Административно-правовые режимы

Природа и признаки административно-правовых режимов

Как было выяснено выше, регулирование социально-экономических процессов приобретает в современный период особо актуальное значение. Оно позволяет создавать благоприятные правовые условия для деятельности субъектов права. Административно-правовое регулирование, как его разновидность, обеспечивает выражение и приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы. Разновидности очевидны, поскольку приходится учитывать динамизм и многогранность объектов регулирования и, соответственно, способов воздействия административно-правовых режимов на них.

Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно с помощью общих характеристик правового режима. Они даются в юридической литературе. Подробнее приведем последние.

Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика права. Такая чрезмерно широкая характеристика как бы стирает грань между известными категориями права и затрудняет выделение специфических признаков правового режима. Авторы же к ним относят, установление режимов в законодательстве и обеспечение их государством, целевую ориентацию на регулирование конкретных областей общественных отношений во временных и пространственных границах, особое сочетание юридических средств, создание конкретной степени благоприятности или неблагоприятности для субъектов права. Отсюда и много оснований для классификации правовых режимов.

Д.Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы. Они как бы дополнительно вводятся для обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима). Режимы федеральные, региональные и местные иногда совмещаются.

Безусловно, охарактеризованные выше природа, признаки и виды административно-правовых режимов весьма конструктивны и полезны для теории и практики. И все же попытаемся дополнить анализ в данной сфере. Поясним прежде всего цель административно-правовых режимов, которые нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.

Назначение административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Как видно, административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния. Но не хочется, чтобы у читателя создалось впечатление о своего рода схематичности введения административно-правовых режимов. На практике такой подход ведет либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами регулирования. Требуется точный выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, и соответственно видов деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению ее целей и параметров.

Административно-правовые режимы регулируются двояким образом. Они являются либо составной частью более общих тематических законов и подзаконных актов, либо выражаются в специальных актах. Один или несколько специальных актов такого рода создают юридическую основу для серии конкретно-оперативных распорядительных указаний, приказов и распоряжений. Их связь и последовательность принятия и реализации крайне необходимы, поскольку в противном случае не удается обеспечить юридико-операциональную деятельность граждан и юридических лиц.

Сошлемся на ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». В нем можно выделить несколько регуляторов.

Во-первых, принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Это: единство внешнеторговой политики как составной части внешней политики РФ; единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств РФ по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство таможенной территории РФ; приоритет экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминация; защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности; исключение неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике РФ в целом.

Во-вторых, статус участников внешнеторговой деятельности и прежде всего органов исполнительной власти. Так, Правительство РФ: обеспечивает проведение в РФ единой государственной внешнеторговой политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает соответствующие решения и обеспечивает их выполнение; разрабатывает и представляет на утверждение Федерального Собрания РФ федеральную программу развития внешнеторговой деятельности; принимает временные меры по защите внутреннего рынка РФ; принимает решения об определении величины ставок таможенного тарифа в пределах, установленных федеральными законами; вводит количественные ограничения экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами; принимает в пределах своей компетенции решения о проведении переговоров и подписании международных договоров РФ; осуществляет управление федеральной собственностью РФ за рубежом; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными органами, указами Президента РФ, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью.

В-третьих, методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ. Не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Регулирование других видов внешнеэкономической деятельности, в частности международного инвестиционного сотрудничества, производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных операций, осуществляется соответствующими федеральными законами и иными правовыми актами РФ.

В целях регулирования операций по импорту и экспорту, в т.ч. для защиты внутреннего рынка и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ устанавливаются импортные и экспортные таможенные пошлины. Экспорт из РФ и импорт в РФ осуществляются без количественных ограничений. Количественные ограничения экспорта и импорта могут вводиться в исключительных случаях Правительством РФ в целях обеспечения национальной безопасности и т.д.

Установлены технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров. Весьма строг контроль за качеством ввозимых товаров.

И все же изучение показывает, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом. В тематических законах, указах, постановлениях не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не выявлены специальные полномочия государственных органов или их дополнительные полномочия. Специальные акты называются по-разному и нередко акты типа «порядок», «правила» и иные используются для введения режимов в равной степени. По нашему мнению, для административно-правовых режимов нужны как общие регулирующие акты типа вышеназванных, в рамках которых есть элементы режимов, так и специфические. К таковым мы бы отнесли правила с указанием их специального назначения.

Разнообразие административно-правовых режимов побуждает нас дать их классификацию. По критерию цели режимов их можно разделить на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления |и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц. так и регламентации нормативных требований к видам деятельности. Ниже все они рассматриваются подробно.

Правовое регулирование, однако, не в полной мере эффективно. Оно формируется подчас без учета объектов и наиболее адекватных их уровню средств воздействия. Не все его формы связаны между собой, и противоречия мешают делу. Особенно много бед приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия, граничащие с нарушениями законности.

Нужно придать регулированию действенный характер.

Административно-правовые режимы обеспечения стабильности государства

Административно-правовые режимы призваны регулировать разные «государственные состояния» и способы функционирования государства.

Мы уже отмечали конституционные аспекты чрезвычайного положения как одного из государственных состояний. Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Об этом незамедлительно сообщается палатам Федерального Собрания Совет Федерации утверждает Указ Президента о введении чрезвычайного положения. Обстоятельства и порядок введения предусматриваются соответствующим федеральным конституционным законом.

Выделим следующие характеристики чрезвычайного положения: а) это особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, б) это режим, допускающий ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, возложение на них дополнительных обязанностей, в) ограничения устанавливаются законом, г) это временная мера, вводимая в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя, скорейшей нормализации обстановки.

В упомянутом законе урегулированы основания введения чрезвычайного положения - попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокада, а также стихийные бедствия, эпидемии, аварии. Предусмотрены особые формы государственного управления. К ним относятся наделение государственных органов чрезвычайными полномочиями, перевод их в прямое подчинение Президенту, создание специальных временных органов, штабов или комендатур, обязательность актов указанных органов, возможность использования сил и средств органов внутренних дел соответствующей территории.

Применяемые меры означают особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения, усиление охраны общественного порядка и особых объектов, запрещение публичных акций, ограничение свободы печати, проверку документов и др. В случаях необходимости могут применяться такие меры, как временное выселение граждан, введение особого порядка распределения продуктов питания, мобилизация ресурсов предприятий, организаций, отстранение от работы руководителей государственных учреждений. Вместе с тем регулируются гарантии прав и ответственность граждан и должностных лиц.

Следовательно, режим чрезвычайного положения допускает использование как традиционных, так и особых административно-правовых мер. И требуется серьезное государственное отношение к ним, чего не наблюдалось в период драматических событий в Чечне в 1994-1997 гг. Как известно, указами Президента и постановлениями Правительства РФ были введены отдельные элементы чрезвычайного положения, к тому же весьма непоследовательно и с нарушением законности. Это дало основания Конституционному Суду признать в 1995 г. часть из них не соответствующими Конституции.

На этом фоне весьма примечательна более подробная законодательная регламентация чрезвычайного положения в иностранных государствах. В Польше, например, предусмотренное общее понятие «чрезвычайного режима» объединяет такие его виды, как чрезвычайное положение, военное положение и состояние войны. На конституционном уровне урегулированы основания их введения и субъекты, в специальных законах, декретах - элементы режимов.

Еще одной разновидностью административно-правового режима является обеспечение мобилизационной системы страны.

В 1997 г. принят ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», регулирующий комплекс взаимосвязанных мероприятий. Принципами мобилизационной подготовки и мобилизации являются: централизованное руководство; заблаговремен-ностъ, плановость и контроль; комплексность и взаимосогласованность. В содержание мобилизационной подготовки и мобилизации входят 24 элемента: нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации; определение условий работы и подготовка органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации и в военное время; проведение мероприятий по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени; подготовка Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований к мобилизации; проведение мобилизации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований; разработка мобилизационных планов экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, подготовка организаций к работе в период мобилизации и в военное время.

Подробно урегулированы в данной сфере полномочия Президента РФ и федеральных органов государственной власти, полномочия и функции органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 4-8). Определены обязанности организаций и граждан в области мобилизационной подготовки и мобилизации, организация и порядок их проведения.

Можно обнаружить элементы административно-правовых режимов в законах, посвященных обороне и безопасности страны. В этих сферах нужны подвижные «запасные» регуляторы для определенных ситуаций. Так, в Законе РФ «Об обороне» (1992 г.) раздел V посвящен состоянию войны, военному положению, территориальной обороне, гражданской обороне. Каждое из этих государственных состояний вводится в конституционном порядке - в соответствии с законом, Президентом с участием Совета Федерации. Однако федеральный конституционный закон о режиме военного положения еще не принят.

Более отчетливо рассматриваемые элементы закреплены в Законе РФ «О безопасности». Даны нормативные характеристики безопасности и ее объектов, субъектов ее обеспечения, принципов и элементов системы безопасности, угрозы безопасности, когда ранее осуществляемые превентивные меры дополняются ситуационными. Иначе говоря, резким безопасности подвижен в разных временных измерениях. Четкое регулирование функций исполнительных органов сочетается с определением полномочий Президента, парламента, Совета безопасности и других органов, а также их взаимоотношений.

Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1).

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории РФ Гражданам РФ, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством, нормативными актами органов государственной власти (ст. 2).

Угроза безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности (ст. 3).

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в РФ разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4).

Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Уместно отметить регулирование подобных режимов в иностранных государствах. Например, в Конституции Румынии есть ст. 93 «Исключительные меры», в которой предусмотрено введение осадного положения или чрезвычайного положения. В Конституции ФРГ ст. 115-а и еще десять статей посвящены порядку введения состояния обороны. В рамках особого режима действуют Правительство, федеральный канцлер, силы федеральной пограничной охраны, министры земель. Пункт 3 ст. 115-i предусматривает порядок возврата к нормальному положению на основе федерального закона.

Еще одну политико-нормативную характеристику государства - охрану государственных границ - можно обнаружить в рамках конституционно-административного режима. В Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» четко урегулирован режим Государственной границы. Он включает правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных; ведения на Государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается указанным законом, другими законодательными актами РФ, международными договорами РФ

С учетом взаимных интересов РФ и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным [ст. 7).

Правилами содержания Государственной границы регулируются порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных в сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.

В общих правовых рамках регламентируются пограничный режим и режим в пунктах пропуска через Государственную границу.

Пограничный режим - режим пограничной полосы, территориальных вод РФ, а также ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (далее - внутренние воды), - служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы.

Пограничный режим включает правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной полосе; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной полосе; учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов.

Детально урегулированы полномочия государственных органов, пограничных и иных войск в сфере охраны государственной границы.

К сожалению, пограничные режимы нарушаются не только «извне», но и «изнутри», ее блюстителями.

Другая правовая характеристика состояния государства содержится в таможенных режимах. Напомним, что таможенное законодательство, состоящее из ТК РФ, Закона РФ «О таможенном тарифе» и других правовых актов, регулирует порядок обеспечения таможенных границ и таможенного пространства государства.

Товары попадают под таможенный режим при их ввозе с момента пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе - с начала таможенного оформления или с момента их размещения в зоне таможенного контроля. Прекращение действия таможенных правил в отношении конкретных товаров и транспортных средств происходит с момента их выпуска. «Растаможивание» может быть условным, а в отношении импортируемых ценностей оно, как правило, не является абсолютным. Согласно ст. 193 ТК РФ разрешается проведение таможенного контроля в любое время после выпуска товаров и транспортных средств, если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушения установленного порядка.

К элементам общего таможенного режима относят: меры экономической политики, т.е. административное воздействие на их ввоз и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает лицензирование, квотирование и применение иных административных рычагов регулирования экономических процессов; таможенное оформление; таможенные платежи; таможенный контроль; правила пользования и распоряжения затаможенными товарами и транспортными средствами.

В зависимости от этих элементов различают также разновидности общего таможенного режима: льготный (перемещение физическими лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные операции на основе международных соглашений и др.); обычный; усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и др.). Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три вида: режимы товаров; режимы транспортных средств; режимы валют и валютных ценностей. В ТК РФ закреплено 15 специальных таможенных режимов товаров: выпуск для свободного обращения; реимпорт; транзит; таможенный склад; магазин беспошлинной торговли; переработка на таможенной территории; переработка под таможенным контролем; временный ввоз (вывоз); свободная таможенная зона; свободный склад; переработка вне таможенной территории; экспорт; реэкспорт; уничтожение; отказ в пользу государства.

Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима, посвящены отдельные - с 4 по 17 - главы ТК РФ. В дополнение к ним ГТК РФ издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.

Все названные спецрежимы перемещения товаров делятся на группы: экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным контролем); импортные (выпуск для свободного обращения, магазин беспошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу государства); смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад; временный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона, свободный склад, переработка товаров на таможенной территории, переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).

Важно отметить, что согласно ст. 25 ТК РФ каждое лицо вправе «в любое время выбрать любой таможенный режим или изменить его на другой независимо от характера, количества, страны происхождения или назначения товаров и транспортных средств», если иное не предусмотрено действующими правовыми актами. Лицо может выбрать любой из смешанных режимов или любой из режимов, но либо только экспортных, либо только импортных.

Под некоторые режимы товары помещаются бессрочно (выпуск для свободного обращения, экспорт), но большинство режимов для отдельных партий товаров носит срочный (шестимесячный, двухлетний, трехлетний) характер. Различаются также режимы, которые действуют непосредственно, на основе прямого применения закона (таможенный склад, реимпорт) и под которые товары могут быть помещены только с разрешения таможенного органа (реэкспорт, отказ в пользу государства).

Специалисты поясняют смысл каждого вида таможенных режимов.

Выпуск товаров для свободного обращения - это наиболее часто используемый импортный режим. В соответствии с ним товары постоянно остаются на таможенной территории РФ, а их собственник или законный владелец вправе пользоваться и распоряжаться ими по своему усмотрению. В этом случае выпуск является безусловным, «растаможивание» полным, и после него товары считаются российскими. Конечно, после уплаты всех таможенных платежей. Путем их изменения государство регулирует импорт.

Реимпорт товаров заключается в том, что российские товары, которые ранее были вывезены с таможенной территории РФ в соответствии с режимом экспорта, ввозятся обратно. Главные особенности этого режима: а) товары должны находиться в том же состоянии, в каком они были вывезены, кроме естественных изменений вследствие износа, транспортировки; б) ввоз должен быть произведен не позднее 10 лет с момента вывоза; в) при ввозе не взимаются таможенные пошлины, налоги, не применяются меры экономической политики, а при реимпорте в течение трех лет лицу возвращаются уплаченные им суммы экспортных пошлин, налогов; г) лицо, перемещающее товары, возвращает суммы, полученные в качестве выплат и иных льгот, предоставленных при вывозе.

Внешнеторговая деятельность любого государства предполагает ее эффективное регулирование. Для нашей страны общий Правовой режим регулирования в соответствии с конституционными положениями введен ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Но, как уже отмечалось, наряду с общими регуляторами используются и другие. В главе V Урегулированы особые режимы осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности. Приграничная торговля может осуществляться между российскими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории РФ, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на соответствующей приграничной территории, определяемой в международных договорах РФ с сопредельными государствами, исключительно для удовлетворения местных нужд в отношении товаров, производимых в пределах соответствующей приграничной территории, а также товаров, предназначенных для потребления в пределах соответствующей приграничной территории. Порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории определяются Правительством РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ с сопредельными государствами (ст. 22).

Особый режим хозяйственной, в т.ч. внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается ФЗ о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ (ст. 23).

Особо отметим важное значение использования такого средства, как режим протекционизма. Известный с давних времен, ныне в нашей стране он реализуется по трем направлениям - ограничение импорта путем квот и пошлин, более жесткие фискальные меры к импортным производителям, защита отечественного рынка от ввоза некачественной продукции. К сожалению, применение протекционизма происходит непоследовательно и противоречиво.

Административно-правовые режимы для граждан

Субъекты административного права должны действовать в соответствии с законодательными нормами, причем выполнение их обязанностей, обеспечение гарантий для граждан и строгая ответственность призваны создать постоянные режимы для удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.

Конституционный статус гражданина един на территории всей страны. Статусная регистрация и учет гарантируют начальное проживание и деятельность, защиту прав и законных интересов. Этому служит государственная регистрация актов гражданского состояния - рождения, заключения и расторжения брака, усыновления или удочерения, установление отцовства, перемены имени, смерти гражданина. Это - юридические факты, порождающие наступление, изменение или прекращение правоотношений. Органы ЗАГСа вносят соответствующие записи в актовые книги и выдают гражданам свидетельства на основании этих записей. Регистрацию актов гражданского состояния за границей производится консульскими учреждениями РФ. Статья 47 ГК предусматривает принятие Закона об актах гражданского состояния. И все же государственные органы устанавливают порядок регистрации, формы записей.

В разделе IV Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» «Права граждан в области охраны здоровья» регулируется право граждан РФ на охрану здоровья, право иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья, право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, право граждан на медико-социальную помощь, порядок охраны здоровья граждан, занятых отдельными видами профессиональной деятельности. Работодатели несут ответственность за выделение средств на проведение обязательных и периодических медицинских осмотров работников в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ и ее субъектов.

Подробно урегулированы права отдельных групп населения в области охраны здоровья. Особо гарантируются права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах.

Граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведения гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья. Гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, гарантируются бесплатная медицинская помощь, медика-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях. Гражданам, пострадавшим при спасении людей и оказании медицинской помощи в условиях чрезвычайной ситуации, гарантируются бесплатное лечение, включая санаторно-курортное лечение, и все виды реабилитации, а также материальная компенсация в порядке, установленном законодательством РФ.

В разделе VI детально регулируются права граждан при оказании медико-социальной помощи. Это - права пациента, право граждан на информацию о состоянии здоровья, дача согласия на медицинское вмешательство, отказ от медицинского вмешательства, оказание медицинской помощи без согласия граждан.

В административном праве существует разрешительный режим, который отличает его от других режимов. Он применяется в отношении граждан и юридических лиц. Данный режим означает подачу ими заявлений о разрешении совершить или совершать определенные действия; решение соответствующих должностных лиц или органов дать разрешение или отказать в нем; легальную возможность лица приобрести желаемое право или совершить действия (приобрести огнестрельное оружие и т.п.), нести дополнительные обязанности. Действие разрешения прекращается в связи с определенными юридическими фактами - отказ заявителя, совершение им противоправных действий и т.д. Государственный орган осуществляет административный надзор за деятельностью лиц в данной сфере.

Рассмотрим подробнее некоторые аспекты разрешительного режима в отношении граждан, когда он сочетается с режимом регистрации и уведомления. Естественно, начальным моментом являются процедуры решения вопросов о гражданстве. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями от 17 июня 1993 г.) подробно регулирует содержание права на гражданство, основания и порядок его приобретения, прекращения. С административно-правовой точки зрения в нем, во-первых, можно выделить государственные органы, ведающие делами о гражданстве, и их полномочия. Это - Президент, Комиссия по вопросам гражданства, МВД РФ, МИД РФ. Во-вторых, урегулировано производство по делам о гражданстве - порядок подачи заявлений и ходатайств, их формы, сроки, органы, управомоченные рассматривать дела, исполнение решений по делам о гражданстве, включая выдачу документов, удостоверяющих приобретение или прекращение гражданства, контроль за исполнением решений, обжалование (в порядке подчиненности или в суд).

Детально урегулирован режим въезда и выезда из РФ. В ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в соответствующих подзаконных актах регламентируется порядок оформления и выдачи документов для выезда из России и въезда в Россию граждан РФ, порядок выезда граждан РФ из страны, порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства, порядок их транзитного проезда, ответственность участников правоотношений. В любом случае элементами режима и его подвидов являются категории лиц, требуемые документы, виды управомоченных органов, виды принимаемых ими решений. Рассмотрим их подробнее.

Выезд из РФ и въезд в РФ граждане РФ осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина РФ за пределами территории России. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется указанным федеральным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въезде в РФ предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые РФ в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором РФ. Порядок выдачи российской визы определяется указанным федеральным законом и постановлениями Правительства РФ.

В случае, если государственным органом или должностным лицом был нарушен порядок оформления документов на въезд в РФ и (или) на выезд из РФ, предусмотренный ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться за защитой своих интересов в суд в порядке, установленном законодательством РФ.

Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина РФ, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством РФ.

Паспортная система, долгие годы существовавшая в СССР, но не для всех слоев населения, предусматривала строгий порядок выдачи и использования паспортов. Особенно это касалось режима прописки. По этому поводу в 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР в своем решении принял к сведению Постановление Совета Министров СССР от 8 сентября 1990 г. о признании утратившими силу ряда нормативных актов и отдельных положений актов о прописке и снял запреты на опубликование решений Правительства СССР по вопросам прописки. Комитет конституционного надзора позднее принял заключение по данному вопросу, отметив несоответствие ряда актов о прописке Конституции и законам СССР, а также международным штам о правах человека.

Тем не менее учетно-регистрационный режим граждан РФ сохранен. Подпункт 15 п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации устанавливает, что МВД РФ организует деятельность органов внутренних дел, связанную с во-~фосами свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах России. Действуют Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Более подробные правила принимаются и действуют в субъектах РФ. Приведем положения Закона Воронежской области «Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области».

На территории Воронежской области осуществляется регистрационный учет граждан РФ, иностранных граждан бывшего Союза ССР и лиц без гражданства по месту пребывания и по месту жительства.

Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется, как правило, на срок до 3 месяцев. При наличии уважительных причин (длительное лечение, уход за больными, наличие разрешения или подтверждения на право трудовой деятельности на территории области, выданных Федеральной миграционной службой РФ или миграционной службой области и др.) срок регистрации по месту пребывания может быть продлен органами, осуществляющими регистрационный учет. Срок пребывания гражданина, обучающегося в образовательных учреждениях, ограничивается временем обучения. Срок пребывания гражданина, прибывшего на территорию области в командировку, ограничивается сроком командировки.

Граждане, прибывшие на территорию области для временного пребывания на срок свыше 10 дней, обязаны зарегистрироваться в органах регистрационного учета или у должностных лиц, ответственных за регистрацию, в сроки, установленные федеральным законодательством. Граждане, прибывшие на территорию области для постоянного жительства, а также постоянно проживающие в ней при перемене места жительства обязаны зарегистрироваться в органах регистрационного учета или у должностных лиц, ответственных за регистрацию, в сроки, установленные федеральным законодательством.

Органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства являются: органы внутренних дел в городах, поселках, сельских населенных пунктах, исполнительные органы местного самоуправления в населенных пунктах, в которых отсутствуют органы внутренних дел.

Гражданин для регистрации по месту пребывания или по месту жительства обязан предъявить должностному лицу, ответственному за регистрацию, документы.

Отказ органов регистрационного учета в регистрации гражданам по месту пребывания или жительства может быть обжалован ими вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган регистрационного учета или суд.

Нарушения гражданами, прибывшими для временного пребывания или постоянного жительства на территорию Воронежской области, порядка регистрации влечет ответственность, установленную федеральным и областным законодательством.

К закону дано приложение № 1 - Положение «О порядке регистрации граждан, прибывших для постоянного или временного жительства на территорию Воронежской области». В нем определяется, что регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать указанное Положение.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностнъм лицам, ответственным за регистрацию, и представить определенные документы, удостоверяющие личность.

К сожалению, в ряде случаев региональные органы допускали ограничения прав граждан или вводили неправильный особый порядок для отдельных категорий граждан. Была признана неконституционность таких актов и положений.

Некоторые особенности статуса отдельных групп граждан установлены Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца».

В соответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах» Правительство утвердило: порядок выдачи свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем; образец бланка свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и его описание; порядок выдачи удостоверения вынужденного переселенца; образец бланка удостоверения вынужденного переселенца и его описание.

Порядок выдачи свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем предусматривает, что свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем выдается лицу, достигшему 18-летнего возраста, ходатайство которого о признании его вынужденным переселенцем зарегистрировано территориальным органом миграционной службы в соответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах».

Выдача свидетельства осуществляется территориальным органом миграционной службы в день принятия им решения о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем.

Выдача свидетельства (направление заказным письмом) регистрируется в книге учета свидетельств о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, которая должна быть пронумерована, прошнурована и заверена подписью руководителя территориального органа миграционной службы и гербовой печатью этого органа.

Свидетельство должно быть сдано в территориальный орган миграционной службы, выдавший его, в случае: а) получения отказа в признании лица вынужденным переселенцем; б) получения удостоверения вынужденного переселенца; в) прекращения гражданства РФ; г) выезда лица для постоянного проживания за пределы территории РФ; д) смерти лица, получившего свидетельство. Ответственность за организацию работы по учету и выдаче свидетельств несет руководитель территориального органа миграционной службы. Ответственность за своевременное и правильное заполнение свидетельств, за иx учет и выдачу несет лицо, специально уполномоченное руководителем территориального органа миграционной службы.

За нарушение установленного порядка учета и выдачи свидетельств должностные лица несут ответственность в порядке, установленном законодательством РФ.

Бланки свидетельств хранятся в соответствующих подразделениях территориальных органов миграционной службы как документы строгой отчетности и выдаются специально уполномоченному лицу по его заявке.

Регистрация общественных объединений граждан проводится в установленном порядке Минюстом и его органами. Выдала свидетельств служит легализующим признаком общественных объединений. Минюстом зарегистрировано более 3 тыс. федеральных общественных объединений, Управлением юстиции Москвы - свыше 7 тыс. Всего в стране действуют более 40 тыс. общественных объединений.

Но и в этом деле допускается немало нарушений законности со стороны как заявителей-учредителей, так и госорганов. Последние слабо контролируют соблюдение уставных целей и подчас безучастны. Но ведь регистрация формирует статус социальной деятельности, и ее надо поддерживать.

Учетно-легализующие режимы

В условиях свободно складывающихся рыночных отношений и их известной хаотичности легализация субъектов права и осуществляемых ими видов деятельности является крайне необходимой. Собственно говоря, государственная регистрация юридических служит легальным официальным признанием их правоспособности и способом удостоверения законности их действий, способствует учету и полной, достоверной информации об участниках экономической и иной деятельности, их динамике. Происходит первичная легитимация предпринимателей, означающая их государственный учет как субъектов, сбор публично-достоверных данных об их положении, контроль за законностью возникновения, изменения и прекращения статуса предпринимателя.

В прошлые десятилетия государственная регистрация участников правовых отношений не была заметным явлением. Сугубо централизованное управление и явное преобладание государственной собственности нивелировали их особенности. Ныне, в условиях рыночной экономики появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов. Государство, уменьшая объем прямого управления ими сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности. Учетно-контрольные и легализующие функции призваны выполнять институт государственной регистрации. Это - институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права.

Государственная регистрация как правовой институт характеризуется следующими признаками: а) установление ее требований и процедур прежде всего законами; б) государственное признание законности или незаконности действий юридического и физического лица; в) обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа и хозяйствующих субъектов; г) обладание юридико-информационной ценностью.

Государственная регистрация как бы открывает дорогу юридическим и физическим лицам для экономической и иной деятельности. Поэтому она осуществляется в разных формах - как способ первичного учреждения статуса юридических лиц, как способ официального удостоверения видов юридических действий и правовых актов, как способ легализации изменения статусов физических лиц. Тем самым в основу многообразия жизнедеятельное!;: субъектов права кладутся юридические критерии.

Естественно, институт государственной регистрации динамичен, поскольку меняются его способы, объем и процедуры. Вопрос о том, чтобы «регистрационная мера» была обоснованной и обеспечивала сочетание публичных, корпоративных и частных интересов.

Как свидетельствует изучение практики, мешают ее нарушения двоякого рода. Регистрация нередко бывает чрезмерно объемной, детальной и ведет к бюрократизму и ограничению самостоятельности хозяйствующих субъектов. В то же время ее подчас пытаются использовать в корыстных интересах, и тогда наблюдается много случаев обмана, коррупции и ложных документов.

ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц. Государственная регистрация юридических лиц - акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с названным ФЗ. Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Ведется государственный реестр, содержащий сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц и соответствующие документы. В нем содержатся следующие сведения и документы о юридическом лице:

а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в т.ч. фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае, если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов РФ и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается таксе наименование юридического лица на этих языках;

б) организационно-правовая форма;

в) адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно

действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического ница без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом;

г) способ образования юридического лица (создание или реорганизация);

д) сведения об учредителях юридического лица;

е) копии учредительных документов юридического лица;

ж) сведения о правопреемстве(для юридических лиц созданных в результате реорганизации иных юридических лиц, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;

з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица, или в случаях, установленных законом, дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;

и) способ прекращения деятельности юридического лица (путем реорганизации или путем ликвидации);

к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого);

л) фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством РФ, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;

м) сведения о лицензиях, полученных юридическим лицом.

Сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными, за исключением паспортных данных физических лиц и их идентификационных номеров налогоплательщиков. Паспортные данные физических лиц и их идентификационные номера налогоплательщиков могут быть предоставлены исключительно по запросам органов государственной власти в соответствии с их компетенцией.

Содержащиеся в государственном реестре сведения о конкретном юридическом лице предоставляются в виде: выписки из государственного реестра; копии документа (документов), содержащегося в регистрационном деле; справки об отсутствии запрашиваемой информации. Форма и порядок предоставления содержащихся в государственном реестре сведений устанавливаются Правительством РФ.

И вот новизна - государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Государственная регистрация осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

Документы представляются в регистрирующий орган уполномоченным лицом непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения.

Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения -соответствующей записи в государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органов соответствующей записи в государственный реестр. Регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государственной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр. Форма и содержание документа устанавливаются Правительством РФ.

Определенные меры по регистрации участников экономической деятельности предприняты федеральными министерствами.

Так, при Минэкономики действует государственная регистрационная палата для регистрации уставов предприятий. МВЭС утвердило 2 июля 1996 г. Положение о Реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ. Реестр формируется по распоряжению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. в рамках ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Его целью является накопление и систематизация на федеральном уровне достоверных данных об участниках внешнеторговых операций, что позволит координировать их деятельность, будет способствовать предотвращению монополизации и недобросовестной конкуренции. Формирование и ведение Реестра осуществляется МВЭС. Ведение Реестра призвано содействовать обеспечению благоприятных условий доступа российских товаров и услуг на внешние рынки путем развития сотрудничества с экономическими операторами зарубежных стран, а также повышению эффективности применения мер, направленных на защиту интересов российских производителей и экспортеров.

Информационная база Реестра представляет собой массивы реестровых записей.

Включение в Реестр и внесение изменений в записи осуществляются в заявительном порядке. Заявление о включении в Реестр направляется в Совет отраслевых объединений производителей и экспортеров при МВЭС с приложением соответствующей реестровой записи и подтверждающих ее документов (копия устава, копия свидетельства о регистрации, документы о присвоении кодов).

Включение в Реестр подтверждается выдачей заявителю свидетельства и адресов для доступа в систему внешнеторговой информации. С момента выдачи свидетельства все сведения реестровой записи вносятся в информационную базу Реестра и становятся доступными для российских и иностранных участников внешнеторговой деятельности.

Большое значение имеет легализация сделок с недвижимостью. Принят ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», устанавливающий, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является обязательной. Регистрации подлежат не только вещные права на недвижимость, но и сервитут, залог, доверительное управление, аренда, арест имущества, а также заявления третьих лиц о праве требования на указанное имущество. Государственная регистрация проводится специально создаваемыми учреждениями юстиции. Зарегистрированное имущество вносится в специальный государственный реестр. Правительством РФ 8 февраля 1998 г. были утверждены Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Основанием для регистрации, в частности, являются: акты, изданные государственными органами или органами местного самоуправления; договоры и свидетельства о сделках; акты о приватизации жилых помещений; свидетельства о праве на наследство; решения суда.

Действует ФЗ «Об оценочной деятельности», в котором дается нормативная характеристика оценщиков - физических лиц или предпринимателей, признанных таковыми по результатам их лицензирования (аттестации).

В последние годы вошло в оборот понятие «лицензирование хозяйственной и иной деятельности». С одной стороны, это связано со стимулированием инициативы в развитии полезных видов деятельности, освоении новых услуг и т.п., а с другой, - с заинтересованностью общества и государства в официальном признании этих видов работ, услуг. Налицо обеспечение публичного, общезначимого интереса и контроль за его реализацией.

Что же такое лицензирование? Это особая процедура официального удостоверения (признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов.

Участие граждан и юридических лиц в процессе лицензирования состоит из нескольких этапов: а) подача заявки, в которой содержатся необходимые данные о предполагаемом виде деятельности, включая атрибуты юридического лица, срок и территория действия лицензии; б) внесение лицензионного сбора (плата за выдачу лицензии). Обратим внимание на постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 г. «По делу о проверке конституционности Постановления Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. «О введении платы за выдачу лицензии на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции». Постановление признано неконституционным ввиду нарушения формы установления сборов; в) оценка и экспертиза поданных документов специалистами, работниками соответствующих органов; г) решение уполномоченного органа о выдаче лицензии либо об отказе в выдаче лицензии; д) обжалование решения в суд; е) контроль за правильным соблюдением условий лицензии.

Лицензия дает право на осуществление определенной деятельности только по зафиксированным в ней направлениям и показателям. Соответствующий орган управления обязан осуществлять контроль за деятельностью предприятий, организаций, которым им выданы лицензии, в части соблюдения контрольных нормативов. В случае их нарушения лицензия может быть изъята. Но, к сожалению, контроль в этой сфере осуществляется плохо, и это не дает возможности пресекать недобросовестную деятельность целого ряда предпринимателей.

Впервые лицензирование хозяйственной деятельности было введено Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (п. 4 ст. 21). Предполагалось, что в дальнейшем Правительством будет установлен перечень таких видов деятельности. Но этого не произошло, и в последующем отдельные виды лицензирования вводились по мере необходимости различными актами. Множественность субъектов их принятия на разных уровнях создает немало сложностей в определении критериев, порядка лицензирования, прав предпринимателей, их ответственности.

Перелом в лучшую сторону обеспечивает ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятый летом 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия: предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление, возобновление действия лицензий; аннулирование лицензий; ведение реестра лицензий; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности. Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливает положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление своих полномочий.

Поясним различные правовые нормы, которые регулируют лицензирование предпринимательской деятельности. Обратимся к законам.

Так, в cm. 12-16, 45 Закона РФ «О недрах» регулируется порядок выдачи лицензий на право пользования недрами. В развитие его норм Комитетом по геологии и использованию недр принято Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Затем последовало письмо комитета «О применении пункта 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами». В дополнение к письму Роском-недр от 10 сентября 1992 г. комитет сообщал, что п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами для действующих горнодобывающих или иных предприятий, пользующихся недрами, в т.ч. имеющих горный отвод или получивших право на пользование недрами в ином порядке, установлена особая процедура получения лицензий на право пользования недрами. Она заключается в подтверждении ранее предоставленных указанным предприятиям прав на пользование недрами с целью поисков, разведки, разработки месторождений полезных ископаемых или в иных целях путем предоставления лицензии без проведения конкурса (аукциона), при соблюдении условий, изложенных в п. 19 Положения.

Надо иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти обладают полномочиями по лицензированию в соответствующих отраслях и сферах. Например, Минфин направил письмо «О лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг инвестиционных фондов и лицензировании деятельности управляющего инвестиционного фонда». Минздравом утверждено Положение о порядке получения разрешения (лицензии) на промышленное производство и реализацию производителями лекарственных средств. МВД России издало приказ, которым утверждено Положение о порядке лицензирования видов деятельности (работ, услуг) в области пожарной безопасности.

Издают «лицензионные акты» и субъекты Федерации. В Санкт-Петербурге распоряжениями мэра введен порядок лицензирования строительной деятельности и т.д. В Москве по состоянию на 1 января 1994 г. выдана 63 401 лицензия, из них лицензионной палатой - 59 074, отраслевыми департаментами - 4 327. Правительством Москвы утверждена временная методика расчета размера лицензионного сбора. В ряде районов Московской области есть положения о порядке выдачи лицензий на торговлю товарами. На Московскую лицензионную палату возложены, функции по ведению Единого реестра лицензий города. Пользователями его являются городские органы, информация выедается по их запросам в соответствии с Инструкцией о порядке ведения реестра.

Сертификация как деятельность по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям осуществляется в соответствии с Законом РФ «О сертификации продукции и услуг» и Правилами по проведению сертификации в Российской Федерации, утвержденными Госстандартом 16 февраля 1994 г.

В работах по сертификации участвуют предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности (в т.ч. зарубежные), признающие и выполняющие ее правила. При проведении сертификации они осуществляют взаимодействие с международными, региональными и национальными системами сертификации других стран.

К нормативным документам, используемым при обязательной сертификации, относятся законы РФ, государственные стандарты (в т.ч. принятые в РФ межгосударственные и международные стандарты), санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила, нормы по безопасности, а также другие документы, которые в соответствии с законодательством РФ устанавливают обязательные требования к продукции.

Для обеспечения признания сертификатов и знаков соответствия за рубежом указанные Правила и рекомендации по сертификации построены в соответствии с действующими международными нормами и правилами, изложенными в руководствах Международной организации по стандартизации (ИСО) и Международной электротехнической комиссии (МЭК), международных стандартах ИСО серий 9000 и 10000, европейских стандартах серий 45000 и 29000, в документах других международных и региональных организаций, осуществляющих работы по сертификации.

Организацию и проведение работ по обязательной сертификации осуществляет Госкомитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России). По отдельным видам продукции организацию и проведение работ по обязательной сертификации осуществляют другие государственные органы управления РФ, если это предусмотрено законодательными актами РФ.

Номенклатуру товаров, подлежащих обязательной сертификации, определяет Госстандарт России, другие государственные органы управления в соответствии с их компетенцией, на которые законодательными актами возлагаются организация и проведение работ по обязательной сертификации. Добровольная сертификация проводится по инициативе юридических лиц и граждан на основе договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольную сертификацию могут проводить юридические лица, взявшие на себя функции органов по добровольной сертификации.

При сертификации должно осуществляться информирование изготовителей, потребителей, общественных организаций, органов по сертификации, испытательных лабораторий, а также всех других заинтересованных предприятий, организаций и отдельных лиц о правилах и результатах аккредитации и сертификации, участниках сертификации. При сертификации должна соблюдаться конфиденциальность информации, составляющей коммерческую тайну.

Участниками сертификации являются национальный орган по сертификации (Госстандарт России), государственные органы управления, осуществляющие работы по сертификации, центральные органы систем сертификации, органы по сертификации, юридические лица, взявшие на себя функции органа по добровольной сертификации, испытательные лаборатории, изготовители (продавцы, исполнители) продукции. К работам по сертификации могут привлекаться общества потребителей.

Госстандарт России осуществляет следующие основные функции:

• формирует и реализует государственную политику в области сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации на территории РФ;
• проводит государственную регистрацию систем сертификации и знаков соответствия и ведет, их государственный реестр;
• опубликовывает официальную информацию о правилах сертификации, о действующих системах сертификации и знаках соответствия;
• готовит предложения о присоединении к международным (региональным) системам сертификации, в установленном порядке заключает соглашения с международными (региональными) организациями о взаимном признании результатов сертификации (сертификатов, знаков соответствия, протоколов, испытаний), представляет РФ в международных и региональных организациях по вопросам сертификации; создает системы сертификации однородной продукции и в соответствии с этим устанавливает правила и прог^еЗуры проведения сертификации в этих системах;
• осуществляет выбор схем сертификации и т.д.; определяет центральные органы систем сертификации при их необходимости (или может выполнять функции центральных органов по сертификации);
• устанавливает правила аккредитации и выдачи лицензий.

Изготовители (продавцы, исполнители) продукции при проведении сертификации:

• направляют заявку на проведение сертификации, в соответствии с правилами системы представляют продукцию, нормативную, техническую и другую документацию, необходимую для проведения сертификации;
• обеспечивают соответствие реализуемой продукции требованиям нормативных документов, на соответствие которым она была сертифицирована;
• маркируют сертифицированную продукцию знаком соответствия в порядке, установленном правилами системы сертификации;
• указывают в сопроводительной технической документации сведения о сертификации и нормативных документах, которым она должна соответствовать, обеспечивают доведение этой информации до потребителя;
• применяют сертификат и знак соответствия, руководствуясь законодательными актами РФ и правилами системы;
• обеспечивают беспрепятственное выполнение своих полномочий должностными лицами органов по сертификации продукции и должностными лицами, осуществляющими контроль за сертифицированной продукцией;
• приостанавливают или прекращают реализацию продукции, если она не отвечает требованиям нормативных документов, на соответствие которым она сертифицирована, по истечении срока действия сертификата, в случае приостановки его действия или отмены решением органа по сертификации;
• извещают орган по сертификации об изменениях, внесенных в техническую документацию и в технологический процесс производства сертифицированной продукции, если эти изменения влияют на характеристики, проверяемые при сертификации.

Еще одной разновидностью легального признания видов деятельности является выдача разрешений органами исполнительной власти и должностными лицами. Разрешения даются для совершения определенных действий субъектами права и служат для них легальным основанием. Без разрешений такие действия юридически не основательны. Императивная норма порождает затем много других норм - гражданско-правовых, трудовых и т.п.

Приведем извлечения из Положения о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, утвержденного Госгортехнадзором 3 ноября 1995 г.

Положение разработано в соответствии с требованиями Закона РФ «О недрах», принятого Государственной Думой, положений о Федеральном горном и промышленном надзоре России, Комитете РФ по геологии и использованию недр и направлено на предупреждение самовольной и необоснованной застройки площадей залегания полезных ископаемых, сохранение условий для наиболее полного извлечения ископаемых и обеспечения охраны объектов строительства от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также обеспечение охраны окружающей среды. Положение устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Процедура такова - органы Госгортехнадзора России и Роскомнедр обязаны рассмотреть заявку на застройку площади залегания полезных ископаемых и вынести решение в срок не более месяца со дня получения заявки. При необходимости, по требованию указанных органов, организация, подающая заявку, обязана представить дополнительно справки, документы и обоснования по вопросам, связанным с намечаемой застройкой. В этих случаях решение принимается в срок не более месяца со дня получения дополнительных материалов.

Заявка на застройку площади залегания полезных ископаемых должна рассматриваться органами Госгортехнадзора России и Рос-комнедр с участием представителя организации, подавшей заявку, а также других заинтересованных организаций и оформляется протоколом.

Выданные разрешения на застройку площади залегания полезных ископаемых должны подлежать обязательному учету и регистрации в специальных книгах учета таких разрешений, находящихся как в органах Госгортехнадзора России, так и в территориальных подразделениях Роскомнедр.

О принятом решении сообщается всем заинтересованным организациям письмом за подписью руководителей органа Госгортехнадзора России и территориального подразделения Роскомнедр, принявших решение.

Разновидностью административно-правового режима является стандартизация. Стандартизация - это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (далее - требования) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг; единства измерений, экономии ресурсов; безопасности хозяйственных объектов.

В стране действует Закон РФ «О стандартизации», в котором установлены правовые основы стандартизации в РФ, обязательные для всех государственных органов управления, а также предприятий и предпринимателей, общественных объединений, определены меры государственной защиты интересов потребителей и государства посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации.

Госстандарт России формирует и реализует государственную политику в области стандартизации, осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, участвует в работе по международной и региональной) стандартизации, организует профессиональную подготовку и переподготовку кадров в этой области, а, также устанавливает правила применения международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации на территории РФ, если иное не установлено международными договорами РФ.

Другие государственные органы участвуют в работе по стандартизации в пределах их компетенции.

Субъекты хозяйственной деятельности, включая общественные объединения, организуют и проводят работы по стандартизации в соответствии с указанным законом.

Госстандарт России устанавливает в государственных стандартах государственной системы стандартизации общие организационно-технические правила проведения работ по стандартизации, формы и методы взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности друг с другом, с государственными органами управления.

Режим стандартизации обеспечивается с помощью нормативных документов по стандартизации. К ним относятся: государственные стандарты РФ; применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации; стандарты отраслей; стандарты предприятий; стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.

Государственные стандарты разрабатываются на продукцию, работы и услуги, имеющие межотраслевое значение, и не должны противоречить законодательству РФ. Государственные стандарты должны содержать:

• требования к продукции, работам и услугам по их безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, требования техники безопасности и производственной санитарии;
• требования по технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;
• основные потребительские (эксплуатационные) характеристики продукции, методы их контроля, требования к упаковке, маркировке, транспортированию, хранению, применению и утилизации продукции;
• правила и нормы, обеспечивающие техническое и информационное единство при разработке, производстве, использовании (эксплуатации) продукции, выполнении работ и оказании услуг, в т.ч. правила оформления технической документации, допуски и посадки, общие правила обеспечения качества продукции, работ и услуг, сохранения и Рационального использования всех видов ресурсов, термины и их определения, условные обозначения, метрологические и другие общетехнические и организационно-технические правила и нормы.

Государственные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической информации принимает Госстандарт России, а в области строительства и промышленности строительных материалов - Госстрой России. Государственные стандарты, вводятся в действие после их государственной регистрации в Госстандарте России. Порядок разработки, принятия, введения в действие, применения и ведения общероссийских классификаторов техника-экономической информации устанавливается Госстандартом России.

Стандарты отраслей могут разрабатываться и приниматься государственными органами управления в пределах их компетенции в целях обеспечения требований, указанных в ст. 1 названного закона применительно к продукции, работам и услугам отраслевого значения. Стандарты отраслей не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов. Ответственность за соответствие требований стандартов отраслей обязательным требованиям государственных стандартов несут принявшие их государственные органы управления.

Порядок разработки, принятия учетной регистрации, применения, контроля за соблюдением обязательных требований, изменения и отмены стандартов отраслей устанавливается государственными стандартами.

Стандарты предприятий могут разрабатываться и утверждаться предприятиями самостоятельно. Стандарты субъектов хозяйственной деятельности не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов. Ответственность за соответствие требований стандартов субъектов хозяйственной деятельности обязательным требованиям государственных стандартов несут утвердившие их субъекты хозяйственной деятельности.

Информация о принятых стандартах отраслей, стандартах научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений направляется в органы Госстандарта России.

Вот пример еще одной разновидности стандартизации. Правительство утвердило федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг - социальной нормы площади жилья, уровня платежей граждан и др.

Мы уже упоминали о перечне ведомственных нормативно-технических документов, подлежащих утверждению Минтопэнерго. Среди них - отраслевые стандарты, технические условия на качество нефтепродуктов межотраслевого назначения, отраслевые стандарты системы стандартов безопасности труда, стандарт предприятия «меры по охране окружающей среды при проектировании объектов нефтепроводного транспорта».

Элементами административно-правового режима в области стандартизации являются государственный контроль и надзор. Его осуществляют Госстандарт, иные специально уполномоченные органы, которые контролируют деятельность всех предприятий, организаций.

Важным административно-правовым регулятором является официально установленное единство измерений в стране. Назовем в связи с этим Закон РФ «Об обеспечении единства измерений». Им установлены единицы величин, средства и методики выполнения измерений. Функционируют Государственная метрологическая служба и иные службы для обеспечения единства измерений. Государственный метрологический контроль включает: утверждение типа средств измерений; поверку средств измерений; в т.ч. эталонов; лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений.

Государственный метрологический надзор осуществляется за: выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм; количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций; количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.

При выявлении нарушений метрологических правил и норм государственный инспектор имеет право: запрещать применение и выпуск средств измерений неутвержденных типов или не соответствующих утвержденному типу, а также неповеренных; гасить поверительные клейма или аннулировать свидетельство о поверке в случаях, когда средство измерений дает неправильные показания или просрочен межповерочный интервал; изымать средство измерений из эксплуатации; представлять предложения по аннулированию лицензий на изготовление, ремонт, продажу и прокат средств измерений в случаях нарушения требований к этим видам деятельности; давать обязательные предписания и устанавливать сроки устранения нарушений, составлять протоколы о нарушениях.

Административно-функциональные режимы

Выделение нами указанной разновидности режимов объясняется их предметной специализацией. С помощью норм административного права создаются режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Выражение в них публичного интереса способствует строго целевой направленности деятельности субъектов права, оберегающей и их собственные интересы. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.

К первой группе относятся режимы, устанавливаемые правилами деятельности как своего рода стандартами обслуживания и функционирования.

Это правила оказания услуг телефонной, телеграфной связи, ветеринарных, коммунальных, гостиничных услуг и т.п. Их обычно утверждают подзаконными актами. Мы отсылаем читателя к коллекции подобных правовых правил.

Другая группа функциональных режимов вводится либо периодически, либо при возникновении определенных юридических фактов. Обычно это режимы более узкие по объему регулирования и своеобразные по более жестким методам регулирования. С их помощью обеспечивается своего рода цикличность и операциональность юридических действий всех субъектов права. Поясним подробнее.

Существуют виды административно-функциональных режимов, «включенных» в рамки общего правового регулирования. В системе налогового законодательства можно без труда обнаружить порядок льготного налогообложения. В ряде областей, например в Тверской, этому посвящены специальные законы. Упрощенный и стимулирующий режим установлен для субъектов малого предпринимательства. Все же пока не удается точно определить условия введения и параметры таких режимов, вследствие чего они то не дают эффекта, то игнорируются, то являются явно излишними. В новых налоговых законах эти проблемы необходимо разрешить.

Существующий порядок защиты прав потребителей включает в себя несколько «мини-режимов». Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей» установлен обязательный информационный режим, включающий в себя право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах), информацию об изготовителе (исполнителе, продавце), информацию о товарах (работах, услугах), ответственность изготовителя за ненадлежащую информацию о товаре, об изготовителе. Этом режим включает такие элементы, как права и обязанности участников, последовательность их действий, нормативные требования. Так, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством РФ.

Императивные нормы призваны защищать личные и публичные интересы, и жаль, что они применяются не всегда последовательно и в полном объеме.

Нормативно-регулирующую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти. Важен объем деятельности у Банка России, сочетающего в себе признаки финансово-самостоятельной и государственной регулирующей организации. Иллюстрацией могут послужить разные виды принимаемых им актов, через призму которых отражается то или иное нормативно-регулирующее воздействие, обеспеченное императивными нормами.

Экологические требования к любой деятельности выступают ныне как один из основных социальных критериев ее эффективности. Нормы собственно экологического законодательства - Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, водах и охране животного мира - достаточно строги. Их объединяют общие положения: а) экономические меры рационального природопользования и охраны природы. К ним относятся взимание платы за пользование природными ресурсами, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, материальное поощрение коллективов и работников за положительные результаты в охране природы, налоговые и кредитные льготы при внедрении малоотходных и безотходных технологий, надбавки к ценам на экологически чистую продукцию, меры ответственности за вред, ущерб; б) закрепление права граждан на благоприятную окружающую природную среду и его гарантии; в) проведение экологической экспертизы; г) приостановление, закрытие экологически вредного производства; д) установление ответственности граждан, должностных лиц, хозяйствующих субъектов за экологические правонарушения, преступления; е) эффективная система управления и контроля; ж) объявление зон экологического бедствия.

Юридическим и физическим лицам нужно хорошо усвоить прежде всего положения Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», воспринимая их не как второстепенные, «напоминающие» о себе штрафами и т.п., а в качестве ориентирующих и стимулирующих норм. Для удобства пользования их можно свести в несколько групп.

Первая группа касается нормирования качества окружающей природной среды. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов и сбросов вредных веществ, уровней шума, вибрации и других вредных физических воздействий, уровня радиационного воздействия и др. (ст. 25-34) должны использоваться как элементы всех проектов и производственных программ, для создания «экологически чистых» технологий и «экологически чистых» продуктов. Вторая группа норм посвящена государственной экологической экспертизе как предварительному условию любой хозяйственной деятельности (ст. 35-39), третья - экономическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40-44), четвертая - экономическому стимулированию в данной сфере путем установления налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий и т.п., повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов, введения специального налогообложения экологически вредной продукции (ст. 24).

Особого внимания заслуживает раздел XIII «Ответственность за экологические правонарушения», в котором регулируется дисциплинарная, материальная, административная, уголовная ответственность. Интересна ст. 91 - организации и граждане вправе предъявлять исковые требования в суд о прекращении экологически вредной деятельности. Решение суда о ее прекращении является основанием для прекращения финансирования этой деятельности банками. И надо смелее применять эту статью.

Приведем теперь некоторые положения законов, которые должны знать и точно применять все субъекты права.

Согласно Закону РФ «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить:

• соблюдение требований законодательства, а также стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами;
• соблюдение требований технических проектов и схем развития горных работ;
• ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе геологического изучения недр и обеспечение ее сохранности;
• представление геологической информации или сведений о ней в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;
• представление данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах;
• безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;
• соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
• приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования,
• выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей при пользовании недрами.

Реестр как особый юридический документ играет все более важную роль. Вслед за ФЗ «О государственном земельном кадастре» Федеральная служба земельного кадастра утвердила 15 июня 2001 г. «Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района».

Обратим внимание на необходимость учитывать различия законов федеральных, республиканских и областных. Они бывают схожими в основных чертах, но содержат и специфические моменты, которые нужно знать для деятельности на конкретной территории. Так, лесное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, однако последние почти полностью отнесли его к своему ведению. По-разному решены вопросы собственности. Лесной кодекс Республики Башкортостан, акты Удмуртии и др. считают леса своей государственной собственностью, а закон о лесах Республики Карелия признает леса собственностью народа. Лесные кодексы Башкортостана (ст. 49) и Удмуртии (ст. 69) по-разному регулируют экономическое стимулирование в данной сфере. Новый федеральный Лесной кодекс признал лесной фонд федеральной собственностью Такие коллизии нужно видеть, чтобы правильно сориентироваться в своих действиях.

Экономическая и иная деятельность должна строго сообразовываться с санитарно-эпидемиологическими требованиями. В противном случае ею может быть нанесен серьезный ущерб населению. Поэтому Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливает строгие санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы. Статья 8 посвящена правам, а ст. 9 - обязанностям предприятий и организаций: соблюдать нормы санитарного законодательства, проводить противоэпидемические мероприятия, информировать специальные органы об аварийных ситуациях, создавать условия для поддержания и укрепления здоровья работников.

Органы и центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора на федеральном уровне, в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения, районах и городах, научно-исследовательские учреждения и другие санитарно-профилактические учреждения составляют систему органов Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Еще одну разновидность режимов иллюстрирует Закон Республики Калмыкия «О порядке и условиях введения чрезвычайного экологического положения в Республике Калмыкия» (30 июля 1993 г.).

Основная цель введения чрезвычайного экологического положения -стабилизация экологической обстановки в Республике Калмыкия, являющейся зоной экологического бедствия. Согласно Закону чрезвычайное экологическое положение является временной мерой, объявляется исключительно в интересах обеспечения экологической безопасности граждан и стабилизации экологической обстановки в Республике Калмыкия. Оно означает особый эколого-правовой механизм реализации природоохранных правовых норм, в т.ч. экологизированных правовых норм и нормативов, гарантий по обеспечению выполнения эколого-правовых требований органами государственной власти и управления, российскими и иностранными юридическими и физическими лицами.

Чрезвычайное экологическое положение может вводиться лишь при условиях, представляющих реальную угрозу безопасности граждан при наступлении экологической катастрофы в Республике Калмыкия, при наличии следующих обязательных признаков' а) полное разрушении естественной экологической системы; глобальное устойчивое загрязнение среды; многократное превышение предельных норм нагрузки; б) отсутствие питьевой воды необходимого качества, катастрофическое углубление процессов деградации почв, деградация флоры и фауны; в) разрушение генетического фонда народа; г) глубокие необратимые изменения окружающей среды, неспособность экосистемы Республики Калмыкия к самоочищению.

Чрезвычайное экологическое положение на всей территории Республики Калмыкия вводится указом Президента Республики с уведомлением Народного Хурала Республики, Президента РФ, парламента РФ.

В Указе Президента Республики Калмыкия о введении чрезвычайного экологического положения указываются; а) основания для введения чрезвычайного экологического положения; б) перечень чрезвычайных мер по стабилизации экологической обстановки в Республике Калмыкия; в) государственные органы, осуществляющие чрезвычайные меры, а также полномочия этих органов; г) территориальные границы действия чрезвычайного экологического положения; д) время вступления в силу указа, а также срок, на который вводится чрезвычайное экологическое положение.

Примечательно, что согласно ст. 10 введение чрезвычайного экологического положения не влечет за собой введения особых форм управления. Не могут быть ограничены либо приостановлены полномочия органов исполнительной власти в районах и в г. Элисте.

Еще один функциональный аспект административно-правовых режимов можно без труда обнаружить в рамках механизма регулирования таких культурно-экологических зон, как национальные парки и природные парки. Применительно к порядку обеспечения их сохранности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлены режимы особой охраны. Статья 15 посвящена режиму особой охраны территорий национальных парков, ст. 21 - режимам особой охраны природных парков. Они включают в себя различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта. Кстати, заметим: в июне 1997 г. Конгресс региональных и местных властей Совета Европы одобрил Конвенцию о ландшафте. С помощью норм нашего закона могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты, развития населенных пунктов.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченными на то государственным органом РФ в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Назовем также приказ Министра транспорта РФ от 9 января 1997 г. «Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации». В приложениях даны формы постоянного, временного и материального пропусков.

Действует особый режим в чрезвычайных ситуациях, введенный ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Вводимая законом единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются: разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций; реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации; международное сотрудничество в области защиты-населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

Особо выделяется режим государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создается специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Указанный федеральный орган создает подведомственные ему территориальные органы.

Федеральные органы исполнительной власти:

а) по отношению к подведомственным организациям: разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают и издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты, работников организаций от чрезвычайных ситуаций; обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных ситуациях;

б) по отношению к иным организациям, входящим в состав отрасли: осуществляют методическое руководство при решении вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций; разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Установлены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов; проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников; создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других работ; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, административно-функциональные режимы позволяют с помощью специальных норм вводить более предметный порядок деятельности, как постоянный, так и временный.