, мобилизационного плана экономики страны;
• формирует в установленном порядке объемы и структуру поставок продукции (выполнения работ и услуг) для федеральных государственных нужд;
• участвует в разработке и осуществлении региональной экономической политики, проводит анализ экономической ситуации в регионах РФ, разрабатывает региональный аспект прогноза социально-экономического развития РФ, стратегии размещения производительных сил и совершенствования территориальной структуры экономики, а также подготавливает предложения по совершенствованию экономического взаимодействия с субъектами РФ;
• участвует в разработке и реализации социальной политики, включая вопросы государственной поддержки отраслей социальной сферы, общие направления политики в области доходов и потребления населения, демографии, миграции, занятости населения, создания рабочих мест, социального партнерства и социальной поддержки и защиты отдельных слоев населения с учетом экономических возможностей государства;
• обеспечивает разработку и реализацию экономического механизма стимулирования деловой активности и поддержки предпринимательства.

Совершенствование компетенции и взаимодействия всех экономических министерств и ведомств - важная и актуальная задача.

В центре воздействия всего спектра средств административно-правового управления в сфере экономики - вопросы собственности. Их правовое решение служит основой экономической стабильности и роста, формирования гражданского общества.

Административно-правовое управление занимает свое место в общем объеме воздействий, не всегда, к сожалению, адекватное его роли и меняющимся ситуациям. Отход от отраслевого управления и переход к экономическому регулированию привел к созданию другой «макросистемы управления» - созданию Госкомитета и министерств по управлению государственным имуществом и его звеньев. Управление государственным имуществом, развитие разнообразных форм собственности и разграничение функций управления между разными структурами менялось и меняется до сих пор.

Для административного права важнейшее значение имеет государственная собственность и юридические режимы, а также управление ею. В последние годы резко изменилось отношение к государственной собственности. Вместо приоритетного признания и универсальности наступило время падения ее роли, поскольку в стране формируется рыночная экономика. Государственное имущество стали признавать «ничейными и бесполезными, начались распродажи. Но объективные тенденции неумолимы и сейчас приходит отрезвление. Вновь усиливается воздействие государства на экономику, на формирование ее реального сектора. Использование государственной собственности в национальных интересах и эффективное управление ею позволят укрепить опоры, нашей экономики.

Конституционное признание равенства государственной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (ст. 72). А п. «д» ст. 71 относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею. Содержание права государственной собственности определено в ст. ст. 113, 124-125, 214 ГК РФ. Это - объекты собственности, которые либо закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями либо средства бюджета и иное государственное имущество, составляющее казну Федерации и ее субъектов. Это - осуществление прав собственника от имени Федерации и ее субъектов соответствующим органами государственной власти. Это - унитарные предприятия, которым принадлежит часть имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов - о естественных монополиях, о железнодорожном транспорте, о приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли, в Воздушном кодексе и др.

Но одновременно появлялись многочисленные указы Президента РФ, касающиеся государственной собственности. С их помощью решались вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в конституциях и уставах субъектов Федерации по-разному определяются объекты государственной собственности и режимы ее использования.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник в лице государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. Поэтому полезны предложения о принятии федеральных законов «Об управлении государственной собственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» «Об управлении государственными долями акционерных предприятий». Тогда появятся рациональные режимы использования государственной собственности.

Наиболее актуальным является вопрос о круге объектов государственной собственности и ее содержании. Заметим, что круг объектов федеральной собственности определен Конституцией РФ, а объектов государственной собственности регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмерно широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, и поэтому оправдана подготовка ФЗ «О национализации».

В субъектах РФ по-разному определяется состав и перечень объектов государственной собственности - в соответствующих законах, постановлениях или конкретных решениях. Например, в Санкт-Петербурге было принято постановление Законодательного Собрания «О разграничении государственной собственности в Санкт-Петербурге». Утвержден предложенный Комитетом по управлению городским имуществом перечень объектов федеральной собственности, передаваемых в государственную собственности города.

Важным каналом влияния государства на деятельность акционерных обществ является участие его представительств. Указами или постановлениями Правительства образуются коллегии представителей для обеспечения интересов государства по управлению находящимися в федеральной собственности акциями. Среди них руководители федеральных министерств и ведомств, региональных комитетов по управлению государственным имуществом, специалисты и главы администраций.

Своеобразным режимом использования государственной собственности является управления государственными пакетами акций. Оно создает рычаги для участия государства в управлении прежде всего предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их использовать в интересах не только предприятия, но и отрасли всей экономики. В результате доверительного управления имуществом также создается своеобразный режим. Возникающие здесь отношения регулируются ст. ст. 1012-1026 ГК РФ.

Требуется эффективное использование государственной собственности. Так, в постановлении Правительства РФ от 3 июня 1998 г. «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» установлено: заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирование расходов, связанных с деятельностью по управлению находящимися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфином по фактическим затратам на эти цели в размере не более 10 % поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акциям.

Оправдана передача права распоряжаться федеральной собственность на своей территории органам субъектов Федерации. Начало положено соглашением между Мингосимуществом и администрациями Санкт-Петербурга и Ленинградской области Передача в регион права владения государственной собственностью расширяет возможность последнего во влиянии на развитие промышленности, на оценку деятельности директоров государственных предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают распространение.

Наиболее важные функции выполняет Мингосимущество. Ранее его предшественник - Госкомитет - в основном был занят проведение приватизации государственного имущества и в меньшей степени организацией его рационального использования. Теперь предстоит сделать акцент на второй функции, проводя полную инвентаризацию объектов государственной собственности, включая и находящееся за рубежом, определяя режимы их эффективного использования, заключая договоры, проверяя соблюдение нормативных требований всеми субъектами. Ему надо определять порядок расходования средств, поступающих от использования федерального имущества. Тогда и Российский фонд по управлению государственным имуществом займет надлежащее место.

И другим министерствам надо более последовательно действовать в отношении государственных предприятий и учреждений. Пока же в отраслевых законах и положениях о них соответствующие функции четко не выделены. Специальные структуры должны деиствоватъ под строгим контролем, что подтверждается недостатками в работе Федеральной продовольственной корпорации как структурного звена Минсельхозпрода.

Нужна и более строгая координация работы. Сейчас курсы развития малого и среднего бизнеса и государственных предприятий как бы «разведены». А ведь было бы лучше их сблизить, и тогда предприниматели могли бы действовать в договорных связях с крупными предприятиями, удлиняя технологическую цепь, увеличивая число рабочих мест, использую отходы и т.п.

Перелом наступает несколько лет назад с утверждения Правительством РФ Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (9 сентября 1999 г.). В ней определены основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственным сектором экономики, закреплены способы управления унитарными предприятиями и учреждениями и т.д. В дальнейшем уточняется круг объектов государственной собственности по линии Федерации и ее субъектов.

Продолжается процесс совершенствования управления и регулирования государственной собственности в субъектах РФ, причем нередко во взаимосвязи с муниципальной и иными формами собственности. Содержательны в этом плане Концепции управления собственностью на территории г. Москвы и Нижегородской области, Законы о государственной собственности и разграничении ее с муниципальной собственностью в Московской, челябинской и других областях. Во всех случаях регулируются как компетенция региональных и местных органов, так и режимы использования государственной собственности.

Организация управления государственной собственностью является заботой не только федеральных органов, но и государственных органов субъектов Федерации.

Интересны в этом плане положения Закона Челябинской области «Об управлении государственной собственностью Челябинской области». Данный закон регулирует отношения по управлению государственной собственностью Челябинской области, определяет органы, их полномочия по управлению государственной собственностью области. Имущество, принадлежащее на праве собственности субъекту РФ -Челябинской области, - является составной частью государственной собственности РФ. Челябинской области принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, в т.ч. на объекты, переданные ей или приобретенные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Отнесение имущества к государственной собственности Челябинской области осуществляется в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами.

Собственность области составляет экономическую основу области, обеспечивающую ее экономическое и социальное развитие. Управление собственностью области регулируется законами РФ, указанным законом, а также иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Челябинской области. Собственность области может быть использована для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В собственности области находятся имущество органов государственной власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных и валютных фондов. В собственности области в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и. области могут находиться земельные участки, природные объекты, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие областное значение: предприятия и учреждения народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие организации, созданные или приобретенные за счет средств области, в т.ч. на долевых началах, или переданные области и ее органам государственной власти от других субъектов РФ, ценные бумаги, доли участия, финансовые активы, и другое имущество в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и области.

Государственную казну Челябинской области составляют средства бюджета области и иное государственное имущество, не закрепленное за юридическими и физическими лицами. Управление государственной казной осуществляют органы государственной власти области в соответствии с их компетенцией.

Установлены функции государственной власти области по отношению к объектам федеральной собственности, находящимся на территории области. Органы государственной власти области осуществляют контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды, отчислением средств за страховой риск по транспортировке, захоронению и переработке радиоактивных отходов. Управление государственной собственностью области осуществляется: органами общего и специального управления в соответствии с законами РФ, Уставом области, Законом «Об управлении государственной собственностью Челябинской области» и другими нормативными правовыми актами области.

Органами общего управления государственной собственностью области являются законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти области. Законодательный (представительный) орган области управляет собственностью посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, определяющих порядок и особенности владения, распоряжения и пользования государственной собственностью области. Исполнительный орган осуществляет управление собственностью посредством исполнительной деятельности и путем принятия нормативных правовых актов.

Полномочия администрации области по управлению собственностью области определяются Конституцией РФ, Уставом области, Законом «Об управлении государственной собственностью Челябинской области», законами и иными нормативными правовыми актами области и включают в себя: а) разработку, представление на утверждение бюджета области и обеспечение его исполнения; б) организацию учета и использования собственности области; в) разработку областных программ приватизации государственной собственности области и обеспечение их реализации; г) отчуждение и передачу объектов, находящихся в собственности области, во временное или постоянное владение, пользование и распоряжение, сдачу в аренду; д) создание, реорганизацию и ликвидацию предприятий, учреждений на основе собственности области в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ и области; е) назначение руководителей государственных (унитарных) предприятий и учреждений области; ж) организацию передачи собственности области в муниципальную собственность; з) ведение реестра собственности области; и) осуществление контроля за использованием собственности области предприятиями, учреждениями, а также другими юридическими лицами, в которых имеются акция, доля (вклад) собственности области.

Курс на приватизацию нашел выражение в ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента

Напомним, что ранее целая серия указов Президента и правительственных постановлений посвящена реорганизации государственного управления экономикой. Одним из первых был Указ от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий», который предусматривал ограничение процесса создания новых федеральных государственных предприятий и образование казенных заводов, фабрик и казенных хозяйств с закреплением права оперативного управления имуществом.

Значительно более действенным был Указ Президента РФ «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» от 10 июля 1994 г. В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности установлено, что отношения Правительства РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.

В зарубежных странах имеются органы, предназначенные для выполнения общеэкономических государственных функций.

Во Франции Экономический и социальный совет является консультативным органом и способствует содружеству между разными видами профессиональной деятельности. Совет исследует и поддерживает научно-технические новшества, дает заключения о проектах программных законов или планов экономического или социального характера, инициирует реформы, дает консультации по социально-экономическим проблемам страны. В составе Совета 68 представителей наемного труда, 72 представителя предприятий, 3 представителя свободных профессий, 5 представителей кооперативов, 10 представителей обществ взаимопомощи, сельских кооперативов, 40 квалифицированных специалистов, 11 представителей социальных служб. Это полезная форма общественно-экономического управления.

Во многих государствах по-прежнему уделяется большое внимание планированию и программированию развития территорий, экономической и социальной сфер. Показателен в этом плане Закон Литовской Республики от 12 декабря 1995 г. «О территориальном планировании», в котором определены цели и механизм территориального планирования, его уровни, а также взаимоотношения физических и юридических лиц и государственных институций в этом процессе. Оно осуществляется Правительством, институциями государственного управления, управляющими уездами, самоуправлением. Государственный надзор в этой сфере возложен на Государственную инспекцию территориального планирования и строительства, Министерство строительства и урбанистики. Статьи 25-38 закона посвящены участию общественности - обсуждению планов, публичному оглашению документов, внесению предложений, открытым собраниям.

В Испании Счетная палата является высшим органом контроля за счетами и управлением экономикой государства, а также за государственным сектором. Счетная палата Греции контролирует государственные расходы, но в силу специальных предписаний закона может контролировать расходы местных органов управления и других юридических лиц публичного права. Она дает заключения по законам о пенсиях, рассматривает дела об ответственности государственных военных и гражданских служащих за ущерб государству или местным органам. Этим названные органы отличаются от Счетной палаты в нашей стране.

Как давно замечено, в иностранных государствах на передний план всегда выдвигаются органы., выполняющие важнейшие государственные функции, специфичные для той или иной страны. Так, в Нидерландах ввиду необходимости регулировать водохозяйственные сооружения есть должностное лицо с широкими полномочиями, называемое «Граф дамбы». Действуют строгие региональные планировки земель, для любого строительства нужны разрешения.

Система управления в финансово-экономической сфере в иностранных государствах имеет как общие моменты ввиду сходства выполняемых функций, так и специфику в построении и деятельности.

Управление в сфере финансово-кредитных отношений

Большое значение имеет организация регулирования и управления в сфере финансовых отношений, включающая в себя бюджетные, налоговые, банковские, кредитно-инвестиционные и иные аспекты. Причем нормы административного права применительно к статусу органов, процедурам и т.п. тесно переплетаются с нормами бюджетного, налогового, банковского законодательства. Федеральные законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «О бухгалтерском учете», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» ежегодные законы о федеральном бюджете, законы субъектов Федерации о бюджетах и особенно бюджетный кодекс создают легальную почву для действий в данной сфере.

Особое значение приобретают проблемы бюджетного федерализма. Вокруг бюджета концентрируются во многом административно-правовые средства.

Правительство одобрило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Основными задачами Программы являются: 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; 2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение

Жесткое управление или самоорганизация

Административно-правовое управление в сфере экономических отношений осуществляется с помощью целого ряда инструментов. Это и действия государственных органов, и участие их в процессе «самоорганизации» хозяйствующих субъектов, и программные средства. Сочетание императивности и саморегулирование требует больших усилий.

Рассмотрим первый блок вопросов. Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» создал юридическую базу для деятельности Антимонопольного комитета и его органов в регионах. В законе много запретительных норм, и их приходится применять, поддерживая здоровые конкурентные отношения хозяйствующих субъектов и ограничивая проявления монополизма.

К злоупотреблениям хозяйствующего субъекта своим доминирующим положением на рынке относятся: ограничение или прекращение производства, а также изъятие из обращения товаров в целях создания или поддержания дефицита на рынке; необоснованное повышение (снижение) цен; навязывание таких условий договора, которые ставят контрагентов в неравное положение или не относятся к предмету договора, в т.ч. навязывание потребителям принудительных условий продажи -товара; действия, которые повлекли или могут повлечь существенное ограничение конкуренции или ущемление законных интересов других хозяйствующих субъектов или потребителей.

Запрещается заключение и осуществление в любой форме соглашений (согласованных действий) между конкурирующими хозяйствующими субъектами, в которых предусматриваются цены (тарифы), скидки (надбавки), размеры выплат, направленные на ограничение конкуренции; раздел рынков (по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту товаров, по кругу продавцов или покупателей); устранение с рынка или ограничение доступа на него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов или покупателей.

Признаются в установленном порядке недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) между неконкурирующими хозяйствующими субъектами, один из которых занимает доминирующее положение, а другой является его поставщиком или потребителем (заказчиком).

В то же время государственные органы не вправе запрещать создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательными актами. Они не могут давать указания хозяйствующему субъекту о приоритетном заключении договоров, первоочередной поставке товаров определенному кругу потребителей, кроме случаев, установленных законодательными актами.

Не допускаются и признаются неправомерными соглашения между органами власти, препятствующие нормальному функционированию рынка, развитию конкуренции и ущемляющие законные интересы потребителей.

Отметим ст. 14 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» об обязанностях хозяйствующих субъектов, органов управления и их должностных лиц по требованию ГАК РФ (его территориального управления) представлять достоверную информацию - документы, справки, письменные и устные объявления. И другая линия - контроль за созданием, слиянием, присоединением, преобразованием, ликвидацией хозяйствующих субъектов. ГАК РФ осуществляет предварительный контроль за слиянием и присоединением хозяйствующих субъектов, участвующих в государственном обороте товаров.

Правительство и иные органы уделяют большое внимание выравниванию условий конкуренции и проведению государственной антимонопольной политики.

Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию. Важнейшими направлениями действий Правительства Российской Федерации в этой сфере станут устранение льгот и преференций отдельным экономическим агентам, выравнивание условий конкуренции на региональном и местном уровне, недопущение проведения региональными властями экономической политики, противоречащей общефедеральному законодательству, в том числе путем:

• недопущения барьеров для движения товаров в любых их формах;
• недопущения межрегиональных барьеров на перемещение рабочей силы, реализуемых, в том числе, в виде обязательной прописки (регистрации) граждан;
• запрещения не предусмотренных федеральным законодательством региональных и местных налогов, предоставления индивидуальных налоговых льгот.

В целях повышения эффективности контроля экономической концентрации будет обеспечен доступ к базе данных регионального законодательства для всех заинтересованных лиц (как государственных чиновников, так и предпринимателей). Также будет создаваться единая система мониторинга товарных рынков федерального и регионального уровней.

Выше уже говорилось об особой роли естественных монополий и об их некотором реформировании. ФЗ «О естественных монополиях» регламентировал правовую основу их функционирования и государственного контроля за их деятельностью Глава III посвящена органам регулирования естественных монополий, их функциям и полномочиям.

Органы регулирования естественных монополий образуются в сферах деятельности, указанных в ст. 4 данного ФЗ. Общее руководство федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий осуществляется руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом РФ. Руководитель органа регулирования естественных монополий является одновременно членом правления данного органа.

Для определения основных направлений деятельности федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий и принятия решений образуется правление в количестве не более 7 членов, включая руководителя, из числа высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей области. Члены правления назначаются Правительством РФ сроком не менее чем на четыре года. Для обеспечения преемственности в работе правления начиная с пятого года работы данного органа ежегодно осуществляется замена до 1/3 общего количества членов правления.

Федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий ликвидируется в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий выполняют, следующие функции: формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль; контролируют в пределах своей компетенции соблюдение требований ФЗ «О естественных монополиях»; вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях.

Указанные органы вправе: принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования, о применении методов регулирования, предусмотренных ФЗ «О естественных монополиях», в т.ч. об установлении цен (тарифов); направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений данного ФЗ, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих ФЗ «О естественных монополиях»; принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него; направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих ФЗ «О естественных монополиях», и (или) о прекращении нарушений; принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии; привлекать к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных ФЗ «О естественных монополиях»; обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением этого ФЗ; осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами.

В данной сфере действуют государственные акционерные общества, которые созданы на основе указов Президента или постановлений Правительства. Таковы, например, РАО «Газпром», Российской объединение «Росуголь», РАО «Единая энергетическая система», нефтяные компании с контрольным пакетом акций государства.

Так, РАО «Газпром» учреждено постановлением Правительства в 1993 г. во исполнение указа Президента РФ о преобразовании государственного газового концерна «Газпром» в РАО «Газпром». Утвержден его устав, определены цели использования дивидендов, заключены контракты с РАО «Газпром» Минэкономики, Минфином и Минтопэнерго.

Вот краткая характеристика РАО «Единая энергетическая система». Оно включает около 70 территориальных энергосистем, около 600 тепловых и около 100 гидроэлектростанций, НИИ и проектно-конструкторские институты, а также более 330 строительно-монтажных объединений и управлений, заводов по производству стройматериалов и конструкций, ремонтных заводов. В траст РАО «ЕЭС России» переданы пакеты акций предприятий энергостроительной индустрии.

Вообще стало тенденцией возлагать некоторые регулирующие функции государственных органов на новые хозяйственные структуры. Так, в январе 1991 г. Совет Министров РСФСР принял Постановление «О Российской государственной корпорации по производству лесобумажной продукции» на основе предложений трудовых коллективов предприятий и организаций Минлеспрома СССР. В ее составе территориальные концерны, производственные объединения, ассоциации арендных предприятий «Лемпе», хозяйственная ассоциация «Лесстрой», оптово-посредническая фирма, отраслевые научные и проектные институты и др. Как видно, это -производственно-хозяйственный комплекс со своим уставом, действующий на основе хозрасчета, самофинансирования и самоуправления. Входящие в него объединения, предприятия, организации сохраняют свою хозяйственную самостоятельность.

Полномочия корпорации сформировались за счет тех, которые отошли от госорганов и делегированы членами корпорации. Это - составление и реализация планов с учетом необходимости поставок лесобумажной продукции для государственных нужд, а также выполнения договоров с потребителями продукции и поставщиками материально-технических ресурсов. В течение 5 лет корпорация вправе управлять имуществом своих членов. Корпорация вправе создавать и реорганизовывать хозрасчетные предприятия, организации, сдавать в аренду госпредприятия, осуществлять наем руководителей объединений, предприятий, организаций, производить закупку оборудования, технологии и услуг на компенсационной основе. Создан Совет корпорации, ее аппарат, образованы коллективный и стабилизационный фонды.

Еще один вариант новой хозяйственной интеграции. С 1 июля 1991 г. Минстанкопром преобразован в государственное акционерное объединение «Станкоинструмент». Внутри него созданы необходимые рыночные структуры. Вместо прежнего управления материально-технического снабжения - хозрасчетный «Станкоснаб», отношения с которым предприятия строят на основе договоров. В отрасли возникли 42 финансовых пула. Есть и межреспубликанское соглашение, подписанное премьерами России, Украины, Белоруссии и Армении, об обеспечении технологической кооперации в отрасли. Ведь внутренняя кооперация в ней составляет 45%. Двери в объединение открыты, «входной билет» - протокол общего собрания трудового коллектива с решением о вхождении в ГАС.

В июле 1990 г. Совет Министров РСФСР принял Постановление «Об образовании Российского государственного концерна по производству текстильной продукции». В целях удовлетворения потребностей населения и экономики в текстильной продукции, устойчивого развития текстильной промышленности в условиях осуществления мер по углублению экономической реформы на основе демократизации управления, развития самофинансирования и самоуправления Совет Министров РСФСР принял предложение объединений, предприятий и организаций системы бывшего Минтекстильпрома РСФСР об образовании Российского государственного концерна по производству текстильной продукции (Ростекстиль).

Ростекстилъ был образован как производственно-хозяйственный комплекс, являющийся юридическим лицом, действующий на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления. Входящие в его состав объединения, предприятия и организации сохраняли свою хозяйственную самостоятельность. Ростекстиль действует на основании своего устава в пределах полномочий, переданных добровольно предприятиями, объединениями и организациями, вошедшими в концерн, а также полномочий, переданных ему органами государственного управления.

Концерну Ростекстилъ было разрешено: создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке государственные республиканские предприятия, объединения и организации; сдавать в аренду государственные республиканские предприятия; осуществлять найм руководителей государственных республиканских предприятий, объединений и организаций в соответствии с действующим законодательством; осуществлять анализ финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий, объединений и организаций, вошедших в состав концерна; утверждать республиканские технические условия на продукцию и товары, выпускаемые предприятиями, входящими в концерн.

Тенденция создания крупных отраслевых экономических структур - государственных корпораций, холдингов и т.п. - отражает концентрацию капитала и положительные стороны и управленческой интеграции. Внутри - другие связи, которые надо лучше регулировать.

Еще одна форма «самоорганизации» хозяйственного управления - финансово-промышленные группы. Их статус установлен ФЗ «О финансово-промышленных группах». Напомним, что финансово-промышленная группа - совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы (система участия) на основе договора. Они создаются в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест.

В интересующем нас плане важно отметить три обстоятельства. Во-первых, отношения, вытекающие из участия финансово-промышленных групп, в реализации федеральных целевых программ, регулируются законодательством РФ о федеральных целевых программах. Отношения, вытекающие из участия финансово-промышленных групп в реализации региональных целевых программ, регулируются законодательными актами субъектов РФ.

По отдельным вопросам создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп в случаях, установленных ФЗ «О финансово-промышленных группах», регулирование осуществляется нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными актами других уполномоченных органов исполнительной власти. Государственное регулирование создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп осуществляется уполномоченным на то федеральным государственным органом, указанные функции которого являются исключительными.

Во-вторых, кроме государственной регистрации финансово-промышленных групп осуществляется их государственная поддержка. Мерами такой поддержки, устанавливаемыми по решению Правительства РФ, являются: зачет задолженности участника финансово-промышленной группы, акции которого реализуются на инвестиционных конкурсах (торгах), в объем предусмотренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) инвестиций для покупателя - центральной компании той же финансово-промышленной группы; предоставление участникам финансово-промышленной группы права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением полученных средств на деятельность финансово -промышленной группы; передача в доверительное управление центральной компании финансово-промышленной группы временно закрепленных за государством пакетов акций участников этой финансово-промышленной группы; предоставление государственных гарантий для привлечения инвестиций; предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реализации проектов финансово-промышленной группы.

Органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции могут предоставить льготы и гарантии финансово-промышленным группам. ЦБР могут быть предоставлены банкам-участникам финансово-промышленной группы, осуществляющим в ней инвестиционную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, изменения других нормативов в целях повышения их инвестиционной активности.

В-третьих, определен порядок принятия Правительством РФ решения о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы в связи с несоответствием ее деятельности условиям договора о ее создании и организационного проекта, а также в случае повторного виновного совершения действий, предусмотренных ст. П ФЗ «О финансово-промышленных группах», если к ней уже принимались меры, предусмотренные указанной статъей. Полномочный орган в любом из установленных ст. 19 указанного ФЗ случаев прекращает действие свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы и исключает соответствующую запись из государственного реестра финансово-промышленных групп.

Развитие ассоциативных форм хозяйствования породило ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. Их роль в управлении весьма ощутима.

Назовем и другие объединения предпринимательских структур. К их числу можно отнести акционерные общества, входящие в Агропромышленный союз России, объединения и организации - члены Российского союза промышленников и предпринимателей, Союза предпринимателей и арендаторов, Ассоциации банков и др.

Разновидностью хозяйственной самоорганизации являются торгово-промышленные палаты. Они выполняют следующие задачи: оказывают помощь российским предприятиям и предпринимателям, представляют и защищают их интересы по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной деятельности, в т.ч. и за границей; содействуют развитию всех видов предпринимательской деятельности с учетом экономических интересов субъектов РФ, отраслей народного хозяйства и предприятий; организуют взаимодействие между субъектами предпринимательской деятельности, их взаимодействие с государством в лице его органов, а также с соималъными партнерами; содействуют развитию системы образования и подготовки кадров для предпринимательской деятельности в РФ, участвуют в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области; оказывают предпринимателям, их объединениям, союзам, ассоциациям информационные услуги, содействуют в организации инфраструктуры информационного обслуживания; содействуют развитию экспорта российских товаров и услуг, оказывают практическую помощь российским предприятиям и предпринимателям в проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества; принимают меры, в рамках предоставленных им прав, к недопущению и пресечению недобросовестной конкуренции и неделового партнерства; содействуют урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями; обеспечивают предоставление услуг, необходимых для осуществления коммерческой деятельности иностранных фирм и организаций; выполняют другие задачи с учетом положений международных договоров РФ.

Государственные органы оказывают торгово-промышленным палатам содействие в выполнении ими своих уставных задач, принимают меры по обеспечению палат помещениями. Вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и вмешательство палат в деятельность государственных органов и должностных лиц, не допускается. Соответствующие государственные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ торгово-промышленными палатами.

Государственная регистрация Торгово-промышленной палаты РФ и торгово-промышленной палаты, созданной на -территории нескольких субъектов РФ, осуществляется Минюстом РФ. Регистрация торгово-промышленной палаты, созданной на территории одного субъекта РФ либо другого административно-территориального образования РФ, осуществляется органами юстиции по месту учреждения.

Далеко не всегда организация государственного управления связана с созданием и функционированием специальных государственных органов. Ряд общеэкономических и социальных функций распределяется по действующим органам, но при одном условии - они должны быть консолидированы в рамках прогноза, государственного заказа, целевой программы. Такие функции обеспечивают целостность, комплексность и динамизм государственного воздействия на экономические, социальные и иные процессы и требуют четкого взаимодействия государственных органов.

Например, ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» дает нормативное определение понятий «государственное прогнозирование», «концепция», «программа» и как бы привязывает их к разным органам.

Установлена система государственных прогнозов социально-экономического развития РФ. Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.

Прогнозы, социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения РФ, состояния и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы разрабатываются в целом по РФ, по комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности; разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов.

Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается один раз в 5 лет на 10-летний период. На его основе Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно.

Ежегодное Послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.

Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе следующие документы и материалы: итоги социально-экономического развития РФ за прошедший период текущего года; прогноз социально-экономического развития на предстоящий год; проект сводного финансового баланса по территории РФ; перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства РФ в предстоящем году; перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики. При необходимости Правительство РФ представляет проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач социально-экономического развития РФ в предстоящем году.

Другая разновидность управления обнаруживается при формировании и выполнении государственных заказов как на уровне Федерации, так и ее субъектов. ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», ФЗ «О государственном оборонном заказе», ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» четко устанавливают общие цели и последовательность решения задач, функции различных государственных органов и их взаимодействие между собой, этапы и виды совершаемых действий, ответственность. Здесь налицо строго комплексно-целевая организация управления.

Существует механизм формирования заказов и размещения поставок продукции для федеральных государственных нужд. Для организации работ по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Ими могут быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение.

Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям часть своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РФ при утверждении таких заказчиков.

Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд. Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета.

Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта. Государственным контрактом могут быть предусмотрены контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику. По решению Правительства РФ государственный заказчик может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать действие государственного контракта при условии возмещения им убытков поставщикам в соответствии с действующим законодательством.

Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым этим контрактом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции.

Государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов. Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд устанавливается Правительством РФ в соответствии с ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и другими законодательными актами РФ Для федеральных казенных предприятий Правительство РФ может в необходимых случаях вводить режим обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд.

Каков механизм ответственности в сфере выполнения государственного оборонного заказа? Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, определяемые Правительством, несут ответственность за осуществление военно-технической политики, обеспечение выполнения федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники на 10-летний период, других федеральных программ, своевременное обеспечение государственного заказчика финансовыми средствами для авансирования и оплаты продукции (работ, услуг) и выполнения других работ по оборонному заказу.

Государственный заказчик несет ответственность за своевременное доведение оборонного заказа до головного исполнителя (исполнителя), за целевое использование выделяемых ему за счет федерального бюджета средств для авансирования и оплаты продукции (работ, услуг).

В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения одной из сторон обязательств, предусмотренных государственным контрактом (контрактом), виновная сторона возмещает другой стороне причиненные ею убытки в порядке и размерах, которые установлены гражданским законодательством РФ и государственным контрактом (контрактом).

Головной исполнитель (исполнитель) в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения им обязательств, предусмотренных государственным контрактом (контрактом), лишается права на экономическое стимулирование, предусмотренное ст. 9 указанного ФЗ.

Споры, возникшие между государственным заказчиком и головным исполнителем (исполнителем) и исполнителем (другим исполнителем) при заключении, изменении, расторжении и выполнении государственных контрактов (контрактов), а также споры по возмещению причиненных убытков рассматриваются в арбитражных судах.

И еще одна разновидность организации управления - программное управление. Оно организуется путем подготовки, утверждения и выполнения целевых программ, имеющих как отраслевой, так и комплексный характер. Выше говорилось о специальных программных органах. Но чаще всего участниками программы являются многие органы и организации.

Отраслевое управление

Нетрудно заметить, что в последние годы резко ослабевает отраслевой принцип управления экономикой. Причина заключается в широком развитии гражданско-правовых средств и форм хозяйствования и применении диспозитивных методов регулирования экономических отношений. Новые экономические комплексы в отраслях сочетаются с новыми функциями министерств и ведомств. Промышленность чаще всего охватывается функциями Минэкономики. Ей оказывается государственная поддержка и, конечно, на нее влияет государственно-нормативное регулирование. К тому же не всегда удается найти правильную пропорцию общих и специализированных функций и адекватных им структур.

В сельском хозяйстве действует Министерство сельского хозяйства и продовольствия, в республиках и областях - аналогичные департаменты, в сельских районах - ассоциации крестьянских хозяйств, фермеров, акционерные общества и т.п. Тем не менее аграрно-промышленный сектор остается объектом внимания государства. Немало указов Президента и постановлений Правительства посвящается его поддержке, укреплению материальной базы, льготному кредитованию. Много решений принимается правительствами и администрациями субъектов Федерации, но подчас по «ситуациям». Тем не менее результаты пока плохие.

ФЗ от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» вводит ряд регуляторов прямого и косвенного воздействия, которыми должны уметь пользоваться организации - государственные и аграрные.

Сфера строительства долгие годы управлялась через систему Министерства строительства. В последние годы существования Союза ССР были специализированные и территориальные (по крупным регионам) министерства строительства. В РФ в последнее десятилетие действовало федеральное Министерство строительства. Весной 1997 г. оно было преобразовано в Государственный комитет РФ по жилищной и строительной политике, что открыло широкие возможности выбора форм «строительного хозяйствования» в отраслях и регионах.

Укрепление законодательной базы в виде Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Градостроительного кодекса, ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» создает юридические условия, с одной стороны, для соблюдения единых нормативных строительных и архитектурных требований, с другой - для интенсивного строительства с учетом местных условий.

Поясним компетенцию государственных органов в области архитектуры. Федеральный орган архитектуры и градостроительства и соответствующие органы субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в области архитектуры. Органы архитектуры и градостроительства осуществляют свою деятельность на основании градостроительного законодательства.

Федеральный орган архитектуры и градостроительства с участием соответствующих органов субъектов РФ осуществляет разработку и реализацию государственной политики в области архитектуры и координирует работу органов архитектуры и градостроительства, обеспечивает разработку нормативных правовых актов, организует деятельность лицензионных архитектурных органов.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, могут быть наделены полномочиями по регулированию архитектурной деятельности, определенными законом. Контроль за реализацией указанных полномочий осуществляют федеральный орган архитектуры и градостроительства и соответствующие органы субъектов РФ

Органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов, имеющих лицензии, и утверждается соответствующим органом исполнительной власти. В городах и иных поселениях с населением менее 50 000 человек (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях при отсутствии архитекторов, имеющих лицензии, должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование.

Здесь важны связи с общественностью. Научным центром в области архитектуры, градостроительства и строительных наук является Российская академия архитектуры и строительных наук. Общественные профессионально-творческие организации (объединения) архитекторов (градостроителей, дизайнеров) в соответствии с их уставами осуществляют функции защиты профессиональных интересов архитекторов и представителей других профессий в области архитектуры и градостроительства. Общественные общероссийские профессионально-творческие организации (объединения) архитекторов вправе участвовать в лицензировании архитектурной деятельности в порядке, установленном Правительством РФ.

Сфера торговли остается преимущественно децентрализованной. Министерство торговли и комитет по торговле отошли в прошлое. Оставшиеся функции в области внутренней торговли перешли к федеральному Министерству внешних экономических связей и торговли. Затем и Министерству экономического развития и торговли. Ныне субъекты РФ через департаменты торговли, потребительского рынка осуществляют управление в данной сфере, причем не оперативно-распорядительное, а скорее регулятивное.

В августе 1997 г. Правительство РФ утвердило Правила оказания услуг общественного питания в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей».

Показательно в этом плане Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. «О некоторых мерах по дальнейшему развитию торговли». Подведены итоги Всероссийского совещания-семинара «Опыт реформирования и развития торговли в г. Москве». Отмечена полезность специальных программ по реконструкции торговых предприятий, упорядочению уличной торговли, созданию оптовых рынков, системы контроля за работой предприятий сферы бытового обслуживания. Признано необходимым подготовить проект ФЗ «О государственном регулировании торговой деятельности».

Происходят большие перемены в управлении жилищным и коммунальным хозяйством. Тенденция децентрализации управления, характерная для прошлых десятилетий, ныне усиливается развитием в данной сфере разных форм собственности. Государственный, муниципальный и частный жилой фонд требуют на верхнем уровне преимущественно нормативных решений, на нижнем - оперативно-распорядительных, принимаемых в районах и городах жилищными департаментами, управлениями и отделами, дирекциями по эксплуатации жилого фонда и т.п. Шире развиваются договорные отношения.

Указом Президента от 28 апреля 1997 г. утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В основу системы управления в этой сфере поставлено разделение функций между собственником - домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями и органом госконтроля за предоставлением услуг населению. Выбор вариантов - за органами субъектов РФ и местным самоуправлением. Федеральные стандарты здесь служат опорой и индикаторами, равно как и Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации. В 2001 г. обновляется концепция преобразований данной сферы.

Предстоящая реформа жилищно-коммунального хозяйства внесет много нового в управление им. Но и без этого достаточно оснований вести речь о формировании отрасли жилищного законодательства, а в перспективе - и отрасли коммунального законодательства, развиваемой преимущественно на уровне субъектов РФ. Административное право «включается» в них нормами о статусе органов и императивном регулировании.

Организация государственного управления транспортом характеризуется рядом особенностей. Во-первых, здесь требуются преимущественно централизованные формы управления ввиду очевидного единообразия функционирования видов транспорта и соответствующих правил, их технологической целостности. В последние годы существования Союза ССР действовали союзные министерства путей сообщения, гражданской авиации, морского флота. Управление речным и автомобильным транспортом было децентрализованным. Во-вторых, требуется обеспечить управление транспортом как единым целым, как комплексом, в котором тесно увязаны пассажирские и грузовые потоки и согласованы циклы деятельности. Без этого транспортная система не может функционировать эффективно.

' В современный период этим задачам отвечает формирование обновленной системы законодательства. Приняты Воздушный кодекс РФ, ФЗ «О железнодорожном транспорте», Кодекс торгового мореплавания. Обновляются уставы автомобильных и железных дорог, другие правила и регламенты.

Правительство РФ решает узловые вопросы развития транспортного комплекса и его отдельных отраслей, технической оснащенности, экономико-организационной базы функционирования транспорта федерального значения. В субъектах РФ вопросы регионального транспорта отнесены к ведению правительств, губернаторов или глав администраций.

К действующим в настоящее время специализированным органам относятся федеральное Министерство транспорта и федеральное Министерство путей сообщения. Департаменты внутри первого из них построены применительно к управлению видами транспорта и их функциональному обслуживанию, во втором - по территориальному функциональному принципу. Обсуждается вопрос о слиянии министерств в одно министерство транспорта.

Основными задачами Минтранса являются:

• формирование и реализация государственной транспортной политики в порученной сфере деятельности, направленной на удовлетворение спроса населения и потребностей экономики в перевозках и других видах транспортных услуг;
• разработка совместно с Минэкономики, МПС РФ; ФАС России и ФДС России стратегии развития транспорта в РФ и ее реализация на основе общетранспортных и отраслевых федеральных целевых программ;
• взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ по координации совместной деятельности в целях формирования и реализации государственной транспортной политики в порученной сфере деятельности, обеспечения свободного перемещения пассажиров и грузов по территории РФ, формирования единого транспортного пространства страны;
• государственное регулирование, управление и контроль в пределах своей компетенции, направленные на обеспечение безопасного, эффективного и устойчивого функционирования транспортного комплекса, а также координация деятельности органов, осуществляющих надзорные функции в этой сфере;
• проведение экономических реформ, институционных преобразований и структурной перестройки, связанных с переходом предприятий и организаций транспортного комплекса к рыночным отношениям;
• формирование и проведение в транспортном комплексе экономической, инвестиционной, тарифной, научно-технической, кадровой и социальной политики;
• формирование и совершенствование правовых основ функционирования транспортного комплекса;
• содействие повышению эффективности работы и конкурентоспособности организаций транспортного комплекса на международном рынке транспортных услуг, привлечению зарубежных инвестиций в его развитие;
• осуществление государственной политики в области развития международного сотрудничества и внешнеэкономических связей РФ с другими государствами и международными организациями в порученной сфере деятельности при координации этих вопросов МИД, РФ.

Некоторое представление об организации управления в сфере авиации дают положения Воздушного кодекса РФ.

Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляют: а) специально уполномоченный орган в области обороны - полное государственное регулирование использования воздушного пространства; б) специально уполномоченные органы в области гражданской авиации - государственное регулирование деятельности по использованию той части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов.

Организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя: а) установление структуры воздушного пространства; 6) планирование и координацию использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными ст. 13 Воздушного кодекса РФ; в) обеспечение разрешительного порядка использования воздушного пространства; г) организацию воздушного движения, представляющую собой: обслуживание (управление) воздушного движения; организацию потоков воздушного движения; организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организацию потоков воздушного движения; д) контроль за соблюдением федеральных правил воздушного пространства.

Организация использования воздушного пространства осуществляется единой системой организации воздушного движения, а также органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) в установленных для них зонах и районах в порядке, определенном Правительством РФ.

Положение о единой системе организации воздушного движения утверждается Правительством РФ.

Любые изменения в данной сфере должны быть обоснованы, не порождая ослабления целостности транспорта. Именно этим объясняется принятие 25 декабря 1996 г. Постановления Совета Федерации «О социально-экономических последствиях реорганизации системы управления железными дорогами Российской Федерации», в котором выражена обеспокоенность проектами, готовящимися без участия субъектов Федерации и без необходимой проработки.

Централизованное управление присуще и связи. Долгие годы в стране действовали Минсвязи Союза ССР и министерства связи союзных и автономных республик и их территориальные органы. В РФ устойчивое Минсвязи было преобразовано в 1997 г. в Государственный комитет по связи и информатизации. В его системе находятся предприятия и организации, предоставляющие услуги электросвязи по регионам, по распространению теле- и радиопрограмм, услуги почтовой связи. Среди них есть крупные акционерные общества, действующие как в масштабах РФ, так и в отдельных регионах.

Правовую основу развития и функционирования всех звеньев связи составляют ФЗ «О связи» и ФЗ «О почтовой связи». Система федеральных органов исполнительной власти в области связи выглядит следующим образом.

Управление деятельностью в области связи осуществляется в соответствии с ФЗ «О связи» федеральными органами исполнительной власти в области связи, объединенными в единую систему, в установленном порядке. Указанные органы в пределах своих полномочий несут ответственность за состояние и развитие всех видов связи. Структура и организация деятельности федеральных органов исполнительной власти в области связи определяются положениями, утверждаемыми Правительством РФ.

Задачами федеральных органов исполнительной власти в области связи, входящих в единую систему, являются: разработка предложений по государственной политике в области связи и обеспечение ее реализации, общее регулирование в области связи; межотраслевая координация на коллегиальной основе функционирования и развития электросвязи; организация и обеспечение государственного надзора и контроля за деятельностью в области связи; разработка предложений по государственной политике в области распределения и использования радиочастотного спектра и обеспечение их реализации; разработка проектов развития в области почтовой связи и обеспечение их реализации.

Разработка и реализация политики и процедур в области распределения радиочастотного спектра, эффективного использования радиочастот и орбитальных позиций спутников связи в соответствии с интересами РФ с учетом международных договоров и соглашений обеспечиваются Правительством РФ. Оно устанавливает порядок выделения радиочастот, особые условия разработки, проектирования, строительства, приобретения, эксплуатации и ввоза из-за границы радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, а также определяет комплекс мер по защите радиоприема от индустриальных помех.

Особо регулируется управление сетями связи при чрезвычайных ситуациях и в условиях чрезвычайного положения. Оно осуществляется в соответствии с законодательством РФ федеральными органами исполнительной власти в области связи во взаимодействии с центрами управления связью правительственных органов, Вооруженных Сил РФ, федеральных органов исполнительной власти в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также иных федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся ведомственные сети связи. Уполномоченные на то государственные органы имеют право приоритетного использования, а также приостановки деятельности любых сетей и средств связи независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности.

Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, в соответствии с законодательством РФ о чрезвычайном положении могут быть образованы специальные временные органы связи, которым передаются полностью или частично соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти в области связи и органов связи субъектов РФ, на территории которых введено чрезвычайное положение.

Управление деятельностью государственных предприятий и учреждений почтовой связи, имущество которых находится в федеральной собственности, осуществляется уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти в области почтовой связи - Федеральной службой почтовой связи. Федеральная служба почтовой связи входит в единую систему федеральных органов исполнительной власти в области связи и имеет право создавать свои территориальные органы.

Государственные предприятия и учреждения почтовой связи, созданные на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, являются организациями Федеральной службы почтовой связи. Федеральная служба почтовой связи обеспечивает реализацию государственной политики в области почтовой связи в РФ. Положение о Федеральной службе почтовой связи утверждается Правительством РФ.

Управление в сфере предпринимательства

Стратегический курс - защита прав собственности и развитие корпоративного управления. Намечено:

• обеспечить защиту добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определенные законодательством, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав;
• способствовать формированию системы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, в том числе ввести институт коллективных исков для защиты прав неопределенного круга инвесторон, расширить практику косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом;
• обеспечить привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав.

Защита прав акционеров и инвесторов будет включать в себя защиту как имущественных прав, так и прав на участие в управлении.

В целях повышения прозрачности деятельности организаций будет расширен состав раскрываемой организациями информации и усилена ответственность за сроки предоставления, достоверность и качество предоставляемой информации. Будет создана единая информационная система, обеспечивающая равноправный, своевременный и финансово необременительный доступ к публичным отчетам эмитентов ценных бумаг.

Правительство Российской Федерации поддержит развитие институтов третейских судов как эффективных механизмов досудебного разрешения споров, в том числе третейского суда, специализирующегося на защите прав инвесторов.

Усилия Правительства Российской Федерации будут направлены на создание в полном объеме соответствующей нормативной базы и действенных механизмов ее применения исходя из следующих принципов: установление равного правового режима для юридических и физических лиц в гражданских правоотношениях; ориентация на частно-правовые способы защиты собственности, обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не только за счет превентивных ограничений, но и за счет возможности быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам участников гражданских правоотношений.

В целях развития корпоративного управления Правительство РФ намерено проводить работу по совершенствованию законодательства и формированию судебных механизмов защиты интересов собственников, кредиторов, управляющих, работников организаций, а также способствовать распространению позитивной практики корпоративного управления и внедрению в российских компаниях общепризнанных норм и правил корпоративного поведения.

Развитие корпоративного управления в среднесрочной перспективе требует согласованных изменений в законодательстве об акционерных обществах, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, трудовом, административном и уголовном праве.

Большое значение для развития корпоративных отношений, защиты прав акционеров и кредиторов будет иметь повышение финансовой прозрачности организаций посредством поэтапного сближения российских стандартов финансовой отчетности с международными системами финансовой отчетности.

Новым участком административно-правового управления является правовое обеспечение малого предпринимательства. Оно выступает мощным резервом развития, поскольку самостоятельная экономическая деятельность граждан признана ее доминантой. Предпринимательство способствует не только маневренности и увеличению производственно-торговых потенциалов, но и стимулирует хозяйственную инициативу. Особенно это касается малого предпринимательства, где занято около 40 млн. граждан. В данной сфере быстрее растут объемы производства, рентабельность.

Отрадно, что постепенно отпочковывается блок нормативного регулирования данной сферы. Сначала - определение. Субъектами малого предпринимательства (малое предприятие) являются коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъектов РФ, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25%. Доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25%. Средняя численность работников за отчетный период не должна превышать предельных уровней: в промышленности - 100 человек; в строительстве -100 человек; на транспорте - 100 человек; в сельском хозяйстве -60 человек; в научно-технической сфере - 60 человек; в оптовой торговле - 50 человек; в розничной торговле и бытовом обслуживании населения - 30 человек; в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятельности - 50 человек.

Под субъектами малого предпринимательства понимаются также физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Отношение к малому предпринимательству было неодинаковым - его то осуждали, то игнорировали, то поддерживали. Сейчас нужен прочный юридический режим предпринимательской деятельности, стимулирующий ее участников и гарантирующий им защиту интересов, обеспечивающий правильное сочетание с общественными, государственными интересами. Такой режим создают различные правовые акты и поэтому в нормативном массиве выделяется ряд «слоев» регулирования предпринимательства вообще и малого, в частности.

Исходным является положение ст. 34 Конституции РФ о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Ему соответствует норма ст. 8 о признании и равной защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Названные конституционные нормы формируют ядро статуса предпринимателя. Элементами статуса являются конституционные права предпринимателя - свобода экономической деятельности, свобода научного, технического творчества, право свободно выражать свои мысли и мнения, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29), выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37), запрет недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34), право на доброе имя (деловую репутацию) (ч. 1 ст. 23), конституционные обязанности (платить налоги и сборы - ст. 57, сохранять природу и окружающую среду - ст. 58, соблюдать законы - п. 2 ст. 15). В него входят также конституционные принципы, законные интересы, конституционные гарантии.

Устойчивость и правильное понимание и применение конституционных норм важно для ориентации и государственных органов, и хозяйствующих субъектов. Их нужно последовательно реализовывать в законодательстве, во всей системе правового обеспечения предпринимательства, включая и малое.

Для правового обеспечения малого предпринимательства характерны две особенности. Это - многоуровневый нормативный массив, включающий в себя кроме положений Конституции и нормы гражданского, административного права.

Развивается специальное законодательство. Таковы ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», ФЗ «Об упрощенной системе налогообложения и учета для субъектов малого предпринимательства».

Специфика развития малого предпринимательства с учетом местных условий обусловливает появление специальных законов в субъектах РФ. Действует, например, Закон г. Москвы «Об основах малого предпринимательства в Москве». Есть подобные законы и в других субъектах РФ, например, в Свердловской и Омской областях.

Сфере развития малого предпринимательства посвящены также указы Президента РФ и президентов ряда республик, постановления федерального и республиканских правительств, акты администраций краев и областей. Правовые акты и методические материалы и рекомендации готовит Госкомитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства.

Другая особенность правового обеспечения малого предпринимательства - его комплексный характер. Речь идет о законах и актах, имеющих иную сферу применения, но касающихся также деятельности субъектов малого предпринимательства. Таковы, например, КЗоТ, ГК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К сожалению, между разными правовыми актами есть противоречия, наблюдается и дублирование. Неверное их толкование и применение создает множество юридических коллизий.

Поясним теперь ряд административно-правовых аспектов малого бизнеса. Закон устанавливает общий порядок - субъект малого предпринимательства с момента подачи заявления установленного образца регистрируется и получает соответствующий статус в органах исполнительной власти, уполномоченных действующим законодательством. Причем субъекты РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные условия для регистрации.

Уклонение от регистрации субъектов малого предпринимательства или необоснованный отказ в регистрации могут быть обжалованы в суд с возмещением уплаченной пошлины истцу в случае решения в его пользу. В случае признания судом незаконности действий органов регистрации последние возмещают, расходы, перечисляемые на счет субъекта малого предпринимательства.

Субъекты малого предпринимательства самостоятельны в выборе направлений и определении содержания своей деятельности. Здесь важны нормы о лицензировании их деятельности и сертификации продукции, установленные в ст. 8 упомянутого закона г. Москвы. Лицензии выдаются отдельно на каждый вид деятельности, срок принятия решения о выдаче лицензии не должен превышать 30 календарных дней с момента подачи заявления и других документов. Срок лицензии не может быть менее трех лет.

Возможны льготы - предоставление преимущественного права на определенные виды деятельности, отсрочки платы за выдачу лицензии и т.д. Работники органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности, несут ответственность за ненадлежащее выполнение своих обязанностей.

Гарантиями и стимулами для малого предпринимательства служат право применять ускоренную амортизацию основных производственных фондов, списывать дополнительно как амортизацианные отчисления до 50% первоначальной стоимости основных фондов. Введено льготное кредитование с компенсацией разницы кредитным организациям за счет средств фондов поддержки малого предпринимательства.

Малое предпринимательство дает эффект, когда втягивается в зону общеэкономической деятельности. Поэтому обеспечивается участие субъектов малого предпринимательства в производстве продукции и товаров (услуг) для государственных нужд. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации предусматривают резервирование для субъектов малого предпринимательства определенной доли заказов на производство и поставку отдельных видов продукции и товаров (услуг) для государственных нужд. Государственные заказчики при формировании и размещении заказов и заключении государственных контрактов обязаны размещать у субъектов малого предпринимательства не менее 15% от общего объема поставок для государственных нужд данного вида продукции.

Статья 13 упомянутого Закона г. Москвы регулирует доступ субъектов малого предпринимательства к получению городских заказов на производство продукции, товаров и оказание услуг. Ими реализуется определенная доля от общего объема ежегодных заказов для нужд города (не менее 15% от общего объема заказов в стоимостном вы,ражении). Для распределения этой доли проводятся целевые подрядные конкурсы.

Распоряжением мэра г. Москвы от 26 июля 1995 г. «О создании рыночной основы развития предпринимательства в г. Москве» введены некоторые новшества. Внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. «О порядке управления недвижимостью (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями) в Москве», после п. 22 добавлен новый пункт в редакции: «Установить ответственность Москомимущества перед предпринимателем в случае нарушения им договоров и сроков оформления необходимых документов при проведении конкурсов или аукционов в виде выплаты неустойки предпринимателю-победителю в размере 0,1% от стоимости лота за каждый просроченный день при наличии 100% оплаты стоимости лота победителем конкурса или аукциона и передачи на оформление документов в полном объеме».

В распоряжение мэра от 18 декабря 1992 г. «О порядке и условиях проведения конкурсов на предоставление в долгосрочную аренду земельных участков в г. Москве» после п. 4 добавлен новый пункт в редакции: «Установить ответственность Москомзема перед предпринимателем в случае нарушения им договоров и сроков оформления необходимых документов при проведении конкурсов или аукционов в виде выплаты неустойки предпринимателю-победителю в размере 0,1% от стоимости лота за каждый просроченный день при наличии 100% оплаты стоимости лота победителем конкурса или аукциона и передачи на оформление документов в полном объеме».

В Ленинградской области действует областной закон о поддержке малого предпринимательства на территории области. Согласно ст. 3 ежегодно правительство области должно выделять 2% в расходной части бюджета для поддержки малых предприятий.

Важна производственно-технологическая поддержка субъектов малого предпринимательства. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по содействию в обеспечении субъектов малого предпринимательства современным оборудованием и технологиями, в создании сети технопарков, лизинговых фирм, бизнес-инкубаторов, производственно-технологических центров и других объектов инфраструктуры, создаваемых в целях поддержки субъектов малого предпринимательства. Но не разрешены все вопросы лизинговой деятельности, в частности по льготам на ввозимое оборудование. А ведь получая оборудование в лизинг, малые предприятия могли бы выплачивать за него деньги постепенно.

Страхование субъектов малого предпринимательства осуществляется на льготных условиях. При этом страховые организации, осуществляющие страхование субъектов малого предпринимательства, пользуются льготами в порядке, установленном действующим законодательством.

Важное значение имеет регулирование налогообложения субъектов малого предпринимательства. Порядок налогообложения, освобождения субъектов малого предпринимательства от уплаты налогов, отсрочки и рассрочки их уплаты устанавливается в соответствии с налоговым законодательством. Если изменения налогового законодательства создают менее благоприятные условия по сравнению с ранее действовавшими, то в течение первых 4 лет своей деятельности указанные субъекты подлежат налогообложению в том же порядке, который действовал на момент их государственной регистрации.

Федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются льготы по налогообложению субъектов малого предпринимательства, фондов поддержки малого предпринимательства, а также предприятий и организаций, создаваемых в целях выполнения работ для субъектов малого предпринимательства. Но обращение к соответствующим статьям законов республик и областей показывает их почти полное совпадение с соответствующими нормами федерального законодательства, а о размерах и сроках уплаты налогов в них имеются лишь отсылки к другим актам. Нет процедуры решения налоговых вопросов. Такой недостаток следовало бы устранить.

ФЗ «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» вводит эту систему для организаций с числом работающих до 15 человек и индивидуальных предпринимателей, которые могут выбирать любую систему налогообложения. Установлены ставки единого налога на доход, подлежащего зачислению в федеральный бюджет (10%), в бюджеты субъектов Федерации и местный бюджет, (в суммарном размере не более 20%). Патент, выданный сроком на один год налоговыми органами, удостоверяет право применения упрощенной системы налогообложения.

Серьезное внимание уделяется государственной поддержке малого предпринимательства. В упомянутом ФЗ и соответствующих законах субъектов Федерации подробно регулируются формы государственной поддержки. Кратко назовем их - формирование инфраструктуры поддержки и развития субъектов малого предпринимательства, создание льготных условий для использования государственных ресурсов, привлечение к выполнению государственных программ, подготовка и повышение квалификации кадров для малого предпринимательства, информационное обеспечение, создание фондов поддержки малого предпринимательства.

Поясним подробнее назначение и статус указанных фондов - государственных и муниципальных.

Фондом поддержки малого предпринимательства является некоммерческая организация, создаваемая в целях формирования программ, проектов и мероприятий, направленных на поддержку и развитие малого предпринимательства, путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества, доходов от собственной деятельности, добровольных взносов.

Основными направлениями деятельности фонда поддержки малого предпринимательства являются: привлечение и эффективное использование финансовых ресурсов для реализации целевых программ, проектов и мероприятий в области малого предпринимательства; участие в разработке, проведении экспертизы и конкурсном отборе, а также в реализации программ развития и поддержки малого предпринимательства; участие в формировании инфраструктуры, рынка, обеспечивающей равные условия деятельности в области малого предпринимательства; поддержка инновационной деятельности предпринимательских структур; содействие в привлечении инвестиций для развития малого предпринимательства; организация консультаций по вопросам налогообложения и применения норм законодательства.

Широкий спектр предпринимательства очень важен. И здесь следует назвать Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, являющийся некоммерческой организацией. Фонд вправе, в частности, предоставлять для реализации федеральных, региональных и отраслевых программ и проектов малого инновационного предпринимательства финансовую помощь на возвратной основе. Он может выступать поручителем и гарантом по обязательствам юридических и физических лиц.

Как видно, происходит переход от прямого финансирования малых предприятий со стороны государства к расширению их поддержки со стороны фондов.

И в регионах развивается движение малого предпринимательства, поддерживаемое властями. Сошлемся, в частности, на программу государственной поддержки малого предпринимательства в Челябинской области на 1995-1996 гг., утвержденную постановлением главы администрации 14 августа 1995 г. Областное Агентство поддержки предпринимательства и привлечения инвестиций аккумулирует средства. Готовится положение о механизме финансовой поддержки субъектов малого предпринимательства. Вводится порядок рассмотрения инвестиционных проектов и обеспечения гарантий под кредиты. Банки активнее кредитуют субъектов малого бизнеса.

Компетенция органов исполнительной власти по вопросам регистрации юридических и физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в качестве индивидуальных предпринимателей определена распоряжением мэра Санкт-Петербурга 5 июля 1995 г. Этим занята Регистрационная палата и районные администрации.

Малое предпринимательство и местное самоуправление - хорошие партнеры. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует их отношения. Договоры, координация, муниципальный заказ, создание предприятий - таковы легальные средства для решения задач развития малого предпринимательства (ст. 31, 33, 34), и ими надо умело и активно пользоваться. Пока же сделано немного, хотя опыт администраций г. Иркутска, Новосибирска в проведении ярмарки, выставок обнадеживает.

Каковы бы ни были правовые и организационные условия, успех развития предпринимательства зависит от людей. Поэтому юридический и экономический всеобуч в данной сфере и целенаправленная подготовка стоят в повестке дня. Действуют школы, курсы, семинары по предпринимательству. Организуется широкое обучение граждан. Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. «Об организации обучения незанятого населения основам предпринимательской деятельности» Фонду поддержки предпринимательства и развития конкуренции, министерствам и госкомитетам поручено организовать разработку учебных программ и планов, методических материалов. В регионах должны развиваться образовательные учреждения.

Предпринимательство, и особенно малое предпринимательство, - это инициатива и самоорганизация граждан в экономической сфере. Административное право должно помочь его развитию.