Государственный контроль

Природа и назначение контроля

Одним из существенных элементов государственного управления является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

Контроль является одной из традиционных функций управления. Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления. В последние годы появилось немало ценных работ, посвященных функционированию контроля в обществе.

В юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в качестве функции государственных органов.

Например, в работах по теории государства и права, государственному праву объектом изучения был контроль представительных органов власти за аппаратом управления, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих и т.п. В исследованиях административистов контроль чаще всего анализировался под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Несомненным шагом вперед было исследование системы государственного и общественного контроля в СССР, где он характеризовался как составной элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами, как неотъемлемая часть управления, как социальная функция.

Плодотворна попытка выделить контроль (и учет) в общем управленческом цикле. Контроль - это функция управления, для которой характерна система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, коррегирование. Здесь, правда, контроль служит своеобразным «продолжением» лишь одной из функций управления - решений; в то же время неоправданно расширяется оценочная функция контроля.

Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления. Придание контролю свойств центрального звена системы государственного управления также ведет к ограничительному пониманию характера всего процесса управления, поскольку содержательность управленческого воздействия определяется прежде всего теми стадиями, которые связаны с целеполаганием, прогнозированием, планированием, принятием решений.

Рассмотрение контроля в связи с выполнением им отражательной, познавательной роли позволяет, как отмечается в литературе, фиксировать расхождения, сравнивая результаты с целью. Первостепенное значение имеет прежде всего сам факт наличия отклонений, их точная и своевременная фиксация. Ведь не всегда причины отклонений рассматриваются через призму контроля. И это связано с другим признаком контроля - его регулятивностью.

Встречаются и двуединые характеристики государственного контроля, как одной из разновидностей властей, «четвертой власти», и как функции других ветвей власти и инструмента их взаимодействия. Это - вполне резонные суждения, особенно во второй части..

Проведенные исследования позволяют определить природу контроля и его место в управленческом процессе. Контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. При такой характеристике подчеркивается, во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает прежде всего на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления.

Контроль органически связан с другими функциями управления. Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних стадий процесса управления означает, что контроль служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех управленческих функций. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции.

Необходимая пропорция, «баланс» функций - важное условие эффективности управленческой деятельности. В противном случае неизбежна недооценка контроля или его осуществление в ограниченных масштабах. Столь же пагубна и другая крайность -искусственное преувеличение роли контрольных действий и заполнение ими всей «площади» управленческой деятельности.

Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей внутренней системе (в рамках министерства, предприятия и т.п.), так и вовне ее (в пределах большой системы, например, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих, в пределах других «внешних» систем, например, контроль областных органов за работой предприятий федерального значения).

Мы не ставим своей задачей рассмотрение различных сторон организации и деятельности органов, осуществляющих функции контроля. В рамках нашей темы важнее подчеркнуть другие моменты. Один из них связан с установлением разного удельного веса контрольных функций в общем объеме деятельности каждого вида органов, другой - с применением специфических способов и методов контроля в деятельности законодательных органов, органов управления и других организаций. Соблюдение этой специфики является весьма существенным условием для эффективной контрольной деятельности каждого субъекта управления.

Первостепенное значение приобретает согласование деятельности в сфере контроля различных управляющих систем. Повторные проверки одних и тех же организаций по одинаковому кругу вопросов снижают эффективность контроля, ведут к излишним затратам общественного труда и времени, отвлекают кадры от выполнения важных управленческих задач.

Упорядочению и повышению эффективности контроля служит ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», подписанный Президентом РФ 8 августа 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ. В законе четко определены полномочия федеральных, региональных и местных органов в данной сфере; установлен строгий порядок проведения мероприятий по контролю. Новизна данного ФЗ заключается в гарантиях прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), закрепленных в ст.ст. 15, 16.

Контрольная деятельность, как и всякая разновидность управленческой деятельности, протекает циклично. Ей присущи свои принципы, правила. Уяснению этого способствует правильное понимание объектов контроля. Не подлежит сомнению, что в качестве объектов выступают, с одной стороны, все сферы управленческой, хозяйственной, социально-культурной, административной деятельности, а с другой - управленческие функции: планирование, использование информации, решения, организационно-инструктивные и иные действия и т.д. Тем самым контроль как бы «замыкает» осуществление указанных функций, позволяя выявить степень их направленности на заданные цели, ход осуществления, оценить уровень деятельности организаций и Должностных лиц.

Есть и другие правила, которые отражают прогрессивные тенденции процесса выполнения контрольных функций. К ним относятся, например, систематичность, означающая непрерывность осуществления этих функций. Эпизодически проводимые от случая к случаю мероприятия не позволяют своевременно обнаружить и устранять «отклонения» от установленных целей. Кроме того, в системе управления нарушается та ритмичность в выполнении одной из функций, которая столь необходима. Подчас управленческая деятельность ориентируется на «контрольный режим» лишь по чрезвычайным основаниям. А это снижает предупредительный эффект контроля.

К таким правилам относится и цикличность процесса осуществления контроля, заключающаяся в периодической смене целеустремленных действий - контрольных операций. Выделяются стадии сбора, обработки, использования контрольной информации.

В контрольной деятельности используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, контрольно-информационные материалы, доклады, информации и т.п. Полнота применения всех методов контроля благоприятно отражается на качестве самих проверок. В их проведении, однако, имеется немало недостатков.

В результате проверок, сбора и анализа контрольной информации принимаются различные меры. В них концентрируется главный «заряд» функции контроля. Чаще всего по итогам контрольной деятельности принимаются решения; их полезность измеряется новизной предлагаемых мер, а не воспроизведением предписаний и рекомендаций, высказанных ранее. Поэтому далеко не всегда решения являются наилучшей формой реализации контрольной функции.

Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, информационно-контрольные материалы, обращения в соответствующие органы, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи. Последнее обстоятельство хотелось бы особо подчеркнуть. Последовательно ли применяются меры ответственности к лицам, виновным в невыполнении тех и иных планов, заданий, решений и т.д.? Необходимость строгой оценки работы в этом направлении должна быть осознана в полной мере, поскольку речь идет об укреплении дисциплины, организованности и законности. Главное же состоит в том, что контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом.

Происходят изменения в содержании, способах и методах выполнения контрольных функций. Думается, что отражение в системах и процессах управления общих тенденций развития, в особенности повышение уровня организованности, сознательности и самодисциплины граждан, лишь в перспективе может привести к некоторому уменьшению удельного веса контроля. В нем будут преобладать не факторы «отклоняющегося» поведения, а условия объективной оценки происходящих управленческих процессов. В современный период государственный контроль необходим.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. выделен раздел «Усиление контрольной функции государства». Отмечена неэффективность контроля за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений. Множество ведомственных и вневедомственных структур дублируют друг друга и увлекаются взиманием штрафов. В КоАП постоянно вносятся дополнения и изменения. В повестке дня подготовка проекта федерального закона о государственном контроле, охватывающем систему специализированных контрольных инстанций, четко взаимодействующих между собой.

Система контрольных органов

В нашей стране всегда уделялось внимание организации контрольной деятельности и проверке исполнения принятых решений.

Акцент был сделан на развитие специальных контрольных органов. В 20-х гг. действовал Народный Комиссариат Рабоче-Крестъянской инспекции. С 1934 г. при Совнаркоме СССР работала Комиссия советского контроля, в 40-50-х гг. существовал наркомат (министерство) государственного контроля СССР. В 60-х гг. создаются органы партийно-государственного контроля, преобразованные позднее в органы народного контроля. Их полномочия были широки -наложение денежных начетов, отстранение от должности и т.п.. Параллельно развивалась сеть специализированных контрольных органов, чаще всего инспекций в рамках деятельности министерств. Они действуют и сегодня.

Государственный контроль осуществляют в нашей стране различные органы. Функции общего контроля реализуют: а) Президент РФ, б) Правительство РФ, в) президенты, главы правительств и губернаторы субъектов РФ, г) законодательные (представительные) органы.

Межведомственный функциональный контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Разумеется, каждый в пределах своей компетенции. Их контроль имеет ярко выраженный функциональный характер.

Контрольные функции органов исполнительной власти чаще всего регламентируются в законах и положениях, устанавливающих их статус. Они могут закрепляться и в текущих подзаконных актах, когда возникает потребность в изменении или усилении контрольных полномочий в общем объеме управленческой деятельности. Гибкость правового регулирования способствует устойчивости контрольной деятельности. Обратимся к практике.

Не всегда, однако, контрольные функции выделены и урегулированы четко, что затрудняет их специализированное выполнение. Например, их нелегко «отыскать» среди 44 функций МВД, хотя Положение о МВД (18 июля 1996 г.) содержит подробный перечень всех функций. Пожалуй, лишь в рамках обеспечения выполнения законов, указов и иных актов внутри системы можно обнаружить элеженты контрольной деятельности.

Правильно поступают государственные органы, когда при рассмотрении крупных вопросов предусматривают в принимаемых решениях специальные меры контрольного характера. Это могут быть поручения совершить контрольные действия или указания об объектах контроля. Важно лишь, чтобы такие меры не остались нереализованными.

Приведем ряд пунктов Постановления Правительства РФ от 12 марта 1997 г. «Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 1996 году и задачах на 1997 год». Правительство поручило Минфину РФ:

• ежемесячно представлять в Правительство РФ отчет об исполнении федерального бюджета и данные об исполнении бюджетов субъектов РФ;
• совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием ЦБР представить до 1 апреля 1997 г. в Правительство РФ порядок ведения счетов федеральных органов исполнительной власти, препятствующий нецелевому расходованию бюджетных средств;
• ежеквартально представлять в Правительство РФ отчет о результатах проверок своевременного и целевого использования средств федерального бюджета.

Федеральным органам исполнительной власти поручено активизировать работу по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ и ежемесячно представлять в Минюст информацию о проделанной работе. Минюсту РФ ежеквартально, представлять в Правительство отчет о приведении ведомственных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством.

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ представлять в Минэкономики информацию о ходе выполнения Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» и программы. Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах». Минэкономики осуществлять систематический сбор, анализ этой информации и представление ее ежеквартально в Правительство РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ периодически осуществляют контрольные полномочия. Проводятся проверки деятельности организаций, анализируется статистическая и иная информация, заслушиваются сообщения руководителей республиканских, областных и иных органов о выполнении федеральных или республиканских, областных законов, целевых программ, о ходе финансирования, о ходе работ на отдельных объектах и т.п. Не всегда эти виды работ осуществляются систематически и системно, т.е. с использованием всех контрольных средств. «Выпадают» многие объекты контроля, и реагирование чаще всего строится применительно к «аварийным», «критическим», «чрезвычайным» ситуациям. И тогда контроль утрачивает смысл постоянно выполняемой функции для поддержания заданного курса действий и развития.

Органами специализированного контроля являются инспекции. Они действуют, как отмечалось выше, в системе министерства, государственного комитета и других органов исполнительной власти. Назовем среди них Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ, Госавтоинспекцию в составе МВД, инспекции по качеству товаров, по промышленной энергетике и энергонадзору, инспекции по охране земель, водных ресурсов, по карантину растений и др. Статус инспекций устанавливается соответствующими министерствами и иными органами и включает в себя проверочные полномочия и полномочия по пресечению нарушений норм и правил (приостановление работы, наложение штрафов и т.д.).

Так, Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей - государственная служба, основными задачами которой являются контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен, качеством и безопасностью товаров народного потребления. Госторгинспекция состоит из Главного управления и подчиненных ему управлений по республикам, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу.

Госторгинспекция имеет право:

а) осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговых и промышленных предприятиях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с основными задачами и функциями, определенными Положением о Госторгинспекции;

б) производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы) товаров для проведения исследования их качества;

в) осуществлять контроль за наличием у продавца, изготовителя сертификата на реализуемые товары и соответствием его требованиям конкретного стандарта или другого нормативного документа;

г) давать заключение по просьбе продавца, потребителя о качестве сертифицированных товаров, вызывающих сомнение в части их соответствия стандарту;

д) получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию, характеризующую качество продукции, данные о производителе (поставщике) товаров, а также другие материалы, необходимые для выполнения функций, возложенных на Госторгинспекцию;

е) составлять акты и давать обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания:

• об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисиипликы при производстве товаров;
• о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан;
• о приостановлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушениями требований нормативной документации, до устранения недостатков и повторного заключения Госторгинспекции;

ж) передавать материалы в следственные органы для привлечения к ответственности должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, выпуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей;

з) выступать стороной в органах суда и арбитражного суда.

В настоящее, время указанная структура действует в рамках МВЭС.

С административным контролем в его «чистом виде» переплетается контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Счетной палатой.

На основе ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» задачами Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• уценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов в ЦБР, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителями проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства. Представление должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах no его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.

Учитывая задачи совершенствования контрольной деятельности, целесообразно упорядочить в стране систему контральных органов. Оправданно создание единой системы государственного контроля с сетью специализированных контрольных органов (инспекций), сохраняющих ведомственную подчиненность лишь в методическом отношении. Эту перестройку завершит принятие ФЗ о государственном контроле в Российской Федерации.

Контрольные полномочия государственных органов весьма широки. Таковыми они являются прежде всего у органов исполнительной власти, которые обладают ими в силу характера и объема своей компетенции. Критериями оценки действий проверяемых органов и должностных лиц служат нарушения законности и государственной дисциплины, а также целесообразность и обоснованность совершаемых ими действий. Значимость критериев требует последовательной реализации контрольных полномочий и использования адекватных им мер воздействия.

Принципиальное значение в этом плане имеет Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Отмечено, что становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников органов государственной власти. Нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

Неисполнение федеральных законов, указов Президента и решений судов дискредитирует государственную власть и создает условия для коррупции и злоупотреблений, ведет к нарушению прав и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.

Установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы., влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются: нарушения федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную сигу решений судов.

Нарушения должностными лицами федеральных законов и указов Президента РФ, неисполнение или их ненадлежащее исполнение, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также перечисленные выше действия, совершенные преднамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии в законодательством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих органах.

Установлено, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание за указанные нарушения, не подлежат, в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Должностные лица и работники могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Контрольные органы обладают широкими полномочиями, позволяющими пресекать нарушения законов и иных актов и нормализовать деятельность проверяемых субъектов. Рассмотрим их на примере налогового законодательства.

Согласно законодательству, применяются такие виды санкций как взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) либо суммы налога за иной сокрытый объект налогообложения, штрафы, пени. Виновные должностные лица привлекаются к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности.

Налоговые инспекции вправе: производить на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, включая совместные предприятия, у граждан проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну.

Организации и граждане обязаны представлять справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения.

Налоговые инспекции наделены правом требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также от граждан устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и других обязательных платежах в бюджет и законодательства о предпринимательской деятельности и контролировать их выполнение. Они могут приостанавливать операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет, изымать у предприятий, учреждений и организаций документы, свидетельствующие о сокрытии или занижении прибыли (дохода) или о сокрытии иных объектов от налогообложения.

Разрешено применять к организациям и гражданам финансовые санкции в виде взыскания:

• всей суммы сокрытой или заниженной прибыли (дохода) либо суммы налога за иной сокрытый (неучтенный) объект налогообложения и штрафа в размере той же суммы, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере;
• 10% причитающихся сумм налогов или других обязательных платежей за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета с нарушением установленного порядка, а также за непосредственное либо несвоевременное представление налоговых деклараций, отчетов, расчетов и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет.

В бюджет взыскиваются недоимки по налогам и другим обязательным платежам в бюджет, а также суммы штрафов и иных санкций.

Объекты контрольной деятельности

Установление содержания и объема государственного контроля в различных сферах деятельности - дело очень сложное. Требуется строгая ориентация в выборе объектов и методов контроля, равно как в действиях субъектов, обладающих контрольными полномочиями. Иначе возникает немало ошибок, связанных с неиспользованием или превышением контрольных полномочий, с неправильным поведением проверяемых юридических и физических лиц. Деформация контроля резко снижает его эффективность. Поэтому публичная и устойчивая регламентация контрольной деятельности в статутных и тематических законах и положениях имеет актуальное значение.

Приведем ряд пояснений. В Воздушном кодексе РФ есть гл. IV «Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации». Целью государственного контроля является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг.

Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации осуществляет специально уполномоченный орган в области гражданской авиации. Государственный контроль осуществляется за соблюдением воздушного законодательства РФ и международных договоров РФ.

Этот орган создает инспекторские службы. Структура и функции инспекторских служб устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Права и ответственность инспекторов определяется Правительством РФ. Требования инспекторов и инспекторских служб, предъявленные в связи с проведением проверок, являются обязательными для исполнения гражданами и юридическими лицами (ст. 27-31).

Использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством РФ.

Контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства осуществляется органами единой системы организации воздушного движения, специально уполномоченным органом в области обороны в части выявления воздушных судов-нарушителей, а также органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами), в установленных для них зонах и районах. Органы, а также пользователи воздушного пространства обязаны принимать предусмотренные законодательством РФ меры по предотвращению и (или) прекращению нарушений федеральных правил использования воздушного пространства.

Особое значение приобретает финансовый контроль, который осуществляется государственными органами на основе сочетания норм административного и финансового права. Этот контроль выражается в двух основных формах - контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием и валютный контроль, связанный в большей степени с подвижностью валютных операций на внутреннем и внешнем рынках.

В связи с ростом задолженности регионов центру Минфином РФ предпринят ряд мер по усилению контроля за использованием бюджетных средств. Для контроля за целевым использованием бюджетных средств предполагается расширить полномочия Контрольно-ревизионного управления Минфина, причем как по территориям, так и по ведомствам. Минфин переходит на исполнение федерального бюджета через органы федерального казначейства. Ужесточается и расчетная дисциплина.

Другой аспект проблемы можно выявить в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». ЦБР утвердил Положение об изменении порядка проведения в Российской Федерации некоторых видов валютных операций. Ответственность уполномоченных банков за неправильное ведение порядка учета валютных операций, за непредставление информации, указанной в положении, выражается в виде штрафа в размере всей неучтенной, учтенной в нарушение порядка суммы и (или) каждого осуществленного платежа в иностранной валюте. Как видно, контроль такого рода связан с жесткими санкциями.

Разновидностью государственного контроля является таможенный и валютный контроль, осуществляемый таможенными органами в соответствии с ТК РФ (разд. V и VI). Таможенному контролю подлежат товары и транспортные средства, перемещаемые через границу РФ. Контроль осуществляется в следующих формах: досмотр, проверка документов и сведений, учет товаров и транспортных средств, осмотр территорий и помещений складов и др. Причем используются разные режимы контроля за товарами различных категорий (для важных сырьевых товаров, для товаров, требующих повышенной безопасности их перемещения, и др.). Правила таможенного контроля устанавливает ГТК РФ, в т.ч. набор необходимых документов.

Добавим к перечисленным актам и Положение об иммиграционном контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. Действуют, в частности, посты иммиграционного контроля, которые вправе проводить первичный опрос и регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении убежища в России, принимать решения о направлении заявителей в центр размещения иммигрантов. Решения и действия должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящие органы миграционной службы и в суд.

Здесь, как видно, объекты контроля - органы, учреждения и др. предопределяются их нормативно-функциональной зависимостью. Контроль обеспечивает непрерывность и синхронность действий всех юридических и физических лиц.

Еще одна разновидность государственного контроля - механизм государственной охраны, установленный ФЗ «О государственной охране».

К объектам государственной охраны относятся Президент РФ, определенные ФЗ лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие, подлежащие государственной охране в соответствии с ФЗ, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории РФ.

Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер: предоставления объектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности; осуществления в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности; проведения охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны; поддержания порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах. Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны.

Как уже отмечалось, органы исполнительной власти взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляя также в определенных рамках и контроль за их деятельностью. Но вопрос об объеме, содержании и методах контроля решается противоречиво ввиду их формальной независимости. Пожалуй, лишь два основания контроля выделены вполне отчетливо. Одно из них связано с подконтрольностью реализации органами местного самоуправления отдельных полномочий государ-гвенных органов и закреплено в п. 2 ст. 132 Конституции РФ и в соответствующих статьях конституций и уставов ее субъектов. В договорах о передаче полномочий должны устанавливаться форды контроля за выполнением переданных полномочий - изучение на месте, проверки, анализ информации и т.д. Но пока подобная регламентация, равно и как практика, мало развиты.

Гораздо интенсивнее развивается т.н. функциональный контроль и надзор за органами местного самоуправления, являющийся «производным» от более общих контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти, о чем уже говорилось выше. Вообще в потоке ведомственных актов особенности местного самоуправления, по сути дела, не учитываются.

Поэтому уместно сослаться на ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Его объем и основания должны быть предусмотрены конституцией или законом, оно должно ориентироваться на обеспечение соблюдения законности, конституционных принципов и делегированных полномочий. Важно следовать правилу о соразмерности степени вмешательства значимости интересов, которые оно намерено защищать.

Опыт применения данной статьи был обсужден в марте 1997 г. на международном семинаре в Москве по линии Совета Европы, МИД и Союза городов по проблемам контроля за местным самоуправлением.

Председатель административного трибунала одного из департаментов Франции Жан-Мари Воерлинг различал: предварительный контроль и предварительные соглашения (контроль apriori et posteriori); контроль и полномочия по замещению; контроль за соответствием и оценка несоответствия; контроль и со-решения.

Контроль за местными сообществами имеет несколько задач: уважение законности; защита и уважение прав человека; эффективность местного управления; соблюдение актов вышестоящих органов.

К видам контроля отнесены: судебный контроль (контроль за законностью правовых актов судами); финансовый контроль (бюджет, расчеты и т.п.); демократический контроль (выборными представительными органами либо непосредственно гражданами); технический контроль (контроль экспертов с технической точки зрения); внутренний контроль (контроль вышестоящих органов за нижестоящими или при помощи инспекций); внешний контроль независимыми органами (омбудсменами, прокурорами, контрольными комиссиями и т.д.); административный контроль вышестоящими органами.

Механизм контроля характеризуется несколькими специфическими чертами: автономией контрольных органов: контроль не бывает эффективным, когда осуществляется зависимыми органами; специализацией функций контроля: контрольный орган должен обладать определенной компетенцией при рассмотрении подконтрольных нормативных актов; критериями контроля: контроль предполагает наличие отсылочных норм (норм, содержащих способы и задачи контроля, юридические и технические правила и т.д.); реализацией контроля: чтобы иметь законную силу, контроль должен проводиться с соблюдением права на защиту; санкциями контроля: они могут варьироваться (аннулирование нормативных актов, уголовные санкции, финансовые санкции и т.д.).

Система контроля за правовыми актами местных сообществ на примере Франции свидетельствует об отказе от «привилегии в решениях», принадлежащей государству. Местное сообщество само выносит решения, вышестоящий орган может обжаловать такое решение в административном суде. Контроль ограничен надзором за законностью правовых актов местных сообществ; меры принуждения местных сообществ должны быть предусмотрены законом. Существует механизм контроля за правовыми актами в финансовой области. Посредничество региональных счетных палат и органов бухучета Казны, субсидиарностъ контроля представительных органов, инспекций посредников и право граждан на судебную защиту против актов местных сообществ расширяют его объем.

Следовательно, нужны четкие пределы административного контроля за местным самоуправлением. Должны быть разрешены только определенные виды контроля за законностью. Неконституционными признаются общий или неопределенный контроль за законностью.

Государственный учет и отчетность

Составным элементом государственного контроля является учет и отчетность. Тем самым обеспечивается получение и оценка информации о деятельности всех субъектов права с точки зрения показателей, установленных в официальном порядке государственными органами. Эти показатели дают картину того, как реализуются публичные интересы в различных сферах деятельности, в какой степени полученные результаты свидетельствуют об их реальном выражении. «Обратная связь» - налицо. Причем виды учета охватывают основные стороны деятельности каждой организации, в пределах тех или иных специализированных функций, о которых говорилось выше. Рассмотрим подробнее данный вопрос.

Виды и содержание учетных данных, порядок их представления и оценки, способы реагирования на случаи их недостоверности и ошибки, непредставление чаще всего определяются законами. Но и подзаконные акты служат средством их введения, хотя на практике допускается немало случаев произвольного установления форм и показателей отчетности, излишней усложненности процедур ее представления. Здесь нужна разумная мера, не обременяющая объекты управления.

В ФЗ «О бухгалтерском учете» установлен общий порядок организации и ведения бухгалтерского учета и отчетности. В ФЗ «Об акционерных обществах» регулируется порядок бухгалтерского учета и финансовой отчетности общества.

Общество обязано вести бухгалтерский учет и представлять финансовую отчетность в порядке, установленном упомянутым ФЗ и иными правовыми актами. Ответственность за организацию, состояние и достоверность бухгалтерского учета в обществе, своевременное представление ежегодного отчета и другой финансовой отчетности в соответствующие органы, а также сведений о деятельности общества, представляемых акционерам, кредиторам и в средства массовой информации, несет исполнительный орган общества в соответствии с указанным ФЗ, иными правовыми актами, уставом общества

Достоверность данных, содержащихся в годовом отчете общества общему собранию акционеров, о бухгалтерском балансе, счете прибылей и убытков должна быть подтверждена ревизионной комиссией (ревизором) общества. Перед опубликованием обществом отчетных документов оно обязано привлечь для ежегодной проверки и подтверждения годовой финансовой отчетности аудитора, не связанного имущественными интересами с обществом или его акционерами.

Годовой отчет общества подлежит предварительному утверждению советом директоров (наблюдательным советом) общества не позднее чем за 30 дней до даты проведения годового общего собрания акционеров (ст. 88).

Общество обязано хранить следующие документы: устав общества, изменения и дополнения, внесенные в устав общества, зарегистрированные в установленном порядке решение о создании общества, свидетельство о государственной регистрации общества; документы, подтверждающие права общества на имущество, находящееся на его балансе; внутренние документы общества; годовой финансовый отчет; проспект эмиссии акций общества; документы финансовой отчетности, представляемые в соответствующие органы, и др.; иные документы, предусмотренные ФЗ, уставом общества, внутренними документами общества, решениями общего собрания акционеров, совета директоров (наблюдательного совета) общества, органов управления общества, а также документы, предусмотренные правовыми актами РФ.

Информация об обществе представляется им в соответствии с требованиями ФЗ и иных правовых актов РФ.

Открытое общество обязано ежегодно опубликовывать в средствах массовой информации, доступных для всех акционеров данного общества:

годовой отчет общества, бухгалтерский баланс, счет прибылей и убытков; проспект эмиссии акций общества в случаях, предусмотренных правовыми актами РФ; сообщение о проведении общего собрания акционеров в порядке, предусмотренном ФЗ; списки аффилированных лиц общества с указанием количества и категорий (типов) принадлежащих им акций; иные сведения, определяемые Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ.

Общество, включая закрытое общество, в случае публичного размещения им облигаций или иных ценных бумаг обязано опубликовывать информацию в объеме и порядке, установленных Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ (ст. 92).

ФЗ «О финансово-промышленных группах» содержит главу V «Контроль и отчетность в финансово-промышленной группе» (ст. 16-17).

В тематических законах устанавливается в необходимых случаях порядок учета показателей состояния отрасли, подотрасли или участка деятельности органов и организаций.

Например, ст. 9 ФЗ «О безопасности дорожного движения» посвящена организации государственного учета основных показателей состояния безопасности дорожного движения. Установлено, что на территории РФ осуществляется государственный учет основных показателей состояния безопасности дорожного движения. Такими показателями являются количество дорожно-транспортных происшествий, пострадавших в них граждан, транспортных средств, водителей транспортных средств; нарушителей правил дорожного движения, административных правонарушений и уголовных преступлений в области дорожного движения, а также другие показатели, отражающие состояние безопасности дорожного движения и результаты деятельности по ее обеспечению.

Система государственного учета обеспечивает организацию и проведение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления работ по формированию и реализации государственной политики в области безопасности дорожного движения.

Порядок ведения государственного учета, использования учетных сведений и формирования отчетных данных в области обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается Правительством РФ.

Организованы учет, отчетность и контроль во всех организациях. Они в установленном порядке осуществляют оперативный и бухгалтерский учет результатов своей работы, ведут статистическую и бухгалтерскую отчетность. Должностные лица несут установленную законодательством РФ дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за искажение государственной отчетности. Контроль за исполнением законодательства РФ в области бюджетной и финансовой дисциплины в организациях осуществляют органы законодательной и исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Широко используются средства функционального контроля в соответствующих сферах, когда пользователи, клиенты осуществляют своего рода самоконтроль. Государственные органы проверяют их действия.

В случаях необходимости вводится отчетность для анализа и оценки развития отраслей, подотраслей хозяйства и культуры, различных видов деятельности, а также работы должностных лиц.

Во исполнение Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» Правительство РФ утвердило Порядок отчетности руководителей федеральных государственных предприятий, действующих на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством, и представителей государства в органах управления акционерных обществ (товариществ и иных предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности, форму отчета руководителя федерального государственного предприятия и форму отчета представителя государства в органе управления акционерного общества (товарищества или иного предприятия смешанной формы собственности).

Административный надзор

Разновидностью государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, органами управления, является административный надзор. Ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать.

Такова позиция М.С. Студеникиной. Сходное мнение высказывает Д.Н. Бахрах, выделяющий две функции административного надзора - ограждение граждан, предприятий, организаций от чрезмерной государственной опеки, ограниченное воздействие проверяющих на деятельность проверяемых при отсутствии у них организационной подчиненности. Резонно замечание - при сокращении объема государственного вмешательства в деятельность организаций и жизнь граждан удельный вес административного надзора будет возрастать. Его содержание служит частью общего государственного надзора, включающего в себя конституционный, прокурорский и судебный надзор.

Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц. Ему присущи следующие свойства: а) осуществление главным образом уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции; б) заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке; в) неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением вышеназванных правил; г) принятие предупредительных мер воздействия; д) наложение санкций на юридических и физических лиц, виновных в нарушениях правил; е) юрисдикционные процедуры, когда субъекты административного надзора совершают определенные процедурные действия (сбор информации и доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, разбор дел, принятие административных решений, передача дел органам управления или прокуратуры); ж) непрерывное осуществление функций административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения.

Административный надзор регламентируется прежде всего в законах, а также подзаконных актах. Он может обеспечиваться системой собственных нормативных средств, либо включаться в систему государственного контроля, либо отождествляться, «прикрываться» понятием «государственная охрана». Рассмотрим подробнее эти проявления.

В соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный орган - Государственная противопожарная служба обладает полномочиями федерального надзора России в области пожарной безопасности, является государственным заказчиком пожарно-технической продукции, центральным органом системы сертификации.

Территориальные органы, управления Государственной противопожарной службы субъектов РФ являются самостоятелъны.ми оперативными структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов РФ и руководят деятельностью дислоцированных на соответствующих территориях подразделений Государственной противопожарной службы, за исключением подразделений, непосредственно подчиненных федеральному органу управления Государственной противопожарной службы.

Подразделениями Государственной противопожарной службы являются: территориальные подразделения, созданные а целях организации предупреждения пожаров и их тушения в населенных пунктах; объектовые подразделения, созданные в целях организации предупреждения пожаров и их тушения на предприятиях; специализированные подразделения, созданные в целях тушения крупных пожаров. Предприятия Государственной противопожарной службы - предприятия, созданные в порядке, установленном действующим законодательством, в целях выполнения возложенных на Государственную противопожарную службу задач.

Порядок организации, реорганизации, ликвидации и содержания органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы определяются Положением о Государственной противопожарной службы, утвержденным Правительством РФ.

Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право:

• организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности;
• осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами, вносить предложения о выполнении мер пожарной безопасности;
• проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и др. объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;
• рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооружений и др. объектов;
• давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг);
• приостанавливать полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности;
• налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности, в т.ч. за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностными лицами Государственной противопожарной службы.

Государственный противопожарный надзор в лесах осуществляется органами Федеральной службы, лесного хозяйства России, а на подземных объектах и при ведении взрывных работ - органами Федерального горного и промышленного надзора России.

В ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» есть разд. 5 «Государственный и ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор, производственный и общественный контроль».

Дано определение санитарно-эпидемиологического надзора как деятельности органов и санитарно-профилактических учреждений, направленной на профилактику заболеваний людей путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений санитарного законодательства РСФСР.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает' наблюдение, оценку и прогнозирование состояния здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания; выявление и установление причин и условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений населения; разработку обязательных для исполнения предложений по проведению мероприятий, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; осуществление контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, за соблюдением действующих санитарных правил предприятиями, организациями и гражданами; применение мер пресечения санитарного правонарушения и привлечение к ответственности лиц, их совершивших; ведение государственного учета инфекционных, профессиональных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприятным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания, а также санитарной статистики.

Существует ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия в войсках и на специальных объектах Минобороны, МПС, МВД, органов государственной безопасности, который осуществляется специальными службами указанных министерств и ведомств. Деятельность этих служб не должна противоречить санитарному законодательству.

На администрацию предприятий и организаций, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, возлагается обязанность по обеспечению производственного контроля за соблюдением установленных санитарных правил в процессе производства (деятельности) и за выполнением мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию загрязнения окружающей природной среды, за условиями труда, быта, отдыха, обучения и воспитания людей, за гигиеническими показателями качества выпускаемой продукции.

Общественные объединения граждан в соответствии с их уставами и другими нормативными актами, регулирующими их деятельность, вправе осуществлять общественный контроль за выполнением установленных санитарных правил и о его результатах информировать учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы составляют единую систему, возглавляемую Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора с подчинением нижестоящих учреждений вышестоящим. В систему органов и учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы входят: Государственной комитет санитарно-эпидемиологического надзора; центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Федерации, городах, районах, а также на водном и воздушном транспорте; научно-исследовательские учреждения гигиенического и эпидемиологического профиля; высшие и средние специальные учебные заведения, осуществляющие подготовку специалистов и повышение их квалификации; другие санитарно-профилактические учреждения.

Руководство органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы возлагается соответственно на Главного государственного санитарного врача, главных государственных санитарных врачей республик, краев, областей, городов, районов, бассейнов и линейных участков на водном транспорте, а также на воздушном транспорте.

Главный государственный санитарный врач, главные государственные санитарные врачи имеют право:

а) вносить в органы государственной власти предложения по вопросам выполнения санитарного законодательства, а также по проектам планов социального и экономического развития территорий, комплексных программ охраны здоровья населения, окружающей природной среды, улучшения условий труда и проживания граждан, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

б) беспрепятственно посещать (по предъявлении служебного удостоверения) и проводить обследования организаций, предприятий, жилищных условий граждан, условий работы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, с целью проверки выполнения санитарного законодательства и соблюдения действующих санитарных правил;

в) предъявлять предприятиям, организациям и гражданам требования о проведении гигиенических и противоэпидемических мероприятий и др.

Приведем иллюстрации. Ветеринарная служба России приняла в 1997 г. дополнительные меры по предотвращению ввоза в страну британской говядины. Как сообщил начальник департамента ветеринарии Минсельхозпрода, главный ветеринарный инспектор страны, в течение февраля - марта нынешнего года были обновлены российские ветеринарные сертификаты для ряда европейских стран, в т.ч. для Германии и Швеции. В них «поставлены дополнительные преграды на пути проникновения в Россию мяса животных, генетически связанных со скотом из Великобритании», где, как известно, распространено заболевание животных губчатой энцефалопатией («коровье бешенство»). Новый вариант ветеринарного сертификата, подписанного с ветслужбой Германии, предусматривает поставки в Россию мяса животных только германского происхождения.

Велика роль Федерального горного и промышленного надзора России. На Минтопэнерго (сейчас - Минэнерго) возложены функции государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов.

Надзорные меры принимаются и в других странах. Декрет Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдение стандартов, норм и правил и ответственности за их нарушения» трактует надзор как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю за соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске продукции.

Есть специальные нормы, стандарты и нормативы, которые должны неукоснительно соблюдаться. Они подлежат постоянному надзору.

В законодательных актах, чаще всего в кодексах, устанавливаются правила деятельности субъектов права, подлежащие неукоснительному соблюдению. Используемое понятие «государственная охрана» позволяет определить объект административного надзора и полномочия органов, на которые возложено его осуществление. Тем самым обеспечивается сохранение объектов охраны, имеющих государственное значение.

В ВК РФ установлены общие требования к охране водных объектов и специальные требования к охране отдельных видов объектов.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ принимают меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а такусе по ликвидации последствий указанных явлений. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и др. мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух).

Государственная лесная охрана РФ создается в федеральном органе управления лесным хозяйством и состоит из должностных лиц федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов. Перечень должностных лиц государственной лесной охраны утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством.

Задачами государственной лесной охраны являются: обеспечение охраны и защиты лесов; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, а также организация пользования лесным фондом.

Государственная лесная охрана РФ в соответствии с возложенными на нее задачами обязана: предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях; обеспечивать в пределах своей компетенции правопорядок на территории лесного фонда; направлять в соответствующие государственные органы материалы, о привлечении лиц к дисциплинарной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции; давать в пределах своей компетенции гражданам и юридическим лицам указания (предписания) по устранению выявленных недостатков; принимать в пределах своей компетенции решения об ограничении, о приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности.

Государственной лесной охране для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право: проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять пользование участками лесного фонда; составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять задержание соответствующих лиц и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры; задерживать и доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, в правоохранительные органы.; производить в соответствии с законодательством досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости личный досмотр задержанных лиц; изымать у граждан и должностных лиц в соответствующих случаях добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, а также транспортные средства и в установленном порядке решать вопрос об их дальнейшей принадлежности.

Должностным лицам государственной лесной охраны разрешается хранение, ношение и применение служебного оружия в порядке, установленном законодательством РФ. Деятельность государственной лесной охраны определяется положением, утверждаемым Правительством РФ.

Элементом административного надзора является мониторинг как система наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики тех или иных явлений, процессов, материальных объектов. Мониторинг служит для постоянного слежения за динамикой управляемых объектов и позволяет на основе получаемой и используемой информации оценивать их состояние и прогнозировать развитие, своевременно принимать управленческие, хозяйственные и иные меры. Порядок осуществления мониторинга устанавливается соответствующими государственными органами.

Примечательно, что в нашей стране мониторинг приобретает все более широкое распространение. Действует система государственного мониторинга окружающей природной среды, включающая ряд составных частей. Одной из них посвящено Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов». Такие его функции, как регулярное наблюдение за количественными и качественными показателями, сбор, хранение и пополнение данных наблюдения, ведение банка данных, оценка и прогнозирование, распределены между Минприроды, Росгидрометом, другими федеральными органами и органами на местах.

Таким образом, административный надзор выступает как специализированная функция контроля, осуществляемая непрерывно с помощью особых режимов.

Иностранный опыт государственного контроля

Интересен и поучителен зарубежный опыт организации государственного контроля. Его разнообразие рождается на основе общих принципов. Читателю будет интересно узнать, что для изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике зарубежных стран в 1953 г. создана и действует неправительственная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В ее состав входят контрольные органы 130 государств мира. Через каждые три года проводятся конгрессы ИНТОСАИ, издается журнал. В соответствии с программой деятельности организации проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В рамках ИНТОСАИ действует Международный центр развития контроля, главной задачей которого является подготовка, переподготовка контролеров. На своем IX конгрессе, состоявшемся в Лиме в 1977 г., ИНТОСАИ приняла Лимскую декларацию руководящих принципов контроля, которая не утратила своего значения и в настоящее время.

Приведем положения этой декларации. Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций.

В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Отмечается, что традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. В дополнение к этому виду контроля используется также другой, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в т.ч. организационную и административную системы.

Цели контрольной работы высшего контрольного органа -законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами - в основном одинаково важны. Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них.

Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, т.к. они являются частью государства в целом. Высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную самостоятельность.

Независимость высшего контрольного органа, гарантированная конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего. Положения о взаимоотношениях между высшим контрольным органом и парламентом должны быть определены национальной конституцией в соответствии с условиями и требованиями данной страны.

Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Однако это вовсе не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и оформленного заключения.

Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией; детали могут быть установлены законом.

Конкретные контрольные полномочия должны определяться в зависимости от условий и потребности соответствующих стран.

Все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа.

Путем проведения проверок высший контрольный орган должен стремиться к установлению четкой и ясной бюджетной классификации и как можно более простой и точной системы учета и отчетности в использовании государственных средств.

Общий принцип - государственные органы и другие организации, созданные за границей, должны контролироваться высшим контрольным органом.

Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять уплату налогов до максимально возможной степени, в ходе проверки просматривать личные досье об уплате налогов.

Контроль уплаты налогов в основном связан с проверкой ее законности и правильности. Однако, проверяя соблюдение закона о налогах, высший контрольный орган должен также изучать экономическую эффективность и организацию работы налоговых служб и исполнение плана поступления доходов и, если это необходимо, должен внести предложения по совершенствованию соответствующего законодательства.

Статья 21 названной декларации концентрирует внимание на том, что значительные средства, расходуемые государственными органами на контракты и общественные работы, оправдывают особую тщательность проверки использования этих средств. При проведении проверки общественных работ высший контрольный орган должен содействовать установлению подходящих стандартов для осуществления руководства такими работами. Проверка общественных работ должна включать не только анализ правильности платежей, но и изучение эффективности управления строительством и качеством строительных работ.

Расширение экономической деятельности правительства часто происходит в форме использования частных предприятий. Эти предприятия должны быть объектом контроля высшего контрольного органа, если правительство принимает существенное участие в них, особенно когда имеет место преобладающее участие, или оказывает доминирующее влияние на его деятельность. Для нашей практики весьма полезен такой совет: отчеты о проверке таких предприятий, направленные в парламент и публикуемые в печати, должны быть составлены с учетом требований о необходимости соблюдения производственных и торговых секретов

Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять использование субсидий, предоставляемых из государственных фондов. Если того требует цель проверки, проверка может охватывать все вопросы управления финансами на этом предприятии. В случае обнаружения неправильного использования субсидий следует требовать возмещения потерь.

Международные и многонациональные организации, расходы которых покрываются за счет взносов стран-членов, требуют проведения внешней независимой проверки, подобных тем, которые проводятся в отдельных странах. Проверки осуществляются по тем же направлениям, как и в случае ревизий на высоком уровне в странах-членах этих организаций. Члены внешней контрольной комиссии должны быть назначены главным образом из высших контрольных органов.

Опыт контрольной деятельности отдельных иностранных государств глубоко освещен в выпусках журнала «Контролинг», подробными материалами которого мы и воспользуемся США обслуживает Конгресс; В. Иванов. Высший контрольный орган Франции - Суд счетов; М. Полунин. Об органах контроля в Великобритании; Г. Колбин, Ф. Шелюто. Высшие контрольные органы Канады. - «Контролинг», 1991, № 3, с. 28-63).

В названных материалах отмечается, что французский высший контрольный орган был учрежден королем Филиппом V в 1319 г. как отдельный орган под названием Палата счетов. Его функции и полномочия были расширены в последние пятьдесят лет. Настоящая структура и обязанности установлены законом от 22 июня 1967 г.

Конституция 1958 г. определяет, что Суд счетов помогает парламенту и правительству в проверке должного исполнения национального бюджета. Является независимым и от парламента, и от правительства.

Суд счетов состоит из Президента суда, 7 его заместителей -руководителей отделов, 85 старших ревизоров, 112 ревизоров, 49 младших ревизоров. В составе аппарата есть должность генерального прокурора, который смотрит за соблюдением требований закона в деятельности контрольного органа. Общий численный состав аппарата Суда счетов - 400 человек.

Суд счетов проверяет счета государства и государственных ведомств и принадлежащих государству компаний, счета сети независимых подразделений, которые руководят системами медицинского страхования и социального обеспечения. Задача проверки счетов местных самоуправляющихся корпораций и местных государственных учреждений и компаний с 1982 г. передана региональным счетным палатам.

Суд счетов должен подтвердить то, что счета представляют достоверный и точный обзор всех финансовых операций государства, агентства или компании. Оценивается и то, что эти операции были выполнены в соответствии с утвержденными правилами и наиболее эффективным путем. Это иначе называется проверкой управления. Проверка управления включает обзор и оценку организационной структуры, расстановку кадров, процедуры заключения контрактов, управления строительством, политики в области инвестиций и т.д. Этот вид проверки постепенно развивается в последние десятилетия.

Суд вправе самостоятельно составлять годовой план выборочных проверок. Проверка проводится отдельным ревизором или небольшой ревизионной группой. Она начинается с проверки счетов и соответствующих платежных поручений, которые или представляются непосредственно в Суд счетов, или проверяются на месте. Затем проверяемому учреждению могут быть заданы, вопросы письменно или устно в ходе собеседования ревизоров и работниками этого учреждения. Документы, относящиеся к финансовым операциям (платежные поручения, личные дела, контракты, и т.д.) должны быть предъявлены ревизору по его требованию. Выводы ревизии в письменной форме докладываются коллегии старших ревизоров, заседания которой проходят под председательством одного из заместителей Генерального ревизора. Решения коллегии принимаются большинством голосов (включая голос докладывающего ревизора).

Общие счета государства, подготовленные министром финансов, представляются каждый год Суду счетов. Его замечания и заключения по результатам финансового года и использования собственности направляются в парламент вместе с формально заверенными счетами. Заверения счетов отдельных государственных органов является частью судебной ревизии их бухгалтеров, заверение счетов государственных компаний проводится частными аудиторами, выводы которых о проведенных проверках представляются в высший контрольный орган.

Финансовые операции государства и государственных учреждений (кроме принадлежащих государству компаний) выполняются государственными бухгалтерами, которые отвечают за сбор доходов и утверждение (в финансовом смысле этого слова) и выплату расходов, несут персональную ответственность за выполнение своих обязанностей. Государственные бухгалтеры должны ежегодно представлять счета в суд. После предварительного расследования им может быть предъявлено требование представить объяснение по каждому из случаев неправильного сбора налога или оплаты расходов в нарушение существующих финансовых правил. Если им не удается представить суду удовлетворительных объяснений по таким фактам, то суд может принять решение о возмещении суммы ущерба за их счет. Приговор суда имеет юридическую силу и может быть обжалован в Высшем административным суде только в соответствии с положениями закона.

Проверка управления включает в себя не только обычную финансовую ревизию, но и определяет эффективность деятельности проверяемого подразделения в целом. Этот вид проверки является преобладающим. Ее итогом являются не только заключение и выводы, но и рекомендации по устранению отмеченных недостатков. Информация о выявленных фактах бесхозяйственности или финансовых нарушений направляется главам проверенных организаций через министра юстиции с требованием о предоставлении ответа в контрольный орган в течение трех недель. Дела по вскрытым злоупотреблениям направляются прокурору для возбуждения уголовного дела.

В Великобритании отсутствует единое законодательство, регламентирующее работу контрольно-ревизионного механизма. Нет и специального органа, в полномочия которого входил бы общий контроль за деятельностью администрации. И все же аспекты ее работы на всех уровнях вплоть до местных органов власти являются объектом постоянного наблюдения со стороны законодательных органов (парламент, местные выборные органы), судебных властей, общественных организаций.

Особую роль играет надправительственный Национальный ревизионный совет, контролирующий финансовую сторону деятельности правительства и подотчетный непосредственно парламенту. Гарантами эффективности такой системы являются подчиненность исполнительной власти законодательным органам, независимость суда и традиционное понимание примата закона.

Осуществление постоянного контроля за деятельностью правительства является одной из основных функций британского парламента. В широком смысле вся его работа, включая дебаты, устные и письменные запросы, адресованные премьер-министру и руководству отдельных ведомств, а также т.н. дни оппозиции, направлена на детальный анализ действий правительства. В 1979 г. с целью усиления контрольных функций были образованы 14 специальных парламентских комитетов, каждый из которых занимается рассмотрением различных сторон деятельности одного из ведущих министров. Каждый комитет публикует стенограммы и доклады по обсуждавшимся вопросам, в которых излагаются рекомендации и замечания руководству министерства или правительства в целом.

Эффективной формой контроля за деятельностью администрации являются запросы членов парламента. Руководство каждого министерства отвечает на запросы членов парламента не реже одного раза в месяц. Большинство устных запросов и ответы на них транслируются по радио и телевидению, а также публикуются в ежедневных стенографических отчетах о дебатах. Здесь же приводятся подробные ответы на письменные запросы парламентариев.

В упомянутых материалах отмечается, что определенный контроль за деятельностью министерств и ведомств осуществляется парламентским уполномоченным по административным вопросам - омбудсменом, в круг обязанностей которого входит рассмотрение жалоб частных лиц на работу государственных учреждений. Аппарат омбудсмена, проводящий независимые расследования, принимает к рассмотрению вопросы, поступающие через членов парламента от их избирателей, только в тех случаях, когда другие формы разрешения спора не дали результата. Прежде чем обратиться к помощи уполномоченного по административным вопросам, необходимо направить претензию соответствующему министру, а в случае несогласия с его решением - обратиться в суд первой инстанции. Только после этого жалоба может быть рассмотрена омбудсменом. При исполнении своих обязанностей омбудсмен и его штат обладают широкими полномочиями, включая изъятие и проверку досье министерств, доступ к любой внутренней информации, опрос сотрудников.

Контроль за финансовой деятельностью министерств и других государственных ведомств осуществляет Национальный ревизионный совет (НРС). В его функции входит «слежение за экономичностью и эффективностью расходования министерствами и другими органами средств, выделенных им для выполнения своих функций». НРС не является частью госаппарата и подчиняется непосредственно парламенту. Руководитель НРС - Генеральный ревизор - назначается премьер-министром по рекомендации парламентского комитета госрасходов и может быть смещен со своего поста только королевой по представлению обеих палат парламента. В отличие от других министерств, Генеральный ревизор лично набирает свой штат сотрудников, которые подотчетны только ему. Деятельность НРС финансируется непосредственно парламентом и строится по двум основным направлениям -подготовка заключений по балансовой отчетности различных государственных органов и анализ эффективности и экономичности произведенных расходов, соответствия их «направленности и духу» парламентского решения о выделении средств на ту или иную программу.

Большое значение имеет работа НРС по контролю за эффективностью расходования средств. Итоги таких проверок привлекают, как правило, большое внимание общественности, могут стать предметом широкого обсуждения.

В материалах подробно освещен опыт контрольной деятельности в США. Поддержка Конгресса является основной обязанностью Главного контрольного управления (ГКУ). Она реализуется путем предоставления Конгрессу разнообразных услуг - проведение ревизий, проверок и оценок (обзор) реализации федеральных программ и деятельности федеральных органов. Многие обзоры ГКУ выполняются в соответствии с поручениями Конгресса. ГКУ обязано выполнять поручения председателей комитетов Конгресса. Другие обзоры инициируются в соответствии с постоянными обязательствами ГКУ перед комитетами Конгресса, некоторые обзоры подготавливаются в соответствии с законом. Отдельные обзоры выполняются независимо в соответствии с законодательными обязанностями ГКУ.

ГКУ рассматривает каждую федеральную программу, деятельность и функции федеральных органов. Характеризуются основные области контроля - бухгалтерский учет, финансы, сельское хозяйство, здравоохранение, жилищное строительство, оборона, страхование дохода, энергия, окружающая среда, транспорт, международная деятельность, служба в армии, межправительственные дела, налоги, управление, информация.

Результаты работ, выполняемых ГКУ, докладываются Конгрессу путем участия работников ГКУ в даче показаний в комитетах и подкомитетах Конгресса, в брифингах. В зависимости от характера поручений Конгресса для него готовятся справки, письменные аналитические доклады, исследования, цифровой и фактический материал по отдельным вопросам, отчеты по итогам отдельных проверок. Кроме того, Генеральный контролер США ежегодно направляет Конгрессу отчет о работе ГКУ за год. Этот доклад открыт для общественности и средств массовой информации. Кроме того, ежегодно публикуется доклад о рекомендациях, которые были даны ГКУ по результатам проведенных им проверок и не были одобрены. Ежемесячно публикуется список завершенных проверок, который направляется в Конгресс и открыт для прессы и общественности.

ГКУ помогает обеспечить Конгресс полной информацией об управлении финансами.

ГКУ предоставляет юридические консультации для Конгресса. По запросу Конгресса Генеральный контролер направляет заключения по юридическим аспектам реализации правительственных программ. Работники ГКУ привлекаются также к подготовке проектов законов. Ими оказывается помощь правительственным учреждениям в толковании законов о расходовании государственных средств.

Служба Генерального ревизора Канады осуществляет парламентский контроль. Правовое положение Генерального ревизора определяется законом. Он назначается правительством Канады на срок до 10 лет, при условии успешного выполнения им своих обязанностей. Однако он может быть освобожден от занимаемой должности правительством по требованию обеих палат парламента.

Основной обязанностью Генерального ревизора и его аппарата является проверка государственных счетов Канады. Выполняются следующие виды работы: проверка того, произведены ли расходы в соответствии с существующими законодательными актами; оценка целесообразности учетной политики правительства; засвидетельствование финансовых отчетов различных правительственных учреждений; определение, факторов, которые мешают в деле экономного и эффективного управления государственными материальными и финансовыми средствами; подготовка отчета по вопросам управления кадрами в правительстве; выявление случаев, когда расходы были произведены без учета требований об экономии и эффективности материальных и денежных средств.

Генеральный ревизор Канады отвечает за проведение ревизии в министерствах и ведомствах Канады, среди которых есть как сравнительно небольшие организации, так и крупные нецентрализованные ведомства с широкой сетью филиалов по всей стране и за рубежом; в государственных корпорациях, которые являются государственной собственностью или контролируются государством.

Одной из функций Генерального ревизора является проверка финансовых отчетов правительственных учреждений и представление парламенту его мнения по достоверности этих отчетов и соответственно финансовой политике правительства. В связи с этим проводятся аттестационные проверки в различных ведомствах федерального правительства. Мнение Генерального ревизора требуется также по ежегодным финансовым отчетам тех министерств, ведомств и государственных корпораций, которые он непосредственно проверяет.

Контрольные институты ряда иностранных государств взаимодействуют или пытаются находить линии разграничения своих функций с функциями омбудсменов. Как известно, последние являются независимыми структурами, образуемыми парламентами. Но есть своего рода административные омбудсмены. Во Франции медиатор назначается Советом Министров и служит для посредничества между аппаратом управления и гражданами. Ему помогают выделяемые в министерствах, департаментах корреспонденты. В США исполнительные омбудсмены штатов назначаются губернаторами, часто с участием легислатур. В Австрии президент назначает членов аппарата Коллегии народной правозащиты.

И такой институт, как Счетная палата, действует в общем режиме государственного контроля.

Думается, приведенная подробная информация о зарубежном опыте будет полезной для отечественной теории и практики контроля.