Гражданин как субъект административного права

Статус гражданина в административно-правовой сфере

Среди субъектов административного права особое место занимает гражданин. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-распорядительными функциями и либо работающий в организациях, либо не работающий (учащийся, пенсионер). Такие граждане всегда находились в орбите государственной деятельности, включались в сферу административно-правового регулирования, но далеко не одинаковым образом.

Как уже отмечалось, XVII-XIX вв. характеризуются отношениями властного повеления государства и его органов к подданным, подвластным. Их права были невелики. Не случайно, видимо, в русской административно-правовой литературе даже конца XIX в. положение человека в административно-правовой сфере чаще всего рассматривалось через призму «дозволений власти». Речь шла об ограничениях личной неприкосновенности в России и ее обеспечении в Англии, о регулировании права передвижения, права печати, права собраний (в России и в зарубежных государствах) и, наконец, о публичном обеспечении нетрудоспособных.

В советский период административно-правовой статус гражданина трактовался и воспринимался прежде всего как провозглашение и обеспечение его участия в государственном управлении. Политический смысл такой ориентации был понятен, но он ослабевал при господстве партийно-административных органов и обилии ведомственного правотворчества. Человек «терялся» перед стеной ведомственных актов, жестко регулировавших его поведение в разных сферах - социальной, коммунальной, жилищной и др. Инстанционный порядок защиты прав граждан давал ему некоторую надежду на соблюдение законности и справедливые решения. Роль суда в административно-правовой сфере была незначительна. И все это не уходит легко из жизни, что хорошо выразил Б.Ш. Окуджава: «Власть - администрация, а не божество. Мы же все воспитывались в поклонении власти. В этом был наш стимул, в этом было счастье... Вот мы и холопствуем все до одного. Рабствуем, усердствуем, спины гнем в дугу... Больше не могу!»

Разумеется, конституционное и административное правосознание имеет свою специфику в разных странах, учет которой позволяет избежать механического копирования норм, процедур и структур.

Показательно с этой точки зрения сравнительное исследование «образов права» в России и во Франции. Со словом «власть» у 26% молодых французов - рабочих ассоциируются сила, авторитет и влияние властных фигур, у русских - 36%, трактовка власти как управления, контроль привилегий - соответственно 22% и 72%. Те же ответы У служащих - 18% и 43%, 9% и 6%.

А вот ассоциации со словом «государство» у тех же групп. Как политическая организация - у первой группы 52%, у второй 34% у Французов, у русских - 20% и 19%, как наличие правовых элементов - у Французов 19% и 27%, у русских - 20% и 27%.

Происходящие ныне в нашей стране общественные преобразования приводят к изменению административно-правового статуса личности. Это связано, во-первых, с официальными и конституционными признаками, соблюдением и защитой прав и свобод человека - важнейшей обязанностью государства и его органов. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что следует из ст. 2 Конституции РФ. Этой статье корреспондирует ст. 18 - права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таков высокий нормативный ориентир деятельности всех звеньев исполнительной власти.

Во-вторых, происходит резкое повышение роли закона в регулировании статуса граждан, их прав, обязанностей и ответственности. Именно закон служит главным «гарантом нормоустановления» в данной сфере, отводя подзаконному правотворчеству скорее правоприменительный и обеспечивающий смысл.

В-третьих, административно-правовой статус гражданина ныне выявляется значительно полнее. Расширяется спектр его регулирования во многих сферах экономической, политической и социальной жизни. И если раньше давление организационных, юридико-технических норм было слишком очевидным, то теперь во многих правовых актах все более отчетливо регулируется не только механизм «участия», но и механизм «самореализации» гражданами своих прав в административной сфере. Конечно, здесь нужны большие усилия как со стороны граждан, так и органов, должностных лиц, обязанных способствовать их активности в этой сфере.

В-четвертых, существенным образом повышается роль закона и суда в охране прав граждан. Судебные процедуры все глубже продвигаются в административно-правовую сферу, создавая устойчивые и независимые механизмы защиты законных прав и интересов граждан. Соответственно должна видоизменяться тактика деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Сказанное позволяет охарактеризовать административно-правовой статус гражданина. Д.Н. Бахрах связывает его с гражданством и считает возможным вести речь о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего» зарубежья) и лицах без гражданства (апатридах). Видя здесь близкие грани конституционного и административного права, он различает эти статусы. Отмечается, что при их существенном совпадении есть шесть различий, касающихся занятия ряда должностей только гражданами России, режимов доступа к государственной тайне, распространения воинской обязанности только на граждан, мер административной ответственности и др.

И все же характеристика общего административного статуса граждан не дана. Она может быть такой: административно-правовой статус гражданина России есть установленные законом и иными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов. Причем регламентируются и охраняются как индивидуальные права граждан, что сближает их с процедурами частного права, так и публичные права и их «коллективное выражение».

Общий административно-правовой статус граждан предопределен конституционными принципами и по этой причине универсален, стабилен. Его проявления многообразны, и их лучше всего можно выразить с помощью понятия видовых статусов. Автор ввел это понятие наряду с общегражданским статусом в одной из своих книг, выделяя видовые статусы в отдельных сферах жизнедеятельности людей соответственно выполняемых ими ролевых функций. Эти функции связаны, опосредованы способами законодательного регулирования, что давало возможность вести речь о политическом статусе граждан, о трудовом статусе и т.д. Административный статус рассматривался как одна из разновидностей статуса гражданина наряду с другими.

Следуя этой логике, мы выделяем теперь административно-правовой статус как общий, базовый для своей сферы, и виды административно-правовых статусов, опосредующих разнообразное правомерное поведение граждан. Но какие? Отвечая на данный вопрос, Д.Н. Бахрах выделяет специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов, исходя из социальной роли последних. Это - статус членов административных коллективов, статус субъектов административной опеки, статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом, статус субъектов разрешительной системы. Приведены аргументы, с которыми может ознакомиться читатель.

Мы выделяем другие виды административно-правовых статусов граждан, исходя из такого критерия, как характер их гарантированной деятельности. Первый - общегражданский статус в делах управления государственными делами. Второй - функционально-клиентский, когда граждане удовлетворяют свои интересы и потребности благодаря корреспондирующим обязанностям органов, служб и должностных лиц. Третий - партнерско-содействующий, когда граждане участвуют в деятельности исполнительных органов и выполняют разные социально-правовые роли. Четвертый - охранительный, когда гражданам обеспечивается защита их прав и законных интересов как в административном и судебном порядке, так и мерами общественно-политического воздействия. Рассмотрим подробнее первые три вида, намереваясь посвятить последнему специальный раздел книги.

Первая разновидность административно-правового статуса «пропитана» конституционными нормами и ориентирована на развитие гражданских свойств человека. Реализовать эту цель можно на основе конституционного права граждан участвовать в управлении государственными делами как непосредственно, так и через своих представителей (п. 1 ст. 32 Конституции РФ). Это -право каждого гражданина, причем здесь оно является концентрированным и многоэлементным по двум причинам. Государственные дела есть во всех общественных сферах, чем и объясняется гарантированная широта участия. К тому же многообразны и формы участия - непосредственно, через своих представителей и посредством равного доступа к государственной службе, о чем сказано выше. Причем многочисленные законы и иные правовые акты Федерации и органов ее субъектов конкретизируют в нормативно-функциональном смысле понятие • «государственные дела» и формы участия.

Если вышеуказанные аспекты общегражданского статуса имеют прямое отношение к административно-правовой сфере, то другие права граждан требуют активной деятельности и содействия государственных органов. Политические конституционные права предполагают «в ответ» неукоснительно выполняемые прямые действия как органов исполнительной власти, так и иных государственных и общественных структур. Без такой реакции на права граждан на получение и распространение информации (п. 4 ст. 29 Конституции РФ), на проведение публичных мероприятий (ст. 31), на обращения (ст. 33), на объединение (ст. 30), на возмещение государством вреда (ст. 53) и др. трудно реально обеспечить законную и демократическую основу функционирования исполнительной власти. К сожалению, на практике такой курс действий проводится очень непоследовательно.

Другая группа конституционных прав - личных, экономических, социальных - должна служить ориентиром для всей многообразной функциональной деятельности органов и организаций. Имеется в виду создание материальных средств и иных гарантий, условий для практического осуществления прав, доброжелательного отношения и соблюдения интересов личности как главного приоритета управленческих решений и действий и многое другое. Ниже поясним подробнее данный аспект.

Сейчас же подчеркнем сильное влияние международно-правовых принципов и норм на административно-правовые доктрины, правотворчество и практику национальных государств. Их авторитет, признание и осуществление стали конституционным принципом и для России.

В интересующей нас сфере важнейшее значение имеют следующие положения Всеобщей декларации прав человека: каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности (ст. 6); все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации (ст. 7); каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом (ст. 8); никто может быть подвергнут, произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9); каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей (ст. 21); каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.

Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться три всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

Важные положения для административно-правовой сферы мы находим в Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Развитие своеобразного «международного административного права» проявляется в нормах о правах гражданина в рамках конституционного и административного процесса и особенно заметно в документах Совета Европы.

Назовем конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), Конвенцию о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.); резолюции о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств - членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Показательны рекомендации о применении дискреционных полномочий административными властями (1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), о публичных обязательствах (1984 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.).

Таким образом, подобные международные административно -правовые процедуры весьма весомы. Их использование в государственной практике весьма актуально, ибо способствует активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите. «Выводимые» из них принципы административного процесса - доступность, гласность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично объективная оценка актов и действий административных органов - заслуживают "широкого применения в российской доктрине и практике.

Приведем положения принятых 9 апреля 1985 года Генеральной Ассамблеей ООН Руководящих принципов для защиты интересов потребителей. На базе этих принципов Международная организация Союзов потребителей сформулировала восемь основных прав потребителей: право на удовлетворение основных нужд - право на основные товары и услуги, обеспечивающие выживание, - на адекватную пищу, одежду, кров, санитарные условия, здравоохранение, образование; право на безопасность - право быть защищенным от продуктов, производственных процессов и услуг, опасных для здоровья и жизни; право выбора - право иметь доступ к разнообразию товаров и услуг, продаваемых по конкретным ценам, а в случае монопольной торговли - иметь при справедливой цене гарантию удовлетворительного качества; право быть выслушанным - право потребителя отстаивать свои интересы и побуждать правительственные и другие осуществляющие государственную политику органы принимать их к полному и сочувственному рассмотрению при формулировании и осуществлении экономических и иных аспектов политики, право на возмещение - право на удовлетворение обоснованных претензий; право на потребительское просвещение - право приобретать знания и навыки, позволяющие потребителю постоянно, в течение всей жизни повышать грамотность по части отстаивания своих потребительских прав; право на здоровую среду - право на физическое окружение, способное повышать качество жизни.

Несомненно, пропитывание административно-правового статуса граждан нормами конституционного и международного права имеет громадное значение. Их нельзя игнорировать как в правотворчестве, так и в административном правоприменении.

Примечательной тенденцией является повышение роли закона в регулировании функционально-клиентских прав граждан в разных сферах. Причем подзаконные и ведомственные акты в некоторой степени отходят в сторону, сохраняя свое значение как средства обеспечения реализации прав граждан.

sojcok РФ «О защите прав потребителей» в ред. ФЗ от 9 января 1996 г. взял на себя основную нагрузку в данной сфере, создавая юридическую базу реализации клиентских прав граждан и их отношений с продавцами, изготовителями. И органы исполнительной власти, и органы управления предприятий, организаций вошли в другой режим функционирования и отношений с клиентами. Судебные процедуры нависли над ними...

Показательно, что наряду с мерами гражданско-правового регулирования названный закон содержит административно-правовые нор-мы, касающиеся деятельности исполнительных органов и органов местного самоуправления и их связей с субъектами гражданского права. Определены полномочия федерального антимонополъного органа, обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) по представлению информации этому органу и его территориальным органам, полномочия федеральных органов, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), санкции, налагаемые уполномоченными органами за нарушение законодательства.

Особо выделим действия органов по защите интересов неопределенного круга потребителей. Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы, местного самоуправления вправе предъявлять иски в суды о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или организаций, выполняющих функции продавцов на основании договоров с ними, противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства .массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда.

Выявим и другие аспекты проблемы. Так, ФЗ «О библиотечном деле» четко регулирует, права граждан в области библиотечного дела. Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ.

Право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается: созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания; многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и масштабов деятельности. Отметим, что права граждан в области библиотечного обслуживания приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур.

Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание .' библиотеки на территории РФ в соответствии с законодательством : РФ. Граждане имеют право принимать участие в деятельности попечительских, читательских советов или иных объединений читателей, создаваемых по согласованию с руководителями библиотек или их учредителями.

Все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Пользователь библиотеки имеет право бесплатно получать в любой библиотеке информацию о наличии в библиотечных фондах конкретного документа.

В общедоступных библиотеках граждане имеют право: стать пользователями библиотек по предъявлению документов; бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного информирования; бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации; бесплатно получать во временное пользование любой документ из библиотечнысс фондов; получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек; пользоваться другими видами услуг, в т.ч. платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой.

ФЗ «О связи» содержит гл. VI «Права пользователей связи». В ней закреплены право пользования связью, требования к качеству услуг связи, льготы и преимущества при пользовании связью для отдельных категорий граждан и организаций, гарантии тайны связи. Особо выделим ст. 31 о защите прав пользователей связи на предоставление услуг электрической и почтовой связи надлежащего качества, получение информации о таких услугах и об их исполнителях. Механизм реализации этих прав регулируется законодательством РФ.

Нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие отношения в области связи в соответствии с полномочиями субъектов РФ, не могут ограничивать права пользователей связи, установленные соответствующими федеральными законами.

В ФЗ «Об образовании» сделан акцент на государственных гарантиях прав граждан в области образования. Их права и обязанности подробно регулируются в уставах образовательных учреждений и в актах соответствующих министерств (ведомств), содержащих общеобязательные требования и стандарты.

Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Отрадно, что подобный курс осуществляется и в субъектах РФ, когда в их законах регулируются соответствующие права и обязанности граждан. Так, в Законе Республики Саха (Якутия) «О физической культуре и спорте», есть ст. 2 о правах и обязанностях граждан в данной области. Но статья очень краткая и скупая. В Законе Республики Калмыкия «О животном мире» установлены права и обязанности пользователей животным миром (ст. 32), в Законе «Об охоте и охотничьем хозяйстве» регулируется участие граждан и общественных объединений в охране и использовании ресурсов охотничьих животных (ст. 9), установлены требования к юридическим лицам и гражданам в данной сфере.

Однако нередко в законодательных актах регулирование статуса граждан дается в отрыве от статуса органов, действующих в этой сфере. Гражданам трудно добиваться своих прав, а органам и должностным лицам - легко игнорировать права и интересы граждан. Неясны процедуры реализации прав, основания и виды ответственности органов. В подобных законах приоритетными должны быть главы и статьи о статусах граждан, а главы и статьи об управлении, органах - служить средством их демократического обеспечения. Пока же на практике это далеко не так.

Более противоречиво и не вполне последовательно развивается процесс регламентирования и обеспечения функционально-клиентских прав граждан в подзаконных актах. Такие права нередко недооцениваются или ограничиваются, подчас даже игнорируются, и вытесняются нормами ведомственного распорядительства и произвольного усмотрения. Известный принцип «клиент всегда прав» в нашей действительности часто заслоняется противоположным принципом «клиент не прав и зависит от должностного усмотрения». А жаль. Приведем две иллюстрации, которые показывают возможность использования средств реализации прав граждан.

Конституционное право граждан на жилье развито в целом ряде законов и множестве подзаконных актов. Так, 18 июня 1996 г. Правительство РФ утвердило Положение о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг. Компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - компенсации) предоставляются гражданам органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.

Социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления на данной территории жилых помещений, определяемому органами государственной власти субъектов РФ в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда, социального использования и других факторов Органам государственной власти субъектов РФ рекомендуется по представлению органов местного самоуправления устанавливать предельно допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Компенсации предоставляются гражданам - нанимателям жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Компенсации могут предоставляться членам жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также гражданам, имеющим в собственности жилые помещения.

Компенсация назначается органом местного самоуправления (уполномоченной выполнять эти функции организацией) после представления гражданином необходимых документов о составе семьи, размерах занимаемой площади, расходах на оплату жилья и коммунальных услуг, совокупном доходе семьи и других документов, предусмотренных порядком предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым органом исполнительной власти субъектов РФ и органом местного самоуправления. Причем важно отметить, что предоставление компенсаций всем имеющим на это право гражданам является непременным условием законности решений органов местного самоуправления об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг. Неурегулированность финансовых взаимоотношений между организациями на местном уровне не может служить основанием для отказа задержки предоставления гражданам компенсаций.

Очень много правил предоставления услуг гражданам-клиентам утверждается правительственными и ведомственными органами. Причем их немало и на уровне субъектов РФ и местных органов. Нередко между ними есть противоречия, но особенно часто встречаются в подобных правилах отступления от норм жилищного, таможенного, водного и других кодексов и законов. Локальное правотворчество не должно ограничивать права клиента по сравнению с его статусом, урегулированным законом. Подобные акты подлежат опротестованию прокурором, отмене вышестоящим органом.

Приведем примеры удачного регулирования прав, обязанностей, ответственности клиентов и порядка удовлетворения их претензий. В утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 мая 1994 г. Правилах предоставления услуг местными телефонными сетями есть раздел ((Обязанности и права хозяйствующего субъекта». Хозяйствующий субъект обязан: обеспечить устойчивую и качественную работу местной телефонной сети; предоставлять в доступной форме широкую, исчерпывающую информацию пользователям посредством местных радио, печати, телевидения, а также объявлений в местах приема посетителей о сроках ввода и расширения автоматических телефонных станций, о возможностях предоставления доступа к телефонной сети и пользования местной телефонной связью, о режиме работы и своих реквизитах и т.д.; заключать с пользователем договоры на оказание услуг; оказывать услуги в сроки, установленные договором; устранять недостатки 'оказанной услуги и недостатки услуги, обнаруженные в процессе ее предоставления, в срок, установленный договором (или иным документом, подписываемым сторонами); производить пересчет абонементной платы, в случаях бездействия телефонной связи.

Хозяйствующий субъект имеет право: отключать незарегистрированные или не соответствующие требованиям по ограничению мощности передаваемого сигнала неречевые абонентские устройства; отключать незарегистрированные абонентские устройства; отключать самовольно подключаемые посторонними лицами абонентские устройства; приостановить или расторгнуть договор с пользователем на предоставление пользования местной телефонной связью в случае нарушения пользователем Правил.

Пользователь обязан: не допускать самовольной установки (перестановки) розеток и подключения к ним телефонных аппаратов, не имеющих сертификата соответствия, и незарегистрированных, не имеющих сертификата соответствия абонентских устройств передачи данных; не допускать использования телефонного аппарата для преднамеренного причинения другим пользователям беспокойств; в месячный срок сообщить хозяйствующему субъекту о своем выбытии; своевременно вносить плату за услуги, оказанные местной -телефонной сетью, за междугородные и международные переговоры, предоставленные в кредит с квартирных телефонов, за телеграммы, поданные в кредит, и др. услуги телефонной связи, предоставляемые по телефону; обеспечить доступ для осмотра, ремонта и технического обслуживания абонентских устройств, средств связи; содержать абонентские устройства в исправном состоянии.

Пользователь имеет право: использовать местную телефонную связь для ведения телефонных переговоров, для передачи информации любым способом в пределах допустимых нагрузок; требовать от хозяйствующего субъекта предоставления необходимой информации о реквизитах, режиме работы, оказываемых услугах местной телефонной связи, получать льготы и преимущества, предусмотренные законодательством, потребовать возмещения ущерба, причиненного хозяйствующим субъектом, в случаях, предусмотренных законодательством, Правилами и условиями договора на предоставление пользования местной телефонной связью или договора на предоставление доступа к местной телефонной сети.

Претензия может быть предъявлена в любой форме. При невозможности немедленного удовлетворения претензии она должна быть предъявлена в письменной форме за подписью заявителя с указанием адреса для ответа. Претензии должны по возможности удовлетворяться добровольно по взаимному согласию сторон. В случае невозможности достичь согласия стороны вправе обратиться в вышестоящие или судебные органы.

А вот в Правилах предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г., очень скупо урегулированы права клиентов, обязанности медицинских учреждений и особенно основания и виды их ответственности. Таких пробелов надо избегать.

Еще одной разновидностью административно-правового статуса граждан является их партнерско-содействующее участие в деятельности органов исполнительной власти. По сути дела, во всех нормативных правовых актах, посвященных статусу этих органов, содержится их обязанность вовлекать граждан в государственное управление и содействовать их участию в рассмотрении и решении вопросов, отнесенных к ведению соответствующих органов. Конечно, здесь не обойтись без обоюдного желания обеих сторон. Работники государственных органов должны практически делать граждан своими партнерами, а граждане должны знать, чем и как они могут помочь в выполнении функций того или иного органа, и охотно это делать.

Разумеется, в таком процессе участия граждан и самореализации ими своих прав есть и социально-психологические, и юридические аспекты. Психологи выделяют реакцию (позитивную или негативную) на импульсы органов, участие в их деятельности, собственное электоральное поведение, прямое действие, участие во внеинституциональных движениях, а также «выключенность», апатию, бойкот.

Видоизменяется и статус граждан. В правовых актах и в практической деятельности существует немало таких форм «статутного участия» граждан в деятельности государственных органов, когда они приобретают некоторые дополнительные свойства. Речь идет о более широком доступе в эти органы, об участии в подготовке вопросов, в анализе служебной информации, в рассмотрении проектов решений, в контрольных мероприятиях.

Назовем наиболее распространенные формы партнерско-содействующего участия граждан: а) в составе коллегий министерств, госкомитетов, областных администраций; б) в качестве членов научно-технических, координационных, экспертно-консультативных и иных советов; в) в составе межведомственных комиссий; г) в качестве членов общественно-тематических комиссий - временных или постоянных; д) как «общественных служащих» - внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов, стажеров и т.п. в структуре тех или иных государственных органов; е) в составе подразделений, действующих целиком на общественных началах, примером которых являлись общественные отделы исполкомов местных советов 60-х гг.

Подобное направление развития административно-правового статуса граждан мы считаем весьма перспективным. Оно способствует развитию гражданских навыков реально управлять государственными делами. И нужно четко определять правовое положение «общественных служащих», их контингент и особенно участки управления, доступные прямому общественному участию.

Проблемы политического участия

Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом служит механизм политического участия граждан в государственном управлении. Рассмотрим его подробнее.

Напомним, что в нашей стране в прошлые годы проводилась работа по развитию общественно-политической активности граждан. Решению этой проблемы служили меры по повышению уровня общественного сознания и культуры, укреплению дисциплины и законности, расширению участия граждан в управлении государственными и общественными делами, стимулированию их заинтересованного отношения к труду, выполнению планов и «социалистических» обязательств. Целенаправленно велась идеологическая работа, патриотическое и интернациональное воспитание граждан. Те годы хорошо отразила реплика В Шукшина в 1972 г.: «Ни ума, ни правды, ни силы настоящей, ни одной живой идеи!.. Да при помощи чего же они правят нами?»

И действительно, было немало трудностей и противоречий. Работа в данном направлении подчас велась несогласованно разными органами, в ней было много формализма. Отрицательно сказывалась известная стихийность в регулировании поведения людей, а также лжеактивность. Реально в управлении участвовало не более 25-50% граждан, к тому же нередко во «внешне ритуальных формах». Велась борьба с негативными явлениями, нарушениями дисциплины и порядка. Сохранялась пассивность граждан.

С другой стороны, проблема политического участия отошла в тень и сейчас больше стали говорить и писать о лидерах, о самовыражении, о плюрализме. Вновь стала исчезать связь между управляющими и управляемыми и увеличиваться поле отчуждения между ними. Так, по данным социологического исследования 38% опрошенных считают, что для избранного губернатора главное - получить власть, 34% - хочет улучшить жизнь людей, 28% затруднились ответить. Одной из причин является то, что далеко не во всех статутных актах об органах их демократическая обязанность зафиксирована полно и отчетливо. Оценка их деятельности с этой точки зрения перестала быть прочным критерием управленческой эффективности.

В последние годы ситуация мало изменилась, хотя слом тоталитарных структур открыл простор свободе мыслей и действий людей. Человек почувствовал себя менее связанным путами командования и как бы отошел от прямого давления управленческого аппарата. Но его роль не уменьшается, а видоизменяется, ибо публичность, открытость управления пока развиты не одинаково на разных уровнях.

В зарубежных государствах, чей опыт политического отчуждения долгие годы подвергался в нашей стране острой критике, уделяется серьезное внимание решению проблемы участия. Ее решение достигается разными способами и прежде всего ориентацией работников государственных органов на поддержание и укрепление связей с общественностью, на формирование навыков «общественного диалога» и предотвращение и устранение разрыва между центральными и иными органами с внешней средой столь злободневные, пока и для нас.

Поучительны системы «обучения демократии» в США, во Франции, где в университетах, -школах менеджмента, административных центрах ведется обучение навыкам общения, прививается «демократический дух», проводятся деловые игры и разборы ситуаций, посвященные связям с партиями, профсоюзами, средствами массовой информации.

Известный французский политолог Р. Арон посвятил много трупов изучению политических режимов, влияющих или ограничивающих «политическое участие» граждан в делах власти и управления. В книге «Демократия и тоталитаризм» он обстоятельно анализирует процедуры смены властей и руководителей, влияние многопартийных и однопартийных систем на функционирование государственной влаги. Здоровая конкуренция людей в легальных пределах и плюрализм мнений оцениваются как показатель высокой степени «политического участия».

Примечательно, что государственные органы России все более активно взаимодействуют с демократическими институтами и быстрее реагируют на обращения граждан и общественных организаций.

Обратим внимание на необходимость формирования и поддержания правильных отношений государственных органов и должностных лиц с общественными объединениями граждан. Партии, профсоюзы, экологические и иные организации имеют :вой законодательный статус и его надо уважать и строго соблюдать. Регистрация, поддержка, диалог, партнерство, контроль -вот нормы отношений согласно ФЗ «О политических партиях».

Законодательное Собрание Нижегородской области в Постановлении «О взаимодействии Законодательного Собрания области со средствами массовой информации» предусмотрело ежемесячные пресс-конференции для представителей СМИ, «круглые столы» и семинары для журналистов, введение в штат аппарата должности пресс-секретаря. Информационная открытость пошла на пользу. В частности, было рассмотрено обращение облсовпрофа в связи с повышением платы за жилищно-коммунальные услуги. Администрации было предложено урегулировать конкретные разногласия и проинформировать этом Законодательное Собрание. По обращениям общественных объединений принимаются постановления.

Администрация Нижегородской области проводит смотры-конкурсы работы школ, детских учреждений. Рассматриваются обращения ветеранов Великой Отечественной войны.

В областях и республиках создаются и действуют научно-консультативные советы, в которых активно проявляет себя общественность. В ряде областных комитетов Нижегородской области есть такие советы. В Челябинской области постановлением главы администрации создана комиссия по правам человека. В ее составе 19 человек, представляющих различные общественные движения, объединения и фонды. Главам городов и районов, на территории которых действуют правозащитные организации, рекомендовано создать такие же комиссии.

В Москве создана экстренная информационно-правовая помощь населению (справки, разъяснения, ответы). Еще более яркие факты - в Санкт-Петербурге с публичным отчетом перед населением не раз выступило городское правительство. В обсуждении участвовали руководители предприятий, банкиры, профессора вузов, ученые, деятели искусства. Хороший урок для всех!

И все-таки немало таких отрицательных явлений, как низкий общественный авторитет государственных органов и их руководителей, резкое сужение «поля» гражданского участия в решении функциональных и других дел при расширении для граждан «поля» выбора и публичных оценок, усиление конфронтации и противостояния властей и населения. Общественная ситуация остается тревожной и нестабильной, и призывы к согласию пока не достигают цели.

Приведем данные некоторых социологических опросов. В марте 1990 г. на передний план выдвигались в двух регионах вопросы порядка и законности - 41% и 38%, участие в принятии решений - 3 % и 7%. В 1992 г. 58% москвичей ожидали твердой власти. Всероссийский центр изучения общественного мнения провел экспресс-опрос граждан 26 апреля - 5 мая 1996 г. На вопрос, какие общественные проблемы больше всего беспокоят, 19-22% опрошенных назвали слабость, беспомощность государственной власти, 17% - коррупцию, взяточничество. Но и другие социальные беды связаны с плохой работой государственных органов.

Такие сигналы общественного мнения должны быть учтены в системе исполнительной власти. Ведь общественные интересы и социальная поддержка служат главным критерием эффективности ее деятельности.

Отметим и нарастание элементов конфликтности в отношениях властей и граждан. Это выражается и в многочисленных проявлениях общественного недовольства, протестах, обращениях к властям, митингах, пикетах, забастовках. И федеральным, и региональным властям приходится постоянно реагировать на тревожные ситуации. Но их действия следуют только в ответ на проявления недовольства. Нет службы «общественных отношений», отсутствует систематический анализ жалоб и предложений граждан, нет прогнозных оценок.

Поэтому представляется необходимым перейти к новым способам влияния на общественное поведение, усиливая целеустремленное, планомерное и комплексное воздействие на дальнейшее развитие демократии и общественно-политической активности граждан. Это требует преодоления упрощенного взгляда на развитие активности, которое является «автоматически производным» от развития рыночной экономики, науки, культуры и роста благосостояния людей. Анализ обнаружившихся противоречий и порождающих их причин свидетельствует о целесообразности более глубокой оценки субъективного фактора, возрастающая роль которого требует целостной системы воздействия на процессы его собственного развития.

Данная система включает в себя: углубленное использование средств познания и прогнозирования демократических процессов; повышение эффективности действия государственных институтов; последовательную реализацию социальных норм, духовных и нравственных ценностей нашего общества; целеустремленную идеологическую, политико-воспитательную работу; выработку у людей прочной гражданской позиции, мотивов заинтересованного участия в жизни государства, общества, коллектива.

Отмеченная выше самореализация граждан в сфере государственного управления выражается в разных формах. Это - правильное понимание задач управления и способов их решения, заинтересованное ознакомление с публичной информацией, участие в обсуждении проектов актов, внесение предложений в государственные органы, участие в выборах и т.д. Их активное использование во многом зависит от политико-правовой культуры, гражданской позиции людей.

Одной из наиболее эффективных форм воздействия на процессы демократического развития могут быть специальные целевые комплексные программы или соответствующие разделы в целевых программах. В современных условиях для их подготовки, утверждения и реализации есть благоприятные объективные и субъективные условия. И все же опыт программ в социальной сфере весьма невелик на фоне научно-технических и экономических программ, что создает дополнительные трудности.

В предварительном плане типовая концепция целевой комплексной программы развития демократии и активности граждан может быть как самостоятельной, так и частью программы правовой реформы, реформы исполнительной власти. Ее реализация обеспечивает высокую степень развитости демократических институтов, социальных норм и эффективности их действия, высокую степень усвоения личностью нравственных и иных ценностей и деятельного ее участия в достижении целей экономического и социального прогресса. В конечном итоге достигается такое гармоничное сочетание публичных и личных интересов, которое позволяет говорить о нарастании процессов самоуправления и самодеятельности людей.

Программа может предусматривать комплекс средств (экономических, идеологических, организационных, юридических, социально-психологических), требующихся для достижения целей. Попытка постепенного, поэтапного решения задач рассчитана на скоординированные усилия государственных и общественных институтов, научных учреждений и последовательное внедрение в практику полученных результатов и выводов, открывающих путь для решения сложных задач осуществления демократического преобразования и внедрения начал самоуправления.

Главная цель программы - наметить систему последовательно и согласованно осуществляемых мер по неуклонному развитию участия граждан в управлении государственными делами с учетом изменений внутри страны. Программа позволит добиться более целеустремленного, скоординированного и эффективного воздействия на процессы демократического развития. Ее отдельные положения можно реализовать в пределах программ экономического и социального развития страны, в региональных программах.

Выделим подцели программы и конкретные задачи, требующие решения.

1. Разработка механизма выявления зависимости между уровнем развития экономики, науки, культуры и т.д. и уровнем общественного сознания граждан; улучшение содержания политического и правового образования граждан.

2. Определение зависимостей между развитием управления и динамикой форм участия граждан в управлении (путем их упорядочения и систематизации на всех уровнях, большей согласованности между собой, прогнозов); расширение круга управленческих задач, решаемых с участием граждан (выработка процедур участия граждан в решении территориальных, отраслевых и государственных задач, определение типов задач и способов их решения общественными звеньями аппарата управления, общественными организациями - по согласованию, совместно, окончателъно и т.п.), повышение ответственности государственных органов и должностных лиц в деле привлечения граждан к управлению (способы оценки работы органов по данному критерию, улучшение юридической регламентации в данной области); определение механизма стимулирования общественной деятельности граждан (способы оценки труда общественников, меры поощрения за добросовестный труд, «ранжирование» видов обшественной деятельности); устранение неравномерности участия разных категорий граждан в управлении (с учетом профессиональных, образовательных, демографических факторов, сферы деятельности городских и сельских жителей); создание служб «публичных отношений» и обучение государственных служащих приемам работы с гражданами.

3. Упорядочение правового регулирования институтов демократии; предотврашение случаев невыполнения функций демократических институтов и постепенное расширение объема их функционирования; определение этапов и процедур внедрения конкурсов, выборности и сменяемости руководителей (с учетом отрасли и уровня управления).

4. Улучшение правового воспитания граждан (обеспечение систематичности, включение мер правового воспитания в планы работы всех органов, в планы трудовых коллективов); обеспечение правомерного поведения граждан в сфере управления (полное и правильное осуществление гражданами их прав и свобод и исполнение обязанностей, прочная защита прав и законных интересов, разъяснительная и организационная работа по обеспечению реального участия граждан в управлении, отказ от необоснованных ограничений прав и т.п.); повышение уровня деятельности правоохранительных органов, выработка критериев оценки ее эффективности, способов их взаимодействия, устойчивая ориентация на соблюдение принципа справедливости в применении законов; разработка способов оценки уровня законности - в отраслевом и территориальном аспектах, на предприятиях и в организациях.

В этом плане поучителен зарубежный опыт поддержания устойчивых отношений государственных органов с гражданами. Во французском министерстве экономики и финансов есть службы генеральной налоговой инспекции, казначейства, таможни и разработки законодательных актов. В последние десятилетия чиновники поняли, что воспитание налоговой культуры и налоговой дисциплины гражданина имеет большое социальное значение. Оно выгодно обеим сторонам - аппарату и гражданам. Начали с создания в 1977 г. информационной службы о налогах, в 1986 г. - образован информационный центр по сбору общественного мнения и взаимоотношений с прессой. В 1991 г. во всех департаментах министерства экономики и финансов введены должности пресс-атташе, а при генеральной дирекции коммуникаций создана рабочая группа из представителей налоговой службы, казначейства, таможни, центральной администрации, координирующая работу по информированию населения и сотрудников министерства.

Гражданин имеет право получать бесплатную консультацию в налоговой инспекции. Прием населения ведется два раза в неделю. Консультация: дается только название документа, из которого плательщик может получить ответ, и никаких комментариев. При помощи специальной приставки к телефону по определенному номеру гражданин может в автоответчик свои данные по подоходному налогу и через сутки получить полный расчет.

Гражданин Франции вооружен информационной службой всеми необходимыми документами по налоговому законодательству. Это - «Хартия налогоплательщиков», издающийся ежегодно генеральный кодекс из двух частей: в одной - законодательная база для расчета и уплаты по видам налогов, в другой - дополнения и изменения; свежие инструкции в виде брошюр; регулярно переиздающийся краткий двухтомный справочник, который помогает найти ответ на интересующий вопрос; министерство выпускает свою газету. Для популяризации налогов выпускаются комиксы, буклеты, листовки. Предполагается знакомиться со всеми документами по налогам только через компьютер, а с учетом большого количества законов и инструкций - составить их каталог.

В результате постоянного информирования населения, осознания, что налоговые органы выполняют волю государства, укрепления союза между ними и налогоплательщиками отношение к налоговому инспектору изменилось. Компетентность, неподкупность, нейтральность подхода, доброжелательность и строгость -вот за что ценит французский плательщик налоговую службу.

Новые перспективы открывает создание в Германии «электронного обслуживания» граждан. Доступ в сети, цифровая подпись гражданина и чиновника согласно Закона о подписи - все это меняет отношения граждан и властей, упрощает и ускоряет ведение дел и придает им полную открытость.

Местное самоуправление - демократический канал государственного управления

В современном общественном развитии проявляются две противоборствующие тенденции: усиление роли государства и развитие местного самоуправления.

В административно-правовой сфере действуют органы местного самоуправления. Как известно, их статусу посвящены нормы конституционного и других отраслей права. Исходными служат нормы ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, о невхождении их органов в систему органов государственной власти. Нормы ст. 132 предусматривают возможность наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств и подконтрольность государству органов местного самоуправления в части выполнения этих полномочий. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» развивает эти нормы, равно как и законы субъектов Федерации.

Казалось бы, речь идет о развитии муниципального права. Но административное право регулирует взаимоотношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и создает своего рода правовые аналоги (в вопросах государственной и муниципальной службы, функциональных связей служб и т.д.).

Приведем два примера. В Законе Республики Бурятия «О Правительстве» есть ст. 17, посвященная его отношениям с органами местного самоуправления. Правительство в пределах своих полномочий взаимодействует с ними и обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие городов и районов.

В Уставе Нижегородской области содержатся два важных нормативно-правовых положения. В ст. 60 к вопросам государственного значения, решаемым органами государственной власти области с участием органов местного самоуправления, относятся: а) обеспечение исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики; д) осуществление статистического и бухгалтерского учета; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; ж) защита прав потребителей; з) организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта; и) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; к) контроль за использованием средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на финансирование целевых программ; л) административное производство.

Установлено, что органы местного самоуправления могут привлекаться к решению других вопросов государственного значения, а также к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.

Важна норма: выполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также их участие в осуществлении государственных программ должно обеспечиваться необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.

Реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна государству. Акты органов местного самоуправления по указанным предметам ведения не могут противоречить актам органов государственной власти РФ и области В случае такого противоречия действуют акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти области, а акты органов местного самоуправления подлежат отмене или самими органами местного самоуправления по их инициативе, или по представлению (протесту) органов государственной власти области, по решению соответствующего суда.

К сожалению, подобные нормы слабо реализуются на практике. Отчасти этому мешает отсутствие специальных законов о передаче полномочий либо соглашений с точно обозначенными элементами. Их принятие и упорядочение стоят в повестке дня. Необходимо использовать механизм децентрализации, о котором писалось выше. На местах слабо развиты муниципальная собственность, доходные источники бюджетов.

Статус некоторых служб неясен - в них есть элементы и государственного и муниципального. Отметим и неурегулированные «вертикальные» отношения функциональных и отраслевых служб, когда команды и приказы прошлых лет как бы оживают в практике назначения и смещения руководителей местных служб методом жестких указаний. Полезен опыт Латвии, где в районах есть консультационные советы (паритетные представительства местного самоуправления и органов образования, финансов и налогов и др.).

Интересен в этом плане государственно-правовой эксперимент, проведенный Миннацом и органами Ленинградской области в г. Шлиссельбург. К общему договору были приложены договор о разграничении доходов и расходов между бюджетами области и города, соглашение о формировании муниципальной собственности, договор о передаче в ведение и в собственность городу земельных, водных и иных природных ресурсов.

На практике встречаются и более серьезные противоречия между государственными органами и местным самоуправлением.

Одно из них выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде РФ вопроса о неконституционности ряда положений Закона Республики Удмуртия от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» ввиду ограничения ими системы местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд в постановлении от 24 января 1997 г. признал содержащееся в ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положение о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с преамбулой и ч. 1 ст. I названного Закона, соответствующим Конституции РФ.

Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, признано не противоречащим Конституции РФ.

Положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, не соответствует Конституции РФ.

Признаны по тем же основаниям не соответствующими Конституции РФ положения Закона, которые регламентируют статус представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и являются производными от содержащегося в ст. 2 (ч. 1, абз. 5) положения, предусматривающего образование представительных и исполнительных органов государственной власти района в городе и города, входящего в район (т.е. города районного подчинения).

Часть 8 ст. 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки по представлению главы администрации назначаются «управляющие, сельсоветами и поселками», не соответствует Конституции РФ, ее ст. 12 и 130 (ч. 1).

Содержащееся в ч. 4 ст. 7 Закона положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения и поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствует Конституции РФ, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.).

Часть 2 ст. 8 Закона не соответствует Конституции РФ, по-сколъку она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.

Признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 5 (ч. 3), 10, положение ч. 2 ст. 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение ст. 13 (п. кк») о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности, и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которой заместители главы, администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.

Положения гл. TV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные, положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (п. 2, абз. 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абз. 2).

Упорядочение отношений между органами исполнительной власти и органам.и местного самоуправления должно способствовать расширению демократической основы государственного управления. Реализация правотворческой народной инициативы и внесение проектов актов, юридических предложений, совместное проведение мероприятий, информационная открытость «сторон», вовлечение граждан в решение государственных дел, общественный контроль - вот цели и средства для их достижения. И кадры государственной службы призваны хорошо освоить формы взаимодействия с местным самоуправлением как важнейшим институтом самоуправления.

Полезно ознакомиться с опытом иностранных государств в данной сфере. Для нашего читателя может показаться странным сочетание, с одной стороны, разнообразных форм использования общественной инициативы, с другой - прочной связи местных органов с центральной властью.

В Италии в провинциях действуют префекты, возглавляющие и координирующие деятельность государственных служб на определенной территории. Сходная практика в Испании, Греции и др. Реже развивается местное государственное управление на локальном уровне. В Индии есть коллекторы, в округах, комиссары, в областях, в странах Латинской Америки губернаторы, на местах выполняют решения правительства и местного представительного органа и в этом качестве действуют как главы местной администрации.

И все же тенденция к отделению государственной администрации от местного управления становится все более заметной в странах Западной Европы. Во Франции закон о децентрализации 1982 г. упразднил должность префекта. Его исполнительные функции переданы председателям региональных советов. Комиссары из центра представляют на местах лишь его интересы.

Общественные объединения и государственное управление

Права граждан в административной сфере реализуются ими не только в индивидуальном порядке, но и коллективно. В последнем случае имеются в виду как массовые обращения, отражающие взгляды, мнения и позиции неограниченного количества лиц, так и деятельность общественных объединений. Общественное объединение есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов, указанных в его уставе. Статус общественных объединений закреплен в ФЗ «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности», «О политических партиях». Закон определяет и их связи с государственными органами и формы взаимодействия.

Начало легальной деятельности общественных организаций кладет их регистрация. Законом установлено, что государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Минюстом РФ.

Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов РФ. Органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

За государственную регистрацию общественного объединения, последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются регистрационные сборы.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию общественного объединения, внесение данного объединения зарегистрировавшим его органом в единый государственный реестр юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является свидетельство о государственной регистрации.

Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Среди прав общественных организаций особо выделим: право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

Разумеется, в уставах профсоюзов, творческих союзов, в положениях об органах общественной самодеятельности более дифференцированно определяются их права и каналы взаимоотношений с органами исполнительной власти и управления.

Например, профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов - указанные права и интересы, работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнений соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы.

Профсоюзы защищают право своих членов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда.

Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях.

Профсоюзы вправе участвовать в рассмотрении органами государственной власти, а также работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями своих предложений.

Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организации, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами государственной власти строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных договоров, соглашений.

Профсоюзы вправе участвовать в выборах органов государственной власти в соответствии с законодательством.

Особо отметим, что профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и др. фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный контроль за использованием средств этих фондов.

Профсоюзы вправе осуществлять взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта. На локальном уровне профсоюзы по уполномочию работников вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией.

Напомним, что в России действует система правовых актов о социальном партнерстве. Большую работу проводит Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, которая заключает генеральное соглашение, рассматривает отраслевые тарифные соглашения. Паритетный состав гарантирует объективность оценок и решений. Законы о социальном партнерстве очень нужны.

Особо выделим ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях». В ней установлено, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных этим федеральным законом.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в т.ч. на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной власти с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними. Но эта норма плохо реализуется на практике.

Важен и государственный надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям и вправе: запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятий; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, выносить руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Предупреждение может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством РФ о налогах.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться органами государственного экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического и иного надзора и контроля.

Как видно, регулируемый в законодательстве статус общественных объединений позволяет им действовать в административно-правовой сфере. «Встречное движение» со стороны органов исполнительной власти и органов управления должно усиливаться за счет определения их взаимоотношений в подзаконных актах и умения согласованно действовать. К сожалению, в положениях о министерствах и иных органах, в регламентирующих документах, в должностных инструкциях взаимодействие соответствующих органов и должностных лиц с общественными объединениями либо не регулируется, либо это делается очень скупо. Дело сводится к эпизодическим контактам и акциям.

По нашему мнению, налаживание связей с общественностью, создание и работоспособность служб «public relations» на разных уровнях управления, служб пресс-атташе, групп, занятых изучением динамики общественных структур, помогут делу. И отрадно, что в ряде министерств, в структуре областных администраций появляются службы, умеющие вести диалог и реагировать на обращения и предложения общественных объединений, оказывающие им организационную и консультативную помощь.

Не менее важно вести эту работу дифференцированно, с учетом профиля разных общественных объединений. Политические партии требуют особого внимания ввиду их активного участия в деятельности государственных органов и выдвижения программ и проектов решений, которые могут либо совпадать, либо не соответствовать управленческим целям. В любом случае исполнительные органы должны изучать и анализировать их позиции и умело вести диалог, достигать договоренностей и компромиссов. Это касается не только «партии власти», но и оппозиционных партий, участие представителей последних в правительстве и иных органах создает дополнительные проблемы, но «с надо решать путем взаимодействия.

Накоплен опыт делового сотрудничества государственных органов с профсоюзами. Пожалуй, легче устанавливаются контакты со специализированными общественными объединениями, профиль которых совпадает со сферой деятельности министерств ведомств. В сфере культуры это прочные, хотя и не безконфликтные отношения с творческими союзами, в сфере экологии и энергетики - с научно-техническими обществами и общественными движениями. Данная линия развития представляется весьма перспективной.

Упомянем об органах общественной самодеятельности, которые создаются по территориальному принципу и проводят большую работу среди населения. Для местных исполнительных органов контакты с ними весьма полезны, и здесь не допустимы бюрократические отговорки.

Общественные объединения охватывают не только отдельных граждан, но и их мини-структуры. В нашем обществе всегда была и остается актуальной задача укрепления государственной власти как наиболее мощной и приоритетной ветви народовластия. Вместе с тем предпринимаются попытки укрепления ее взаимодействия с другими каналами народовластия - партиями, общественными организациями и движениями. Налицо тенденция резкого повышения их самостоятельной роли в обществе.

И все же противоречиво развиваются отношения органов государства с общественными организациями. Взятый три десятилетия назад курс на передачу некоторых функций государственных органов общественным организациям затем был свернут. Ныне вплетение общественных организаций в процедуры формирования и деятельности представительных органов служит обогащению демократического потенциала власти.

Демократизация в условиях перестройки стимулировала оживление традиционных и появление множества неформальных организаций и движений, часть которых пытается претендовать на политическое лидерство. Обостряется конфронтация с государственной властью и ее представителями. В противовес органам государства создаются альтернативные ассоциации, объединения и т.п. с теми же или схожими задачами. Между тем нужна стратегия сотрудничества, а не противоборство, слияние усилий, а не борьба за власть и гегемонию. И тогда удастся вовлечь «неформалов» в разрешение экологических проблем, в расширение выпуска продукции и т.д. Поиск альтернативных вариантов решений вызовет изменение процедур деятельности организаций. Можно предвидеть и структурные перемены, в частности, слияние, объединение одних, появление других организаций.

Заметно все же, что в тенденции развития ассоциаций, самоорганизации заложен импульс углубления начал самоуправления. На него нацелена не только реформа политической системы, но и экономическая реформа. Преобразование отношений собственности, акционирование, арендные способы ведения хозяйства полнее выявляют ресурсы самоорганизации граждан и трудовых коллективов.

Возрастание удельного веса кооперативной собственности требует правильных соотношений ее с государственным сектором экономики, а органов государства - с кооперативами. Пока слабо выявляется потенциал кооперативов как добровольных объединений граждан, управляющих своими делами на основе самоуправления. Допускается немало бюрократических проявлений и извращений, что порождает пассивность кооперативов. Объединение кооперативов в союзы (объединения) ведет к структурированию «кооперативной власти» по вертикали и горизонтали с расширяющимся объемом саморегуляции в пределах своих систем.

Возникает немало хозяйственных ассоциаций - по профилю деятельности, по циклам производства, по территориальным интересам. И исполнительным органам надо с ними взаимодействовать. Полезно взаимное «представительство».

Отметим устойчивость существования таких демократических институтов, как профессиональные ассоциации, имеющие столетний опыт. В середине и конце XX в. они играют заметную роль. Съезды работников отраслей хозяйства и культуры регулярно собирались в 20-30-х гг., на них выступали руководители государственных органов. В какой-то мере они возродились в 60-х гг. Кстати, в Болгарии в 80-х гг. вместо министерств действовали отраслевые ассоциации.

В наше время профсоюзы не столь мощны и действенны. Есть немало отраслевых союзов (нефтяников, энергетиков, золотодобытчиков), проводящих съезды и рассматривающих актуальные экономические и социальные вопросы. Органы управления должны чутко реагировать на их решения и обращения.

Успешно действует Российский Союз промышленников и предпринимателей. Есть Международный конгресс промышленников и предпринимателей (МКПП). Это общественная организация позволила производителям бывшего СССР выжить в кризисных условиях начала 90-х гг. и сейчас продолжает защищать их интересы. Конгресс объединяет национальные союзы, промышленников и предпринимателей 24 государств, в числе которых -15 бывших республик СССР, Болгария, Венгрия, Румыния, Словацкая Республика, Чешская Республика, Югославия. В работе организации участвуют со статусом наблюдателей промышленные союзы Китая и Хорватии. Эти государства связаны общими региональными рынками, традициями торговли и экономического сотрудничества. Инициатором учреждения МКПП стал в 1992 г. Российский союз промышленников и предпринимателей.

По правилам организации, членом ее может стать предприятие или объединение, имеющее долговременные интересы для вхождения в рынки стран, представленных в конгрессе. Наряду с самими производителями той или иной продукции сюда входят и иные коммерческие структуры: банки, страховые компании, холдинги.

Интересы промышленников и предпринимателей МКПП защищает, прежде всего внося конкретные предложения в адрес национальных правительств и парламентов. Таким образом конгресс содействует, напр., формированию транснациональных экономических объединений, ФПГ, сети финансово-кредитных учреждений, СП, созданию свободных экономических зон. В рамках МКПП проводятся выставки продукции ее членов, даются юридические консультации, организуются специализированные поездки.

И все же научная и экономическая мысль слабо оживляет управленческую практику. К примеру, программы экономического развития, разработанные рядом институтов РАН, остаются не востребованными Правительством, Минэкономики и другими органами. Альтернативность, как способ выбора управленческих решений, еще не признана в полной мере.

Другой путь. По образцу зарубежных стран в структуре отечественных органов и организаций создаются и действуют службы (отделы) по связям с общественностью, по коммуникациям, пресс-службы и т.п. Но класс их работы и информационных материалов пока невысок.

Уместно обратить внимание на общественные объединения, охватывающие руководителей локальных организаций. Они аккумулируют общественное мнение.

В целом можно отметить важное значение развития и реализации общественными объединениями их прав в административной сфере. В этом выражается курс на демократизацию гражданского общества и управления государственными делами. В его осуществлении много противоречий и ошибок, которые надо преодолевать.