Юридические акты как источники административного права

Конституция и закон

Правовое государство отличается признанием и обеспечением верховенства права. Ученые-юристы отмечали «правовую связанность», означающую своего рода самообязательство государства перед обществом, гражданами.

Государство, по словам Г. Кельзена, сначала создает право, а потом добровольно подчиняется ему. Его обязанность и права установлены тем же правопорядком, который с ним олицетворяется. Государство и его органы понимаются как правовой порядок человеческого поведения.

Действие на основе и в соответствии с правом придает деятельности всех государственных органов целеустремленный и ритмичный характер и способствует укреплению правового порядка. Формула управления на основе закона и посредством закона жизненно необходима в условиях российской действительности. Нужно ее усвоить и правильно ею пользоваться.

Предстоит прежде всего освоить положения Конституции как основного источника всех отраслей, включая и административное право. Их значение нередко недооценивается и ведет к сужению сфер применения административного права. Соответственно уменьшается непосредственное конституционное влияние на «административное правосознание» как решающий фактор правотворчества и правоприменения. Поэтому сделаем ряд пояснений.

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

В конституциях иностранных государств немалое число норм касается административно-правовой сферы. Это нормы о формировании и полномочиях правительства, о взаимоотношениях парламента и правительства (разд. III и V Конституции Франции), о публичной администрации (специализированной и местной) в Конституции Румынии (гл. V), о публичном управлении в Конституции Республики Молдова (гл. VIII). В конституциях Чешской и Словацкой республик применяются понятия «высший орган исполнительной власти», «органы государственного управления», «административные учреждения».

Показательно, что в конституциях Германии, Испании, Греции и др. выделяются государственные функции управления, регулирования, контроля и содействия, сферы, подлежащие публично-правовому воздействию (ст. 18.1, 24 Конституции Греции). Часто используются понятия «органы публичного права», «публичные учреждения». В Конституции Венгрии урегулирован статус армии и полиции. Все это свидетельствует о высокой значимости конституционных основ существования и развития административного права.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается •только органом законодательной власти или принимается путем референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабильностью своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства - закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы., основные начала - закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях - законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то Же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.

Акты Президента Российской Федерации

В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал действовать институт президента. Действующая Конституция гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89).

По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из ветвей власти. Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов. Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

б) за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17f распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 - награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями, в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и необходимости его изменить За год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции нормотворчество Президента по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом, по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит решить задачу упорядочения нормотворчества.

Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в процессе их анализа.

Природа президентских указов стала предметом особого внимания политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались вокруг трактовки временного характера нормативных указов. Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо они обладают более высокой юридической силой, чем правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти - бесспорны. Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто снимает остроту проблемы.

Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависят от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы касаются:

а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти. Таковы, например, изданные в 1996 г. указы «О доктрине развития российской науки», «О концепции государственной национальной политики Российской Федерации»;

б) утверждения федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

в) определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

г) государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

д) установления правового режима в той или иной сфере управления, хозяйствования и социальной деятельности;

е) образования, преобразования и упразднения федеральных органов исполнительной власти, определения их задач и функций, назначения министров и иных руководителей;

ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановления актов органов субъектов РФ.

В указах содержатся нормы-цели, нормативно регулирующие положения, задания, поручения, конкретные предписания. Соотношение этих элементов в указах, естественно, бывает неодинаковым.

Обращаем прежде всего внимание на возможность различения указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о присвоении званий и т.п.

Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их «юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в) указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября - декабря 1993 г.); г) указы о приведении законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество Президента на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы. Правда, отступления от него бывают, и "это требует дополнительных мер по их преодолению.

Как уже отмечалось, распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это - оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на президентском уровне. Тем не менее абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их четкого различения.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Некоторые акты президентов республик и глав администраций краев, областей, городов федерального значения были приостановлены по этим основаниям. Чрезмерное расширение сфер действия президентских актов ведет нередко к сужению объема правотворчества исполнительных органов, излишним образом «связывает» акты правительственных и ведомственных органов - тут явно нарушается мера вхождения в другую сферу Подзаконных актов.

Еще одна иллюстрация. Пункт 3 ст. 115 Конституции РФ предоставляет Президенту право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.

Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ имеет важное значение. Создаются условия и гарантии проведения информационно-аналитической работы, согласования проектов актов и повышения их уровня. Указанные задачи решаются с помощью процедур, введенных специальными актами Президента.

В палатах Федерального Собрания официальные представители Президента РФ выражают его позицию при рассмотрении проектов законов, законодательных предложений, обращений, представляемых на ратификацию (денонсацию) договоров и соглашений, законов, возвращенных на повторное рассмотрение.

Акты правительства

Правовые акты органов общей компетенции, возглавляющих «пирамиду» исполнительных органов на соответствующем уровне управления, занимают важнейшее место в системе источников административного права. Рассмотрим подробно акты федерального Правительства.

Конституционные формулы Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти - в прошлом, Правительства России, осуществляющего исполнительную власть РФ, по действующей Конституции - предопределяют роль и содержание их актов. Правительственные акты выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования основных административно-правовых отношений, в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов, в сфере жизни граждан. Поэтому эти акты обладают мощным правотворческим потенциалом. Их место в правовой системе и признаки установлены в Конституции и в упомянутом выше законе.

Можно выделить следующие признаки, характерные для правительственных актов: а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта, г) общеобязательность действия на всей территории РФ; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения - ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Но объем и характер закрепления признаков правительственных актов менялись. Так, в Законе о Совете Министров СССР 1978 г. было использовано понятие «решение». Решение, носящее нормативный характер или имеющее важное народнохозяйственное или общее значение, издается в форме постановлений. Подписывается Председателем и Управляющим Делами Правительства. Публикуются в Сборнике Постановлений Правительства, а при необходимости доводятся до всеобщего сведения. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Подписываются Председателем Правительства.

В Законе РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) были закреплены основные характеристики постановлений и распоряжений Правительства. Это - «привязка» их только к данному органу как субъекту принятия и проверки исполнения; обязательность к исполнению на всей территории страны; различение постановлений и распоряжений по критерию нормативности или важного значения - для постановлений, по оперативным и другим текущим вопросам - для распоряжений, по порядку их подписания; вступление актов в силу и контроль за их исполнением; основания отмены актов Президентом; порядок опубликования правительственных актов.

В ст. 115 Конституции РФ установлены следующие свойства постановлений и распоряжений федерального Правительства: а) «привязка» их к своему субъекту - Правительству; б) обеспечение их исполнения; в) обязательность к исполнению в РФ; г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам. В п. «а» ст. 125 предусмотрена возможность разрешения Конституционным Судом дел о соответствии Конституции нормативных актов Правительства. Надо полагать, имеются в виду правительственные постановления.

В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», одобренном палатами Федерального Собрания, более подробно урегулированы вопросы, связанные с постановлениями и распоряжениями, которые различаются по вышеназванным критериям. Но подписание постановлений и распоряжений отнесено только к ведению одного Председателя Правительства, который согласно ст. 113 Конституции определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Введено - по образцу зарубежных правительств - контрассигнование актов Правительства соответствующим министром или иным руководителем федерального органа.

Принципиальное значение имеет определение юридической силы актов Правительства в соотношении с законами и указами. Напомним, что ст. 115 Конституции России гласит: на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Отрадно отметить, что в законе 1992 г., как и в упомянутом законе, регулируется деятельность Правительства РФ по организации выполнения законов. Установлено, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Правительство организует и контролирует исполнение законов, указов, принимает меры по устранению их нарушений.

К сожалению, ориентация правительственных актов на реализацию законов выявляется не столь отчетливо, как следовало бы. Нередко «рвется» связь между нормами законов и постановлений, последние медленно изменяются и отменяются.

Правотворческую деятельность Правительства нельзя представить без его участия в законодательной деятельности. Исторический опыт свидетельствует о сосредоточении законоподготовительных работ в исполнительных органах. С этой целью Правительство РФ утвердило 19 июня 1994 г. «Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». В нем были определены взаимоотношения Правительства с Президентом и Федеральным Собранием в области законопроектной деятельности, а также участие министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства. Регулируется планирование этой деятельности.

В настоящее время участие Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в законотворчестве определяется Правительственным постановление от 2 августа 2001 г., которым утверждены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов.

В концепции законопроекта должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в т.ч. с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообразующих законов РФ, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать следующие разделы: основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование; заказчик и разработчики законопроекта; перечень документов, подлежащих разработке; примерная структура законопроекта; виды, этапы и сроки работы; порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта); порядок приемки работы.

Правовые акты Правительства составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства.

Иерархичность построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

В действующей Конституции соотношение актов Правительства с актами других звеньев исполнительной власти прямо не определено. Между тем в прежней Конституции России было установлено, что Совет Министров РФ в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров республик в составе Федерации, отменять противоречащие законодательству акты администраций других субъектов. Закреплялось право отменять акты федеральных министерств и других подведомственных органов.

Содержание актов Правительства в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. Для ознакомления с нею достаточно обратиться к ст. 114 Конституции РФ. Правительство РФ: разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об его исполнении; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Добавим, что подробно порядок деятельности Правительства РФ определяется названным федеральным конституционным законом.

Ввиду высокой нормативности правовых актов Правительства в них отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.

Придавая большое значение анализу динамики постановлений Правительства РФ и обобщению тенденций нормотворческой практики, Институт законодательства и сравнительного правоведения проводит изучение правительственных постановлений. Одно из них касалось анализа актов, принятых за 9 месяцев 1993 г. Для удобства оценки изученные нормативные акты были классифицированы по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основаниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено свыше 740 актов из числа тех, которые поступили в институт. В результате были получены данные, которые могут представить интерес как для работников органов исполнительной власти, так и для широкого круга читателей.

Приведенные данные дают основание обратить внимание на следующие аспекты подготовки и принятия постановлений Правительства. Целесообразно стремиться к более равномерному отражению в постановлениях вопросов развития разных отраслей экономики, социальной и иных сфер, к расширению спектра вопросов управления (кроме структурно-организационных), к более систематическому учету предложений и проектов исполнительных органов субъектов Федерации, к последовательной реализации законов.

Особенности правительственных актов выражаются в используемых правовых способах и средствах воздействия на экономические и иные процессы и на деятельность всех организаций и граждан. Среди них важнейшее значение имеет разработка, утверждение и реализация базовых нормативно-правовых актов длительного действия. Речь идет о федеральном бюджете, о прогнозах, о концепциях, об основных направлениях развития тех или иных сфер и отраслей, регионов, об их государственной поддержке, о федеральных программах, которые включают в себя комплекс средств достижения целей и рассчитаны на приведение в движение многих органов и организаций.

Сошлемся в качестве примера на Постановление Правительства РФ «Об утверждении Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год». Определены перечень важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы на 1994 г., Минэкономики РФ и Минфином РФ совместно с другими министерствами и ведомствами, федеральными органами исполнительной власти, а также с участием органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральным органам исполнительной власти поручено руководствоваться Основными направлениями при подготовке мероприятий по повышению денежных доходов населения, адресной социальной поддержке наиболее нуждающихся граждан, развитию отраслей социальной сферы, а также при разработке и реализации соответствующих федеральных и отраслевых программ. Они должны своевременно осуществлять разработку нормативных документов, предусмотренных Перечнем важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы, на 1994 год.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано при разработке социальных мероприятий и программ на региональном уровне ориентироваться на Основные направления социальной политики Правительства РФ на 1994 год и Перечень важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы на 1994 год, предусматривать приоритетное выделение материальных и финансовых ресурсов на указанные цели.

Регулярно принимаются планы действий Правительства РФ - по охране окружающей среды, в экономической сфере и т.д.

Одной из разновидностей актов Правительства являются целевые комплексные программы, утверждаемые постановлениями.

Так, Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на 1994-1995 гг. была рассчитана на создание на федеральном уровне экономических, правовых и организационных условий для формирования развитой инфраструктуры малого предпринимательства - обеспечивается формирование его нормативно-правовой базы, совершенствование систем финансовой поддержки и информационного обеспечения путем содействия внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, подготовки и повышения квалификации кадров в данной сфере и т.д.

Другой пример. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Федеральную целевую программу развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 гг. Программа основана на положениях ГК РФ, федеральных законов «О сельскохозяйственной кооперации», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», других базовых актов. В ней предусмотрены меры по совершенствованию правовой базы крестьянских хозяйств и кооперативов, механизма крестьянского землевладения и землепользования, по развитию -кооперативных крестьянских хозяйств, финансово-кредитной и инвестиционной поддержке, информационно-консультационному обслуживанию, обучению кадров.

Как видно, нередки случаи сочетания постановлений и положений, тогда первые приобретают смысл первично-утверждающего, а вторые по содержанию - нормативно-регулирующего акта. Связь обоих актов становится органической.

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. Выше уже отмечалась своеобразная «связка актов», когда постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие положение как общенормативный акт длительного действия. В нем содержится определенный порядок деятельности организаций и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивый порядок с правилами для разных категорий субъектов права. Таковы, например, Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания услуг почтовой связи.

Есть и еще одна разновидность положений. Это положения, определяющие статус органа или организации. Таковы положения о министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и др. Тем самым акты Правительства формируют правовое положение других субъектов, действующих в экономической, социальной и в иных сферах.

Правительственные постановления часто посвящаются установлению конкретных нормативных регуляторов. Речь идет, например, об акцизах на товары, о размерах долговременной беспроцентной возвратной ссуды вынужденным переселенцам, о компенсационных выплатах, о размерах должностных окладов тех или иных категорий работников, об утверждении такс для начисления размера взыскания за разные виды ущерба, тарифов на услуги. При всей конкретности такого способа регулирования бесспорна его полезность для обеспечения унифицированных видов деятельности. Достигается также устойчивость правоотношений и гарантий прав юридических и физических лиц.

Немалая часть правительственных постановлений носит еще более конкретный характер, будучи адресованными преимущественно одному субъекту. Но значимость содержащихся в них предписаний придает таким правоприменяющим актам необходимую стабильность. Эти предписания обязательны для всех физических и юридических лиц, соприкасающихся с субъектом постановления и призванных оказывать ему необходимое содействие. Таковы, например, постановления о передаче федеральных государственных предприятий, организаций в государственную собственность областей, о присвоении классных чинов руководящим работникам государственной налоговой службы, об учреждении и утверждении уставов ряда крупных акционерных обществ, создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий (АО «Аэрофлот» и др.), о создании или реорганизации государственных университетов.

Особо следует отметить такую предметную экономическую, социальную и иную направленность многих актов, как постановления, посвященные отдельным регионам или отраслям хозяйства. В них содержатся либо нормы, вводимые для этих регионов, отраслей, либо, оперативные меры, либо поручения соответствующим государственным органам решить определенные вопросы.

Широкая международная деятельность федерального Правительства находит свое выражение в нескольких актах. Это, во-первых, соглашения между Правительством России и правительствами других государств, во-вторых, постановления о подписании межправительственных соглашений, в-третьих, постановления о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию соглашений между РФ и другими государствами, в-четвертых, межправительственные протоколы о торгово-экономических и иных отношениях, меморандумы о понимании и т.п.

Поясним теперь кратко содержание распоряжений федерального Правительства. Они принимаются, как правило, по оперативным и конкретным вопросам и не носят нормативного характера. Подписываются Председателем Правительства.

Так, изучение распоряжений, опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации», позволяет увидеть следующую картину содержания распоряжений. В сфере кадров и трудовых отношений - о назначении на должность и освобождении от должности, нормах выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарной ответственности; в хозяйственной сфере – о выделении средств, финансировании программ, приватизации предприятий, передаче объектов федеральной государственной собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении таможенных льгот; в организационной сфере - о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.

Анализ правовых актов Правительства свидетельствует о проблемах, которые реально возникают на практике. Во-первых, наблюдается «смещение» актов от того перечня полномочий, которыми Правительство обладает. Это особенно заметно в хозяйственной сфере, где велик объем таких актов, и в сфере безопасности и охраны порядка, где их явно мало. Во-вторых, далеко не всегда акты вызваны к жизни крупными явлениями, их нередко порождают только «ситуационные» потребности. В-третьих, немалая часть актов явно вторгается в сферу министерств и иных органов, причем не без их пожеланий.

Процедура издания правительственных актов регулировалась «Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров - Правительства Российской Федерации», утвержденным 28 января 1993 г.

В Регламенте Правительства РФ от 18 июня 1998 г. с изменениями от 5 октября 2000 г. установлен порядок внесения проектов решений в Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектное Федерации. Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов, решений парламента, поручений Президента РФ поручается членам Правительства. Строго регламентирован порядок рассмотрения проектов актов и оформления решений, а также порядок подготовки законопроектов, иных актов и документов.

Проекты решений Правительства вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагаются перечень разногласий и замечаний, подписанные соответствующими руководителями.

В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении наиболее важных вопросов в экономической сфере и подготовки проектов соответствующих нормативных правовых актов Правительство РФ образовало Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве и утвердило Положение о нем. На Совет возложены организация разработки проектов соответствующих правовых актов; анализ и предварительная экспертиза наиболее важных из них; подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в перечень приоритетных проектов; утверждение планов деятельности рабочих групп, создаваемых для подготовки проектов нормативных правовых актов.

Ведомственные акты

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».

Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, " регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.

Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.

Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.

Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.

Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств, регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.

Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре 1996 г.

Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505), утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минстроем и Минфином.

Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти, включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от 12.08.96 № ВЗ-6-04/572.

Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19 августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.

Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2 июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.

Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от 19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ".

Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от 11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.

Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3 августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы контрразведки РФ.

Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от 13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти Министерства юстиции РФ».

Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты. РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного таможенного комитета РФ.

Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от 19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального банка РФ.

Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30 августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции морского промысла» Государственного комитета РФ.

Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный 30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы РФ.

Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает указания как средство их реализации.

Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.

Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов - положения, правила - можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избаватъ нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.

В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.

Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).

Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

Приказ - распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит,, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отделъны,е пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Указание - распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.

Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителями структурного подразделения - разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».

Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.

Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.

Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки, принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных министерствах

Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.

В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.

Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.

На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение права-вых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения - годовые и перспективные, общие и тематические.

Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства. Им в большей степени присуща такая «правовая связанность» и в меньшей - действия в пределах компетенционных рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой рекомендуем ознакомиться. Однако превышение своих полномочий, придание ведомственным актам правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком ведомственного правотворчества.

В качестве примера приведем Постановление Государственной Думы от 11 октября 1996 г. «О факте грубого неисполнения ст. 855 ГК РФ». Обсудив письмо от 22 августа 1996 г. по вопросу о порядке применения статьи 855 ГК РФ в ред. ФЗ «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» Минфина РФ, ЦБР, ФНС России (в настоящее время - Государственная налоговая служба РФ) и зарегистрированное Минюстом РФ 27 августа 1996 г., а также выслушав объяснения представителей названных ведомств, Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила: считать данное письмо не соответствующим ГК РФ; рассматривать действия названных ведомств по изданию указанного письма, а также отказ отозвать его как грубое неисполнение ГК РФ в части установленной очередности списания денежных средств с банковского счета.

Было принято и другое Постановление Государственной Думы - «О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ». В соответствии с п. 1 ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила разъяснить: из установленного п. 3 ст. 2 ГК РФ положения следует, что финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или другими законами РФ; ст. 855 ГК РФ регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в т.ч. и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды.

В случае противоречия норм налогового, финансового законодательства ст. 855 ГК РФ применяется ст. 855 ГК РФ.

При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны производить списание денежных средств в порядке очередности, установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.

Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.

Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в инициативном порядке.

В министерстве подготовка проектов документов осуществляется структурными подразделениями, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа визируется министром (руководителем ведомства), второй - заместителем министра (заместителем руководителя ведомства), курирующим соответствующие структурные подразделения, начальниками структурных подразделений, ответственными за подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также руководителями юридической службы и др. К проекту документа прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.

Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями, которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов, указов Президента нормативного характера, а также проекты решений Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с Минюстом.

Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего листа сопроводительного письма указываются наименование структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона ответственного исполнителя.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти участвуют в законопроектной деятельности Правительства РФ и в связи с этим:

а) осуществляют сбор и обобщение предложений предприятий, учреждений, организаций отрасли, общественных организаций и граждан по развитию и совершенствованию законодательства в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;

б) обобщают практику применения законодательства РФ в соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной жизни;

в) при подготовке предложений к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проектов законов обеспечивают их проработку и научное обоснование.

Направление министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.

Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ; б) координирует работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства, заключение о соответствии их требованиям законодательства.

Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера, сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях, технико-экономических нормативах, методических рекомендациях, ориентирующих на единообразные действия, в обязательных требованиях и документах.

Есть ведомственные акты - разъяснения, посвященные законам, указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям Президента и Правительства либо согласно положениям об этих органах. К сожалению, в них немало произвольных толкований.

Следует учитывать роль ведомственных актов в формировании громадного массива локальных актов и юридических документов. Функционально-правовая связь их между собой позволяет четко и в унифицированном порядке вводить документы, их реквизиты, определять основания и порядок оформления актов и документов. При соблюдении такого порядка первичное документирование будет реально служить укреплению разных ви-Дов правовой деятельности.

Во всех случаях ведомственный акт должен отвечать комплексу требований: быть обоснованным и содержательным, изданным в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным юридическим стилем.

Отметим полезность регулярного издания сборников ведомственных актов, особенно в тех министерствах, госкомитетах и других органах, в чью сферу деятельности «втянуты» граждане и многие юридические лица. Хорошо налаженная правовая информация будет служить повышению эффективности ведомственных актов.

Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Двухуровневый характер государственного устройства РФ сочетается с конституционным принципом единства исполнительной власти. Однако очень трудно обеспечить сочетание этих начал между собой. Акты исполнительных органов республик и других субъектов РФ сходны по юридической природе с актами федеральных органов. Но соподчиненность актов республиканских органов нередко бывает нарушена, что ведет к обострению деструктивных явлений в управлении и в деятельности всего государственного аппарата. В отличие от республик несколько иная картина в исполнительных органах других субъектов РФ и прежде всего областей и краев. Правовой статус исполнительных органов порождает много неясного в системе и видах их актов, ведет к противоречиям между ними и правовыми актами федеральных органов.

Нормы и правила об административно-правовых актах субъектов РФ содержатся в конституциях и уставах. Они включаются в текст законов о правовых актах либо в положения (правила) о порядке подготовки и принятия актов глав администраций.

Федеративный характер России обусловливает наличие правительственных актов и на уровне ее субъектов. В основных чертах они схожи с актами федерального Правительства Постановления и распоряжения председателей правительств республик в составе РФ названы в конституциях республик. В ст. 7 Конституции Республики Карелия установлено, что эти акты не могут противоречить Конституции и законам Федерации и Республики Карелия. Акты федерального правительства не упомянуты. Согласно ст. 87 Конституции Республики Коми Глава республики, возглавляющий правительство, издает указы и распоряжения на основе и во исполнение действующего законодательства.

Статья 120 Конституции Республики Татарстан посвящена постановлениям и распоряжениям Кабинета Министров, который издает их на основе и во исполнение законов Республики Татарстан, решений Государственного совета и указов Президента республики. И здесь правовая связь с федеральными актами отсутствует.

Иная трактовка актов содержится в законе Республики Бурятия «О Правительстве Республики Бурятия» (21 июня 1995 г.). В ст. 4 указывается на организацию и контроль федеральных актов, включая акты Правительства РФ. Статья 31 посвящена актам Правительства с типичными элементами их подготовки, принятия и исполнения.

Теперь рассмотрим акты губернаторов и глав администраций областей и других субъектов Федерации.

В Уставе Ставропольского края записано, что губернатор принимает акты по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. Нормативные акты принимаются в виде постановлений, акты ненормативные, издаются в виде распоряжений (ст. 66). Там же говорится об актах руководителей органов правительства по вопросам деятельности соответствующих отраслей, а в ст. 69 - о приказах как правовых актах структурных подразделений правительства. Налицо противоречие.

В Уставе Иркутской области говорится о законах и иных областных нормативных правовых актах (ст. 21-22). В п. 4 ст. 33 установлено, что губернатор издает постановления и распоряжения во исполнение федеральных и областных законов. Подчеркнем важную норму: правовые акты губернатора направляются в Законодательное Собрание в день их подписания. Правовая связь гарантируется. В п 2 ст. 38 издание приказов, положений, инструкций и иных нормативных актов в порядке, установленном законом области, предоставлено заместителям главы областной администрации, заместителям руководителей ее структурных подразделений.

Акты правительств, действующих под эгидой губернаторов или глав администраций, имеют более узкую сферу применения.

В принятом 2 марта 1996 г. законе Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» дана иная классификация актов. По вопросам ведения администрации губернатор издает распоряжения, а по вопросам внутренней организации ее работы - приказы, равно как и руководители структурных подразделений. Право губернатора издавать нормативные правовые акты ограничено случаями, установленными федеральными законами, указами и постановлениями, а также законами города Такие акты подлежат официальному опубликованию (ст. 35, 36). Губернатор обладает правом отмены актов руководителей территориальных и отраслевых органов администрации в случае их противоречия названным федеральным актам и актам города (ст. 40).

Согласно закону Краснодарского края от 4 апреля 1995 г. «О правотворчестве и правовых актах Краснодарского края» глава администрации издает постановления и распоряжения, а также утверждает Правила подготовки, принятия и выполнения решений органами исполнительной власти. Департаменты, комитеты, отделы и др. могут издавать приказы, постановления, инструкции и давать указания.

Акты областных администраций являются чаще всего оперативно-распорядительными и функционально-регулятивными, т.е. более узкими по сферам применения. В них преобладают предписания и задания.

Эффект административно-правовых актов субъектов РФ не всегда высок. Видимо, по этой причине Законодательное Собрание Санкт-Петербурга внесло в порядке законодательной инициативы, проект федерального закона об административной ответственности за неисполнение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Снижается результативность действия актов и из-за их чрезмерного многообразия и отступления от общепринятых правил, невысокого качества.

Поэтому автор счел необходимым разработать проект Правил подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органов. Они были одобрены в Тверской, Воронежской, Челябинской, Новгородской и Нижегородской областях. Правила регулируют стадии процесса движения решений органов исполнительной власти в области, рассчитаны на упорядочение территориального нормотворчества и введение конкретных процедур принятия и реализации отдельных видов актов. Они разработаны в соответствии с Конституцией РФ с учетом действующих в областях правовых актов. Поэтому подробнее охарактеризуем содержание рекомендаций. Сначала поясним понятие и виды решений областных органов исполнительной власти.

Решение - основной акт, принимаемый в целях разрешения наиболее важных вопросов. Решение - это обязательная для исполнения программа действий, принятая правомочным субъектом в установленном порядке, содержащая цели и способы ее наилучшего выполнения, набор средств (материальных, технических, финансовых, организационных и т.д.), указание на исполнителей и сроки исполнения. Осуществлению решений подчиняется вся последующая деятельность государственных органов, в ходе которой корректируются ранее принятые решения и зарождаются условия принятия новых решений.

Различаются следующие виды решений: а) постановления главы областной администрации; б) распоряжения главы областной администрации (или его заместителя); в) приказ начальников управлений, om.de.ioe, председателей комитетов; г) постановление комитетов; д) положение (об органе, о порядке деятельности); е) инструкция; ж) программа; з) план; и) письмо (обращение); к) рекомендации; л) поручения. Каждый вид решения присущ определенному виду органов, обладает специфическими юридическими свойствами и принимается для разрешения конкретных задач (вопросов). Решения можно классифицировать по субъектам их принятия (органам и должностным лицам), по содержанию, по форме, по процедуре принятия. Рекомендуется обратить внимание на круг устных решений и их фиксацию.

Рассмотрим теперь вопросы компетенции органа и основания принятия решений. Ведь решение служит важнейшим средством реализации компетенции, возложенной на государственный орган. Оно принимается в рамках той компетенции, которая очерчена в законе или положении. В них определены предметы ведения и полномочия, содержание деятельности соответствующих органов, причем решение, принимаемое по каждой функции (в области бюджета, налогов и т.д.), влечет за собой цепь других управленческих действий и находится с ними в подвижном соотношении.

Работники областных органов должны представлять себе, как реально складывается «массив» решений, как он распределяется по различным функциям. Полезно проводить систематический анализ решений (за полугодие, год) по функциональному признаку. Это позволит обеспечить равномерный охват тех сфер хозяйственного и социально-культурного строительства, в пределах которых органы уполномочены действовать на основании закона, положений и т.д. Применительно к отраслевым комитетам, отделам и управлениям необходимо обеспечивать охват всех функций и избегать какой-либо односторонности. Учитывая, что сфера их деятельности связана преимущественно с отраслью, подотраслью хозяйства, культуры и т.д., желательно сосредоточивать решения на вопросах организационных, информационных, экономических, финансовых, труда и кадров, производственно-технических, строительства. В разных отраслях и подотраслях складываются различные пропорции этих функций.

Руководители и специалисты должны правильно оценивать факторы, ведущие к нарушению охарактеризованной выше зависимости. К таким факторам относятся: чрезмерное «давление» на областную администрацию руководителей одних комитетов, управлений, отстаивающих преимущественное внимание к своим областям деятельности, и пассивность других; неблагополучие, недостатки в какой-либо сфере, вынуждающие принимать решения главным образом по определенному кругу вопросов; некоторые объективные препятствия -недостаточность прав, финансовых средств и т.д.

Для обеспечения правомерности решений рекомендуется:

а) добиваться соблюдения законности и создания оптимальных условий для принятия решений на том уровне, который обладает для этого необходимыми средствами (объемом информации, кадрами, соответствующей структурой и т.д.);

б) не допускать случаев принятия решений по вопросам, отнесенным к ведению вышестоящих, нижестоящих органов или неведомственных организаций;

в) исходить из того, что правомерным является издание каждым органом только тех видов правовых актов, которые закреплены за ним законодательством;

г) обеспечивать такое разделение труда между администрацией области и комитетом, управлением, отделом, когда последние не вносят на рассмотрение администрации вопросы, прямо отнесенные к их ведению. Критерием внесения иных вопросов должна быть необходимость привлечь внимание администрации и других органов к тому или иному отраслевому вопросу ввиду его значимости, а также межотраслевое значение вопроса;

д) организовать подготовку и принятие решений сообразно внутренней структуре органа и разделению обязанностей между руководителем органа и его заместителями, между руководителями структурных подразделений и специалистами. Рекомендуется в положениях об органах и их структурных звеньях, должностных инструкциях установить, какие решения (в письменной или устной форме) и по каким вопросам принимают те или иные Должностные лица, кто и какие проекты решений готовит, как их согласовывает и т.д.

Особого внимания в процессе подготовки и принятия решений заслуживает неукоснительное соблюдение законности, выполнение предписаний, содержащихся в законах и основанных на них актах. Недопустимы «корректировки» закона либо принятие - по мотивам целесообразности - решений, нарушающих закон.

Рекомендуется исходить из следующих юридических оснований для принятия решений областными органами: а) точное указание в законе, указе, постановлении Правительства РФ предмета (вопроса), подлежащего разрешению; б) предметное правовое регулирование в сфере совместного ведения до издания законов Федерации, в) определение в законе и иных актах федеральных органов решений, принимаемых по соответствующим вопросам; г) установление конкретного решения, которое должно быть принято, и его формы; д) закрепление в законе и ином акте федерального органа компетенции органа (должностного лица), в рамках которой им самостоятельно принимаются решения; е) учет компетенции других органов как сфер, запретных для принятия решений областными органами.

Процесс подготовки проектов решений органов исполнительной власти в областях рекомендуется разделить на этапы, что поможет избежать поспешного, механического их принятия «по обстоятельствам». Всей подготовительной работе должен быть придан познавательный и творческий характер. Это достигается благодаря использованию достоверной и полной информации, проведению анализа и расчетов, предвидению возможных последствий принятия решений.

Целесообразно соблюдать последовательность подготовительных действий:

а) тщательно составлять планы подготовки и принятия решений, имея в виду включение их в календарные планы мероприятий, в специальные планы, в тематические программы Подобные планы всех органов следует согласовать между собой;

б) глубоко анализировать проблемы, порождающие потребность подготовки актов, правильно определять типы задач, подлежащих разрешению. Это могут быть задачи стандартные, установочные, перспективные, «по отклонениям» и др.;

в) всесторонне оценивать варианты решений, выбирая тот или иной из них, который в данной ситуации будет наиболее экономным (в т.ч. по времени) и результатувным;

г) проводить тщательное согласование проекта решения, избегая искусственного втягивания лиц и органов, не имеющих отношения к содержанию решения, добиваясь учета поступивших предложений и замечаний,

д) организовать обсуждение и принятие решения. Учитывая трудности практического свойства, раскроем требования к качеству решения. При оформлении решения должны соблюдаться правила, касающиеся его внешней формы, структуры, языка и т.п. Решение должно содержать ряд обязательных реквизитов: герб, наименование «Российская Федерация», полное наименование органа, его принимающего, название документа, дату, индекс, место издания, заголовок к тексту решения, текст, отметки о наличии приложения, подписи, печать.

Текст решения должен, как правило, начинаться с вводной части, где излагаются факты или события, мотивы, послужившие причиной издания решения. В необходимых случаях указывается закон или иной акт вышестоящего органа, послуживший основанием для издания решения. Необходимо обеспечить строгую пропорцию между вводной (констатирующей) и второй частями решения с тем, чтобы из информационно-констатирующей части вытекали постановка задач и выбор средств их достижения.

Основная (распорядительная) часть текста должна содержать перечисление предписываемых мероприятий и действий с указанием их исполнителей и сроков исполнения, при этом требуется указать средства выполнения этих действий. Следует избегать воспроизведения ранее поставленных перед органом задач и перечисления его функций, постановки неконкретных требований в виде общих призывов «улучшить руководство», «добиться выполнение плана», увлечения «порученческими» пунктами и т.п. Важно, чтобы решение учитывало реальные условия работы исполнителей и адресовалось лишь тем организациям и лицам, которые обладают компетенцией для выполнения задач, поставленных в данном решении.

Распорядительная часть текста может делиться на пункты и подпункты. В последнем пункте распорядительной части указываются организации, структурные подразделения или должностные лица, на которых возлагается контроль за исполнением предписываемых действий.

Текст решения должен быть кратким, точным, не допускать различных толкований, не содержать неясных терминов и написан в доступной стилистической и смысловой форме.

Если решение подлежит рассылке для исполнения и ознакомления, то к оригиналу должен быть приложен список на рассылку. Очень полезно вести реестр принятых решений.

Отражением взаимодействия государственных органов субъектов РФ являются их совместные акты. Например, Правительство г. Москвы неоднократно принимало постановления с Правительством Московской области, а последнее - и с федеральными органами. Таково постановление коллегии Госкомзема и Правительства Московской области от 26 декабря 1996 г. «Об организации ведения государственного земельного кадастра Московской области».

Административно-правовые договоры и соглашения

В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись. О них обычно говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике. В литературе 20-х гг. административные договоры рассматривались как побочная форма управленческой деятельности, в 60-х гг. - в качестве проявлений ее демократизации, основанных на равенстве «неравных сторон». Интерес к ним возрос в настоящее время (А.В. Демин. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1997), хотя многие аспекты остаются не разработанными.

Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления приобретают во все большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования приводят к переменам в статусе исполнительных органов и методах их деятельности.

Диспозитивный метод, метод стимулирования и метод саморегулирования берутся «на вооружение» и ими. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется.

По сути дела, почти во всех отраслях права, включая и административное право, договор приобретает смысл важного средства саморегуляции отношений партнеров. Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более конкретные правоотношения. В последнем случае именно нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.

В административном праве применяются договоры и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл. 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124-127), включая их ответственность по обязательствам. Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопартнерскими отношениями. Их обеспечение придает административно-правовым отношениям другой смысл - субординация и координация укрепляются согласованием целей и действий.

Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы. К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сторон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается и договоров, и субсоглашений, заключаемых в соответствии с ними, например, правительств и министерств.

Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений. Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и соглашений.

В любом случае административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа (бланк, подписи руководителей, печати).

Уместно сослаться в данной связи на ст. 160 ГК РФ о письменной форме сделок. Сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Двусторонние (многосторонние) сделки могут совершаться способами, установленными пп. 2 и 3 ст. 434 кодекса. Ученые-юристы рекомендуют издание специального закона либо указа об административном договоре. Это правильное предложение.

Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирование взаимоотношений государственных органов РФ и ее субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное, договорное и подзаконное. В первом из них в Качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов, нормы тематических законов, регулирующие сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость подобных Регуляторов определяет баланс между правами, обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия, которые смешиваются с задачами, функциями и т.д., особенно в части «договорной компетенции».

В федеральных законах по-разному определяется соотношение между законодательной и договорной регуляцией.

Так, в ст. 3 ФЗ «Об образовании» закреплено, что федеральные законы в данной сфере разграничивают компетенцию и ответственность федеральных органов и органов субъектов, регулируют вопросы отношений в сфере образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации, вводят общие установочные нормы по вопросам компетенции субъектов, по которым они осуществляют собственное правовое регулирование. Отдельная норма посвящена правам субъектов принимать законы и иные акты. В ст. 28-32 подробно урегулирована компетенция Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в сфере образования. Пункт 1 ст. 30 оговаривает, что установленная компетенция органов Федерации и субъектов является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

Есть иной способ. В ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения» определены полномочия Федерации в этой сфере, причем в п.2 установлено, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Другой пример. Статья 67 ВК РФ устанавливает, что разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов определяется кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между указанными органами. Закрепленные в cm. 65 полномочия Федерации являются исчерпывающими, а полномочия се субъектов даны в открытом перечне (ст. 66). Можно сделать вывод: договоры могут конкретизировать наборы полномочий и способы их осуществления.

В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений доля разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Во-первых, признание Федеративного договора и иных договоров (в полном объеме - в п. 3 ст. 11), во-вторых, установление приоритета положений Конституции перед положением Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров между органами субъектов в случае их несоответствия Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (пп. 2, 3 ст. 78).

Широкое распространение получили в последние годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ более двух десятков договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно и к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах особенностей правового режима в отношении отдельных объектов (программы охраны зоны Байкала - в договоре с Бурятией, установление экономической зоны и тамо-женно-миграционных режимов - в договоре с Калининградской областью, по вопросам транспортной и социальной инфраструктуры - в договоре с Санкт-Петербургом).

В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и прокуратуры, использование природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами. Есть юридическое дублирование в виде йключения в договоры конституционных и законодательных положений об осуществлении республиками, областями и другими субъектами Федерации собственного законодательного регулирования.

Допускается неоправданное включение в ряд договоров (со Свердловской областью и др.) положений о праве государственных органов субъектов РФ оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия актов федеральных министерств и ведомств (по конкретным основаниям). Но такое право должны иметь органы всех субъектов Федерации согласно будущему ФЗ о федеральных органах исполнительной власти и другим актам. Иначе режим действия федеральных органов на всей территории страны будет «пестрым», «мозаичным».

Остаются без изменения федеральные законы и законы субъектов, из текста которых как бы изымают с помощью договоров те или иные положения.

Приведенные соображения следовало бы учитывать при совершенствовании процедуры заключения внутрифедералъных договоров и соглашений. В их развитие принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом в управленческой и хозяйственной практике.

Сказанное позволяет признать целесообразным подготовку и принятие ФЗ о порядке заключения и выполнения внутрифеде-ральных договоров и соглашений. В нем следовало бы закрепить процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, ведения реестра, ответственности сторон. Кстати, договорные процедуры субъектов Федерации могут быть урегулированы в их законах. Примером служит Закон Калининградской области «О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области» от 27 июня 1996 г. Имеются в виду договоры с федеральными органами, с органами других субъектов Федерации, с органами местного самоуправления, с зарубежными Партнерами.

Отметим теперь и иные договоры и соглашения, которые можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями субъектов РФ, между одноименными министерствами, ведомствами Федерации и ее субъектов, между федеральными министерствами и президентами, правительствами, администрациями субъектов РФ (таков опыт Минтопэнерго и Министерства путей сообщения, подписавшего тарифное соглашение с органами субъектов РФ). По своему содержанию они бывают договорами, соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех или иных сферах или решении определенных вопросов, о совместной деятельности, о делегировании полномочий. Не всегда, к сожалению, их качество бывает высоким.

В соглашениях встречается немало пунктов, дублирующих положения об органах и другие акты. В последние годы заключались соглашения между Госкомитетом по высшему образованию и органами государственной власти ряда областей. Их скрепляли подписи председателей госкомитета, областной думы и главы администрации. Но в тексты соглашений включались нормы из положений о госкомитете, об областных органах, уставов вузов, и такая «правовая инфляция» обесценивала содержание соглашений.

Заметно расширяется практика поручений федерального Правительства министерствам и иным органам заключить финансовые соглашения об инвестиционном кредите иностранных банков, соглашения Минфина и областных администраций о товарном кредите под гарантию областного бюджета, договоры Минфина и Минэкономики с администрациями областей о порядке использования и возврате займов МБРР под крупные проекты. Предстоит глубже изучить данный вид финансово-управленческих соглашений с точки зрения их предмета, содержания, обязательств сторон и гарантий исполнения.

Разновидностью управленческих соглашений являются те из них, которые предназначены для функционального взаимодействия исполнительных органов. Побуждают к их заключению либо острота решаемой задачи, либо возможное дублирование действий органов в решении смежных вопросов. Приведем примеры.

ГТК РФ и Роскомторг 2 марта 1995 г. заключили соглашение о взаимодействии в сфере контроля за исполнением закона об акцизах. Но и в других случаях достигают договоренностей. Правительство РФ утвердило порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечение правонарушений в этой сфере. В Санкт-Петербурге действует Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации при решении вопросов о продаже и сдаче в аренду земельных участков.

Отдельная тема - заключение договоров, соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, где также требуется строгое соблюдение конституционных, законодательных основ их компетенции. На практике встречается немало отступлений.

Таким образом, динамизм управленческих и иных отношений требует правильного соотношения между законодательным и договорным способами регулирования компетенции органов исполнительной власти.

Велико значение международных договоров, которые близко соприкасаются с договорным и правовым массивом внутри России. Отметим два принципиальных конституционных положения. РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, при условии соблюдения прав и свобод гражданина и человека, основ конституционного строя (ст. 79). Общепризнанные международные договоры являются составной частью правовой системы РФ (ст. 15). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров принимаются Государственной Думой законы с обязательным рассмотрением их в Совете Федерации. ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» регулирует процедуру их заключения, ратификации и исполнения.

Есть немало межправительственных и межведомственных соглашений.

Локальные акты

В массиве административно-правовых актов наибольший вес имеют локальные акты. Они принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой деятельности - производство продукции, оказание услуг, выполнение социальных, учебных и иных работ.

Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов. В данном случае мы рассматриваем те из них, которые принимаются преимущественно в государственных организациях, хотя и несомненно их сходство с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях. Среди таких актов меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных актов, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной власти. В то же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно определять условия, порядок и основания принятия решений. Базовые первичные акты - уставы, положения, учредительные договоры - содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующие весь цикл движения решений и круг лиц, уполномоченных их принимать и реализовывать.

Можно выделить следующие признаки локальных актов: а) принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса, б) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру, в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур, г) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения, д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций (ст. 226-231, 235' КЗоТ РФ). Для уставов государственных предприятий ориентиром служат примерные уставы, утвержденные Минэкономразвития и Минимущества. Свои уставы являются основным актом. В некоммерческих организациях - положения и уставы. Во всех случаях требуется соблюдение требований закона.

Среди наиболее типичных видов локальных актов следует назвать приказы, распоряжения, инструкции, реже - решения. Они предусматриваются как общенормативными актами типа законов и постановлений Правительства, положениями, так и собственными регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При общности локальных актов следует четко различать их в зависимости от статуса локальной структуры и профиля ее деятельности. Сделаем подробные пояснения применительно к структурам, действующим в производственной и социальной сферах.

Рассмотрим теперь, какие акты и в каком порядке принимаются на государственном или муниципальном предприятии. В пределах своей компетенции, установленной законом, в уставе предприятия (объединения), других правовых актах, директор издает приказы. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития предприятия (объединения). По вопросам оперативно-методического характера, а также по вопросам организации исполнения приказов и других актов директор издает указания.

Общенормативные документны типа инструкций, положений, стандартов, регулирующие порядок деятельности в той или иной сфере, вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора, его заместителей и главного инженера предприятия (объединения).

Заместители директора предприятия (объединения), главный инженер дают распоряжения в соответствии с распределением обязанностей и закрепленными за ними полномочиями.

Руководители структурных единиц предприятия (объединения) издают приказы в пределах своей компетенции, установленной в положениях о них, по развитию и совершенствованию деятельности заводов-филиалов, улучшению условий труда и быта его работников.

Руководители отделов и служб вправе давать указания в пределах своей компетенции, обязательные для исполнения. Начальники цехов дают распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в цехах.

По наиболее важным комплексным и перспективным вопросам экономического, научно-технического и социального развития объединения могут приниматься целевые комплексные программы (самостоятельно или в рамках ЦКП области, города, подотрасли, отрасли), планы многосторонних мероприятий, утверждаемые директором.

Решения, подготовленные в вычислительном центре и удостоверенные в соответствии с Положением о вычислительном центре (отделе АСУП), служат в качестве источника информации одним из оснований принятия вышеуказанных решений.

Круг вопросов, рассматриваемых и разрешаемых на общем собрании (конференции) трудового коллектива, определяется законом и уставом. Руководители предприятия обязаны: принять участие в подготовке проекта решений собрания и при необходимости выступить по нему; довести до общего сведения принятые решения коллектива; рассмотреть в месячный срок и принять необходимые меры для выполнения решений, принятых на собраниях бригады, участка, цеха, службы, коллектива объединения; вести учет и контроль за их реализацией; систематически информировать трудовые коллективы о ходе выполнения решений; учитывать решения трудовых коллективов при составлении проектов планов, коллективных договоров, целевых комплексных программ, в текущей управленческой деятельности.

В действующем КЗоТ установлены полномочия трудового коллектива по рассмотрению решений (ст. 235).

Рассмотрим кратко некоторые особенности принятия решений в учреждениях на примере образовательных учреждений. В ст. 12-13 ФЗ «Об образовании» указывается, что деятельность образовательных учреждениях регулируется типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения выполняют функции примерных.

Статья 13 посвящена уставу образовательного учреждения. Среди обязательных элементов устава выделены порядок управления и перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. В развитие норм закона Правительством РФ утверждено 14 октября 1994 г. «Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)». Установлено, что управление им осуществляется в соответствии с законодательством и уставом. Устав в части, не урегулированной законодательством, принимается общим собранием преподавателей, сотрудников и представителей учащихся, а в части, определенной законодательством, согласовывается с учредителем (п. 46). Определены полномочия Совета образовательного учреждения, других органов, директора (издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников и обучающихся). Разграничение полномочий между советом и директором определяется уставом (п. 50).

Если обратиться к «Основам законодательства Российской Федерации о культуре», то и в этом законе регулируются основные полномочия организаций культуры и их соответствующие полномочия: принятие устава (ст. 41), заключение договора между учредителем и организацией культуры (ст. 42), финансирование (ст. 46), регулирование трудовых отношений (ст. 54).

Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от Конституции и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти. Они служат «мостом» между актами и действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит уровень управления, регулирования и правопорядка. На них оказывают прямое или косвенное воздействие правительственные и ведомственные акты. Причем чрезмерное влияние, с одной стороны, и стремление избежать его, с другой, пагубно отражаются на уровне деятельности.