Виды административных наказаний, условия и порядок их применения

Предупреждение как мера административного наказания

Мера любой юридической ответственности выражается санкцией, являющейся по своей логической природе нормативным определением меры государственного принуждения, применяемой в случае правонарушения и содержащей его итоговую правовую оценку. В свою очередь, административная ответственность выражается в наступлении для правонарушителя таких отрицательных последствий (в виде административных санкций), характер и содержание которых предопределяются конкретными целями административного принуждения. Установленный административно-деликтным законом перечень административных наказаний начинается с предупреждения как наиболее ограниченного вида административного вмешательства в правовой статус личности.

Как мера административной ответственности предупреждение известно отечественному законодательству с середины 50-х гг. XX в. Впервые предупреждение как мера административного взыскания было закреплено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. "Об издании местными исполкомами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке", которым за нарушение обязательных постановлений допускалось применение также таких взысканий, как штраф и принудительные работы. Само же предупреждение применялось в административном порядке в случае, если правоприменитель приходит к выводу о незначительности нарушения, нецелесообразности применения штрафа либо принудительных работ, недостаточной осведомленности нарушителя и т. п.

Постепенно предупреждение как мера административного взыскания получает широкое применение в практике административного воздействия на лиц, совершивших незначительные административные правонарушения, для целей показательности гуманизации административно-наказательной политики социалистического государства в годы послереволюционного строительства. При формулировании на достаточно абстрактном уровне составов административных правонарушений законодатель зачастую формулировал санкцию соответствующей статьи с указанием на целый ряд недифференцированных административных взысканий, ориентируя тем самым правоприменителя на широкий выбор альтернативных средств административно- карательного воздействия. Например, при установлении административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным комиссариатом труда РСФСР, предусматривалось, что за их нарушение в случаях, когда такие нарушения не влекли за собой тяжелых последствий для трудящихся и не являлись повторными, Народный комиссариат труда РСФСР мог устанавливать следующие виды административных взысканий: за нарушения, совершаемые в городах и промышленных предприятиях, находящихся вне городов (предупреждение; штраф не свыше 100 руб.; принудительные работы на срок до одного месяца); за нарушения, совершаемые в сельских местностях (предупреждение, штраф не свыше 10 руб.; принудительные работы на срок до двух недель ).

См.: ст. 2 Постановления СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. "Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным комиссариатом труда РСФСР".

Предупреждение как мера административной ответственности фигурировало и в уголовном законодательстве. Как реакцию на нарушение правил, охраняющих народное здравие, общественную безопасность и порядок, Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. предусматривал предупреждение или принудительные работы на срок до одного месяца или штраф до 100 руб., налагаемые в административном порядке, за "нарушение обязательных постановлений местных органов власти, издаваемых ими в пределах установленной законом компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых по уполномочиям законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административных взысканий".

На распространенность использования в то время предупреждения как меры административного взыскания указывает и Д.Н. Бахрах, приводя статистические данные, опубликованные в 1929 г. в специальной юридической литературе. Уже в 1927 г. было предупреждено 2,3% всех виновных (привлеченных к административной ответственности), а в 1928 г. - 4,8%. Хотя, как писала О.М. Якуба, в течение ряда лет рассматриваемая мера применялась в административной практике очень редко, что "свидетельствовало о недооценке средств морального воздействия". Нам трудно согласиться с последним утверждением, поскольку в дальнейшем в общем ряду со штрафом и принудительными работами оказалось и предупреждение как часто соотносимая с ними мера административного воздействия. В частности, в ст. 2 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. "Об ограничении наложения взысканий в административном порядке" устанавливалось, что наложение в административном порядке взысканий в виде штрафов, принудительных работ или предупреждений допускалось исключительно в случаях, если эти взыскания: прямо установлены законодательством Союза ССР, законодательством РСФСР, а равно законодательством автономных республик; установлены инструкциями и постановлениями ведомств Союза ССР и РСФСР в случаях и пределах, определяемых законом; установлены обязательными постановлениями местных исполнительных комитетов, советов, революционных комитетов и других соответствующих им местных органов в случаях и пределах, определяемых законом.

Отечественному законодательству предупреждение было известно и как взыскание, налагаемое в дисциплинарном порядке, за нарушение внутриорганизационных (локальных) правил. Например, за "бесхозяйственное и нерадивое отношение к общественному имуществу, за невыход без уважительных причин на работу, за недоброкачественную работу и за другие нарушения трудовой дисциплины и устава" правление сельскохозяйственной артели имело право налагать на виновных такие взыскания, как: "переделать недоброкачественную работу без начисления трудодней, предупреждение, выговор, порицание на общем собрании, занесение на черную доску, штраф в размере до 5 трудодней, перемещение на низшую работу, временное отстранение от работы".

Вместе с тем нормативный характер предупреждения в социалистический период свидетельствовал о том, что данная мера выполняла профилактическую роль, как бы предваряя собой применение к лицу в случае повторного им нарушения аналогичных административно-властных предписаний более сурового не только административного взыскания, но и уголовного наказания. Кроме того, предупреждение как мера административной ответственности регламентировалось в системной связи со штрафом, выполняя таким образом функцию альтернативы последнему в тех случаях, когда, исходя из внутреннего убеждения правоприменителя, применение предупреждения является достаточным для достижения целей исправления правонарушителя при незначительности нарушения. Такие характер и назначение предупреждения в системе мер административно-властного воздействия сохранялись за ним вплоть до последнего изменения административно-деликтного законодательства. Принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях впервые закрепили в рамках единого правового регулирования систему административных взысканий, к числу которых было отнесено и предупреждение. По такой же схеме регулирования пошел и республиканский законодатель, приняв в 1984 г. КоАП РСФСР. Вместе с тем ни союзный, ни республиканский кодифицированные законы не давали четкого определения предупреждения как меры административного взыскания, делая лишь указание на форму и способы его фиксации.

Впервые же понятие предупреждения именно как меры административной ответственности было дано в КоАП РФ, хотя сам характер такой меры ответственности не изменился. В нем предупреждение определяется как мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица и выносимая в письменной форме (ст. 3.4 КоАП РФ).

Определяя предупреждение как вид административного наказания, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Следовательно, как и другим мерам административной ответственности, предупреждению присущи соответствующие признаки административно-властного принуждения.

Публично-правовое содержание предупреждения обусловливается тем, что данная мера административного наказания применяется властно-обязывающим образом, т. е. властным субъектом государства (органом государства, его должностным лицом), полномочным налагать административные наказания, к физическим или юридическим лицам как субъектам, находящимся в рамках (условиях) административной ответственности в состоянии подчинения.

Будучи выраженным в законе, предупреждение рассматривается государством как итоговая негативная реакция на деяние, признаваемое и характеризуемое как административное правонарушение, т.е. противоправное, виновное, общественно вредное действие (бездействие) физического или юридического лица, преследуемое административно-деликтным законом под угрозой административного наказания. Как санкция за совершение административного правонарушения предупреждение предусматривается 62 статьями Особенной части КоАП РФ, включающими 78 составов административных правонарушений.

Административно-деликтный закон, не делая исчерпывающего указания на то, кем конкретно применяется предупреждение, исходя из общих принципов производства по делам об административных правонарушениях, закрепил, по сути, правомочие налагать предупреждение за органами и должностными лицами, уполномоченными в соответствии с законом рассматривать дела об административных правонарушениях, за совершение которых предусматривается данное административное наказание. Таким образом, предупреждение применяется широким кругом органов административной юрисдикции, в том числе судами. По сводным статистическим данным, доля лиц, подвергнутых предупреждению только в судебном порядке, составила: в 2000 г. - 1,6%, в 2001 г. - 1,1, в 2002 г. - 1,3, в 2003 г. - 0,9, в 2004 г. - 0,7, в 2005 г. - 0,6 и в 2006 г. - 0,9%. Отсюда видно, что суды редко прибегают к применению данного административного наказания, и это связано с ограниченным числом составов административных правонарушений, предусматривающих санкцию в виде предупреждения, а также с широким спектром административных наказаний, налагаемых в судебном порядке.

Предупреждение, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других (третьих) лиц. При этом указанная мера административной ответственности может применяться лишь за виновное совершение административного правонарушения. При отсутствии вины применение к лицу даже такого мягкого вида административного наказания, как предупреждение, не может признаваться согласованным с требованием недопустимости умаления человеческого достоинства или нанесения вреда деловой репутации юридического лица (ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ).

Предупреждение и по своим последствиям ничем не отличается от других видов административных наказаний, поскольку означает привлечение субъекта к административной ответственности со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями. С применением предупреждения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Так называемое состояние административной наказанности длится в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения, т. е. со дня вручения под расписку физическому лицу или направления копии указанного постановления законному представителю физического лица или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено.

По своему содержанию предупреждение как административное наказание представляет собой карательную санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и легальном причинении правонарушителю морального вреда. Но традиционно по сравнению с другими административными наказаниями доза карательного воздействия в таком предупреждении минимальна, и оно в большей мере носит воспитательно-превентивный характер, поскольку его вынесение является по преимуществу профилактической мерой, которая призвана побудить правонарушителя к добровольному исполнению нарушенной им же обязанности, способствовать выполнению им правовых обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для правонарушителя в контексте последовательного усиления административно-властного воздействия. Профилактическая направленность такого предупреждения сближает его с административно- предупредительными мерами, предшествующими правонарушению.

Вместе с тем предупреждение, результат применения которого является все же определяющим для прав нарушителя, по всей видимости, может повлечь серьезные для нарушителя ограничения морального характера, поскольку карательная составляющая данного административного наказания усиливается прежде всего такими факторами, как применение предупреждения в связи с административным правонарушением и наступление ввиду такого применения состояния административной наказанности в течение определенного законом срока. Например, в соответствии с КоАП РФ повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым такому наказанию, отнесено к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3). Таким образом, следует учитывать в качестве существенно негативного аспекта в контексте предупреждения душевную подавленность правонарушителя от ожидания более сурового административного наказания в тех случаях, когда его применение является вполне вероятным в случае совершения нового административного правонарушения, и с учетом того, что предупреждение как менее строгий вид административного наказания не смогло обеспечить достижение целей административного наказания.

Как и всякая мера властного воздействия, предупреждение имеет свой объект легального посягательства, и, как следует из вышеизложенного, в качестве такого объекта выступают в основном такие личные неимущественные права и нематериальные блага, как достоинство личности и деловая репутация. Отсюда ярко выраженный психологический характер рассматриваемой меры административной ответственности обусловливается властно-обязывающим и коррелирующим воздействием на ослабленные общественные установки личности правонарушителя посредством государственного порицания. Следовательно, уже сам факт официального применения предупреждения в объективном смысле должен стать веским психологическим грузом для делинквента, создать ему психологический дискомфорт посредством побуждения у него критического отношения к своему противоправному поведению.

Следует, однако, заметить, что результативность предупреждения как меры психологического воздействия зависит во многом от степени значимости в обществе авторитета государственной власти.

Между тем вызываемые предупреждением психоэмоциональные реакции (страдания) у правонарушителя не могут считаться умаляющими человеческое достоинство в свете ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ, поскольку сила их негативного воздействия на психику адекватна степени страданий или унижения как неизбежного элемента рассматриваемого вида административного наказания. Иными словами, предупреждение - мера административной ответственности, как терминологически совпадающая с целями административного наказания, обусловлена не только очевидной предрасположенностью правонарушителя к риску административного преследования в случаях повторного нарушения им предписаний административно-властного характера, но и непременной склонностью к "вкушению" страдания и нервного напряжения вследствие самого факта применения данной меры ответственности, что не может считаться превышением приемлемого порога страдания и унижения, обусловленного целями рассматриваемого вмешательства в права и свободы лица, совершившего правонарушение. Таким образом, не можем согласиться с мнением ученых-административистов, которые считают, что предупреждение как мера морального характера не связано с ограничением прав нарушителя, и в силу этого лишают ее главного: сути любого административного наказания - кары.

Более того, предупреждение является самодостаточной мерой административного наказания, поскольку его применение означает итог административного преследования и не требует какого-либо дополнительного административно-наказательного воздействия на лицо, признанное виновным в совершении конкретного административного правонарушения. В противном случае, а именно в ситуации применения к правонарушителю предупреждения вкупе с любым другим (более суровым) видом административного наказания, определение названной меры как воспитательно- превентивной оказывается лишенным всякого смысла и уже в силу этого не соответствует требованию соразмерности ограничения прав и свобод личности конституционно значимым интересам и целям. В итоге федеральный законодатель определяет предупреждение как основное административное наказание, которое применяется самостоятельно и лишь в прямо предусмотренных законом случаях.

Сравнительно незначительная суровость такого административного наказания, как предупреждение, подразумевает формулирование административной ответственности с его применением за совершение лишь тех административных правонарушений, общественная опасность (вредность) которых не представляется существенной. Иными словами, применение предупреждения в отношении правонарушителя должно быть достаточным с точки зрения наказательного воздействия и реально выражать итог административного преследования. Отсюда следует, что важную роль для целей гармонизации характера противоправного деяния и степени суровости административного наказания в виде предупреждения играет и такой немаловажный (а возможно, и определяющий) фактор, как форма вины правонарушителя. Думается, что предупреждение как карательная санкция применимо в основном в тех случаях (помимо степени общественной опасности самого деяния), когда налицо неосторожная форма вины. Деяния с таким субъективным выражением менее вредны хотя бы уже потому, что противоправное поведение субъекта не носит ярко выраженный девиантный характер. В то же время, устанавливая санкцию в статьях Особенной части КоАП РФ, описывающих умышленное противоправное деяние, в виде предупреждения, законодатель рискует исказить карательный смысл такого административного наказания, в результате чего сама административная ответственность утрачивает подлинное содержание и из правового института превращается в правовую фикцию. Таким образом, законодатель должен обратить внимание прежде всего на саму дефиницию данного административного наказания, в основе которой должен быть обязательный учет характера административного правонарушения. Она может быть сформулирована следующим образом: "Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении совершенного по неосторожности административного правонарушения и порицании физического или юридического лица". Вследствие этого необходимо исключить ситуацию применения предупреждения как санкции за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.38, ч. 4 ст. 7.2, ст. 8.29, ч. ч. 2 - 5 ст. 11.17, ст. ст. 12.22, 13.2, 13.4, ч. 1 ст. 13.5, ст. ст. 13.11, 18.3, ч. 1 ст. 18.4, ст. 19.2, ч. 1 ст. 19.4, ч. 2 ст. 19.17, ст. ст. 19.24 и 21.5 КоАП РФ в качестве исключительно умышленных деяний.

Вместе с тем предупреждение как вид административного наказания следует отличать от устного замечания и предупреждения, выносимого в отношении некоммерческих организаций регистрирующими их органами за нарушения законодательства РФ.

Устное замечание является профилактической мерой (носит исключительно предупредительный характер, т.е. предшествует административному правонарушению или может быть с ним не связано), формой освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (носит также исключительно предупредительный характер, применяется в связи с административным правонарушением, но не представляет собой реализацию административной ответственности, которая связана с наступлением состояния административной наказанности) либо видом дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка. Кроме того, в отличие от предупреждения как меры административной ответственности замечание выносится в устной форме.

Предупреждение, выносимое в отношении некоммерческих организаций регистрирующими их органами за нарушения законодательства РФ, является, по сути, формой реализации административно-властного надзора за деятельностью некоммерческих организаций. Указанное предупреждение хотя и выносится в письменной форме, но применяется в связи с нарушением некоммерческими организациями российского законодательства, не квалифицируемым как административное правонарушение, или совершением ими действий, противоречащих их уставным целям, и в этой связи не подпадает под установленный законом режим производства по делам об административных правонарушениях. В контексте действующего законодательства о некоммерческих организациях такое предупреждение имеет исключительно превентивное значение и выступает обязательным элементом (этапом) соответствующих процедур административно-властного воздействия, т.е. рассматривается как мера административного воздействия, способствующая как своевременному устранению некоммерческой организацией нарушений, послуживших основанием для вынесения предупреждения в их адрес, так и инициированию надзирающим органом последующих процедур приостановления либо прекращения деятельности некоммерческой организации.

Административный штраф как мера административного наказания

Административный штраф - наказание, чаще всего используемое в борьбе с административными правонарушениями, и без большого преувеличения можно сказать, что и в борьбе с неправомерными действиями вообще. Не случайно карательные санкции нередко называют "штрафными", а административную ответственность - "штрафной". Штраф как мера воздействия, помимо превентивных и ряда иных свойств, очень интересен еще одним качеством, не связанным с карательным воздействием: он пополняет бюджет. Этот фискальный аспект приобретает особое значение в условиях дефицита государственного бюджета, он приводит к настоящей "штрафомании". Так было в СССР в начале 20-х гг. XX в., это наблюдаем и сейчас. Штрафы, особенно за нарушения таможенных, налоговых правил, правил дорожного движения, торговли, стали важным источником пополнения бюджета.

Штраф, взимаемый административными органами, можно признать первым из ныне известных административных наказаний. История русского права свидетельствует о существовании такого наказания (хотя и в довольно условных формах) еще в эпоху Русской Правды. Дело в том, что она не разграничивала административный проступок и уголовное преступление, хотя и говорила о "других преступлениях", наказываемых штрафом ("продажей") в размере 1, 3, 12 гривен и более, показывая существенную разницу между нижним (1 гривна) и верхним (80 гривен) пределами штрафа в зависимости от тяжести преступлений. В случае невозможности выплаты штрафа в силу имущественной несостоятельности нарушителя ему надлежало понести уголовную кару. Вместе с тем весьма примечательным являлось и то, что штраф как некая властная санкция имел отчасти фискальный характер. Определенная часть (в зависимости от характера преступления) виры поступала в княжескую казну. Здесь можно предположить, что положения о штрафах, закрепленные в Русской Правде, стали предпосылкой, базой для возникновения административного штрафа и, соответственно, разграничения уголовных преступлений и административных проступков.

Дальнейшее развитие законодательства сохраняет дифференциацию штрафов в контексте единой природы преступления. Например, Двинская уставная грамота 1397 г. знает три разновидности земельной собственности и соответствующие этому три разновидности штрафов. Княжеские земли охранялись наиболее строго. Наименьшим штрафом наказывалось повреждение межи простого общинника (ст. 4). Также по охранной грамоте Ивана III Спасо-Ефимьеву монастырю от 1484 г. жителям Суздаля запрещалось ловить рыбу в монастырском озере под угрозой штрафа в 2 руб., что представляло собой административно-правовой запрет, хотя и в несколько абстрактном смысле.

Указанная царская грамота содержит первое упоминание об "историческом предшественнике" административного штрафа, и этот вывод можно сделать на основании того, что те правонарушения, за которые в судебном порядке налагался штраф, с точки зрения современного уровня развития административного права по своей правовой природе относятся к категории административных проступков.

Впервые же право налагать взыскания без суда и производства следствия было получено полицией в царствование Екатерины II во время проведения городской реформы 1781 - 1782 гг. В Указе от 3 апреля 1781 г. "О суде и наказании за воровство разных родов и о заведении рабочих домов" воровство подразделялось на уголовное преступление и административное правонарушение, причем критерием такого деления служила сумма украденного. В "полицейской сфере" просматривался и ряд других административных полномочий, связанных с карательной деятельностью полиции. Например, в одну из задач полиции входило наложение штрафов "за неисправные печи, за держание в доме людей, не имевших паспортов, за бесцельную стрельбу в городе (от 5 до 15 руб.) и за нарушение правил безопасности движения по улицам на лошадях, санях, а также за гуляние в городе без соответствующих документов и собирание милостыни (5 руб.)".

Вышедший 8 апреля 1782 г. Устав благочиния и вовсе урегулировал процессуальные вопросы предоставления управам благочиния полномочий налагать взыскания без суда и следствия. Таким образом, новое законодательство установило штраф, под которым понималось денежное взыскание, налагаемое за маловажные проступки, не находящиеся в связи с преступлениями. Однако трудности с рассмотрением административной природы данной меры в дореволюционный период вызваны в большей степени отсутствием строгой и системной дифференциации как размера такой санкции, так и зависимых от него условий ее применения, а также неопределенностью ее назначения.

Первые послереволюционные акты, устанавливающие административный штраф, также сохраняют многозначность в вопросе об определенности административно- правовой природы штрафов. В одних случаях "денежное взыскание" "вплоть до конфискации всего имущества" назначалось за неполное внесение лицом подоходного налога к 20 декабря 1917 г., но неясность вносилась характером конфискации, приближающей "денежное взыскание" к уголовно-правовым санкциям, хотя назначается она в административном порядке; в других - за нарушение обязательства по обработке земли, однако природа данных правоотношений приближает "денежное взыскание" к гражданско-правовой санкции (поскольку размер такого взыскания зависит от размера "причиненного хозяйству убытка").

Первыми же послереволюционными актами, отчетливо определившими административный штраф (денежный штраф), являются Постановление Комиссариата торговли и промышленности РСФСР от 6 декабря 1917 г. "Об учреждении морских контор" и Постановление Наркомюста РСФСР от 18 декабря 1917 г. "О Революционном трибунале печати", установившее ответственность за проступки, связанные с использованием печати против революции, против народа. Следующим за ними нормативным правовым актом был Декрет ВЦИК от 22 декабря 1917 г. "О страховании на случай болезни", в котором предусматривалась возможность применения штрафов в случаях нарушения работодателями уставов, правил и инструкций по страхованию.

После установления определенной системы мер административного воздействия, правил и пределов их наложения законодатель в условиях нестабильности социально- экономической обстановки в государстве неоднократно прибегал к пересмотру правовых основ наложения административных взысканий, в том числе административных штрафов, который по своему характеру в большей степени затрагивал процессуальные вопросы, хотя при этом в правовой литературе отмечались недостатки и процессуального регулирования вопросов применения административных штрафов. В то же время законодатель мало уделял внимание (как указывалось некоторыми исследователями законодательства того времени) материальным аспектам применения административного штрафа, например таким, как установление оснований применения административного штрафа, определение источника его поступления. Такое несовершенство законодательного регулирования сразу же отразилось на практике. Ничем не ограниченная компетенция административных органов привела к существенному росту числа обязательных постановлений, произвольно устанавливающих административную ответственность, а отсюда, как следствие, общее количество наложенных взысканий только за 1923 г. составило 287684 (94,6% из них - административные штрафы, а общая сумма штрафов равнялась 2599418 руб.), причем средний размер штрафа на одного человека составлял приблизительно 10 руб., на одну губернию - около 65 тыс. руб.. Через два года (в 1925 г.) сумма взысканных штрафов возросла уже почти в два раза. Только за период с апреля по октябрь 1925 г. было наложено штрафов на сумму 4128 тыс. руб., причем только за июль - октябрь доля лиц, подвергнутых административному штрафу, составляла 97% от числа лиц, подвергнутых административным взысканиям. А поскольку штрафы шли еще и в местный бюджет, органы видели в них источник пополнения доходов и старались урегулировать обязательными постановлениями буквально все стороны быта и обихода. На общесоюзном и общереспубликанском же уровнях суммы взысканных штрафов и деньги, вырученные от реализации конфискованных товаров, поступали как в казну, так и в депозит ведомства, разрешающего дело в административном порядке. Отдельными актами в целях стимулирования правоохранительной деятельности даже вводилась система премирования должностных лиц правоохранительных органов пропорционально взысканным ими штрафным суммам. Предусматривалась также возможность отчисления определенных сумм, поступивших в доход государства и местные бюджеты, на отдельные социальные нужды, например в фонды кооперирования и коллективизации деревенской бедноты, на организацию школ по ликвидации неграмотности. Более того, законодатель предусматривал еще и возможность премирования граждан за счет штрафных сумм и конфискованного имущества в случае обнаружения конкретного правонарушения.

Например, издавались постановления: запрещающие во избежание пожаров крыть избы соломой; обязывающие крестьян два раза в неделю мыть полати кипятком с мылом, установить в избах корзины для мусора; отменявшие под угрозой штрафа в 25 руб. рукопожатие; предлагавшие в двухнедельный срок истребить всех без исключения клопов, тараканов и др. насекомых и т.д..

См.: ст. 283 Таможенного устава Союза ССР, утвержденного Постановлением Президиума ЦИК СССР от 12 декабря 1924 г. (СЗ СССР. 1925. N 5. Ст. 53); ст. 7 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 26 марта 1926 г. "О целевом сборе с радиоизделий, применяемых для приема радиовещательных станций" (СЗ СССР. 1926. N 22. Ст. 143); ст. 1 Постановления СНК СССР от 27 апреля 1926 г. "О порядке распределения штрафных сумм, взыскиваемых по контрабандным делам" (СЗ СССР. 1926. N 34. Ст. 244); ст. 4 Постановления СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. "Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным комиссариатом труда РСФСР" (СУ РСФСР. 1928. N 103. Ст. 651).

В соответствии со ст. 2 Постановления СНК РСФСР от 27 января 1928 г. "Об установлении премирования сотрудников милиции за обнаружение изготовления, хранения и сбыта самогона и аппаратов для его изготовления" на премирование сотрудников милиции обращалось 50% штрафных сумм, взысканных ими в административном порядке (СУ РСФСР. 1928. N 23. Ст. 164); см. также ст. 1 Постановления СНК РСФСР от 18 мая 1928 г. "О распределении сумм, взыскиваемых за лесонарушения и о премировании лесной стражи и милиции" (СУ РСФСР. 1928. N 54. Ст. 409).

Граждане, обнаружившие незаконно заготовленный или скупленный листовой желтый табак или сырье махорки, имели право на получение премии в размере 50% стоимости конфискованного табака и наложенного штрафа).

Как видно, для того времени штраф стал наиболее распространенным административным взысканием и использовался в достаточно больших размерах по причине нечеткого определения в законодательстве правонарушений, за которые он мог налагаться, превращаясь в таком случае из меры ответственности в способ пополнения бюджетов.

После 1925 г. в целях упорядочения применения штрафа Положением об издании местными Советами и их исполкомами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденным ВЦИК и СНК РСФСР 28 июня 1926 г., был установлен перечень вопросов, по которым местные органы государственной власти могли принимать постановления со штрафной санкцией. Значительно был снижен также максимальный размер штрафа за нарушение обязательных постановлений этих органов.

Предельный размер административных штрафов был значительно сокращен и колебался в зависимости от того, кем издано обязательное постановление и где оно нарушено - в городе или в сельской местности.

К концу 20-х гг. XX в. реформаторские подходы законодателя к проблемам административной ответственности подвели его к выводу о необходимости ограничения оснований применения административных взысканий и органов, их назначающих. Первым актом, определившим такие пределы установления органами администрации административной ответственности, было Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. "Об ограничении наложения взысканий в административном порядке". Такие ограничения затронули и административный штраф и выразились в том, что его наложение допускалось только в случаях, если он:

• прямо установлен союзным и республиканским законодательством;
• установлен инструкциями и постановлениями союзных и республиканских ведомств в случаях и пределах, определяемых законом;
• установлен обязательными постановлениями местных исполкомов, советов, революционных комитетов и других соответствующих им местных органов в случаях и в пределах, определяемых законом.

В то же время следует заметить, что наряду с сужением круга правомочных органов административный штраф стал применяться к юридическим лицам, органам управления и их руководителям. В перспективе возможность привлечения коллективных субъектов (предприятий и организаций) к административной ответственности предусматривалась законодательством преимущественно в сфере налоговых, финансовых и экономических отношений, в которых коллективные субъекты являлись основным участником.

Наметившийся в дальнейшем процесс ограничения правомочий административных органов по наложению административных штрафов шел вяло и малозаметно, в то время как количество законодательных актов, закрепляющих административный штраф в качестве меры ответственности за совершение административного правонарушения, существенно возрастало. Более того, стимулом тому послужила также и переориентация исполнительных начал данного наказания с такой обеспечительной меры, как изъятие имущества, на принудительное взыскание штрафа, налагаемого в административном порядке, из заработной платы, целесообразность чего была подчеркнута в юридической литературе. Первым законодательным актом по данному вопросу явилось Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 2 января 1929 г. "О мероприятиях по борьбе с нарушениями законодательства о труде", которым допускалось, в частности, в качестве изъятия из ст. 3 Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 4 января 1928 г. "Об ограничении наложения штрафов в административном порядке" обращение взыскания на причитающуюся оштрафованному заработную плату. Такая практика исполнения административного наказания в виде штрафа не только получила широкое распространение на союзном уровне, но и была заимствована республиканским законодателем.

Действенным же в плане ограничения применения административных штрафов по своему как формальному, так и фактическому значению явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке", называемый по праву "общесоюзными основами законодательства об административных штрафах" и "общесоюзным законом об административных штрафах", послуживший началом большой систематизационной работы, в результате которой 14 нормативных правовых актов подверглись необходимым изменениям, связанным с уточнением оснований и размеров штрафов, налагаемых в административном порядке. Названный Указ четко определял, что штраф, затрагивая материальные интересы нарушителя, является строгой мерой административного взыскания, поэтому он должен устанавливаться в качестве санкции за совершение наиболее опасных административных правонарушений и применяться, как говорится в преамбуле данного Указа, в случаях, когда "меры общественного или дисциплинарного воздействия будут признаны недостаточными". Реализуя это принципиальное положение, законодатель значительно ограничил круг органов, имеющих право устанавливать и налагать штрафы в качестве административного взыскания, сократил перечень нарушений, за которые он может быть установлен, уменьшил его размер, отменил наложение этого взыскания на предприятия, учреждения и организации, расширил начала коллегиальности в деятельности органов, налагающих штрафы.

В последующие годы в Указ были внесены изменения, устанавливающие перечень органов и их должностных лиц, полномочных налагать административные штрафы. Учитывая потребности эффективной борьбы с административными проступками, законодатель дополнил этот перечень. Если ранее право налагать штраф предоставлялось только административным комиссиям при исполкомах районных, городских Советов и органам (должностным лицам) 13 ведомств, то в последующем такое право получили комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии при исполкомах сельских, поселковых Советов, а также органы (должностные лица) еще пяти ведомств. Был увеличен и перечень нарушений, за совершение которых может налагаться административный штраф, в сферах общественного порядка, правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пользования транспортом, пограничного режима, правил проживания, прописки и передвижения на территории СССР иностранцев и лиц без гражданства. Кроме того, согласно Указам Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. "Об усилении ответственности за хулиганство" и от 25 марта 1970 г. "Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев" названным выше органам и должностным лицам было предоставлено право налагать штраф за наиболее распространенные нарушения общественного порядка: мелкое хулиганство и появление в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, а также за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты или ценных бумаг, а равно скупку вещей у иностранцев.

Вместе с тем нормативное регулирование в этой области продолжало оставаться несовершенным: законодательство, устанавливающее административную ответственность в виде штрафа, не было систематизировано; акты, предусматривающие штрафную санкцию, недостаточно согласованы между собой. Были нередки случаи установления различных явно несоразмерных сумм штрафов республиканскими актами за одни и те же нарушения. Например, указы "Об ответственности за незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств" одних республик устанавливали штраф за эти нарушения в размере до 20 руб., другие - 50 руб., а за повторное их совершение - соответственно до 50 и 150 руб. Особенно отрицательно сказывалось на практике борьбы с правонарушениями отсутствие единого общесоюзного акта, регулирующего вопросы административной ответственности.

Следующий значимый для целей развития законодательства об административных штрафах этап характеризуется кодификацией нормативных правовых актов об административной ответственности, которая началась с принятия 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Статьей 12 названных Основ определялась система административных взысканий, среди которых фигурировал и штраф, принадлежащий к основным мерам наказания. Он мог применяться как самостоятельно, так и вместе с взысканиями, отнесенными к дополнительным мерам взыскания (возмездным изъятием и конфискацией предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения). Данными Основами впервые была определена дифференциация штрафа в зависимости от правового статуса субъекта административной ответственности. Штраф, налагаемый на граждан, как правило, не мог превышать 10 руб., а на должностных лиц - 50 руб. При необходимости повышения ответственности за отдельные правонарушения законодательными актами союзных республик мог быть установлен штраф в отношении граждан - до 50 руб. и должностных лиц - до 100 руб., а за корыстные административные правонарушения - до 200 руб.; законодательными актами СССР - в отношении граждан - до 100 руб. и должностных лиц - до 200 руб., а за корыстные административные правонарушения и нарушения законодательства о борьбе с пьянством - штраф до 300 руб. В исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров СССР, и особой необходимостью усиления административной ответственности законодательными актами СССР мог быть установлен штраф в большем размере. Например, 28 февраля 1984 г. вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об экономической зоне СССР", в котором говорилось, что лица, виновные в незаконной разведке или разработке природных ресурсов экономической зоны СССР, незаконном удалении в целях захоронения в пределах экономической зоны СССР веществ, вредных для здоровья людей или для живых ресурсов моря, и т.д., подвергаются штрафу в размере до 10 тыс. руб. (ст. 19). Затем в соответствии с названными Основами во всех союзных республиках были приняты и введены в действие кодексы об административных правонарушениях, устранившие существенные пробелы в республиканском законодательстве. Кодексы воспроизводили все нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, чем обеспечивалось необходимое единство в общегосударственном масштабе административных штрафов, но и всего института административной ответственности. В то же время они были значительно шире данных Основ по своему наполнению, так как содержали описание всех административных проступков, предусмотренных законодательством как Союза ССР, так и союзных республик, более детальную конкретизацию отношений в области установления и применения административной ответственности.

КоАП РСФСР был принят на девятой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г..

В 1992 г. был принят Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3293-1 "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" и который коренным образом реформировал количественные показатели административных штрафов, размеры которых стали достаточно подвижны. Учитывая, что штраф оказывает воздействие на сознание нарушителя, ущемляя его имущественные интересы, а основным показателем штрафа является его величина (размер), вместо фиксированных твердых сумм штрафов в КоАП РСФСР указанным Законом была введена система пропорционального определения: во-первых, как величины, соответствующей определенному количеству минимальных размеров месячной оплаты труда, установленных законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения; во-вторых, как величины, соответствующей определенной кратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размера незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения.

Кроме того, чуть позже (1 июля 1993 г.) в КоАП РСФСР были внесены изменения и дополнения, которыми впервые была законодательно дана, по существу, наиболее определенная дефиниция административного штрафа. В частности, под штрафом предлагалось понимать денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения в случаях и пределах, предусмотренных КоАП РСФСР, выражающееся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения. Последующие законодательные решения, связанные с установлением и применением административных штрафов, не принесли административно-деликтному законодательству каких-либо новшеств. Вплоть до принятия КоАП РФ сохранялся не только характер, но и практика, задачи применения административных штрафов, хотя круг органов, их налагающих, так и продолжал расти, что выражало скорее динамику фискальных интересов Российского государства.

Принятый в конце 2001 г. КоАП РФ в ст. 3.5 воспроизвел идею законодателя об изменении формулировки наименования рассматриваемой меры административной ответственности. В целях уточнения вместо просто штрафа он дополнил данную меру указанием, терминологически направленным на его административно-правовой характер. М.С. Студеникина так комментирует это "с учетом того, что штраф как мера наказания известен различным видам юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой)". Однако дальше такого уточнения законодатель не пошел, не изменив в принципе в семантическом смысле материально-правовое содержание административного штрафа, хотя и несколько разгрузил его дефинитивный объем, исключив из него термины, указывающие на родовидовые признаки административного наказания. Иными словами, в 2001 г. КоАП РФ определял административный штраф как денежное взыскание, выражающееся в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов либо сумме незаконной валютной операции, определяемыми на момент окончания или пресечения административного правонарушения.

Административный штраф - мера административного принуждения, где чрезвычайно важным моментом является то, что он обусловливается административно-властным взысканием у лица, совершившего административное правонарушение, денежной суммы, т. е. выражается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц, и тем самым имеет публично- правовое содержание. По своей природе административный штраф можно признать вполне допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что такое вмешательство реализуется исключительно государством на основе федерального закона в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия и в целях предотвращения противоправных нарушений, охраны здоровья или нравственности и защиты прав и свобод других лиц.

Как меру административной ответственности административный штраф характеризует связь с рядом родовых признаков административного наказания. Государственный характер данной меры вытекает из факта закрепления ее правового содержания в административно-деликтном законе, что в силу логики правового регулирования является результатом юридико-технического оформления публично- правовой воли. Однако более важным для целей понимания административного штрафа как меры административной ответственности имеет то, с какими правовыми реалиями связана материализация содержательных возможностей рассматриваемой меры. Ретроспективный и негативный характер случаев, описываемых непосредственно в законе с точки зрения материального критерия приемлемости применения административного штрафа, придает ему значение итоговой реакции государства на нарушения административно-правовых предписаний. По количеству случаев, описываемых в статьях Особенной части КоАП РФ в качестве административных правонарушений, административный штраф считается самой распространенной мерой административной ответственности. Действующий КоАП РФ при структурном анализе его Особенной части предусматривает всего 766 случаев применения административного наказания в виде административного штрафа.

В то же время как само закрепление меры в законе, так и ее связь с административно-деликтным деянием не выражают исчерпывающим образом суть административного штрафа именно как меры административной ответственности. Как следует из самого понятия административной ответственности, так и из назначения этого института в обществе, сама роль государства в этом не будет оправдывать социальные ожидания, если его вмешательство посредством применения указанной меры будет носить повсеместный, общепоисковый характер. Избирательность административного штрафа подчеркивается присущим каждому административному наказанию личным характером правоограничительного воздействия. Это находит свое воплощение, в частности, в том, что, во-первых, его применение имеет целью принуждение определенного лица; во- вторых, лица, совершившего деяние, подпадающее под признаки конкретного административного правонарушения, и, в-третьих, в случае наличия вины такого правонарушителя в совершении именно этого деяния. Отсюда, как и всякое другое административное наказание, административный штраф применяется с учетом общих принципов административной ответственности и, в частности, принципа вины, без которой отсутствует состав административного правонарушения, и, следовательно, юридическая ответственность не только невозможна, но и бессмысленна. Более того, административный штраф, применяемый исключительно индивидуально, дифференцируется законодателем в зависимости от того, в каком качестве лицо выступало при совершении административного правонарушения. А из учета того, гражданин, должностное лицо или юридическое лицо является субъектом административной ответственности, определяются в статьях Особенной части КоАП РФ и правоприменителем в конкретной ситуации как размер, так и условия назначения административного штрафа. Таким образом, административный штраф имеет фиксированное, установленное КоАП РФ денежное выражение и взимается принудительно в случае совершения правонарушения.

Административный штраф - основное административное наказание. Тем самым его реализация означает решение вопроса об административной ответственности правонарушителя по существу и не предполагает каких-либо других основных отрицательных последствий. Применение же наряду с таким наказанием любого другого административного наказания как дополнительного не затрагивает собственно реализацию административного штрафа, а лишь усиливает наказательное воздействие на личность правонарушителя. С другой стороны, достаточность административно- наказательного вмешательства в правовой статус нарушителя исключает правовую реализацию административного штрафа вкупе с каким-либо другим основным административным наказанием. Между тем исключительно основной характер административного штрафа представляется менее отвечающим системной логике построения перечня видов административных наказаний, поскольку сравнительная суровость такого наказания в общей системе административных наказаний выглядит достаточно ущербно перед преобладающим числом мер административной ответственности. Поэтому трудно представить себе соразмерным применение наряду с административным штрафом как основным административным наказанием, например, такой меры, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (например, ст. ст. 8.17, 8.19, 8.20 и 13.2 КоАП РФ) либо административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ч. 2 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ), причем присоединяемой здесь законом в качестве лишь дополнительной санкции. Данное положение, как представляется, не отвечает общим принципам применения основных и дополнительных санкций, основанных на началах справедливости, соразмерности, индивидуализации ответственности, избирательного воздействия на виновного, экономии карательных мер, на жестком соотношении их тяжести в соответствии с общими положениями системы наказаний. Как раз исходя из природы и сущности наказания как меры ответственности, дополнительное наказание не может быть более тяжким, чем основное, и не может быть однородным ему. Отсюда еще более непонятно, почему федеральный законодатель решил, что в данном случае санкция в виде административного штрафа представляется как для субъекта ответственности, так и объективно более суровой, чем, например, административное выдворение за пределы Российской Федерации. С точки зрения же юридической логики и общей системы административных наказаний, в основу построения которой заложена степень их сравнительной суровости, административный штраф при сохранении условия, удовлетворяющего в то же время фискальные интересы самого государства, может и должен законодательно определяться как основное и дополнительное административное наказание. Следовательно, считаем необходимым также внесение изменений в статьи Особенной части КоАП РФ с тем, чтобы в конкретных правовых ситуациях обеспечить административному штрафу надлежащую соразмерность и согласованность с взаимосвязанными административными санкциями. Пока же присоединение административного штрафа к более суровой мере административной ответственности умаляло бы его назначение как основного и самодостаточного административного наказания, что исходя из действующей системы административно-деликтного регулирования служило бы показателем несправедливости, несоразмерности такой ответственности.

Известно, что в "лестнице" административных наказаний административный штраф стоит вторым после предупреждения. Следовательно, по степени своей суровости административный штраф может составить конкуренцию разве лишь такому административному наказанию, как предупреждение.

Чрезвычайно важным показателем, подчеркивающим характер административного штрафа как меры административной ответственности, выступает процессуальный порядок его реализации. Действующий КоАП РФ закрепляет полномочие налагать административные штрафы как на физических, так и на юридических лиц за широким кругом административно-юрисдикционных органов. Однако установленный федеральным законом административный (внесудебный) порядок наложения административного наказания в виде административного штрафа представляется отчасти несовместимым с требованиями Конституции РФ о недопустимости лишения любого частного собственника имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35). Более категоричной позиции придерживается, в частности, В.Д. Сорокин, рассматривая юридическую природу денег как объекта административного штрафа. Суть проблемы он видит в том, что из признания гражданским законодательством вещной природы денег вытекают общие для всех имущественных объектов отношения собственности и отсюда деньги как таковые могут выступать объектом различных форм собственности, следовательно, конституционные гарантии применительно ко всяким ситуациям отчуждения имущества (например, конфискации) должны в равной мере распространяться и на случаи отчуждения денег у собственника посредством наложения административного штрафа. Иными словами, он приходит к выводу о допустимости лишь судебного порядка наложения административного штрафа. Парламентской практике также известны случаи инициирования вопроса об установлении порядка взыскания административных штрафов с физических и юридических лиц исключительно в судебном порядке.

Действительно, если рассматривать категорию "деньги" содержательно, то она ничем по природе своего образования не отличается от других вещей. Деньги есть средство материального выражения вещей и в то же время сами по себе являются также вещами. Тем не менее деньги, представляя собой продукт товарных отношений, полноценным конкретным товаром не становятся, поскольку обладают лишь количественной характеристикой, не позволяющей производительно или индивидуально потреблять их. Владелец денег имеет право собственности на их материальный носитель (банкнота, монета), а точнее - на указанный знак, символ, содержащий определенное количество учетных единиц абстрактного труда. Таким образом, имущественный характер денег безусловно позволяет отнести их к тем ценностям, которые находятся как под защитой государства, так и под защитой Конституции РФ от произвольного их умаления самим государством.

Вместе с тем степень гарантированности указанных ценностей тесно связана и с вопросом о том, какими причинами она предопределена, в отношении кого и насколько эффективно обеспечивает необходимый баланс личных интересов собственника и общественно значимых целей. Подчеркнем, что наша позиция по вопросу процессуального регулирования административного наказания в виде административного штрафа ориентируется не на его анализе в связи с непосредственным отчуждением имущества, а на выявление характера и степени обусловленного им административно- наказательного воздействия.

Если говорить о фактических основаниях применения административного штрафа, то при их характеристике следует учитывать степень ущербности противоправного поведения. Предусмотренные административно-деликтным законом деяния по степени своей опасности для личности, общества и государства отнесены не к преступлениям, а к административным правонарушениям, которые характеризуются нарушением правопорядка в сферах государственной безопасности, общественного спокойствия, охраны здоровья, нравственности, прав личности, общего режима правомерного поведения, созданием криминогенной среды. Адекватность и эффективность государственного вмешательства в такого рода процессы требует принятия быстрых и неотложных мер административно-властного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области охраняемых общественно значимых ценностей. В силу этого, а также обозначенной специфики административных правонарушений и мер ответственности за их совершение для того, чтобы не была, по смыслу одного из итоговых решений Конституционного Суда РФ, "парализована система правосудия", законодатель вправе возложить на административные органы производство по делам, связанным с наложением административного штрафа за нарушение правил административного характера.

В то же время характер предоставляемых законом гарантий в части применения административного штрафа поставлен в не меньшую зависимость и от того, в отношении кого он назначается. Такие различия находят оправдание в праве ввиду особенностей статуса субъекта административной ответственности и способах его реализации, выраженных в конкретных противоправных формах. В отличие от физических лиц статус юридического лица проявляется, как уже подчеркивалось ранее, через корпоративную обособленность физических лиц, совокупность их имущественного потенциала, сосредоточенных на реализации конституционных прав и свобод граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). С этой точки зрения юридическое лицо по своей сути является объединением, которое создано гражданами для совместной реализации личных, политических, социально-экономических и (или) культурных прав посредством солидаризации в том числе своего имущественного потенциала. Хотя гражданин и может использовать свое имущество для занятия любой не запрещенной законом экономической деятельностью, однако данное имущество юридически не разграничено, поскольку в то же время выступает в качестве собственно личного имущества, необходимого для осуществления неотчуждаемых прав и свобод. Следовательно, процессуальный механизм реализации административной ответственности посредством применения административного штрафа и степень ограниченности такого вмешательства зависят прежде всего от характера, непосредственного содержания и назначения ограничиваемых прав, определяющих правовой статус субъектов социальных отношений. Более того, введение судебного механизма принудительного изъятия частной собственности, выраженного в форме административного штрафа, позволит решить отчасти и вопрос ограничения круга административных органов, правомочных налагать данную санкцию, что из практических соображений очевидно повлечет критическую реакцию не только со стороны правоприменителя, но и ученых-правоведов. Однако подчеркнем, что порядок применения административного штрафа не может оправдываться лишь целями рациональной организации деятельности административных органов государства, и если он является условием, ограничивающим права граждан, то не может быть признан соответствующим положению ст. 18 Конституции РФ, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Он не согласуется также и с указанными в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целями, которые оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если эти цели адекватны социально необходимому результату. Цели же одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.

Таким образом, приходим к общему выводу о том, что процессуальные гарантии применения административного штрафа как денежного взыскания, обращенного на такой специфический объект собственности, как деньги, в отношении физических лиц должны быть во всяком случае более серьезными, чем в отношении юридических лиц. Такой вывод не входит в противоречие с принципом равенства, поскольку последний мог бы считаться нарушенным в случае, если указанное различие не имело бы никакого объективного и разумного оправдания. Различный же порядок взыскания административного штрафа с физических и юридических лиц направлен не на то, чтобы поставить их в неравное положение в сфере имущественных отношений, а на то, чтобы не допустить административного вмешательства в права личности, поскольку применение данного наказания неминуемо связано с оценкой характера и степени ограничения зависимых (личных) прав и свобод гражданина, что осуществляется именно на стадии его назначения. Этот вопрос может быть разрешен лишь посредством судебного разбирательства, где стороны (как преследующая, так и преследуемая) пользуются равными возможностями по отстаиванию своих прав, где характер, сама процедура и предъявляемые к ней требования позволяют с меньшей степенью упречности, с большим вниманием, осмотрительностью, объективностью и всесторонне разрешить дело по существу. Вместе с тем, формулируя общую концепцию взаимозависимости, взаимосвязанности личных и имущественных прав физического лица, Конституционный Суд РФ сохраняет одинаковый подход к проблемам процессуального регулирования вмешательства в форме взыскания административного штрафа с физических и юридических лиц.

А пока статистика деятельности российских судов показывает, что доля лиц, подвергнутых административному штрафу, составила: в 2000 г. - 44%, в 2001 г. - 43,5, в 2002 г. - 55,2, в 2003 г. - 60,1, в 2004 г. - 57,5, в 2005 г. - 47,5 и в 2006 г. - 49,7%. Правоприменительная же практика по делам об административных правонарушениях в части применения административных наказаний с формальной точки зрения выражает характер административно-наказательной политики и обусловлена тем, что административный штраф предусмотрен в качестве санкции 627 (из 631) составами административных правонарушений. Кроме того, "популярность" административного штрафа среди мер административной ответственности объясняется также и таким удобным для правоприменения свойством этого административного наказания, как делимость, что позволяет в максимальной степени индивидуализировать административный штраф к каждому конкретному случаю применения.

Таким образом, подход, связанный с судебным порядком назначения административных штрафов, возможно, имеет свои положительные черты. Может появиться соблазн пойти по этому пути дальше и в отношении юридических лиц. И все же естественное неприятие имплицитных механизмов вмешательства в правовой статус физических лиц в административной форме не может оправдать аналогичный вывод в отношении юридических лиц, для которого не существует или не может существовать достаточной правовой основы. Скажем, если гражданин при ограничении его имущественного потенциала посредством применения административного штрафа в большей степени рискует подвергнуться лишениям личного характера, то юридическое лицо подвергается лишениям чисто имущественного характера независимо от того, на какие цели пошли изъятые из его собственности денежные средства, поскольку риск имущественной утраты для организации является во всяком случае априорным, так как она имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам именно этим имуществом. Именно этим и обусловлена допустимость административного порядка взыскания сумм административных штрафов с юридических лиц (с точки зрения частноправовых интересов). С позиции же публично-правовых интересов такая возможность находит свое обоснование не только в ряде решений Конституционного Суда РФ, но и в правовых позициях Европейского суда по правам человека, которые сводятся к тому, что "с учетом большого количества мелких правонарушений... государства - члены Конвенции могут освободить свои суды от задачи преследования и наказания виновных в такого рода нарушениях". Однако "передача функции расследования и наказания за мелкие правонарушения административным властям не является несовместимой с Конвенцией при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое в отношении его решение в суде, который предоставит ему гарантии в соответствии со статьей 6".

В связи с этим довольно категоричной представляется позиция А.С. Дугенца относительно того, что "долгий, тернистый путь Российской Федерации к уровню развития общественных отношений, соответствующих требованиям правового государства, в обязательном порядке должен быть увенчан принятием федеральной законодательной властью решения о рассмотрении всех дел об административных правонарушениях и, следовательно, наложением административных наказаний исключительно только судьями (мировыми судьями) без всяких исключений".

Такая правовая позиция, конечно, имеет всеобщий характер и вполне могла быть применима и к ситуации отчуждения собственности в том числе физических лиц, если бы не более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий права частной собственности, в силу чего приоритет отдается повышенным преференциям национального законодательства. Созданные же гражданами (специально в целях совместной реализации таких конституционных прав, как право на свободное использование своих способностей и имущества для любой не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ)) организации могут подвергаться наказанию в виде административного штрафа административно-юрисдикционными органами.

Что касается полномочий несудебных органов по взысканию административных штрафов с юридических лиц, то действующий КоАП РФ с учетом некоторых решений Конституционного Суда РФ ограничивает в этом их усмотрение. Рядом своих решений Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал неконституционность взыскания с юридических лиц сумм административных штрафов в административном порядке при наличии спора о правомерности наложения такого штрафа. Административный порядок взыскания штрафов, предусмотренный административно-деликтным законом, в случае несогласия юридического лица с постановлением административного органа о взыскании штрафов расценивается как превышение конституционно допустимого (ч. 3 ст. 55 и ст. 57 Конституции РФ) ограничения права, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Постановление же административного органа о наложении административного штрафа по смыслу ст. 45 и ч. ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ может быть обжаловано юридическим лицом в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу и (или) в суд. В случае такого обжалования взыскание административного штрафа не может производиться в бесспорном порядке, а должно быть приостановлено до вынесения компетентным органом, должностным лицом решения по этому вопросу. Из ст. ст. 31.1 и 31.6 КоАП РФ следует, что лицу, в отношении которого было вынесено постановление о назначении административного штрафа, предоставлен срок, в течение которого можно обжаловать такое постановление. Предоставленный законом срок для обжалования, как свидетельствует практика, в частности, Арбитражного суда Астраханской области, выступает вполне серьезной и реально действующей гарантией справедливого и законного привлечения к административной ответственности прежде всего в тех случаях, когда лицо не согласно с решением административного органа. Если же по истечении определенного законом срока для обжалования, опротестования такое постановление не обжаловано в компетентные органы, то оно приводится в исполнение без применения судебной процедуры.

В большинстве случаев обжалования решений административных органов о привлечении к административной ответственности Арбитражный суд Астраханской области признавал обоснованными правовые притязания лиц, в отношении которых состоялись, но еще не приводились к исполнению итоговые решения о назначении административного наказания.

Рассматриваемый штраф как административная санкция, причиняющая имущественные ограничения, обусловлена вмешательством в правоотношения частноправового характера. Тем не менее это нисколько не искажает собственно природу отношений, возникающих при применении административного штрафа, где доминирует публично-правовое начало. Они основываются на предусмотренном законом государственно-властном принуждении лица, совершившего административное правонарушение, к обязанности претерпеть обусловленные назначенным административным наказанием страдания. Это предопределяется также и тем, что участниками возникающих, развивающихся и прекращающихся при этом отношений являются органы государства, с одной стороны, и физические лица - с другой, где в отличие от частноправовой сферы между государством и лицами, допустившими нарушение установленных законом правил, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения, в частности между государственным органом (должностным лицом), налагающим административное наказание, и субъектом ответственности.

Административный штраф состоит в принудительном денежном взыскании, налагаемом органами и должностными лицами, уполномоченными законом рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях, в административном порядке. Однако этого недостаточно для карательной характеристики данного административного наказания. Безусловно, карательное содержание административного штрафа по логике вопроса находит свое подтверждение уже в том, что данная мера находится в ряду с другими административными наказаниями, образует с ними систему, но это общий аргумент, дающий in abstracto представление о таком содержании. Что же касается собственно административного штрафа, то его карательное содержание чрезвычайно богато.

В государстве, где не исключается существование фискальных интересов, наказание в виде административного штрафа по своему характеру, способу исполнения считается наносящим ощутимый ущерб. Не будучи срочным наказанием, административный штраф выступает в качестве оперативного способа административно-властного вмешательства в права лица, совершившего административное правонарушение. Глубина такого вмешательства определяется размером административного штрафа, дифференцируемого законодателем с учетом статуса субъекта ответственности и содержания объективной стороны совершенного им административного правонарушения.

В зависимости от содержания объективной стороны совершенного физическим лицом административного правонарушения размер административного штрафа может выражаться в рублях или в величине, кратной:

• стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
• сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме неуплаченного административного штрафа (ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ);
• сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, где различия в исчислении размера административного штрафа сами по себе не могут являться нарушением конституционных прав и свобод.

КоАП РФ, определяя, что размер административного штрафа в целом не может быть менее 100 руб., устанавливает, что размер административного штрафа, налагаемого на граждан, не может превышать 5 тыс., на должностных лиц - 50 тыс., на юридических лиц - 1 млн. руб. Размер же административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, не должен превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов (ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ). Кроме того, дальнейшая дифференциация размера административного штрафа с учетом характера причиненного административным противоправным деянием урона общественно значимым интересам последовательно проводится законодателем в конкретных статьях Особенной части КоАП РФ, предусматривающих санкцию в виде административного штрафа. Причем в этих статьях размеры административного штрафа выражаются абсолютно- или относительно-определенным образом. Абсолютно-определенные размеры штрафов имеют строго определенное значение и не могут быть ни уменьшены, ни увеличены в своем объеме органом (должностным лицом), их налагающим. Вместе с тем данное наказание предусматривается в статьях Особенной части КоАП РФ, как правило, в относительно-определенных размерах с указанием границы максимума.

Подчиняя размер штрафной санкции принципам исчисления суммы, закон определяет также ее пропорциональность неким экономическим показателям. Интересным в этой связи являлся до недавнего времени такой показатель, как минимальный размер оплаты труда (далее - МРОТ). Если вспомнить, то ранее действующий КоАП РСФСР до 1992 г. величину административных штрафов определял беспропорционально (в твердой сумме). Но в конце XX в. в связи с обвальной инфляцией законодатель вводит принцип расчета административных штрафов в суммах, кратных МРОТ, величина которого зависела от уровня инфляции, и, как следствие, МРОТ позволял поддерживать компенсаторную и превентивную функции такого наказания. До августа 2007 г. КоАП РФ сохранял этот принцип в качестве преобладающего при формулировании санкций статей Особенной части. При этом МРОТ выполнял функцию не базовой ставки заработной платы, а реального размера прожиточного минимума. Его увеличение не было связано с инфляцией, и расчет штрафов ставился в зависимость не от собственно МРОТ, а от некой твердой суммы, установленной "до внесения изменений в соответствующие федеральные законы, определяющие порядок исчисления налогов, сборов, штрафов и иных платежей". Складывалась, по сути, такая нормативно- правовая ситуация, при которой МРОТ дифференцировался также по собственным правилам в зависимости от его целевого использования, что приводило на практике "к постоянной путанице". В ст. 3.5 КоАП РФ закреплялось требование применять МРОТ в качестве базового показателя, с ростом которого пропорционально увеличиваются суммы административных штрафов. Однако конституционно-правовая природа института МРОТ, согласно ч. 2 ст. 7 и ч. 3 ст. 37 Конституции РФ, предполагает, по мнению Конституционного Суда РФ, "установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание минимальному размеру оплаты труда более широких функций (в том числе использование его в качестве норматива при расчетах платежей в сферах, не связанных с трудовыми отношениями) не согласуется с конституционно-правовой природой этого института". Поэтому законодатель аналогично тому, как он это сделал применительно к некоторым другим законодательным актам (в том числе в уголовном законе), отказался от использования МРОТ в качестве критерия исчисления сумм административных штрафов, освободив МРОТ от выполнения не свойственной ему функции. Современный подход законодателя к вопросу исчисления штрафа представляет, безусловно, шаг вперед, однако было бы целесообразнее определить единый для всех законов, устанавливающих штрафные санкции, показатель, выполняющий функцию критерия исчисления размеров таких штрафов и корректируемый законодателем самостоятельно в необходимых случаях.

Отметим, что в Государственной Думе ранее инициировался законопроект, которым предлагалось установить в качестве базовой величины исчисления размеров штрафов, предусмотренных уголовным и административно-деликтным законодательством, минимальный размер штрафа, устанавливаемый федеральным законом. Хотя 23 декабря 2002 г. этот законопроект был снят с рассмотрения, подчеркнем, что в контексте рассматриваемой проблемы данная идея сохраняет свою непреложную ценность и актуальность.

Свойство размерности административного штрафа позволяет законодателю и правоприменителю приспосабливать его к различным ситуациям уместной реализации, что предполагает, в свою очередь, соблюдение ими требования сохранения карательного значения данного административного наказания для правонарушителя. При определении размеров административного штрафа законодатель, формулируя правовую норму, и правоприменитель, решая вопрос о назначении указанного наказания конкретному лицу, должны обеспечивать такое качественное согласование меры ответственности с вызвавшими ее причинами, при котором "цена" ответственности соразмерно превышала бы "стоимость" административного правонарушения, в которую вкладывается также учет личности, характера вины и других обстоятельств, смягчающих либо отягчающих административную ответственность виновного. Устанавливая различные по размеру административные штрафы в зависимости от статуса субъекта правонарушения, законодатель исходит из учета их различного имущественного потенциала, чтобы не допустить фактически ситуацию денежного взыскания одинаково определенной и в то же время непропорционально большей доли из имущества физических лиц и меньшей доли - из имущества юридических лиц. Между тем пропорциональные дифференциация и индивидуализация административного штрафа делает тем самым одинаково ощутимыми карательные свойства этой меры ответственности. Такого рода пропорциональность выработал, в частности, федеральный законодатель при формулировании предписаний административно-деликтного закона. Как замечает Ю.С. Адушкин, "в большинстве случаев прослеживается определенная система в установлении Кодексом размеров штрафов за каждое данное правонарушение применительно к отдельным группам субъектов. Эта своего рода формула административного штрафа, отражающая пропорциональность величины штрафного наказания физических и юридических лиц, может быть представлена следующим образом: n - 2n - 20n, где n - размер штрафа для граждан, 2n - для должностных лиц и 20n - для юридических лиц".

Как видно, законодательная дифференциация размеров административного штрафа ограничивается учетом существенно отдаленной разницы в статусе субъекта административной ответственности: физическое лицо, должностное лицо и юридическое лицо. Такой способ исчисления административных штрафов не позволяет в полной мере соотнести величину этого штрафа с имущественным положением лица, степень зависимости которых определяет орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, что является, по сути, индивидуализацией административного наказания. Между тем следовало бы последовательно обеспечить дальнейшую дифференциацию размеров административного штрафа и внутри одного и того же вида субъектов административной ответственности. Вполне удобным для этих целей показателем может служить коэффициент, учитывающий имущественное положение лица, объективным выражением которого является фиксируемый в рамках ограниченного периода доход лица от трудовой и (или) иной приносящей материальные выгоды деятельности. В законотворческой деятельности уже предпринимались попытки уточнить порядок исчисления административных штрафов с учетом вышеизложенного, но все они, к сожалению, оказывались безрезультатными. В то же время, учитывая резкое, скачкообразное увеличение размеров административных штрафов в санкциях большинства наиболее "популярных" составов административных правонарушений, вызывающее порой эффект "шокотерапии", полагаем, что обозначенная проблема в перспективе найдет свое законодательное разрешение.

Усиливающим аргументацию относительно карательной природы административного штрафа является положение ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ о том, что суммы административных штрафов зачисляются в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджет в полном объеме. На это Д. А. Липинский пишет, что "преобладание в санкциях административных норм штрафа свидетельствует о том, что государство расценивает штраф не только как средство кары и превенции, но и как средство пополнения бюджета...". И далее он же приходит к выводу, что "в результате совершения конкретного административного правонарушения ущерб причиняется не только потерпевшему, но и государству в целом, а штраф является одним из средств восполнения этого ущерба". Однако трудно согласиться с такими выводами, поскольку в соответствии с общей концепцией КоАП РФ лишь тот факт, что сам потерпевший (физическое или юридическое лицо) не получает от применения штрафа какого-либо возмещения, уже говорит о том, что само поступление сумм административного штрафа в бюджет тем более не может свидетельствовать о выполнении данным наказанием функции восполнения потерь государства, связанных с совершением административного правонарушения. Было бы чрезвычайно сложным представить себе справедливость такого возмещения, поэтому включая критерий поступления сумм взысканных в административном порядке штрафов и, следовательно, сам штраф в область фискальных интересов государства, не можем тем не менее признать это целью административного штрафа как административного наказания, а сам штраф - способом пополнения бюджета. В противном случае административный штраф превращается из средства правового воздействия на лицо в инструмент подавления его имущественных возможностей, лишенный избирательности и всякого исправительного влияния.

Более того, само определение штрафа как пополняющей составляющей бюджета того или иного уровня перманентно связано именно с финансовым, бюджетным регулированием, ориентированным на рассмотрение штрафа лишь как доходной части бюджета, а не как меры ограничения прав и свобод лица, поскольку иное деликтное регулирование исключает.

Из этого следует также, что подп. 3 п. 2 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ в части, определяющей, что исключения из общего порядка зачисления штрафов в бюджеты субъектов РФ могут быть предусмотрены их законами, не затрагивает деликтное регулирование в силу несопоставимости его целей и принципов с фискальной природой финансовых, бюджетных правоотношений. В данной связи нами лишь приветствуется позиция законодателя и судов) по отношению к попыткам закрепления в административно-деликтном законодательстве правил и условий зачисления штрафов в бюджеты.

Критерий же поступления сумм взысканных в административном порядке штрафов в бюджет, наоборот, позволяет характеризовать эту меру как карательную, поскольку денежное взыскание осуществляется не в пользу потерпевшего. Кроме того, данный критерий является одним из существенных средств усиления процессуальных гарантий права частной собственности. Эти процедуры в известной мере гарантируют приоритет прав и свобод человека и гражданина, не допуская предпочтения им даже самых важных ведомственных или личных имущественных интересов. Более того, в части гарантии в этом же направлении федеральный законодатель пошел дальше, обеспечив единство процедур зачисления административных штрафов (вне всякой зависимости от того, каким законом, федеральным или региональным, они установлены и в какой бюджет поступают) путем регулирования их только законодательством РФ (ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ) и соблюдения их всеми административно-юрисдикционными органами, что неоднократно подтверждалось рядом решений Верховного Суда РФ.

Другое дело, интересы, которые государство посредством административно- юрисдикционной деятельности своих органов удовлетворяет в итоге через применение такой меры, как административный штраф. Бесспорно то, что данная мера выступает способом денежного удовлетворения публично-правовых интересов и это справедливо постольку, поскольку административным правонарушением умаляются ценности, охрана и восстановление которых не только конституционная задача, но и существо правомерных интересов государства. Отсюда фискальный характер административного штрафа выражается лишь в той мере, в какой он призван восполнить материальный урон, причиненный административным правонарушением. Такой характер административного штрафа особо очевиден тогда, когда речь идет о преодолении негативных последствий, вызванных противоправным посягательством на публично-правовые интересы государства с элементами имущественного обязательства, выраженного в правовых установлениях в области прежде всего предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг и таможенного дела. В остальных же случаях административный штраф выступает предпочитаемой государством формой удовлетворения нарушенных интересов и, как уже указывалось ранее, относительно удобным средством дифференциации и индивидуализации административной ответственности.

Вместе с тем отмеченная согласованность не является достаточным объяснением защиты фискальных интересов государства, поскольку произвольное немотивированное установление и применение административного штрафа, имеющего равный с другими видами административных наказаний правовой титул, не соответствовало бы юридической логике и нарушало бы конституционные принципы справедливости юридической ответственности. Следовательно, установление и применение административного штрафа находят оправдание в том же, на чем базируется и вся система административных наказаний, каждый ее элемент.

Таким образом, приходим к выводу о том, что административному штрафу присущи все признаки административного наказания и, будучи не лишенным собственного содержания, он имеет: фиксированное, установленное административно-деликтным законом денежное выражение; взыскивается принудительно; применяется уполномоченным на то административно-юрисдикционным органом (должностным лицом); взимается в случае совершения административного правонарушения, а также зачисляется в бюджет государства, т.е. переходит в государственную собственность.

Действующее законодательство допускает применение штрафа не только в качестве меры административного воздействия, но и как уголовного наказания, гражданско- правовой и процессуальной санкции, что приводит к необходимости разграничения этих понятий.

Административный штраф отличается от штрафа как вида наказания, предусмотренного уголовным законом. Представляя собой имущественные санкции, административный штраф и штраф уголовный находятся в пределах собственного правового регулирования: административного и уголовного соответственно. Отсюда следует, что отличительные черты этих мер ответственности обретают материальное содержание. Скажем, если административный штраф применяется только к лицу, совершившему административное правонарушение, то уголовный штраф - к лицу, совершившему преступление как наиболее общественно опасное деяние. Весьма существенным критерием отграничения этих мер является также степень их суровости. По общему правилу мера уголовной ответственности связана с наступлением более широких ограничений для нарушителя, в то время как административный штраф - с ограниченными возможностями вмешательства в права нарушителя. Непосредственно это выражается в следующем: тот размер, который для административного штрафа является максимально допустимым, для уголовного штрафа выступает лишь нижним пределом.

Учитывая то обстоятельство, что уголовную ответственность несут только физические лица, и в этом, кстати, также одно из существенных отличий уголовного штрафа от административного, то из сопоставления двух мер видим, что в отношении указанных лиц административно-деликтный закон устанавливает в качестве максимального административный штраф, равный 5 тыс. руб.; уголовный закон - штраф, минимум которого равен 2,5 тыс., а максимум - 1 млн. руб. Причем если административный штраф рассматривается КоАП РФ в качестве самодостаточной меры ответственности, то уголовный закон рассматривает штраф как основное и дополнительное наказание. В итоге незаменимость административного штрафа резко разнится с таким противоположным качеством штрафа, предусмотренного уголовным законом, как возможность его замены другим видом уголовного наказания. В ч. 5 ст. 46 УК РФ предусмотрено, что в случае злостного уклонения от уплаты штрафа он заменяется обязательными работами, исправительными работами или арестом соответственно размеру назначенного штрафа в пределах, предусмотренных УК РФ для этих видов наказаний.

Другой вид штрафной санкции - штраф в гражданском праве - предусмотрен гражданским законодательством, принципиально зиждущимся на началах диспозитивного равенства. В отличие от административного штрафа штраф в гражданском праве призван обеспечить в качестве необходимого удовлетворения, обусловленного характером частноправовых отношений, возмещение потерпевшему причиненного ему гражданским деликтом ущерба и, следовательно, зачисляется не в бюджет государства, а поступает в собственность пострадавшей стороны. Принимая во внимание имущественный характер гражданских правоотношений, разнообразие форм и объектов собственности, законодатель в том, что касается размера и характера имущественного возмещения, оставляет достаточно широкий простор в этом судейскому усмотрению, тогда как административный штраф имеет фиксированное, установленное административно- деликтным законом денежное выражение. Далее если административный штраф влечет за собой определенного рода длящиеся негативные последствия в виде срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, то в случае со штрафом в гражданском праве закон не предусматривает каких-либо негативных последствий, выходящих за рамки собственно возмещения.

Процессуальное законодательство также предусматривает в качестве мер имущественного воздействия штрафы, применяемые судами в процессе рассмотрения подсудных им дел. Такие штрафы называют еще и судебными. В отличие от административного штрафа как меры ответственности судебные штрафы не связаны с совершением административного правонарушения и не влекут за собой каких-либо длящихся неблагоприятных последствий. По степени своей суровости судебные штрафы не представляют сколь-либо существенного ограничения прав и выполняют функцию процессуального обеспечения, т. е. обеспечивают соблюдение лицами судебных правил и процедур. Судебный штраф, таким образом, применяется только в рамках процессуальной деятельности судебных органов по уголовным, гражданским и административным делам.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения как мера административного наказания

Одной из форм административного вмешательства в правовой статус личности, затрагивающей ее имущественное положение, действующий федеральный административно-деликтный закон предусматривает возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Как мера административной ответственности исследуемый вид административного наказания появился сравнительно недавно (во второй половине XX в.) в законодательстве союзных республик. Данная мера предусматривалась в отношении лиц, нарушающих порядок пользования находящимся в их собственности определенным имуществом. К примеру, за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии, при отсутствии прав на управление им, а равно за передачу его в пользование лица, не имеющего права на управление им, к владельцу указанного средства, который ранее уже привлекался к административной ответственности за аналогичные нарушения, применялось взыскание в виде принудительного изъятия и реализации автотранспортного средства с возвращением ему вырученных средств за вычетом расходов по реализации изъятого имущества. Такая же, по сути, форма административного воздействия устанавливалась законодательством союзных республик за нарушение административно-правовых правил пользования огнестрельным оружием и боеприпасами к нему. Например, изъятие оружия и боеприпасов к нему с последующей их реализацией и возвратом вырученных от нее средств предусматривалось в отношении лиц, систематически нарушающих общественный порядок и злоупотребляющих спиртными напитками. Взысканию в форме возмездного изъятия могло подвергаться как движимое, так и недвижимое имущество. Союзным законодательством допускалось изъятие в судебном порядке с соответствующим возмещением памятников истории и культуры из собственности граждан, если они не обеспечивают их сохранности.

Вместе с тем в условиях разобщенности административно-деликтного законодательства социалистического периода, в которых каждая союзная республика в составе СССР обладала ничем не ограниченной компетенцией по установлению перечня видов мер административной ответственности и правил их применения, не было и не могло выработаться единого понимания природы и содержания рассматриваемой меры административной ответственности, что давало повод многим ученым- административистам предлагать свое определение такому взысканию. В частности, в административно-правовой литературе того периода одни авторы называют возмездное изъятие просто изъятием имущества, другие - принудительной реализацией имущества. Такая неопределенность не могла быть не замечена и предстоящей первой всесоюзной реформой административного законодательства.

В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в целях унификации административно-наказательных процедур под режим возмездного изъятия попал ограниченный круг имущественных объектов, а именно предметы, явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Само же административное взыскание, называемое возмездным изъятием предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, определялось как состоящее в принудительном изъятии и последующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Однако данные Основы, как не закрепляющие конкретные составы административных правонарушений, от содержания которых зависел индивидуально- определенный круг имущества, подпадающего под режим возмездного изъятия, сохранили тем самым за союзными республиками возможность самостоятельно определять посредством формулирования составов административных правонарушений, какие конкретно предметы являются орудием совершения или непосредственным объектом такого правонарушения и, следовательно, подлежат возмездному изъятию.

Применительно к российскому законодательству того периода объектом возмездного изъятия обычно выступали такие предметы (признаваемые в конкретных ситуациях орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения), как огнестрельное оружие и боеприпасы к нему. Несколько расширился перечень указанных объектов с принятием КоАП РСФСР. В нем возмездное изъятие как вид административного взыскания предусматривалось в санкциях трех статей Особенной части КоАП РСФСР, и предметами, явившимися орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, выступали соответственно в одном случае опасные вещества и предметы при их незаконной перевозке на воздушном транспорте (ст. 106), в другом - оружие и боевые припасы к нему (ст. ст. 173, 175). Сама же дефиниция ст. 28 КоАП РСФСР несущественно изменила правовое понимание возмездного изъятия предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, уточнив в отличие от ст. 15 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, что возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых припасов не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования.

Ничем существенно по своему правовому содержанию возмездное изъятие не изменилось и в связи с принятием КоАП РФ. В нем такая мера ответственности определяется, в частности, как принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета (ч. 1 ст. 3.6 КоАП РФ). Между тем по ранее действующему КоАП РСФСР объектом изъятия признавался предмет, явившийся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения (ст. 24). Изменение формулировки наименования данной меры административной ответственности и, следовательно, ее содержания обусловлено смешением терминологии. Как точно по данному поводу отмечает М.С. Студеникина (применительно к двум способам принудительного изъятия, предусмотренным административно-деликтным законом в качестве мер ответственности (возмездному и безвозмездному)), необходимость в таком изменении вызвана семантической неопределенностью термина "объект" административного правонарушения и его смешением с термином "предмет" административного правонарушения, тогда как под первым "обычно понимают охраняемые законодательством общественные отношения, на которые направлено административное правонарушение и которым причиняется вред, либо... реальная угроза причинения вреда. Поэтому изъять непосредственно объект (конкретное отношение) в принципе невозможно", ну а от себя лишь добавим - и абсурдно. Исходя же из структуры терминологического порядка рассматриваемого административного наказания очевидно, что в его основе лежат две понятийные категории:

• орудие совершения административного правонарушения;
• предмет административного правонарушения.

Орудием совершения административного правонарушения следует признавать то, посредством чего совершалось административное правонарушение или, иными словами, те имущественные объекты, посредством которых исполнялось задуманное административное правонарушение и с помощью которых непосредственно причинялись общественно вредные последствия (например, различные виды холодного и огнестрельного оружия, боевые припасы, орудия лова).

Под предметом же административного правонарушения следует подразумевать то, по поводу чего и ради чего совершается административное правонарушение (например, товары, продажа которых совершается с нарушением закона, контрафактная печатная продукция).

В усеченном (упрощенном) варианте под орудием административного правонарушения следует понимать ту вещь, при помощи которой было совершено противоправное деяние, а под предметом административного правонарушения - вещь, по поводу которой было совершено противоправное деяние.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, являясь разновидностью административного наказания, проявляет себя как мера государственно-властного воздействия на имущественные права нарушителя, реализация которых сопрягалась с запрещенными целями использования собственного имущества. Причем, как следовало бы полагать, такое использование запрещено не каким- либо законом, а только законом, устанавливающим административную ответственность, под угрозой административного наказания. А административная ответственность в форме возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения, как устанавливаемая исключительно на федеральном уровне (ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ), предусматривается КоАП РФ лишь в трех случаях (ч. ч. 2 и 3 ст. 20.8 и ч. 3 ст. 20.12). Как видно, среди санкций статей Особенной части КоАП РФ рассматриваемый вид административного наказания является самым редким, поскольку он создает для правоприменителя такое дополнительное процедурное обременение, как последующая реализация изъятого имущества с возвратом бывшему собственнику суммы за вычетом понесенных от такой реализации расходов. Отсюда и судебная практика применения возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения незначительна. В частности, в 2003 г. доля лиц, подвергнутых такому административному наказанию, составила лишь 0,002%, в 2004 г. - 0,02, в 2005 г. - 0,03 и в 2006 г. - 0,02%.

Как и всякое административное наказание, возмездное изъятие носит личный характер, т.е. применяется лишь к лицу, совершившему административное правонарушение. Причем само содержание правонарушения не обусловлено вопросами законности нахождения изымаемого в возмездном порядке имущества в собственности нарушителя, т.е. вопросами частноправового характера, а связано с ситуацией соблюдения административно-разрешительного режима использования ограниченно

оборотоспособных объектов гражданских прав либо использования имущественных объектов в противоправных целях, чем и предопределяется, в свою очередь, публично- правовая природа исследуемой меры административной ответственности. В итоге, как следует из общих принципов виновной ответственности, указанное наказание может быть наложено лишь на то имущество, которое находится на праве законного владения, пользования и (или) распоряжения у того лица, которое виновно использовало его вопреки предписаниям административно-правового характера, т. е. является субъектом данного административного правонарушения.

В связи с этим представляются небесспорными выводы А.Б. Агапова, сделанные им из системного толкования ч. 1 ст. 3.6 и ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ и сводящиеся по своей сути к тому, что предмет, подлежащий принудительному изъятию, при применении возмездного изъятия может находиться у нарушителя и на незаконных основаниях. Следовало бы заключить, что применение возмездного изъятия как административного наказания влечет причинение именно имущественных ограничений не кому-либо, а именно лицу, чья заинтересованность в судьбе отчуждаемого государством имущества имеет справедливое и законное обоснование. Применение же возмездного изъятия, означающего приватный случай реализации административной ответственности, к собственнику (как к лицу, не совершившему административное правонарушение) посредством лишения его права собственности на имущество, использованное другим лицом вопреки воли собственника, означало бы умаление не только имущественных прав, но и чести, достоинства такого собственника самим государством, что недопустимо ни при каких обстоятельствах (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ). Отчуждение имущества у собственника, не являющегося нарушителем административно-правовых правил, может вполне расцениваться как нарушение основного принципа административной ответственности, согласно которому наказание может быть применено только к лицу, виновному в совершении административного правонарушения. Отсюда вполне понятны высказывания большинства ученых-административистов относительно того, что возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения может быть применено только к лицу, которое хотя и на законных основаниях, но в противоправных целях использовало свое имущество.

Возмездное изъятие как мера административного наказания может распространяться только на те предметы материального мира, которые использовались в качестве орудия совершения или предмета административного правонарушения. Круг орудий совершения или предметов административного правонарушения, которые могут принудительно и возмездно изыматься, определяется исходя из содержания конкретных составов административных правонарушений. Универсальная же формула возмездного изъятия, содержащаяся в ст. 3.6 КоАП РФ, допускает возможность как расширения, так и сужения перечня объектов, подпадающих под режим возмездного изъятия, посредством правового закрепления не ниже законодательного уровня. Из прочтения статей Особенной части

КоАП РФ, закрепляющих в своей структуре санкцию в виде возмездного изъятия, следует, что эта мера административной ответственности ограничивается признанием на данный момент в качестве орудий совершения или предметов административного правонарушения лишь оружия и патронов к нему.

Возмездное изъятие указанных орудий и предметов состоит в лишении их собственника права владения, пользования и распоряжения ими, т. е. права собственности. Вместе с тем возмездное изъятие как вид административного наказания было бы не полным, если бы оно не было связано еще и с принудительным переходом изымаемого имущества от бывшего собственника к государству. Отсюда следует, что данное изъятие в процессуальном плане представляет собой принудительное лишение нарушителя права собственности на имущественный объект, послуживший ему орудием совершения или предметом административного правонарушения, связанное с переходом данного объекта государству. В этом случае возникает проблема по поводу значения слова "лишение" с точки зрения определения решающего момента административного вмешательства в имущественные права лица, совершившего административное правонарушение. По мнению Конституционного Суда РФ, изъятие имущества и принятие компетентными органами постановления о таком изъятии сами по себе не являются прекращением права собственности. Оно прекращается в результате реального исполнения такого акта и факта перехода имущества в собственность государства, а сам акт является лишь итогом решения вопроса о лишении лица его имущества.

Выбор Конституционным Судом РФ такого варианта решения дела в принципе понятен, поскольку вся проблема вращается вокруг определения юридического значения двух существенных в контексте возмездного изъятия действий: изъятия имущества и принятия компетентными органами решения о таком изъятии.

Однако проблематика данного выбора усиливается еще и рассмотрением возмездного изъятия (равно как и других форм изъятия) как наиболее радикальной формы вмешательства в осуществление права иметь в собственности имущество (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Для такого вмешательства, безусловно, необходимо решение компетентного органа, которое самодостаточно уже потому, что не требует последующего обязательного его подтверждения другим органом и в этом смысле является итоговым, т. е. однозначно определяющим судьбу конкретного имущества.

Между тем сам переход права собственности на имущество от нарушителя к государству при его изъятии не обязательно может быть связан именно с вынесением соответствующего решения. Решение в лучшем случае является формальным основанием возмездного изъятия имущества и тем самым выступает типом (формой) контроля. Отсюда представляется предпочтительнее та точка зрения, которая рассматривает само действие по ограничению, а не предваряющее такое вмешательство решение как тип контроля, реализацией которого оно и является. Вмешательством выступает именно само действие, в данном случае реальное исполнение решения о возмездном изъятии, а не принятие на себя полномочий изъять имущество на основании регламентирующего акта, который теоретически может и не применяться. Другими словами, если с вынесением решения о возмездном изъятии связывать переход права собственности (момент лишения собственника права на имущество), то можно было бы сразу согласиться, что в принципе такое изъятие существует, и остается лишь решить вопросы степени и особенности правоограничений. Но помимо этого нужно показать решение вопроса не столько формальным, сколько фактическим образом - соответствующими действиями, которыми реально осуществляется вмешательство, показывая тем самым его достаточность и необходимость уже по материальным соображениям. Таким образом, момент изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения у собственника связан с реальным исполнением решения о возмездном изъятии, неотъемлемой составляющей которого является реализация (продажа) имущества, и фактом перехода такого имущества в собственность государства.

Следует здесь также учесть, что в соответствии с действующим законодательством реализация арестованного, конфискованного, возмездно изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства во исполнение судебных актов или актов других органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, осуществляется Российским фондом федерального имущества, уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства" // СЗ РФ. 2002. N 17. Ст. 1677).

Вместе с тем следовало бы обратить внимание на некоторую проблематичность установленной законом зависимости возмездного изъятия от реализации индивидуально- определенного имущества. Например, в тех случаях, когда изъятое имущество, явившееся орудием совершения или предметом административного правонарушения, не будет обладать по каким-либо объективным причинам покупательной способностью, его реализация может занять значительное количество времени, что может привести к существенному затягиванию самой процедуры исполнения данного административного наказания и, в свою очередь, его превращению в срочную меру административной ответственности. Между тем срок исполнения возмездного изъятия во всяком случае должен быть таким, чтобы не превысились степень и качество обременения таким наказанием прав нарушителя, т.е. быть разумным. В противном же случае для нарушителя будет существовать риск неправомерной (чрезмерно чувствительной в карательном смысле) утраты имущества, хотя и явившегося орудием совершения или предметом административного правонарушения. В данной связи можно согласиться с позицией В.Д. Сорокина о том, что "в нынешних... условиях возмездное изъятие без труда может превратиться в своего рода конфискацию, если вещь изъята, а реализовать ее практически невозможно, и, следовательно, она неопределенно долго может находиться вне владения собственника", но не можем поддержать его же предложение о том, что лишь на этом основании "возмездное изъятие следовало бы отменить, как совершенно правильно сделано с такой мерой административного взыскания, как исправительные работы".

Саму же разумность как применительно к срокам реализации изъятого имущества, так и в целом следует оценивать в каждом случае в соответствии с конкретными обстоятельствами дела, с учетом критериев, выработанных практикой реализации соответствующих имущественных объектов и законов рыночной экономики.

Подобную же пробельность процедур исполнения возмездного изъятия можно, как представляется, преодолеть, если законодательно предусмотреть в КоАП РФ возможность передачи бывшему собственнику суммы из учета рыночной стоимости изъятого имущества за счет предусмотренных для этих целей средств (бюджетных или внебюджетных) в случаях, когда такое имущество по объективным причинам не может быть реализовано (например, отсутствие спроса на данное имущество) в разумные сроки. Причем такая реализация не представляется обременительной в общем смысле, если учитывать ряд объективных факторов.

Разумность указанного срока должна определяться, как представляется, правоприменителем (судом), исходя из учета как собственно предмета своеобразного "обязательства", так и из оценки среднесрочных показателей оборотоспособности изъятого имущества в рыночных условиях и других обстоятельств, влияющих на степень ликвидности самой такой реализации. В связи с этим разумность срока определяется по правилам как гражданского законодательства, так и административного законодательства.

Во-первых, такая возможность должна носить исключительный и конкретный (непосредственный) характер, что надлежит обеспечить посредством дополнительного законодательного регулирования.

Во-вторых, как указывалось выше, среди санкций статей Особенной части КоАП РФ указанный вид административного наказания является самым редким.

В-третьих, аккумуляция средств на реализацию данной поправки не обязательно может оформляться отдельной строкой в бюджете. Это может быть обособленный внебюджетный фонд, средства которого находятся в государственной собственности, как, например, Российский фонд федерального имущества.

В-четвертых, вышеперечисленным не нарушается публично-правовая природа бюджета, поскольку в данном случае государство, подобно тому как им реализуются обязательства, возникшие в порядке возмещения вреда, причиненного действиями его органов и должностных лиц, выполняет компенсаторную функцию.

Публично-правовое назначение бюджетных средств достаточно лаконично сформулировано в ряде правовых позиций Конституционного Суда РФ.

В основе рассмотренной ранее формулы перехода имущества в собственность государства лежат также понятия справедливой и надлежащей процедуры, т. е. идея о том, что любая мера, лишающая собственника его имущества, должна исходить от соответствующего органа, осуществляться им и не быть произвольной. Согласно ч. ч. 1 и 3 ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом (ч. 1) и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3). Закрепленное в названных конституционных положениях право частной собственности, не являясь абсолютным, может быть, однако, ограничено федеральным законом, причем как сама возможность таких ограничений, так и их характер должны определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ и корреспондирующими ей нормами международного права, предусматривающими, в частности, право каждого при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Предусматривая возможность ограничения права собственности, законодатель во всяком случае с формальной стороны обязан обеспечить ее необходимой степенью соразмерности конституционно значимым ценностям и целям, а с процессуальной стороны - сопроводить ее требованием судебного усмотрения. Следовательно, предписание ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным, тем более когда встает вопрос о применении санкции в виде принудительного изъятия у собственника имущества, которое использовалось им в противоправных целях. Возмездное же изъятие наряду со штрафом представляет собой один из видов административных наказаний, налагаемых за нарушение предписаний административно-правового характера, и связано с обращением имущества, находящегося в собственности лица, в собственность государства. Отсюда КоАП РФ в отличие от КоАП РСФСР допускает назначение возмездного изъятия только судьей.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения как вид административного наказания является карательной санкцией, что доказать на фоне существующих в юридической науке противоположных точек зрения представляет определенные трудности. Например, Д. А. Липинский приходит к заключению о том, что возмездное изъятие по своей юридической природе не является мерой административного наказания, а относится скорее к мерам защиты. Как дополнительная мера защиты, применяемая одновременно с мерами административного наказания, возмездное изъятие направлено на усиление восстановительного воздействия административной ответственности в тех случаях, когда обычными мерами этого не удается достичь. Такое заключение оставляет впечатление поверхностного подхода к осмыслению проблем правового содержания рассматриваемой меры административной ответственности, хотя на первый взгляд изучение административного наказания, дефиниция которого закреплена в ч. 1 ст. 3.6 КоАП РФ с использованием такого термина, как "возмездный", может действительно привести к аналогичным результатам. Между тем природа возмездного изъятия в означенном аспекте представляется чрезвычайно сложной, и предупредительный характер такого изъятия очевиден, его карательная сущность прослеживается не исходя из эквивалентного статуса данной санкции, а с учетом того, какие именно имущественные интересы нарушителя оказываются объектом его вмешательства. Как правильно пишет И.И. Веремеенко, "реализация данной санкции приводит к видоизменению имущественных прав нарушителя, которое представляет собой не что иное, как ущемление его субъективного права", причем "принудительная реализация имущества даже не столько ограничивает имущественную сферу... сколько существенно изменяет ее...". Отсюда мы можем сделать вывод, что карательная сущность возмездного изъятия проявляется не столько в ограничениях, обусловленных разницей между фактической стоимостью изъятого предмета и передаваемой бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на его реализацию, сколько в существенном умалении возможности нарушителя владеть, пользоваться и распоряжаться индивидуально-определенным имуществом. Таким образом, эквивалентность при применении возмездного изъятия не только нарушается в количественном плане (пусть и при незначительной разнице) фактом "несправедливого" возмещения, но и в содержательном плане ведет к принудительному (вопреки воле собственника) изменению индивидуально-определенного объекта собственности, что как раз и является очевидным проявлением кары. Сила кары возмездного изъятия усиливается к тому же и наступлением для правонарушителя срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (одного года после исполнения постановления о возмездном изъятии (ст. 4.6 КоАП РФ)).

Учитывая определенно меньшую степень суровости возмездного изъятия по сравнению с другими мерами административной ответственности, оно может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Конструкция статей, входящих в Особенную часть КоАП РФ, устанавливающих виды административных правонарушений и ответственность за них, свидетельствует о том, что возмездное изъятие предусматривается, как правило, в качестве дополнительной по отношению к административному штрафу санкции. Следовательно, возмездное изъятие с учетом характера связи с основной санкцией выполняет функцию дополнительного обременения ответственности правонарушителя в тех случаях, когда, исходя из своего внутреннего убеждения, судья посчитает применение одного административного штрафа нецелесообразным, недостаточным для достижения целей административного наказания. Вместе с тем законодатель посредством прямого указания в ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ допускает возможность придания возмездному изъятию орудия совершения или предмета административного правонарушения статуса основного административного наказания при дальнейшей деликтации административно-правовых отношений.

Понятно, что такая ситуация сохраняет за возмездным изъятием статус основного административного наказания, юридическая оценка которой с точки зрения действующего права, конечно, может быть дана, если иметь в виду гипотетическое его осуществление в форме какого-либо законодательного установления. Однако, несмотря на признание наказательного воздействия возмездного изъятия, представляется, что карательная составляющая такого административного наказания не превалирует над восстановительной его частью существенно, т.е. в той мере, в какой его компенсационный характер был бы менее проявленным. В этом смысле возмездность как центральный признак рассматриваемой меры административной ответственности, хотя и выражающийся лишь в опосредованной связи объекта принудительного изъятия с его фактической стоимостной оценкой, тем не менее выступает средством снижения (по сравнению с конфискацией) карательного потенциала такого воздействия на уровне прежде всего его психоэмоционального восприятия. Так называемый порог чувствительности административного наказания в виде возмездного изъятия представляется невысоким и оказывает на личность виновного лишь дополнительно коррелирующее воздействие. Отсюда считаем, что возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, не умаляя при этом его карательное значение и относительную обособленность в системе административных наказаний, необходимо законодательно определить как исключительно дополнительное административное наказание, что позволит с точки зрения экономии административной репрессии обеспечить в конкретных правовых ситуациях ее адекватность принципам дифференциации и индивидуализации, а следовательно, и справедливость самой административной ответственности.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения следует отличать от конфискации как вида административного наказания, реквизиции имущества как меры административного предупреждения и изъятия вещей и документов как процессуальной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Во-первых, от возмездного изъятия орудия совершения или предмета правонарушения как меры административного наказания следует отличать реквизицию, не являющуюся административным наказанием. Реквизиция имущества, предусматриваемая гражданским законодательством (ст. 242 ГК РФ) и закрепленная в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, означает принудительное отчуждение или временное изъятие имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения, т.е. также возмездное изъятие. Однако отличие такого изъятия в том, что возмездное изъятие орудия совершения или предмета правонарушения - мера юридической ответственности за совершение административного правонарушения, а основанием для реквизиции имущества всегда служит государственная необходимость (например, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий).

Во-вторых, от возмездного изъятия как меры юридической ответственности за совершенное правонарушение следует отличать изъятие вещей и документов как процессуальную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Последняя, кстати, может применяться также для обеспечения последующего возмездного изъятия (ст. 27.10 КоАП РФ). Изъятие вещей и документов, осуществляемое органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, хотя в определенной степени и ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, но не связано с отчуждением его в собственность государства. Поэтому такое изъятие различается как превентивная и чисто процессуальная мера, обеспечивающая возможность рассмотрения дела об административном правонарушении и вынесения по нему решения. Изъятие вещей и документов и возмездное изъятие имеют один и тот же имущественный объект (орудия совершения или предметы административного правонарушения), между тем первое применяется в административном порядке, поскольку не связано с лишением права собственности, а второе - в судебном порядке, поскольку является итогом, результатом административного преследования в форме привлечения к административной ответственности.

Таким образом, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения представляет собой карательную меру административной ответственности, имеющую свое собственное содержание, общие и отличительные особенности. Как форма государственно-властного вмешательства возмездное изъятие выступает вполне соответствующей Конституции РФ мерой возможного, должного и допустимого ограничения конституционных прав и свобод личности в сфере материальных благ.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения как мера административного наказания

Помимо возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения другой формой административного вмешательства в правовой статус личности, затрагивающей имущественное положение правонарушителя, КоАП РФ предусматривает конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Конфискация как мера административной ответственности известна с первых лет Советской власти, когда она послужила одним из главных средств революционного давления на собственность как основу имперской государственности. Она применялась рядом административных органов, являясь, по сути, мерой "административного и экономического воздействия", способствующей "ликвидации экономической мощи свергнутых эксплуататорских классов". Пожалуй, первым документом, определенно закрепившим компетенцию по применению конфискации, было Постановление Народного комиссариата юстиции РСФСР от 18 декабря 1917 г. "О Революционном трибунале печати", которым революционным трибуналам предоставлялось право определять виновным в совершении преступлений и проступков путем использования печати наказания, в том числе и конфискацию. Чуть позже подобные полномочия в порядке управления были предоставлены Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов для целей проведения в жизнь декретов и постановлений центральной власти посредством принятия мер к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, издания обязательных постановлений, произведения реквизиции и конфискации, наложения штрафов и т.д.. Впоследствии начинает развиваться тенденция определения, хотя и в рафинированном виде, составов правонарушений, за совершение которых предусматривалась конфискация.

Например, сельские хозяева за несдачу к установленному сроку причитающегося на них количества хлеба-фуража подвергались безвозмездному принудительному отчуждению обнаруженных у них запасов; упорствующие из них и злостно скрывающие свои запасы подвергались более суровым мерам, вплоть до конфискации имущества и лишения свободы по приговорам народного суда).

Между тем самого понятия "конфискация" не было, и первым нормативным правовым актом, закрепившим понятие "конфискация", был Декрет СНК РСФСР от 16 апреля 1920 г. "О реквизициях и конфискациях", где конфискацией считалось "безвозмездное принудительное отчуждение государством имущества, находящегося в обладании частных лиц и обществ" (ст. 3). В развитие указанных нормативных правовых актов был издан Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1921 г. "О реквизициях и конфискациях", а затем Декрет СНК РСФСР от 17 октября 1921 г. "О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ", которым запрещалась конфискация имущества по основаниям, законом не предусмотренным. Кроме того, Декретом "О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и общества" подробно определялись порядок осуществления конфискации, ее судебного обжалования, правоприменяющие органы, судебная ответственность должностных лиц за нарушение правил проведения конфискации. Помимо сводных декретов законодателем издавались и другие документы, в большей части регламентирующие случаи применения конфискации и порядок реализации конфискованного имущества. Затем для целей урегулирования порядка производства конфискации в рамках единого документа законодателем принимается Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества, которым под конфискацией понималось "принудительное и безвозмездное отчуждение имущества в пользу государства, производимое по приговорам суда, а равно в случаях, особо указанных в Законе, по распоряжениям уполномоченных на то государственных органов" (ст. 2). Данный Закон был основным по вопросам конфискации в административном порядке на протяжении длительного времени. Однако к следующей кодификации административно-деликтного законодательства (1980 г.) наряду с этим Законом накопилось множество нормативных правовых актов, разрозненность которых создавала лишь неразбериху и мешала приведению административно-карательной политики государства в части применения конфискации в единое русло. В ряде случаев при установлении санкции в виде "административной" конфискации применительно к некоторым составам правонарушений законодатель прибегал к формулированию ее содержания иначе, чем это придавало бы ей смысл карательной санкции. Например, за нарушение обязательных постановлений предусматривалась возможность наложения в административном порядке взыскания с отобранием незаконно добытого леса или без такового либо в других случаях за нарушения установленных правил рыболовства - штраф до 100 или до 300 руб. с отобранием незаконного улова и сдачей его на рыбозаводы. Другой пример: в соответствии с Положением об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР "незаконно добытая рыба и другие водные животные и растения отбираются как на месте лова, так и в пунктах их приемки, обработки и реализации и сдаются на рыбозаводы или торгующим организациям". Как правильно замечает А.П. Шергин, не соглашаясь с позициями отдельных авторов, "характерной особенностью рассматриваемого взыскания является то, что оно связано с переходом права собственности на конфискуемое имущество от нарушителя к государству... Поэтому административная конфискация не может быть обращена на государственное... имущество". Более того, содержание законодательной формулы последнего из приведенных состава правонарушения и связанной с ним санкции в виде конфискации имеет, на наш взгляд, более упречный характер и для того, чтобы определить, относится ли в данном случае сама конфискация к административному наказанию, необходимо увидеть за провозглашенными целями этой меры ее реальные результаты. Стремясь конфисковать только незаконно полученную прибыль, независимо от того, имело ли место какое-либо личное обогащение, такая санкция не вышла за рамки понятий возмещения и превенции и тем самым не возымела карательного воздействия.

Например, при таможенном досмотре почтовых отправлений обнаруженные в посылках и письмах предметы, показанные не своим наименованием или не показанные вовсе в декларации или надписи на конверте, конфисковывались, о чем составлялся акт, копия которого посылалась адресату через почту; в местностях, объявленных на военном положении, революционным военным комитетам предоставлялось право устанавливать за нарушение обязательных постановлений взыскания в административном порядке в виде штрафа до 50 тыс. руб. золотом, конфискации всего или части имущества и административной высылки на все время действия военного положения).

Конфискованное в административном порядке имущество подлежало продаже с торгов, за исключением: изделий из благородных металлов, драгоценных камней и жемчуга, признанных по экспертизе имеющими высокохудожественное или антикварное значение, а также имеющих большую ценность вследствие их редкости; золотой и серебряной монеты дореволюционной чеканки; драгоценных металлов в слитках (золота, серебра, платины и металлов платиновой группы); иностранной валюты; памятников старины и произведений искусства, подлежащих на основании особых постановлений специальному учету; предметов, изъятых из свободного оборота; предметов, в получении которых ввиду их специального назначения заинтересованы государственные учреждения, ведающие их использованием).

Трудности, связанные с пониманием природы конфискации как меры административной ответственности, имели еще и чисто терминологическое объяснение. В частности, непонятной представлялась ситуация с отсутствием единого подхода к категориально-понятийному определению содержания рассматриваемой меры ответственности в санкциях статей законодательства, определяющих составы административных правонарушений. В одних актах законодатель прибегал к термину "конфискация", в других - просто "изъятие", в третьих - "изъятие... без возмещения стоимости". Такая, хотя и в большей степени формальная, ситуация между тем вызывала неопределенность в вопросе отграничения конфискации (как безвозмездного изъятия) от других в не меньшей степени неопределенных форм изъятия (например, возмездное изъятие).

Последующее законодательное регулирование не изменило ситуацию коренным образом, пока законодатель не осознал необходимость регламентации административно- деликтных отношений в рамках единого союзного законодательного акта, от которого последовала бы "реформация" на местах. Таким законом были призваны стать Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые в ст. 16 закрепили дефиницию конфискации как принудительного безвозмездного обращения предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, в собственность государства. Учитывая, что названные Основы закрепили общие положения, согласно которым порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливался законодательством СССР и союзных республик, республиканский кодекс не только продублировал положения данных Основ, но и уточнил сферу ее применения (ст. 29 КоАП РСФСР).

КоАП РФ под конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения понимает принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (ч. 1 ст. 3.7). Такая конфискация может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Юридическим же фактом, который является основанием для применения "административной" конфискации, всегда служит административное правонарушение, совершенное собственником. Данная мера административной ответственности предусмотрена санкциями 68 статей (99 составов) Особенной части КоАП РФ.

Конфискация может быть обращена лишь на собственность правонарушителя, что отвечает признаку личного характера административного наказания. Иное говорило бы о применении конфискации, означающей, кстати, частный случай реализации административной ответственности, к лицу, не совершившему административное правонарушение, посредством лишения его права собственности на имущество, использованного в порядке незаконного владения действительным правонарушителем. Отчуждение имущества, не являющегося собственностью последнего, означало бы также нарушение основного принципа административной ответственности, согласно которому наказание может быть применено только к лицу, виновному в совершении административного правонарушения. Поэтому в плане размежевания многолетних теоретических споров относительно объекта правоограничительного воздействия "административной" конфискации законодатель ввел некоторые уточнения. Согласно ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ не признается конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, подлежащего в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику. В тех случаях, когда орудие совершения или предмет административного правонарушения изъяты из оборота либо находятся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам (например, когда собственник имущества неизвестен), они в силу гражданско-правовых установлений подлежат обращению в собственность государства или уничтожению, что также не является конфискацией в смысле КоАП РФ. Более того, государственно-властное изъятие имущества у правонарушителя, не являющегося его собственником, лишило бы конфискацию такого главного свойства административного наказания, как кара, поскольку очевидно, что такой правонарушитель объективно не лишается того, в обладании, использовании и распоряжении чем зиждился бы его законный интерес. Следовательно, указанное изъятие, как не затрагивающее интересы правонарушителя, не являющегося собственником изымаемого у него имущества, не представляет собой карательную санкцию в традиционном ее понимании, т.е. административное наказание, а проявляется в большей степени как мера восстановительного характера.

Мы согласны с Д.Н. Бахрахом в том, что "конфисковать имущество, не являющееся личной собственностью правонарушителя, - значит наказать собственника имущества, не совершившего правонарушений" (Бахрах Д.Н. Административная ответственность / Отв. ред. А.В. Рыбин. Пермь, 1966. С. 140), и не присоединяемся к критике его позиции И. А. Галаганом, который для показательности приводил пример с обнаруженными и не разрешенными к пользованию, пересылке, перевозу предметами: "На практике правонарушители нередко бросают на месте совершения проступка такие предметы, а сами скрываются, чтобы избежать наказания... выходит, что эти предметы нельзя конфисковать. В действительности же они также подлежат конфискации" (Галаган И.А. Указ. соч. С. 247). Вместе с тем И. А. Галаган не учитывал того, что конфискация как мера административной ответственности должна нести в себе негативный потенциал, реализуемый в отношении виновного. Для того же, кто еще в момент совершения правонарушения фактически "отказывается" от своего имущества, его конфискация не принесет ожидаемого от наказания результата, хотя применение такой конфискации само по себе уже решает вопрос административной ответственности правонарушителя и не может за собой влечь каких-либо дополнительных обременений.

Заметим однако, что ранее Конституционный Суд РФ счел допустимым установление федеральным законодателем конфискации имущества, явившегося орудием совершения или предметом административного правонарушения, независимо от того, находятся ли они в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет. Суть вопроса не меняет и презюмирование добросовестности собственника либо приобретателя конфискованного имущества. Дело в том, что свободный оборот товаров, в том числе составных компонентов сложных товаров, ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации, возможен только после завершения таможенного оформления в режиме выпуска для свободного обращения. Игнорирование же такого режима "фактически означало бы их выпуск в свободное обращение без таможенного оформления и контроля, что в конечном счете разрушило бы таможенный режим, сделало бы невозможным само таможенное регулирование и достижение тех конституционно защищаемых ценностей и целей, для которых оно предназначено, со всеми вытекающими последствиями, в том числе криминогенного характера... При этом речь идет не о лишении лица перемещаемого имущества, а о соблюдении специального, разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Эта административная мера принудительного характера направлена на защиту конституционных ценностей, таких как суверенитет и экономическая безопасность России, права и законные интересы граждан, законные интересы отечественных производителей и потребителей, жизнь и здоровье человека, окружающая природная среда и др., что само по себе не может рассматриваться как недопустимое ограничение конституционных прав и свобод и не нарушает требований Конституции Российской Федерации". В то же время изложенное не может быть истолковано как предусматривающее возможность конфискации товаров и транспортных средств, ввезенных с нарушением таможенных правил, у лиц, которые приобрели их в ходе оборота на территории РФ, если эти лица не могли каким-либо иным образом быть причастными к подобного рода нарушениям.

Как указывает Конституционный Суд РФ, в таких случаях у данных лиц сохраняется право предъявления регрессного требования на условиях, предусмотренных гражданским законодательством.

Например, как следует из правовой позиции судов, требование обязательности таможенного оформления распространяется также на товары, ввезенные на территорию Российской Федерации в составе комплексного имущества как его составляющей части.

Таким образом, Конституционный Суд РФ фактически подчеркнул приоритет в таможенных правоотношениях публично-правовых интересов над частными. "В случае таможенного правонарушения, - говорится в одном из итоговых решений Конституционного Суда РФ, - конфискация применяется к имуществу, использование которого носит противоправный характер и нарушает публичные интересы. В этом смысле конфискация как способ защиты публичных интересов выступает в качестве санкции за противоправное деяние, субъектами которого являются не только собственники имущества, но и иные лица". Однако при этом, как правильно замечает Г.А. Гаджиев, "Суд не стал вдаваться в обсуждение проблемы о том, что из себя представляет конфискация с точки зрения конституционного права - означает ли она допустимое ограничение, или же при конфискации происходит отмена основного права частной собственности". В Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35). Ни в публично-правовых, ни тем более в частноправовых отношениях данное конституционное положение не утрачивает и не должно утрачивать своей актуальности. Конфискация же как допустимая мера ограничения конституционного права частной собственности имеет смысл лишь тогда, когда она прямо и недвусмысленно воздействует на непосредственного носителя этого права - собственника. Иное не возымело бы долженствующего согласия с сущностью и целями правоограничительного воздействия на права и свободы человека и гражданина и приводило бы, по сути, к другой крайности, на которую, по-видимому, не обратил внимание Конституционный Суд РФ, сделало бы невозможным достижение тех юридически значимых ценностей и целей, на службу которым поставлен институт допустимого и соразмерного правоограничения в правовом государстве (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Кстати, на общерегулирующий характер данных конституционных предписаний обращал внимание и сам Конституционный Суд РФ, указывая, в частности, что ст. 35 Конституции РФ "распространяется на отношения частной собственности независимо от того, в какой сфере - публично- или частноправовой - они имеют место" (Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. N 8-П).

Как представляется, Конституционный Суд РФ рядом своих равнозначных решений внес терминологическую путаницу в проблему разграничения конфискации как меры юридической ответственности и изъятия (ареста) имущества как превентивной и чисто процессуальной меры, обеспечивающей лишь возможность рассмотрения дела и вынесения решения. Преодолеть такой противовес целесообразно путем ревизии расходящихся правовых позиций палат Конституционного Суда РФ в порядке ст. 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Вместе с тем такая несогласованность и вытекающие отсюда разночтения в понимании административной конфискации, встречающиеся даже в юридической литературе, кроме как к разнобою в правоприменительной практике ни к чему более не приведут. Отсюда очевидно, что суть проблемы разграничения административной конфискации и изъятия (ареста) имущества заключается не в вопросе сопоставления характерных черт указанных мер, а в определении тождественных или расходящихся гарантий их применения к собственнику. В этой связи представляется целесообразным предложить законодателю четче определить в формулировке конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, данной в ст. 3.7 КоАП РФ, вопрос с применением такого административного наказания лишь к собственнику, что на данном этапе позволяет установить более высокие, чем предусмотренные конституционно, юридические гарантии, и это во всяком случае не будет противоречить Конституции РФ.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения является специальной, т. е. в отличие от общей конфискации может производиться только в отношении строго определенных имущественных объектов. В нашем случае такими имущественными объектами являются вещи, непосредственно связанные с административным правонарушением, указание на которые имеется как в наименовании данного вида административного наказания, так и в санкциях соответствующих статей Особенной части КоАП РФ.

Рассматриваемая конфискация относится к "судебным" административным наказаниям. В структуре применения административных наказаний удельный вес конфискации составил: в 2001 г. - 0,8%, в 2002 г. - 0,8, в 2003 г. - 0,3, в 2004 г. - 0,2, в 2005 г. - 0,7, в 2006 г. - 0,7%. В Конституции РФ закрепляются две конституционные гарантии права собственности. Первая из них, называемая Г. А. Гаджиевым "судебной", гласит, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; вторая - "стоимостной" - принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ).

КоАП РФ допускает лишь судебный порядок конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. В отраслевом же законодательстве, которое формировалось на протяжении длительного периода, а сегодня базируется на конституционных предписаниях, положение Конституции РФ о судебном порядке лишения собственника имущества получило неоднозначное закрепление. В ГК РФ указано, что в случаях, предусмотренных законом, конфискация имущества может быть произведена в административном порядке, а решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд (п. 2 ст. 243). Отсюда возникает вопрос, насколько данное правило соответствует конституционным нормам о недопустимости несудебного порядка лишения граждан своего имущества. Заметим, что ранее этот вопрос относился не только к ГК РФ, но и к ряду других актов, допускающих конфискацию в административном порядке (например, ст. ст. 24, 29, 146.7, п. 1 ч. 2 ст. 203 КоАП РСФСР).

С исследуемым вопросом столкнулся и Конституционный Суд РФ при проверке конституционности отдельных положений Таможенного кодекса РФ. Он признал указанные нормы в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение, при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения, соответствующими Конституции РФ. В обоснование этого вывода Конституционный Суд РФ сослался на то, что, поскольку решение о конфискации имущества, вынесенное в административном порядке, может быть обжаловано в суд, лишение лица принадлежащего ему имущества происходит в тот момент, когда свое решение по данному вопросу выносит суд. Аргумент более чем ненадежный, поскольку решение административных органов о конфискации имущества, хотя бы это решение и было незаконным, заинтересованное лицо может и не обжаловать в суд. Попытка внести большую ясность в этот вопрос на основе состоявшихся решений Конституционного Суда РФ была предпринята и Верховным Судом РФ. Однако, думается, мотивация такого рода ("...положение Конституции Российской Федерации, являясь гарантией права собственности, обязывает органы, рассматривающие дела о таможенных и административных правонарушениях, при привлечении граждан к ответственности обеспечивать соблюдение судебной процедуры" ) не сдвинула правовую ситуацию с мертвой точки. Другим решением Верховный Суд РФ, указав, по сути, на то, что предписание ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества, вроде бы решил вопрос в пользу конституционных предписаний. Между тем общая осведомленность о природе судебных решений не позволила придать такому установлению нормативное значение.

Напомним, что в ч. 3 ст. 35 Конституция РФ однозначно устанавливает, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". Указанная норма органически связана с другими положениями Конституции РФ о равном признании и защите всех форм собственности (ст. 8) и об охране законом именно права частной собственности (ч. 1 ст. 35). Она предусматривает специально оговоренные конституционные гарантии судебной защиты частной собственности, устанавливая исключительную компетенцию судов в решении вопросов лишения собственников их имущества. Это означает, во-первых, что никакой иной орган, кроме суда, не может принять такие решения, и, во-вторых, они не могут быть приняты в ином процессуальном порядке, кроме судебного. Какое-либо другое толкование в силу предельной императивности данной конституционной формулировки здесь невозможно. Поэтому сложившееся сегодня парадоксальное положение, когда конституционное предписание, предполагающее его высшую силу по отношению к отраслевому законодательству, получило ограничение в производном законе (ГК РФ), является неестественным. Подобный путь ведет к обесценению конституционных норм, превращению их в бессодержательные декларации. В связи с этим автор неоднократно подчеркивал, что, если реалии жизни требуют применения конфискационных мер в административном (внесудебном) порядке, необходимо это "в режиме исключительности" закрепить вначале в Конституции РФ, а затем системно выстраивать ограничения прав собственника на соответствующее имущество.

Вместе с тем положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ касается прежде всего частных собственников - физических и юридических лиц и принадлежащего им имущества, если оно не изъято из оборота. Само же лишение лица принадлежащего ему имущества в виде конфискации есть принудительное прекращение права собственности. По смыслу указанной конституционной нормы конфискация имущества может быть применена к собственникам - физическим и юридическим лицам лишь после того, как суд вынесет соответствующее решение. Статья 35 Конституции РФ, закрепляя гарантии охраны частной собственности законом и возможности лишения имущества не иначе как по решению суда, распространяет их как на сферу гражданско-правовых отношений, так и на отношения государства и личности в публично-правовой сфере. Поэтому, исходя из конституционно-правового понимания гарантий права собственности и, по-видимому, здравого смысла, федеральный законодатель, принимая КоАП РФ, отказался от внесудебного (административного) порядка лишения права собственности.

Связанные с конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения правоограничения содержательно выражаются в тех границах, которые дифференцируются законодателем относительно того объема и качества имущества, которое входит в описательную часть состава конкретного административного правонарушения. Иными словами, если, скажем, использование на сетях связи несертифицированных средств связи либо предоставление несертифицированных услуг связи, при том, что законом предусмотрена их обязательная сертификация (ст. 13.6 КоАП РФ), сопряжено с применением несертифицированных средств связи и, таким образом, является необходимым элементом состава данного административного правонарушения, то указанные средства и определяются законодателем в качестве овеществленного объекта конфискации, тогда как связанное с ним право собственности входит в сферу нематериальных ограничений. Отсюда следует, что итоговым решением вопроса о лишении лица его имущества является акт суда, и, следовательно, только с его вынесением конфискация может рассматриваться как мера юридической ответственности, влекущая утрату собственником его имущества.

Между тем наряду с таким административным наказанием, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, государство использует в арсенале правовых средств государственного принуждения и ряд других, на первый взгляд аналогичных мер.

Согласно ст. 243 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения. Определяя, таким образом, конфискацию, ГК

РФ допускается две формы ее реализации (применения): по решению суда и в административном порядке (по решению уполномоченных органов административной юрисдикции, их должностных лиц). В то же время, как указал Верховный Суд РФ, норма п. 2 ст. 243 ГК РФ, допускающая возможность применения конфискации в административном порядке в случаях, предусмотренных законом, носит отсылочный характер, т.е. сама по себе не имеет регулирующего значения, а следовательно, и не является определяющей для допустимого отклонения правоприменителя от норм КоАП РФ. Конфискация в качестве меры ответственности, предусмотренной КоАП РФ, может быть применена в отношении как движимого имущества, так и недвижимых объектов, в то время как объектом "административной" конфискации могут быть только орудия совершения или предметы административного правонарушения, специально указанные в санкциях соответствующих статей Особенной части КоАП РФ. Кроме того, в отличие от конфискации как административного наказания гражданско-правовая конфискация носит репарационный (компенсационный) характер и устанавливается на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия гражданского деликта на договорные отношения. При этом эквивалентно-возмездный характер имущественных отношений, регулируемых гражданским правом, означает, что реализация конфискации как гражданско-правовой санкции обусловливается удовлетворением интересов любых участников гражданских правоотношений, а не только государства, т.е. возможностью перехода права собственности на конфискуемое имущество как к физическим, юридическим лицам, так и Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям как равноправным субъектам гражданского права.

С административной конфискацией не совпадала и публично-правовая разновидность конфискации имущества по уголовному закону. Однако ранее состоявшееся законодательное решение, исключающее конфискацию имущества из системы уголовных наказаний, с одной стороны, сделало неактуальным сравнительный анализ известных мер, а с другой стороны, позволяет по-новому взглянуть на перспективы применения административной конфискации. Отказ законодателя от конфискации имущества как уголовного наказания объясняется либерализацией репрессивной функции государственной уголовно-правовой политики Российской Федерации, что выражается учетом государством "весьма низкой эффективности такого вида наказания". Вместе с тем понятны опасения некоторых ученых и парламентариев относительно того, что "отмена правового института конфискации имущества в УК РФ создаст предпосылки для ухода от реального наказания", поскольку штраф как дополнительное наказание (заменивший уголовную конфискацию) не всегда может быть соразмерен вреду, причиненному преступлением. Наряду с этим отказ государства от конфискации имущества как именно уголовного наказания по мотиву ее неэффективности на фоне сохранения положений об административной конфискации в системе административных наказаний в какой-то степени является показателем сравнительной эффективности последней не только в контексте административного, но и государственного принуждения в целом. Думается также, что уход государства от чрезмерных форм карательного воздействия на имущественные интересы нарушителей в не меньшей мере свидетельствует о смещении фискальных интересов государства в область применения административной конфискации. В то же время полагаем, что законодатель не пойдет по пути исключения конфискации из системы карательных средств, учитывая, что такая мера находит свое признание в международном праве.

Например, Н. Кузнецова пишет, что "следовало не исключать конфискацию имущества, а модифицировать ее согласно международно-правовым актам". Академиком В.Н. Кудрявцевым совместно с Н. Кузнецовой по этому поводу предлагалось определить конфискацию имущества как уголовно-правовую меру и ввести для этого в УК РФ новую гл. 15.1 " Иные меры уголовно-правового характера".

Все это помимо чисто формальных причин дало основание вернуть конфискацию имущества в уголовный закон, но уже в качестве меры уголовно-правового характера, применяемой помимо наказания и в отношении более широкого перечня случаев и имущества.

В сфере административно-деликтных отношений можно встретить и ряд аналогичных конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения мер административного принуждения, в частности таких, как административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и изъятие вещей и документов.

Рассмотрим положения, отличающие конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения от административного штрафа. Как и административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения предусмотрена административно-деликтным законом в качестве самостоятельной меры административной ответственности имущественного характера. Но в отличие от конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения административный штраф является менее суровой формой карательного воздействия. Эти санкции сходны по степени обременения, возлагаемого на правонарушителя. При взыскании сумм административных штрафов лицо претерпевает, по существу, такие же неблагоприятные имущественные последствия, как и при конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, однако не в натуральной, а в денежной форме. Кроме того, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения является неделимой санкцией, что отличает ее от административного штрафа, являющегося делимой санкцией, размер которой определяется по усмотрению налагающего ее органа с учетом конкретных обстоятельств дела. В процессуальном смысле конфискация назначается только в судебном порядке, а административный штраф - как в судебном, так и несудебном. Конфискация в отличие от административного штрафа, выражающегося в принудительном денежном взыскании, представляет собой принудительное безвозмездное изъятие из собственности нарушителя орудия совершения или предмета административного правонарушения. И наконец, если административный штраф является основным административным наказанием, то конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения может быть как основным, так и дополнительным административным наказанием.

Наиболее близким по своей природе к конфискации является такое административное наказание, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения. Согласно ч. 1 ст. 3.6 КоАП РФ под последним понимается принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. В отличие от возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения конфискация может быть осуществлена в отношении движимого имущества, а также недвижимых имущественных объектов. Ну и вполне очевидным отличием конфискации от возмездного изъятия является то, что при реализации последнего переход права собственности на орудие совершения или предмет административного правонарушения к государству происходит на возмездной, но не обязательно эквивалентной основе, что свидетельствует о меньшей степени его суровости по сравнению с конфискацией. Кроме того, если конфискация может быть обращена только на тот имущественный объект, собственник которого является субъектом административного правонарушения, то возмездное изъятие уместно и там, где предмет, подлежащий принудительному изъятию, может находиться у нарушителя на незаконных основаниях.

От конфискации как меры юридической ответственности за совершенное правонарушение, приводящей к лишению собственника прав на определенное имущество, отличается и изъятие вещей и документов как процессуальная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемая в том числе для обеспечения последующей конфискации (ст. 27.10 КоАП РФ). Как указывал Конституционный Суд РФ, изъятие вещей и документов, осуществляемое административно-юрисдикционными органами, тоже "в определенной степени ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству". Поэтому такое изъятие рассматривается как превентивная и чисто процессуальная мера, обеспечивающая возможность рассмотрения дела об административном правонарушении и вынесения по нему решения. Хотя и изъятие вещей и документов, и конфискация имеют один и тот же имущественный объект (орудия совершения или предметы административного правонарушения), первое применяется в административном порядке, поскольку не связано с лишением права собственности, а вторая - только в судебном порядке, поскольку является итогом, результатом административного преследования в форме привлечения к административной ответственности посредством лишения права собственности на определенное имущество.

Таким образом, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения имеет место при наличии следующих критериев ее реализации:

1. конфискуемое или подлежащее конфискации имущество является собственностью, т. е. имеет законного собственника;
2. такое имущество не могут составлять вещи, которые по закону изъяты из оборота либо находятся в противоправном владении, пользовании или распоряжении;
3. субъектом административного правонарушения, влекущего в случае его совершения конфискацию, может быть собственник, но не любое иное лицо, в чьем владении, пользовании или распоряжении оказалось это имущество, хотя бы и на законном основании;
4. лишение собственника его имущества производится принудительно, т.е. вопреки его воле и согласию;
5. лишение имущества означает безвозмездный переход права собственности на него к государству;
6. переход права собственности при конфискации (момент лишения собственника права на имущество) считается допустимым лишь с вынесением соответствующего судебного решения.

Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, как мера административного наказания

Лишение специального права по своей правовой природе является уникальным (не имеющим аналогов в других отраслях права, охватываемых сферой юридической ответственности) административным наказанием, связанным с ограничением субъективных прав в области административно-разрешительной системы. Уже при рассмотрении исторического развития данной меры административной ответственности проявляется та особенность, которую можно определить в процессе прохождения ею длительного пути от абстрактных форм регулирования (когда объектом правоограничительного воздействия рассматриваемого административного наказания являлись не столько специальные, сколько отдельные (различные права лиц)) до конкретных (когда ограничительная сфера государственно-властного воздействия данной меры постепенно сужалась и ориентировалась на случаи реализации лицами специального правового статуса). Истоки становления данного административного наказания нами наиболее отчетливо отслеживаются в послереволюционном праве созревающего социалистического государства.

Истоки рассматриваемой меры правоограничения можно при отвлеченном от признаков отраслевой специализации подходе обнаружить и в дореволюционном законодательстве. Однако такой уровень абстракции для целей предмета настоящего исследования, обусловленного строгой специализацией вопроса, не имеет достаточного научного обоснования.

Не будучи четко выраженным как административное наказание, лишение специального права уже, как следовало бы предположить из общего прочтения первого российского законодательства, закрепившего его, проявляет себя как мера административного принуждения со слабовыраженным карательным началом. К тому же исходя из учета особенностей и запросов данного исторического периода было бы правильнее понимать данную меру административной ответственности как лишение отдельных прав, а не исходить из ныне достигнутого уровня его буквального понимания или, говоря иначе, связывать с ограничением исключительно специальных прав граждан. Историческим "предшественником" исследуемой меры можно признать установленную решением главнокомандующего Петроградским военным округом санкцию в виде лишения права военнослужащего на очередной отпуск - как наказание, налагаемое товарищескими судами рот, сотен, эскадронов и батарей Петроградского военного округа за совершение проступков "принижающих звание гражданина-воина".

Такие запросы, образно говоря, получили свое конституционное воплощение и содержательно формулировались следующим образом: "Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции" (ст. 23 Конституции (Основного Закона) РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582).

Кстати, если обратиться к юридической литературе периода "докодифицированного" регулирования административно-деликтных отношений, то можно увидеть, что одни ученые-административисты лишение специального права не беспочвенно именуют лишением определенных прав, вторые - лишением отдельных прав, а третьи - в зависимости от того, какие конкретно права ограничиваются, - лишением водительских прав.

В дальнейшем сфера применения, т.е. круг ограничиваемых таким наказанием прав, стала расширяться: виновные (как индивидуальные, так и коллективные субъекты) могли лишаться: всех или некоторых политических прав ; права на получение заработной платы, очереди на бирже труда на поступление на работу и права на пособие по безработице ; права на получение продовольственных карточек ; прав российского гражданства ; права на получение пособия по потери трудоспособности или пенсии в полном или частичном размере ; права дальнейшего получения коммуной ссуд и пособий ; права на льготу по семейно-имущественному положению ; права пользования земельным участком ; права содержания в личной собственности скота, птицы и пчелосемей ; права ношения военной формы и др. Ситуация с применением данного административного наказания безотносительно специального характера ограничиваемых им прав просуществовала, как следует из анализа социалистического законодательства, достаточно длительное время, вплоть до первой систематизации общесоюзного административно-деликтного законодательства.

Тем не менее, учитывая постепенно нарастающую тенденцию отраслевой специализации мер юридической ответственности и вместе с тем постоянное изменение политико-правовой и социально-экономической обстановки в советском государстве, заслуживают нашего внимания те меры, которые в большей степени ориентировались на ограничение специальных прав. И первым законодательным актом, закрепившим надлежащую меру, можно считать Декрет СНК РСФСР от 26 августа 1918 г. " Об обложении 5% налогом торговых предприятий, снабжающих население предметами личного потребления и домашнего обихода", в п. 10 которого предусматривалось лишение права производить торговлю за отказ в предоставлении в местный Совет рабочих и крестьянских депутатов ежемесячных отчетов об оборотах предприятий и лиц, имеющих приспособленные для продажи товаров помещения, равно как и за сообщение заведомо неверных сведений. Другой нормативный правовой акт, но уже союзного уровня - Постановление СНК СССР от 28 июля 1924 г. "О частных приемных радиостанциях" - предусматривал такое ограничение специального права, как аннулирование разрешений на эксплуатацию радиостанций в случае нарушения их владельцем установленных правил пользования (ст. 10). Незадолго после него Постановлением Совета Труда и Обороны СССР от 11 апреля 1925 г. "Временные правила разработки золотосодержащих участков вольными приискателями в Дальневосточной области" было предусмотрено и такое ограничение специального права, как лишение вольного приискателя права на получение отвода и на дальнейшее ведение золотопромысловых работ на конкретном участке за неподачу в установленный срок соответствующих документов, а также в случае перерыва таких работ на больший, чем в один месяц в летнее время и пять месяцев в зимнее, срок (ст. ст. 5 и 7).

Новеллой советского административного законодательства того же периода является и то, что в правовой оборот включается такая мера ответственности за нарушение правил управления транспортными средствами, как лишение права управления данными средствами в административном порядке. К примеру, в 1935 г. при регламентации деятельности Государственной автомобильной инспекции законодатель наделил государственных автомобильных инспекторов правом "возбуждать перед квалификационной комиссией вопрос о лишении шоферов права управления автомотомашинами за систематическое грубое нарушение правил управления машинами". Применение такой меры предполагалось также в случаях нарушения правил дорожного движения. В частности, за виновное нарушение Правил уличного движения по городу Москве, утвержденных исполнительным комитетом Московского городского Совета депутатов-трудящихся от 24 сентября 1957 г., к водителям механических транспортных средств в случае повторного нарушения могло быть применено такое административное взыскание, как лишение прав управления механическим транспортом навсегда или на определенный срок.

В 1963 г. законодатель установил случаи применения лишения права управления транспортным средством и к таким случаям отнес, в частности:

• нарушение правил движения;
• использование автомобилей и мотоциклов в целях личной наживы;
• управление транспортным средством в нетрезвом состоянии.

А в 1968 г. впервые централизованно провел дифференциацию данной меры соразмерно характеру и тяжести нарушений Правил дорожного движения. Вместе с тем правомочием лишать права на управление техническими самоходными машинами обладали не только государственные автомобильные инспекторы, но и другие должностные лица соответствующего отраслевого технического надзора. Однако в общем дальнейшее совершенствование правового регулирования деятельности Государственной автомобильной инспекции, правил дорожного движения, технической эксплуатации транспортных средств и техники безопасности сохраняло данную меру в качестве административного взыскания с ярко выраженным карательным началом и пресекательным характером.

Например, решением Совета Министров СССР таким правомочием были наделены инженеры-инспекторы Госсельтехнадзора, а именно компетенцией "лишать механизаторов прав на управление тракторами, комбайнами и другими самоходными сельскохозяйственными машинами на срок до одного месяца за грубое нарушение правил технической эксплуатации этих машин и правил техники безопасности").

В качестве ограничения специального права законодательством социалистического периода вводится также и такая мера ответственности за нарушение правил производства охоты, как лишение права охоты. Однако следовало бы заметить, что на необходимость существования такой меры союзным законодателем делалось указание еще в 1950 г., когда к обязанностям должностных лиц государственной лесной охраны СССР было отнесено, в частности: "...принятие мер к прекращению незаконной (безбилетной) рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и всякого иного незаконного пользования и незаконной охоты в лесу". Впервые же данная мера была установлена Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР в качестве срочной меры административной ответственности (лишения права охоты на срок до трех лет) за нарушение правил и сроков охоты, которая применялась республиканскими, краевыми, областными и окружными органами Государственного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров СССР. В то же время это же законодательство допускало исключение относительно недопустимости применения рассматриваемого административного наказания к лицам, производство охоты для которых является основным источником средств существования, чего, кстати, не оговаривалось в отношении других подобных мер. Аналогичный правоограничительный режим (кроме указания конкретных сроков лишения) предусматривался законодателем в отношении правил рыболовства, когда при их систематическом нарушении рыбопромысловый билет (как своеобразное разрешение на отлов рыбы) мог быть отобран органами рыбоохраны.

Другой мерой ограничения специального права можно признать также лишение в административном порядке права пользования на основании лесного билета участками, предоставленными для сенокошения и пастьбы скота, за неоднократное нарушение предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами Правил сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР. Ограничению в виде лишения прав в административном порядке могло подвергаться и право добычи в пределах предоставленных предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, торфа и пресных подземных вод в случае нарушения ими порядка и условий добычи (путем аннулирования соответствующими органами выданного горноотводного акта или разрешения), а также право специального и (или) вторичного водопользования путем аннулирования соответствующего разрешения органом, выдавшим его.

С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в правовой оборот в качестве законодательного обобщения вводится такой новый вид административного взыскания, как лишение специального права (п. 5 ч. 1 ст. 12 и ст. 17). Однако сферой административно- карательного вмешательства рассматриваемой меры были охвачены не все специальные права, а только право управления транспортными средствами и право охоты. Кроме того, законодателем были установлены предельный срок правоограничения и в достаточно оценочной форме - случаи применения данной меры административной ответственности, а именно грубое или систематическое нарушение порядка пользования специальным правом, и предусмотрена возможность ее применения лишь к физическим лицам.

Иные меры административного принуждения, предусматривающие ограничение других специальных прав, не были охвачены административно-деликтным регулированием, и с их реализацией административная ответственность не наступала.

В развитие положений данных Основ законодателем, как следует из логики правового регулирования, принимались нормативные правовые акты, определяющие в порядке регламентации полномочия компетентных органов в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности, связанные с применением рассматриваемой меры административной ответственности. В частности, Совет Министров СССР в целях упорядочения пользования маломерными судами наделил сотрудников государственных инспекций по маломерным судам, занимающих руководящие должности, полномочием налагать за нарушение правил регистрации и учета поднадзорных им судов, правил пользования такими судами и базами (сооружениями) для их стоянок на судоводителей административное взыскание в виде лишения их права управления соответствующими судами. Весьма значимым для целей единообразного применения на всей территории СССР лишения специального права в части права управления транспортными средствами можно признать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. "Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения", которым определялись конкретные случаи и дифференцированные параметры применения лишения виновных водителей права управления транспортными средствами, причем они считались лишенным указанного права со дня вынесения постановления о наложении данного административного взыскания.

Вместе с тем имели место определенного рода случаи отклонения от правил наложения административных взысканий в виде лишения специального права. К примеру, рядом актов как законодательного, так и ведомственного уровней допускалось применение данной меры на неделиктной основе и к коллективным субъектам или субъектам, реализующим специальные права, не совпадающие с легальным объектом административно-карательного правоограничения, что требовало, в свою очередь, от законодателя дальнейшей унификации административно-деликтного законодательства в свете вышеупомянутых Основ.

Так, п. 10 Инструкции о порядке добычи бурых медведей по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР, утвержденной Приказом Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР от 23 февраля 1981 г., предусматривалось лишение хозяйств, не проводивших учет численности бурых медведей и не представивших учетные данные к сроку не позднее 15 июня каждого года, права отстрела медведей на весь предстоящий сезон.

По сравнению с названными Основами КоАП РСФСР не существенно изменил дефинитивную конструкцию рассматриваемой меры административной ответственности, определив лишь нижний предел срока применения лишения специального права (15 дней) и составы административных правонарушений, совершение которых предусматривает реализацию такой меры. Между тем в свете действующих стандартов нормы КоАП РСФСР не могли применяться изолированно от другого законодательства, тем более союзного уровня. Одновременно республиканское регулирование при собственном развитии должно было оперативно ориентироваться на союзное законодательство. Такая ситуация просуществовала до распада СССР, но и данный распад в принципе не мог устранить тех противоречий, которые по своей природе вытекали из недостатков самой кодификации и последующих законодательных реформ административно-деликтной сферы, протекавших в почти разрозненном виде. Следующие за ними законодательные решения хотя и касались вопросов применения такой меры административной ответственности, как лишение специального права, однако самой ее сути не затрагивали.

Следует оговориться, что из всех локальных изменений КоАП РСФСР можно подчеркнуть в лучшем случае одно, связанное с дополнением числа тех прав, которые могут быть ограничены в результате применения административного наказания в виде лишения специального права, правом на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств.

Последняя (новейшая) систематизация законодательства об административных правонарушениях сохранила лишение специального права как вид административного наказания с теми же в принципе характеристиками. Вместе с тем новыми для правопонимания содержания данного наказания являются положения КоАП РФ об исключении из определения лишения специального права круга ограничиваемых специальных прав (допускает гипотетическую возможность его расширения) и о назначении данного наказания только судьей.

Как мере административного принуждения лишению специального права присущи все необходимые признаки. Оно проявляет себя непосредственно как негативная реакция государства на противоречащие охраняемым им интересам деяния. Лишение специального права реализуется в условиях внеорганизационного соподчинения, тогда как вопросы назначения, как и применения, данного административного наказания решаются органами и должностными лицами, наделенными публично-властными полномочиями в отношении любых непосредственно не подчиненных им субъектов. Как само содержание данной меры административной ответственности, так и условия его применения регламентируются административным законодательством. Принудительная природа этого административного наказания обусловлена односторонним характером вмешательства субъекта власти в волю нарушителя, фактор которой не является определяющим (необходимым или даже допустимым) критерием его реализации.

Лишение специального права как разновидность административного наказания отвечает требованиям предусмотренности его федеральным законом в качестве установленной государством меры ответственности за совершение административного правонарушения. Структура административной ответственности, связанной с применением административного наказания в виде лишения специального права, содержательно закреплена в 19 статьях и выражена в 29 составах, которым присущи все признаки нарушения правил административно-правового характера.

С точки зрения административно-деликтного законодательства лишение специального права представляет собой итоговую, самостоятельную меру административного наказания. Иными словами, его реализация означает решение вопроса об административной ответственности правонарушителя по существу и не предполагает каких-либо дополнительных негативных последствий. Как и все другие административные наказания, лишение специального права является мерой административного принуждения, не нуждающейся в иных не обусловленных ее процессуальным содержанием действиях со стороны государственных органов, и тем более не требует вынесения ими по этому вопросу какого бы то ни было дополнительного решения. Применение же наряду с данным административным наказанием любого другого в качестве дополнительного административного наказания не затрагивает собственно реализацию лишения специального права, а имеет целью лишь усилить наказательное воздействие (вмешательство) государства на личность правонарушителя.

Вместе с тем самодостаточность такого административного наказания, как лишение специального права, подчеркивается еще и приданием КоАП РФ ему характера исключительно основного административного наказания (ч. 1 ст. 3.3). Достаточная для целей административно-наказательного воздействия суровость лишения специального права не предполагает его реализацию как вкупе с каким-либо другим основным административным наказанием, так и в результате присоединения его к любому иному административному наказанию в качестве факультативного (дополнительного). В противном же случае совокупная сила такого административно-властного вмешательства становилась бы чрезмерной, не учитывающей личность правонарушителя, степень ущербности и характер совершенного им противоправного деяния, и превращалась в таком случае из легитимной и легальной реакции на правонарушение в орудие произвола и подавления человеческого достоинства, в свете которых сама деятельность государства лишалась бы также всякого смысла.

Личный характер лишения специального права предопределяется общими с другими административными наказаниями требованиями (критериями). Во-первых, применение данной меры административной ответственности имеет целью принуждение конкретного лица; во-вторых, лица, совершившего деяние, подпадающее под признаки соответствующего административного правонарушения, и, в-третьих, в случае наличия вины такого правонарушителя в совершении конкретно-определенного противоправного деяния. Личный характер лишения специального права предполагает также строгую целесообразность обусловленного им вмешательства в правовой статус личности, которое требует, в свою очередь, достаточной обоснованности его как в конкретных обстоятельствах (характер совершенного лицом административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность), так и в отношении конкретного индивида (личность виновного, его имущественное положение).

В то же время специфика административного наказания выражается в том, что оно рассчитано только на физических лиц. Между тем применение лишения специального права к физическому лицу имеет смысл и социально-правовое обоснование тогда, когда в основу избирательности этой меры положен такой единственно предопределяющий критерий, как статус субъекта административной ответственности, обусловленный противоправным характером реализации им своих специальных прав. Таким образом, лишению специального права подвергается только лицо, признанное административно- юрисдикционным органом виновным в противоправной реализации (ранее предоставленного ему и не лишенного или не утраченного им по каким-либо иным причинам) специального права, подпадающей под признаки административного правонарушения.

КоАП РФ в отличие от КоАП РСФСР предусматривает судебный порядок назначения лишения специального права. По сводным статистическим данным, доля лиц, подвергнутых лишению специального права, составила: в 2000 г. - 0,2%, в 2001 г. - 0,3, в 2002 г. - 5,1, в 2003 г. - 10,4, в 2004 г. - 15,5, в 2005 г. - 28,3 и в 2006 г. - 28,7%. Такого рода статистика свидетельствует о том, что лишение специального права достаточно редко применяется судами, что говорит, вероятно, не об эффективности самой меры административного наказания, а скорее о трудностях судебного рассмотрения тех правовых ситуаций (административных правонарушений), с которыми связывается реализация данной санкции. В то же время с увеличением числа составов, содержащих эту санкцию, намечается и рост количества случаев применения лишения специального права на практике.

Из смысла правотворчества, без всякого сомнения, вытекает возможность законодателя в соответствии с юридическими предписаниями, обладающими наибольшей юридической силой, при выполнении им своих функций как блюстителя общественных интересов предусматривать соразмерно материально-правовому содержанию любого государственно-властного вмешательства те процессуальные рамки, в которых только и возможна реализация такого вмешательства. Применительно к рассматриваемой форме административно-карательного вмешательства в правовой статус личности законодатель избрал судебный характер таких процедур, что свидетельствует об усилении гарантий от произвола государственно-властного преследования. Целесообразность судебной оценки каждого из обстоятельств, связанных с применением такого административного наказания, как лишение специального права, вытекает из того, что судебный контроль представляет собой одну из существенных гарантий защиты прав граждан, тем более в случаях, когда фактические обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о наличии спора между государством и личностью.

На усилении судебного контроля в области административно-правовых отношений акцентировалось внимание еще в советской литературе.

Вместе с тем при рассмотрении некоторых других административных наказаний, назначаемых несудебными органами, также имеем дело так или иначе с наличием публично-правового спора, и, стало быть, последнее не является признаком (доказательством) судебного рассмотрения. Тем не менее вне всякой зависимости от того, какое обоснование законодатель положил в выбор именно судебного порядка назначения лишения специального права, существующий правоприменительный характер такого административного наказания имеет, как представляется, под собой объективную правовую мотивацию.

Для начала следует учесть ту особенность, что в рамках судебной процедуры всякое присутствие, с одной стороны, государства, а с противоположной - отдельной личности представляет собой спор. В Российской Федерации как демократическом правовом государстве, взявшем на себя ряд международно-правовых обязательств в области прав человека, необходимость судебной оценки вытекает из того, что судебный контроль является обязательным во всех случаях, когда фактические обстоятельства конкретного дела свидетельствуют о наличии гражданско-правового спора или уголовного обвинения.

Что касается сферы уголовного обвинения, то соответствующие данной сфере меры выступают крайним средством, с помощью которого государство осуществляет реагирование на факты правонарушающего поведения. Сфера уголовного преследования является чрезвычайно замкнутой и не имеет очевидного предопределяющего значения для целей искомой мотивации.

Применительно же к рассмотрению ситуации с назначением лишения специального права представляется важным выяснить, идет ли речь о "судебном споре" в смысле двух противостоящих сторон публично-правового процесса. При этом публичное понимание дела как спора между лицом и публичной властью не имеет решающего значения, равно как и то, в каком качестве выступало государство, как носитель гражданских прав или публичной власти. Однако, когда речь идет о гражданско-правовых спорах, предполагается, что каждый имеет право на то, чтобы судебное разбирательство, начатое им или против него, осуществлялось определенным способом, а именно велось не каким- нибудь государственным учреждением, а судом. Соответственно, решающим для квалификации спора как спора о гражданских правах является сам характер права, ставшего причиной спора. Предметом же любого гражданско-правового спора являются права и обязанности гражданско-правового характера, причем для целей надлежащего понимания их содержания следовало бы обратиться к правовой позиции Европейского суда по правам человека, согласно которой понятие "гражданские права" является с точки зрения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод более широким, чем понятие "права, имеющие частный характер". Отсюда надлежит выяснить, носят ли ограничиваемые рассматриваемым административным наказанием права гражданско-правовой характер, не предрешая вопроса о степени суровости лишения специального права.

Категория "специальные права" содержательно представляет собой совокупность особых возможностей, предоставляемых государством гражданам. Особенность таких возможностей тесно соприкасается с эксплуатацией гражданами объектов материального мира, определенный контроль относительно режима их использования со стороны государства осуществляется в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Сам режим использования вышеуказанных объектов независимо от их потенциальной способности причинять вред общественно значимым ценностям носит частноправовой характер и представляет собой не что иное, как реализацию права собственности. То обстоятельство, что с таким режимом связан контроль государства в общественных интересах, не может само по себе служить основанием для вывода о том, что использование контролируемых имущественных объектов является деятельностью в сфере публичного права. Не меняет частноправовую природу такой деятельности (реализации права собственности на контролируемые имущественные объекты) и то, что на ее осуществление выдается административное разрешение и что она осуществляется под контролем, вплоть до применения мер административного ограничения, если это требуется в интересах других лиц, общества и государства. Отсюда само ограничение специального права, не лишенного полностью либо в части гражданско-правового содержания, является предметом судебной квалификации (справедливого, публичного, независимого и беспристрастного разбирательства дела в разумный срок).

Лишение специального права физического лица как вид административной санкции состоит в невозможности реализации ранее предоставленного ему специального права в течение определенного срока. Содержательно лишение специального права выражается в государственно-властном исключении юридической возможности целевого использования лицом имущественных объектов, эксплуатация которых способна причинить существенный вред общественно значимым интересам и в силу этого допустима только в разрешительном порядке. Однако данная характеристика была бы неполной, если бы она не содержала указания на принудительность такого вмешательства. Вместе с тем как само ограничение, так и его принудительность нуждаются в определении того, какая именно часть правового статуса нарушителя и в какой степени подвергается вмешательству, обусловленному характером такого административного наказания, как лишение специального права. Отсюда эта мера административной ответственности по логике вопроса требует исследования с точки зрения ее карательного содержания.

Сложность предстоящего вопроса состоит в том, что, как уже указывалось ранее, специальные права содержательно представляют собой совокупность особых возможностей граждан, предоставляемых государством. Само указание на специальный характер такой категории и ее телеологическое значение является в высшей степени декларативным и не вносит достаточной ясности в вопрос о том, какие именно права образуют ее правовое содержание. Однако абстрактными для целей настоящего исследования представляются и те права, которые формулируются из прочтения статей Особенной части КоАП РФ, содержащих санкцию в виде лишения специального права. Отнесение к правовому содержанию рассматриваемого административного наказания лишь названных в КоАП РФ специальных прав (права на управление транспортным средством; права охоты; права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств) может значительно обеднить не только карательное содержание лишения специального права, но и само значение специальных прав для граждан. Впрочем, и созданная административно-деликтным законом гипотетическая возможность законодателя для расширения конкретного перечня специальных прав не усиливает аргументацию.

Изначально же важным является вопрос о том, что непосредственно лежит в основе специального права, и это требует анализа собственно вопросов приобретения последнего. Признание со стороны государства за субъектом административных правоотношений специальной правоспособности есть признание предположительной возможности существования у этого субъекта определенных интересов, и, следовательно, возможность установления специального права обусловливается наличием определенного интереса у его субъекта. В таком контексте интерес пронизывает всю систему специальных прав, становится "транспарентным" понятием и позволяет рассматривать содержание любого специального права как двухуровневое.

На первом уровне специального права видим содержание того права, возможность реализации которого является первичной для целей предоставления благ более общего характера. Имеет смысл говорить о связи такого специального права, как, например, права охоты прежде всего с правом пользования орудием охоты, которое по своему содержанию является материальным благом. Но заинтересованность субъекта орудием охоты как имущественным объектом не уходит далее этого и лишь в этой части имеет определяющее значение для целей предоставления самого права охоты.

Второй же уровень собственно и составляют те субъективные права, интерес в реализации которых получает свое удовлетворение не иначе как с разрешения государства. Для примера возьмем ситуацию с использованием того же орудия охоты. В связи с охотой возникает имущественное правоотношение (использование орудия охоты как имущественного объекта), но помимо такого интереса для самого охотника имеет существенное (по крайней мере юридическое) значение неимущественное обязательство, следствием которого является требование как безопасного обращения с орудием охоты, так и соблюдения правил охоты для целей защиты общественно значимых ценностей. Это обязательство не обеспечивается субъективным правом частноправового содержания и поэтому должно иметь самостоятельное значение в контексте специального права как института административно-разрешительной системы. Однако этим не подрывается само понимание категории "специальные права" как целостной и самодостаточной, поскольку для целей исследования карательной природы лишения специального права это имеет более чем решающее значение.

Здесь же хотим напомнить, что презюмируем сам факт рассмотрения специальных прав. Поскольку такие права составляют предмет исследования и относятся к субъективным правам административно-разрешительной системы, то не считаем необходимым отвечать на вопрос, в силу чего реализация таких имущественных или неимущественных благ может быть объектом государственного и общественного контроля.

Таким образом, суровость такого административного наказания, как лишение специального права, подчеркивается широтой содержания конкретных специальных прав как совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных субъективных прав материального и нематериального свойства. Только из прочтения соответствующих положений КоАП РФ можно прийти к выводу, что объектом правоограничительного воздействия данного административного наказания могут выступать такие гарантируемые Конституцией РФ права, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право частной собственности (ст. 35), право свободно выбирать род деятельности (ч. 1 ст. 37) и т.д. Однако особенность ограничения этих прав в связи с применением лишения специального права обусловлена тем, что их степень и характер поставлены в зависимость от целевого содержания специального права в целом. В связи с этим следует говорить о лишении только в отношении специального права, а об ограничении - например, права собственности.

Суровость административно-властного вмешательства в указанные выше права обусловливается также и тем, что лишение той или иной разновидности специальных прав носит абсолютный характер. Лицо, нарушившее, например, запрет управлять транспортным средством в состоянии опьянения, подлежит административной ответственности посредством лишения права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет (ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ). При этом, как указал в одном из своих решений Верховный Суд РФ, такой нарушитель лишается права управления всеми категориями транспортных средств. Аналогичным образом решается вопрос и с другими специальными правами, злоупотребление которыми привело к противоправному результату. В то же время лишение специального права может считаться допустимым лишь в той мере, в какой оно не затрагивает правомочия собственника по владению и распоряжению имущественным объектом, целевое использование которого составляет предмет административно-разрешительного режима, и не влечет утраты права собственности на этот объект.

С одной стороны, в наиболее общем виде применение лишения специального права влечет ограничение (запрет) права заниматься определенным видом деятельности, причем суровость такого административного наказания будет иметь существенный результат ввиду связи с конституционными правами особенно в сфере профессиональной деятельности. С другой стороны, это накладывает на государство особую степень осмотрительности. При назначении подобной меры следует руководствоваться конституционным требованием соразмерности всякого вмешательства со стороны государства в лице его органов в права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Иными словами, любые отступления от конституционных основ правового статуса личности должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан, не затрагивать существо соответствующих конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания закрепляющих эти права конституционных положений, и могут быть оправданы лишь необходимостью обеспечения указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и общественной безопасности. Применительно к лишению специального права весьма актуальным представляется высказывание И.Я. Фойницкого о том, что "при назначении подобного запрещения надо помнить, однако, что профессия составляет источник существования и пропитания, и потому ни в каком случае не переступать за пределы необходимости и в особенности воздерживаться от запрещения вместе с занятием, подавшим повод к нему, и всех однородных занятий, ибо это может отнять у человека всякую возможность честной деятельности". Поэтому позитивным в развитие изложенного является сохранение в КоАП РФ положения о том, что лишение специального права не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью (за исключением случаев, установленных законом), и лицу, для которого охота является основным законным источником средств к существованию (ч. ч. 3 и 4 ст. 3.8).

Лишение специального права относится к "срочным видам" наказания, и предполагаемые им ограничения не могут длиться по времени менее одного месяца и более двух лет. В статьях Особенной части КоАП РФ, предусматривающих лишение специального права, санкция является относительно-определенной, т.е. представляющая установление временных рамок претерпевания правовых лишений по усмотрению судьи. Отсюда следует, что степень суровости данной меры в количественном плане поставлена в зависимость от судейского усмотрения, что создает реальную возможность для определения судьей конкретного срока наказания с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных (смягчающих и отягчающих административную ответственность) обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в месяцах или годах, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении о лишении специального права. Течение срока лишения специального права начинается со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания в виде лишения соответствующего специального права. В случае же уклонения лица, лишенного специального права, от сдачи соответствующего удостоверения (специального разрешения) или иных документов срок такого наказания прерывается и начинается со дня сдачи лицом либо изъятия у него указанных документов. По истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, возвращаются.

Следовательно, лишение специального права как административное наказание представляет собой вид карательной санкции, обусловленной существенным вмешательством в правовую возможность индивидуума по реализации частных интересов в сфере отношений, публично-правовая предопределенность которых связана с назначением тех объектов материального мира, использование которых сопряжено с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан, может затрагивать конституционные права и свободы, а также иные права и законные интересы личности, общества, а значит, и государства в целом. Отсюда упречным представляется то, что законодатель не отразил это в определении рассматриваемой меры административной ответственности, данном в ч. 1 ст. 3.8 КоАП РФ.

Таким образом, основываясь на результатах проведенного исследования, представляется более сущностным определение административного наказания в виде лишения специального права как лишения физического лица права на использование собственного имущества, представляющего собой источник повышенной опасности, ввиду грубого или систематического нарушения порядка пользования этим имуществом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. При этом следует учесть, что такое лишение не влечет за собой переход права собственности на указанное имущество, хотя и ограничивает возможности нарушителя по его целевому использованию.

Административный арест как мера административного наказания

Среди всех средств административного воздействия, призванных обеспечить соблюдение административно-властных предписаний, наибольшие ограничения на лицо, совершившее административное правонарушение, налагает такое административное наказание, как административный арест, связанный с существенно-негативным вмешательством в свободу личности. Далеко идущий характер подобных ограничений означает, что они могут быть оправданны только в случае особой необходимости и в целях уважения общественно значимых ценностей.

Дореволюционной России арест известен как полицейская мера, применяемая в соответствии с Уставом "О проступках против благочиния, порядка и спокойствия". Например, в соответствии со ст. 38 данного Устава за нарушение общественного порядка виновный подвергался аресту до семи дней. Данную меру ответственности можно встретить и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Арест широко применялся также полицейскими учреждениями и в период чрезвычайного положения как крайняя мера лишения свободы на срок до трех месяцев.

От данного наказания не отказалось и социалистическое законодательство. Арест как мера административной ответственности появился в 20-х гг. XX в., когда Декретом СНК РСФСР от 29 января 1920 г. "О порядке всеобщей трудовой повинности" комитетам по трудовой повинности была предоставлена возможность наложения этого взыскания как за нарушение актов высших органов государственной власти и государственного управления, так и за нарушения постановлений местных органов, закрепив за ними право подвергать аресту нарушителей трудовой дисциплины сроком до одной недели. Дальнейшее развитие, связанное с необходимостью законодательного закрепления системы административных взысканий, было отражено в Резолюции IV Всероссийского съезда заведующих отделами управления губисполкомов, состоявшегося в ноябре 1920 г., в которой, в частности, оговаривалось, что неотложной задачей Народного комиссариата внутренних дел РСФСР и Народного комиссариата юстиции РСФСР является разработка системы административных взысканий, точное определение форм и видов этих мер.

Интересно, что исследуемый вид взыскания прошел в своем начальном развитии взлеты и падения. В отдельные периоды законодатель то отказывался от применения этой меры, то вновь обращался к ней. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. был установлен перечень санкций, налагаемых за нарушения обязательных постановлений исполкомов местных Советов депутатов трудящихся, в который первоначально вошли следующие взыскания: лишение свободы до двух недель (своеобразное видоизменение (модификация) ареста как административного взыскания); принудительные работы без лишения свободы на срок до одного месяца; штраф, назначенный вместо другой неисполненной повинности или наложенный в размере, не превышающем пятикратной стоимости работ, подлежащих выполнению в порядке повинности. Постановлением ВЦИК от 16 марта 1922 г. названный перечень был дополнен еще одним взысканием - арестом сроком до одного месяца, который применялся за неуплату административного штрафа. Вместе с тем рассматриваемое взыскание не получило широкого применения на практике. В 1923 г. удельный вес его применения в РСФСР составил лишь 2,4% по отношению к общему количеству административных взысканий, наложенных в республике. Таким образом, эффективность административного ареста была невелика, поскольку на практике его применение сводилось к изоляции правонарушителя, а об исправительно-трудовом воздействии как одной из целей взыскания в период массовой безработицы можно говорить в достаточно условной форме, поэтому в 1923 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали последний документ, который предусматривал наложение лицами, стоящими во главе губернских или уездных финансовых или продовольственных органов, ареста в качестве административной меры наказания неплательщиков налогов на срок до двух недель. Последующее законодательство предусматривало возможность применения краткосрочного лишения свободы административными органами лишь в случаях введения исключительного или военного положения. В то же время арест предусматривался многочисленными нормативными правовыми актами, в основном регламентирующими вопросы дисциплинарной ответственности.

Арест в дисциплинарном порядке мог быть наложен: на срок до трех суток, до семи суток, до 15 суток - начальниками, имеющими право найма и увольнения работника; до трех месяцев - народным комиссаром путей сообщения; арест на срок до 20 суток с исполнением и без исполнения служебных обязанностей; арест до 20 суток по распоряжению народного комиссара пищевой промышленности СССР и до 10 суток - по распоряжению начальника Главрыбвода.

Как мера административного наказания арест вновь стал применяться более чем через 30 лет - в 1956 - 1957 гг. и был установлен в качестве санкции за совершение мелкого хулиганства и мелкой спекуляции, т.е. правонарушения, приближающиеся по своей общественной опасности к преступлениям. Предусмотрев его альтернативно со штрафом за совершение указанных нарушений, законодатель восполнял нормативные пробелы. Однако практика применения административного ареста выявила и теневые стороны содержания этой меры, одной из которых было то, что арестованному (независимо от того, работает ли он или нет) гарантировалось бесплатное питание, что, в свою очередь, ложилось бременем на государство, чем снижало карательное и воспитательное значение этого взыскания. Поэтому в дальнейшем законодательство об административном аресте было дополнено нормами, предоставившими народным судьям право взыскивать с лиц, уклоняющихся от труда во время отбывания ареста, стоимость питания. Это положение было учтено при принятии Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. "Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников", предоставлявшего возможность применения административного ареста за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, где предусматривался административный арест сроком до 15 суток и в отличие от предыдущего законодательства регламентировалось использование арестованных на физических работах. Последующее административное законодательство на протяжении своего развития сохраняло данный вид административного взыскания.

В ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ раскрывается понятие административного ареста, нормы дефинитивной по своей сути и отражающей существенные качественные и количественные характеристики административного ареста. Согласно данной статье административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции - до 30 суток, а также в том, что он назначается судьей. Из анализа данного определения в его взаимосвязи с другими положениями КоАП РФ можно сделать ряд следующих обобщенных выводов.

Родовым признаком административного ареста выступает то, что он является видом административного наказания, поскольку формально и в системной связи с другими положениями КоАП РФ определяется как мера ответственности за совершение административного правонарушения (ч. 1 ст. 3.1), качества которой присущи ряду родственных правовых явлений (ч. 1 ст. 3.2). В содержательном плане предикат дефиниции "административный арест" выражает его правовую сущность, которая заключается в том, что данный вид административного наказания есть не что иное, как разновидность административного принуждения.

В отношениях, возникающих при применении административного ареста, превалирует публично-правовое начало. Эти отношения основываются на предусмотренном законом государственно-властном принуждении лица, совершившего административное правонарушение, к обязанности претерпеть обусловленные целями административной ответственности и назначенным наказанием страдания. Превентивное же значение названных правовых последствий возможного административного ареста, как это определено ч. 1 ст. 3.1 и ст. 3.9 КоАП РФ, заключается в том, что они призваны в целях решения задач законодательства об административных правонарушениях удерживать (воздерживать) как самого правонарушителя (частная превенция), так и любое другое лицо (общая превенция) от совершения новых административных правонарушений.

Публично-правовой характер административного ареста предопределяется также и тем, что участниками возникающих при этом отношений являются органы государства, с одной стороны, и физические лица - с другой. Таким характером обусловлен иной, в отличие от частноправовой сферы, порядок отношений между государством и лицами, допустившими нарушение установленных законом правил. Существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим административное наказание, и субъектом ответственности. Этот порядок, в частности, предполагает закрепление в КоАП РФ составов правонарушений и административного ареста как санкции в отношении нарушителей.

Следует отметить также, что административный арест как особая мера административно-правового характера является карательной и самодостаточной санкцией, а потому и реализуемой исключительно в судебном порядке. Административный арест как административная санкция выступает абсолютным элементом характерной для него же правовой ответственности, установленной избранными статьями Особенной части КоАП РФ. Профилактическое же значение административного ареста для нарушителя заключается в содержании нарушителя в условиях строгой и срочной изоляции от общества, обеспечивающей правовой характер отношений в государстве.

Что, по мнению некоторых ученых-юристов, придает судьям новый особый административно-правовой статус.

Юридически значимой для административного ареста как вида срочного административного наказания является такая количественная характеристика, как его размерность. Срок административного ареста исчисляется сутками, т. е. иное исчисление сроков (часами, полусутками) не допускается. При этом срок административного задержания включается в срок административного ареста (ч. 3 ст. 3.9 КоАП РФ). Административный арест носит относительно-определенный характер. Он устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне контртеррористической операции - до 30 суток.

Административный арест устанавливается КоАП РФ и применяется судом только в качестве основного административного наказания (ч. 1 ст. 3.3), что обусловливается исключительной суровостью данной санкции и ее большей самодостаточностью по сравнению с другими мерами административной ответственности. Материально-правовой статус административного ареста как основного вида административного наказания исходя из анализа санкций соответствующих положений Особенной части КоАП РФ исключает возможность назначения наряду с ним какого-либо иного признаваемого в качестве основного вида административного наказания. Поэтому, как представляется, было бы правильным, чтобы административный арест ввиду особой "ценности" объекта его правоограничительного воздействия занимал последнюю "ступень" в "лестнице" административных наказаний.

Административному аресту присущи все сущностные и отличительные признаки административного наказания:

• применяется в случае совершения лицом административного правонарушения (материальный признак);
• предусматривает обусловленные карой правоограничения, выражающиеся в краткосрочном лишении свободы (содержательный признак);
• регулируется нормами административного права, а точнее, нормами законодательства об административных правонарушениях (формальный признак);
• как и другие виды административных наказаний применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (поучительно-превентивный признак, так называемый вариант платонической кассации).

Вместе с тем анализ дефиниции ст. 3.9 КоАП РФ говорит о существенном видовом отличии административного ареста от других административных наказаний. Напомним, что по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, исходя из общих принципов права, введение ответственности в виде санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. КоАП РФ административный арест устанавливает как исключительную меру административного наказания (ч. 2 ст. 3.9), о чем свидетельствует само содержание понятия "административный арест", определяющее административный арест как единственный вид административного наказания, объектной целью ограничения которого выступает такое личное благо человека, как свобода. Между тем свобода личности является наиболее значимой (после жизни и достоинства личности) ценностью, признаваемой, соблюдаемой и защищаемой государством на конституционном уровне (ст. 2 и ч. 1 ст. 22 Конституции РФ). Причем административный арест в контексте государственного принуждения, регулируемого нормами административного, административно-процессуального законодательства, рассматривается федеральным законодателем как единственно соразмерная требованиям ст. 2, ч. ч. 1 и 2 ст. 17, ст. 18, ч. ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ мера ограничения конституционного права каждого на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции РФ). Поэтому назначение административного ареста допускается в исключительных случаях, когда по обстоятельствам дела, с учетом личности нарушителя, применение других предусмотренных в соответствующей статье мер административной ответственности будет признано недостаточным и не обеспечит реализации задач административной ответственности.

Здесь же справедливости ради хотелось бы обратить особое внимание на недопустимость применения судьей административного ареста, как считают некоторые ученые, лишь за то, что лицо, совершившее правонарушение, не в состоянии нести бремя ответственности по другим видам наказания имущественного характера. В данной связи показательна и судебная статистика применения административного ареста. Лишь по сводным статистическим данным работы судов доля лиц, подвергнутых административному аресту, составила: в 2000 г. - 51,5%, в 2001 г. - 50,4, в 2002 г. - 36,9, в 2003 г. - 27,8, в 2004 г. - 25,5, в 2005 г. - 23,1 и в 2006 г. - 20,1%. Хотя представленная статистика носит общий характер, вместе с тем ее показатели красноречиво говорят о том, что административный арест не всегда выполняет функцию исключительного (самого сурового среди других мер административной ответственности) административного наказания. Изучение судебной практики показало, что судьи практически не выполняют требование ст. 3.9 КоАП РФ и к назначению столь серьезного административного наказания относятся недостаточно ответственно. В большинстве своем постановления судей не содержат никаких мотивов назначения этого наказания.

Такое назначение административного ареста не согласуется с принципами справедливости наказания, его индивидуализации, равенства всех перед законом и судом, уважения человеческого достоинства и создает фактически ситуацию, при которой лицо будет нести несоразмерные с характером и степенью его вины в совершении административного правонарушения (излишние) страдания, обусловленные суровостью административного ареста, превращающегося в такой ситуации из меры воздействия в инструмент подавления человеческой воли и инициативы, чрезмерного ограничения свободы и права на личную неприкосновенность, а также нарушением принципа равенства в зависимости от имущественного положения. Данный подход тем более неуместен в силу того, что формального основания (наличия надлежащих признаков состава соответствующего правонарушения) в законе для применения административного ареста не усматривалось. Вместе с тем для целей повышения ответственности за неуплату административного штрафа законодатель внес дополнение в ст. 20.25 КоАП РФ. Неуплата лицом административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до 15 суток. Полагаем, что теперь в условиях формального признания противоправности уклонения от уплаты административного штрафа высказанные выше замечания отпадают в той мере, в какой такое положение выражает все присущие деянию признаки, в том числе и вину. Отсюда при применении ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ правоприменителю надлежит исходить, в частности, из того, что предусмотренные законом правовые последствия могут быть признаны соразмерными самому уклонению от исполнения индивидуального государственно-властного решения, если такое решение носит субъективный, т. е. виновный, характер. Иное истолкование в правоприменительной практике в силу учета презумпции невиновности исключается.

Истинные и исчерпывающие критерии для применения административного ареста даются также и в других статьях Особенной части КоАП РФ, содержание которых федеральным законодателем определено как свидетельствующее о наибольшей общественной опасности содержащихся в них составов административных правонарушений. К ним КоАП РФ относит 24 состава административных правонарушений, содержащихся в 20 статьях. Однако одной формальной закрепленности санкции зачастую бывает недостаточно для того, чтобы признать данную санкцию удовлетворяющей всем конституционно предъявляемым требованиям. Важное значение здесь имеет также соблюдение принципа соразмерности административного наказания конституционно значимым целям как установления административного наказания, так и его применения. Что же касается административного ареста, то считаем, что в большинстве случаев административной деликтации законодатель не в полной мере сообразовался с таким вытекающим из принципа соразмерности требованием, как дифференциация указанного административного наказания с учетом фактических оснований его применения. Отсюда представляется ничем не обоснованным в 19 из 24 случаев применения административного ареста его ограничение только верхним пределом, равным 15 суткам. Такая не отвечающая принципу соразмерности картина на практике и приводит к тому, что данное административное наказание теряет качество исключительности, поскольку определение количественных пределов его назначения представляет собой пространную, пусть и судейскую, дискрецию. Кроме того, критические замечания с точки зрения формального равенства вызывает и явная диспропорциональность характера административной ответственности за появление в общественных местах в состоянии опьянения по ст. 20.21 КоАП РФ, допускающей наложение административного ареста, в то время как распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ) влечет лишь наложение административного штрафа. В итоге считаем, что федеральный законодатель должен обеспечить строгую и последовательную дифференциацию административного ареста, широко используя разнообразие способов формулирования прежде всего количественных пределов этой санкции в конкретных статьях Особенной части КоАП РФ.

Исключительность же данного вида административного наказания подтверждается также недопустимостью его применения к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам I и II групп (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ). Причем такой отказ государства всегда основывается на достигнутом уровне административно-правового регулирования, а его нормативное значение находится в согласии с такими социальными ожиданиями, которые возлагаются на государственное преследование и административное наказание в области охраны высших конституционно-правовых ценностей (ч. 1 ст. 1 и ст. 21 Конституции РФ) и продиктованы гуманистической обусловленностью такой акции в демократическом правовом государстве.

Кстати, весьма важным условием соразмерного применения административного ареста (как одной из существенных его правовых характеристик) является общий для всех видов административного наказания запрет его применения в целях унижения человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинения ему физических страданий (ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ). Данное законоположение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами.

Специфика такой меры административной ответственности, как административный арест, проявляется также в характере организационных условий, в которых протекает процесс его реализации. Административный арест, как отмечалось выше, заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этой цели учреждениях. К таким учреждениям относятся специальные приемники органов внутренних дел для содержания лиц, подвергнутых административному аресту. Режим содержания является одним из средств достижения целей данного вида административного наказания. Данный режим обеспечивает охрану и постоянный надзор за арестованными в профилактических целях.

Вместе с тем административный арест следует отличать от других схожих с ним административно-принудительных мер: административного задержания; ареста товаров, транспортных средств и иных вещей. По своей сути административное задержание и арест товаров, транспортных средств и иных вещей являются превентивными процессуальными мерами обеспечительного характера, т.е. мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они направлены на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий, на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). Например, КоАП РФ определяет административное задержание как кратковременное ограничение свободы физического лица, которое применяется в исключительных случаях и только в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 27.3), а арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, - как составление описи указанных товаров, транспортных средств и иных вещей с объявлением лицу, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, либо его законному представителю о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) ими и применяемое в случае, если указанные товары, транспортные средства и иные вещи изъять невозможно и (или) их сохранность может быть обеспечена без изъятия (ч. 1 ст. 27.14). Именно обеспечительный (краткосрочный и предварительный) характер указанных мер допускает их применение административными органами с предоставлением права обжалования действий (бездействия) административных органов в судебном порядке.

По поводу данной меры отметим, что впервые теоретический анализ ее отграничения от ареста как меры административной ответственности был осуществлен А.И. Елистратовым.

Административный арест как вид правовой санкции следует отличать от схожих с ним других санкций: дисциплинарный арест военнослужащих, арест как уголовное наказание, а также от ареста на имущество или административного ареста имущества, природу как меры ответственности которого еще предстоит выявить.

Административному аресту как виду административного наказания по своему содержанию был наиболее близок дисциплинарный арест военнослужащих. Анализ положений ст. ст. 3.9 и 32.8 КоАП РФ свидетельствовал на первый взгляд, что дисциплинарный арест военнослужащего как по основаниям его применения, так и по порядку и условиям отбывания аналогичен административному аресту, налагаемому на лиц за совершение административного правонарушения. Однако согласно ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ административный арест может быть назначен только судьей при соблюдении процессуальных правил, установленных законом. Дисциплинарный же арест на военнослужащих налагался во внесудебном порядке воинскими должностными лицами в порядке, устанавливаемом воинскими уставами. Вместе с тем, как и административный арест, дисциплинарный арест военнослужащих сопряжен с принудительным ограничением свободы. Согласно Конституции РФ право на свободу и личную неприкосновенность принадлежит каждому (ч. 1 ст. 22) и его ограничение допускается только по судебному решению (ч. 2 ст. 22), а также государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств дискриминационного характера (ч. 2 ст. 19).

По своей сути дисциплинарный арест, так же как и административный арест, заключается в изоляции нарушителя от общества, имеет определенно исчисляемый сутками срок, и его природу не меняет то обстоятельство, что он применяется в отношении военнослужащих и сопряжен с реакцией на нарушение лишь уставной (специфической трудовой) дисциплины в Вооруженных Силах РФ. Между тем Вооруженные Силы РФ являются неотъемлемой частью государства, его воинского аппарата государственно-властного принуждения, поскольку служат таким высшим суверенным целям, как обеспечение обороны страны и безопасности государства (предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории государства, а также выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации), что придает им особый публично-правовой статус, производный от статуса суверенного государства и регулирование которого должно проводиться на достаточно высоком государственном уровне.

Специфика труда в условиях несения военной службы заключается в том, что в отличие от трудовых отношений, основанных на равноправии их сторон, военная служба имеет публично-правовые начала: существует неравноправие сторон; действуют отношения власти и подчинения между должностными лицами, наделенными государством особыми государственно-властными полномочиями, и субъектом, несущим срочную военную службу на общих основаниях. В связи с этим мы согласны с необходимостью законодательного регулирования материальных оснований и порядка применения дисциплинарного ареста военнослужащих, поскольку конституционно допустимым является ограничение прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Но нельзя согласиться тем не менее с позицией о допустимости внесудебного порядка применения дисциплинарного ареста военнослужащего с предоставлением ему права судебного обжалования решения должностного лица о наложении дисциплинарного ареста.

По своей природе дисциплинарный арест военнослужащего является карательной мерой, не носящей обеспечительный характер, а значит, обладающей всеми свойствами санкции, применяемой за совершение военнослужащим правонарушения. А поскольку такая санкция сопряжена с ограничением права военнослужащего на свободу и личную неприкосновенность, ее применение должно быть поставлено в рамки судебной процедуры, как этого требует ч. 2 ст. 22 Конституции РФ. Действовавший же до вступления в силу КоАП РФ порядок применения дисциплинарного ареста военнослужащих, как представляется, обусловливался лишь целями рациональной организации деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов и являлся в силу этого условием, явно и несоразмерно ограничивавшим права граждан. Закрепленное Конституцией РФ право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) относится к числу основных прав человека, не отчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), а конституционно установленные особые процессуальные гарантии судебной защиты данного права в силу ст. 18 Конституции РФ являются непосредственно действующими и, следовательно, определяющими смысл, содержание и применение соответствующих положений законодательства, равно как и деятельность законодательной власти по его принятию, изменению и дополнению. Следовательно, при всем имевшемся относительном отличии дисциплинарного ареста военнослужащих от административного ареста его применение в судебном порядке подлежит признанию и защите со стороны государства без какой-либо дискриминации.

Как справедливо указывает в данной связи Н.Ю. Хаманева, "право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан - без каких- либо ограничений, - основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. 22 Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.".

Несмотря на то что дисциплинарный арест военнослужащих к настоящему моменту утратил свое юридическое значение как дисциплинарное взыскание, налагаемое во внесудебном порядке, не исключаем возможность в условиях неопределенности ст. 2.5 КоАП РФ возврата к прежней регламентации либо к регулированию его статуса с учетом изложенных выше позиций.

Не менее важным представляется вопрос об отличии административного ареста от ареста, хотя они и схожи между собой по своему карательному признаку. В формальном плане отличие административного ареста от ареста лежит в специфике их отраслевой принадлежности: первый устанавливается федеральным законом об административных правонарушениях и применяется как административное наказание (ч. 1 ст. 1.1, п. 2 ч. 1 ст. 1.3, ч. ч. 1 и 3 ст. 3.2 и ст. 3.9 КоАП РФ), а второй устанавливается уголовным законом и применяется как уголовное наказание (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3, ст. ст. 44 и 54 УК РФ). В содержательном же плане арест от административного ареста отличается по целому ряду отличительных качественных и количественных показателей. По своей правовой сути уголовное наказание в виде ареста заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества, т. е. в арестных домах (качественный критерий), на срок от одного до шести месяцев (количественный критерий). Совокупность же формального и содержательного критериев ареста как вида уголовного наказания позволяет в целом сделать вывод о большей его суровости по сравнению с административным арестом. Вместе с тем считаем, что существование между уголовным наказанием в виде ареста и административным арестом такой значительной количественной разницы не имеет объективного оправдания, поскольку налицо не взаимосвязь, а оторванность карательных свойств этих мер, в то время как сами деяния, порицаемые уголовным и административно- деликтным законами, находятся по степени своей общественной опасности в непосредственной близости. Представляется, что такая пробельность может быть преодолена законодательно путем увеличения сроков административного ареста до 30 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 60 суток. Это позволит, таким образом, повысить эффективность административного ареста до уровня, пограничного с арестом как разновидности уголовного наказания, а значит, и результативность борьбы с наиболее общественно опасными проявлениями, запрещенными, в частности, ст. ст. 6.8, 6.12, ч. 2 ст. 20.1, ч. 3 ст. 20.2 и ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ.

Кроме того, считаем, что предложенная поправка не входит в противоречие с общим курсом карательной политики в Российской Федерации, хотя она, как было уже показано, имеет более объективное и содержательное обоснование. Конечно, из общего обзора последних законодательных реформ видно, что либерализация карательных мер принуждения действительно имеет место. Однако нельзя не учесть и того обстоятельства, что на фоне изменений, например, в уголовно-правовой политике (исключение конфискации, выражение штрафов в твердой сумме, изъятие ряда других отягчающих аспектов уголовной ответственности) законодательными решениями в области административно-деликтной политики в ряде положений КоАП РФ репрессивный аспект заметно усилен. В силу этого ряд сформулированных в работе предложений, усиливающих репрессивные качества административной ответственности, не только не противостоит карательной политике в Российской Федерации, но и создает такой баланс отношений, который обеспечивает взаимодействие, сочетание и надлежащую преемственность средств государственно-властного достижения стоящих перед Россией задач.

В научной литературе данный подход, хотя и применительно к другим мерам административной ответственности, постепенно получает сходное звучание, поскольку необходимость достижения баланса между такими пограничными мерами, как уголовные и административные наказания, очевидна.

Более сложным в юридическом смысле является вопрос о соотношении административного ареста с таким видом принуждения, как арест на имущество (в правовой науке и правоприменении его все чаще именуют административным арестом имущества ), поскольку необходимо первоначально выявить его природу как меры принуждения. Системный анализ положений ч. 1 ст. 1.1, п. 2 ч. 1 ст. 1.3, ч. 1 ст. 3.1 и ч. ч. 1 и 3 ст. 3.2 КоАП РФ, по смыслу которых наказуемость административного правонарушения (виды, содержание и порядок применения административных наказаний) определяется только КоАП РФ, дает право сделать формальный вывод о том, что такого вида административного наказания, как административный арест имущества, не существует. Вместе с тем такая мера принуждения устанавливается рядом федеральных законов. В рамках исполнительного производства арест на имущество рассматривается в качестве обеспечительной меры принудительного исполнения решения об обращении взыскания на имущество должника. В свете же полномочий органов внутренних дел и налогового законодательства административный арест имущества рассматривается уже как относительно самостоятельная мера юридического принуждения (подп. 5 п. 1 ст. 31, п. 1 ст. 72 и ст. 77 НК РФ), что абстрактно позволяет отнести этот вопрос как разрешенный к предмету налогового регулирования.

Здесь проблематичность видится, говоря точнее, не в смешении понятий, а в выявлении административной природы ареста имущества, его целевых установок и характера как санкции карательного (в свете полномочий органов внутренних дел и налогового законодательства) или обеспечительного (в рамках исполнительного производства) значения, что является, по сути, попыткой продолжить дискуссию по тематике "квазиадминистративного" регулирования.

До 1 июля 2003 г. функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений выполняла Федеральная служба налоговой полиции РФ. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" Федеральная служба налоговой полиции РФ была упразднена и ее функции переданы Министерству внутренних дел РФ (СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1099).

Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой, т.е. предполагают субординацию сторон, одной из которых - органу, действующему от имени государства, принадлежит властное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанность повиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона и выражают собой типичную сущность функции налоговой полиции, традиционность которой признается и зарубежным законодательством. С публично-правовым характером фискальных интересов государства связаны законодательная форма регулирования полномочий налоговых органов, их обязательность и принудительность, односторонний характер налоговых обязательств.

Закон наделил орган внутренних дел полномочием действовать властно- обязывающим образом при бесспорном наложении административного ареста на имущество налогоплательщика-должника. Однако такие полномочия правомерны в той степени, в какой такие действия, во-первых, остаются в рамках именно налоговых имущественных отношений, а не приобретают характер гражданско-правовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций, и, во-вторых, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина. Следовательно, административный арест имущества можно рассматривать как превентивную меру налоговой имущественной ответственности только налогоплательщиков - юридических лиц.

Между тем административный арест имущества выходит за рамки налогового обязательства как такового и носит не карательный, а обеспечительно-восстановительный характер и является предшествующим наказанию за налоговое правонарушение, т. е. за предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. Что же касается самого права соответствующих органов государства налагать административный арест на имущество недоимщиков, то оно не противоречит выводам Конституционного Суда РФ, поскольку административный арест на имущество может быть наложен лишь в пределах "обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет".

От мер юридической ответственности за совершенное правонарушение, приводящих к лишению собственника прав на определенное имущество, отличается административный арест материальных объектов собственности как процессуальная мера обеспечения производства по делам о налоговых правонарушениях, применяемая в том числе для обеспечения последующей конфискации. Арест имущества, осуществляемый налоговыми и иными органами исполнительной власти, конечно, в определенной степени ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству. Поэтому такой арест производится без судебного решения, что не препятствует его обжалованию в суде.

Таким образом, юридическая природа административного ареста имущества связана с обязанностями налогоплательщика и его административный характер заключается лишь в том, что, не являясь мерой административной ответственности, такой арест в силу своей отраслевой специфики выступает в качестве меры обеспечения налоговой, финансовой санкции, применяемой методами государственно-властного принуждения, имеющими административный (субординационный) характер. Отличительными же особенностями административного ареста имущества являются следующие:

• данная превентивная мера носит обеспечительно-восстановительный характер, т.е. связана с фискальными интересами государства, конкурирующими с имущественными правами;
• применяется исключительно в бесспорном порядке соответствующими государственными органами;
• применяется только в отношении налогоплательщиков - юридических лиц и предшествует обращению взыскания на имущество такого должника.

Вышеприведенный анализ позволяет рассматривать административный арест как устойчивую, юридически обоснованную (формально допустимую и конкретно определенную) и практически целесообразную меру административной ответственности, т. е. соответствующую общеправовым принципам законодательного определения санкций. Эта мера государственного принуждения вполне способна обеспечить достижение целей социальной справедливости, общего и специального предупреждения, а также исправления правонарушителя. Между тем административный арест необходимо рассматривать в числе других видов административного наказания как самую строгую меру ответственности, что вытекает из юридической природы ограничиваемых им прав. Его исключительность должна учитываться законодателем и правоприменителем с соблюдением общеправовых принципов дифференциации и соразмерности мер юридической ответственности в демократическом правовом государстве.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера административного наказания

Административное выдворение как мера юридической ответственности за совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения известно отечественному законодательству со второй половины XX в., когда Советом Министров СССР было предоставлено советской милиции право "в случаях нарушения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил проживания и передвижения" и "по согласованию с Министерством иностранных дел СССР и органами госбезопасности выдворять из СССР... иностранных граждан, дальнейшее проживание которых в Советском Союзе будет признано нежелательным".

Вместе с тем административное выдворение, но под иной терминологией (ссылка, высылка) существовало в национальном законодательстве со времен социалистической революции, хотя как мера юридической ответственности, не имеющая определенной специализации, широко применялась и во времена царской России. Например, законодательство Российской империи предусматривало ссылку и высылку в административном порядке в следующих случаях:

• административная ссылка и высылка по Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. политически неблагонадежных лиц и лиц порочного поведения;
• административная ссылка как последствие удаления из своей среды сельским обществом так называемых порочных членов;
• административная высылка по Положению о видах на жительство от 3 июня 1894 г.;
• административная ссылка и высылка как меры непосредственного принуждения к исполнению законов, ограничивающих свободу передвижения некоторых категорий лиц (евреев, цыган и некоторых других);
• высылка иностранцев за границу.

Впоследствии актами советской власти все договоры и акты Российской империи, касающиеся высылки и выдачи правонарушителей, были признаны недействительными и ничтожными. Тем не менее трудности с рассмотрением карательной природы данной меры в имперский период вызваны в большей степени неопределенностью ее существенного назначения. Не будучи первоначально наказанием, она применялась то как мера опалы или как мера милости, то как мера безопасности или как способ текущего управления.

Первым социалистическим законодательным актом, закрепившим исследуемую меру ответственности, явилась Инструкция "О Революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний", утвержденная Наркомюстом РСФСР 19 декабря 1917 г., предусмотревшая высылку через возможность Революционного трибунала за ряд противоправных деяний определять виновным такое наказание, как удаление из столиц, отдельных местностей или пределов Российской Республики. Следующий за ней документ - Декрет СНК РСФСР от 28 января 1918 г. "О Революционном трибунале печати" в порядке заимствования предоставил аналогичное полномочие Революционному трибуналу печати. Следующими законодательными актами социалистическая власть наделяла правом налагать административное наказание в виде высылки и за другими органами управления. В частности, Декрет ВЦИК и Совета Труда и Обороны от 4 ноября 1920 г. "О местностях, объявленных на военном положении", хотя и абстрактно определявший характер рассматриваемой меры, предоставлял президиумам соответствующих губернских исполнительных комитетов право "воспрещать отдельным лицам, кои по классовому их признаку могут создавать угрозу революции или делу обороны страны, пребывание в местности или пункте, объявленных на военном положении, с назначением им срока пребывания за пределами данной местности или пункта". Более определенно данная мера в виде административной высылки иностранцев из пределов РСФСР была установлена Декретом СНК РСФСР от 29 августа 1921 г. "О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР", конкретизировавшим порядок применения этой меры ответственности к названной категории лиц.

Чуть позже (17 октября 1921 г.) Наркоматом внутренних дел РСФСР по согласованию с Наркоматом по иностранным делам РСФСР, ВЧК и Наркоматом юстиции РСФСР была утверждена Инструкция по применению данного Декрета (Бюллетень НКВД РСФСР. 1921. N 10).

С принятием Уголовного кодекса РСФСР 1922 г. законодателем был сделан первый шаг на пути к специализации мер юридической ответственности, и изгнание из пределов РСФСР на срок или бессрочно было отнесено законодателем к числу наказаний, налагаемых по Уголовному кодексу РСФСР, а удаление из определенной местности - к числу мер социальной защиты, заменяющих по приговору суда наказание. В то же время законодатель сохранил и высылку в административном порядке, внеся некоторые уточнения терминологического порядка. По данному вопросу было вынесено специальное Постановление ВЦИК от 10 августа 1922 г. "Об административной высылке", которым предусматривалось "в целях изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям, в отношении которых испрашивается у Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета разрешение на изоляцию свыше 2-х месяцев, в тех случаях, когда имеется возможность не прибегать к аресту, установить высылку за границу или в определенные местности РСФСР в административном порядке". По сути, с этого же момента была легализована возможность административной высылки и граждан РСФСР. Актом, недвусмысленно закрепившим такой порядок, явилась изданная в развитие данного Декрета Инструкция Наркомата внутренних дел РСФСР, в которой административная высылка определялась " трояким образом":

• высылка из данной местности с воспрещением проживания в других определенных пунктах РСФСР;
• высылка из данной местности в определенный район РСФСР;

Учитывая, что этот вид высылки отличался от других и означал, по сути, удаление из данной местности в другой район, впоследствии он получил наименование " ссылка".

• высылка за пределы РСФСР, т. е. за границу.

Административная высылка предусматривалась также и в качестве предупредительной меры (т.е. применялась не за совершение конкретного административного правонарушения, а для обеспечения государственной безопасности и общественного порядка в условиях исключительного положения). В соответствии с Положением о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 г., в местностях, объявленных на исключительном положении, президиумам соответствующих губисполкомов было предоставлено право высылать из пределов губернии или отдельных ее пунктов на срок действия исключительного положения лиц, признанных опасными для общественного порядка, или же высылать данных лиц на тот же срок в определенные места губернии без права самовольного передвижения.

Обзор развивающегося в административной сфере законодательства показывает, что высылка, хотя и не утратила своего карательного назначения, но применяться в качестве меры административной ответственности стала уже реже. Например, при введении в действие Таможенного устава Союза ССР законодателем особо оговаривалось предложение центральным исполнительным комитетам союзных республик устанавливать за контрабандное перемещение товаров, а именно "при повторной контрабанде - административную высылку лиц, уличенных в контрабанде, по меньшей мере за пределы пограничной 50-километровой полосы". Следующим нормативным правовым актом, закрепляющим данную меру, был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении", предусмотревший в качестве одного из ограничений прав и свобод личности такую меру, как выселение в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц при наличии достаточных данных полагать об общественной опасности их поведения. Дальнейшее упоминание высылки (ссылки) как меры административной ответственности приходится на 60 - 70-е гг. XX в. в нормативных правовых актах социалистического (союзного и республиканского) законодательства об ответственности за уклонение от общественного труда и антиобщественный паразитический образ жизни. Между тем высылка и ссылка предусматривались уголовным законодательством в качестве мер уголовной ответственности, причем первая состояла в удалении осужденного из места его жительства с запрещением проживания в определенных местностях, а вторая - в удалении осужденного из места его жительства с обязательным поселением в определенной местности. В преддверии же первой законодательной реформы административно- деликтной сферы, по-видимому, не могла быть обойдена вниманием и ситуация с терминологическим и сущностным смещением понятий высылки как в уголовном, так и административном законодательстве.

С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях всякие меры юридической ответственности, связанные с высылкой в административном порядке, были охвачены единым форматом административного выдворения из пределов СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, которое могло быть предусмотрено только союзным административно- деликтным законодательством. Однако за последние годы советской власти было издано крайне мало общесоюзных законодательных актов, предусматривающих административное выдворение как меру административного принуждения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Принятый в 1984 г. КоАП РСФСР в первоначальной редакции закреплял аналогичную названным Основам по содержанию формулировку о допустимости регламентации административного выдворения только общесоюзными законами. С провозглашением государственного суверенитета РСФСР и последующим распадом СССР, когда в условиях полной законотворческой автономии российское государство могло иметь собственное законодательство, не обремененное законодательством СССР, российским законодателем выдворение как мера административной ответственности было закреплено в ряде законов. В 1995 г. КоАП РСФСР был дополнен ст. 32.1, в которой впервые была дана дефиниция административного выдворения как принудительного и контролируемого перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - контролируемого самостоятельного выезда выдворяемых из Российской Федерации. Однако наряду с административным выдворением как мерой административного взыскания законодатель допускал возможность выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства в административном порядке и по другим не предусмотренным КоАП РСФСР основаниям. Рядом федеральных законов выдворение предусматривалось в следующих случаях:

• непризнание лица, не являющегося российским гражданином, либо утрата им по иным причинам статуса беженца;
• совершение иностранными гражданами и лицами без гражданства преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
• нарушение лицом, не проживающим на соответствующей территории, режима чрезвычайного положения и др.

КоАП РФ, сохранив прежнюю дефиницию административного выдворения лишь с некоторыми терминологическими дополнениями, закрепил ее в ч. 1 ст. 3.10. При всем том в отличие от КоАП РСФСР, где предусматривалось лишь два случая наложения наказания в виде административного выдворения (ч. 3 ст. 183.1 и ч. 2 ст. 183.3), в КоАП РФ число составов административных правонарушений с данной санкцией увеличилось до семи.

Административное выдворение (как указано в ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ) может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Однако на данный момент административно-деликтный закон, исходя из структурно-функционального анализа санкций соответствующих статей Особенной части КоАП РФ, рассматривает исследуемую меру административной ответственности в качестве дополнительной, т.е. не применяемой самостоятельно (в отрыве от основного административного наказания).

Определяя административное выдворение как принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, - как контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц из Российской Федерации, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Публично-правовое содержание такого вмешательства в права конкретных лиц обусловливается тем, что данная мера административной ответственности применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства (государственным органом, его должностным лицом), полномочным налагать административные наказания, к физическим лицам как субъектам, находящимся в условиях административного преследования в состоянии подчинения.

Как и всякое административное наказание, административное выдворение носит личный характер, т.е. применяется лишь к лицу, совершившему административное правонарушение. Причем, как следовало бы заметить, применение административного выдворения рассчитано только на специального субъекта административной ответственности - иностранного гражданина или лицо без гражданства (апатрида), с учетом чего законодатель в КоАП РФ дифференцировал составы административных правонарушений, выделив их по такому квалифицирующему признаку, как субъект административного правонарушения. Применение же административного выдворения к гражданам РФ недопустимо как в силу самой логики конституционного регулирования (ч. 1 ст. 61 Конституции РФ), так и в силу того, что их право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ч. 2 ст. 27 Конституции РФ) делает смысл данного наказания ничтожным и вытекает из самой природы взаимосвязи лица с государством, где личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект.

Кроме того, отрицательный ответ на данный вопрос был дан законодателем еще до его конституционного урегулирования на законодательном уровне в содержании ст. 1 Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", в силу которой указанное наказание в качестве меры ответственности граждан РФ не может существовать де-факто. В противном случае введение института административного выдворения российских граждан может лишь выступать орудием преследования граждан за политические убеждения и обосновываться идеолого- политическими установками, нежели принципами и логикой права и закона.

Аналогичным (отрицательным) образом вопрос о приемлемости административного выдворения как формы высылки лиц с территории государства, гражданами которого они являются, решается и на международно-правовом уровне.

Кроме того, учитывая имеющиеся в юридической литературе определенные высказывания, заметим также, что из вышеизложенного следует вывод о недопустимости применения административного выдворения в том числе и к лицам с двойным гражданством ввиду признания их лицами, имеющими в силу закона как гражданство РФ, так и гражданство (подданство) иностранного государства.

Так, например, согласно правовой позиции А.Б. Агапова, административное выдворение может фактически применяться и к лицам с двойным гражданством.

Административное выдворение как форма государственно-властного ограничения прав и свобод лиц, совершивших административное правонарушение, предусматривает соответствующий ей принципиальный режим правореализации. Порядок же осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение рассматриваемого наказания, также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в КоАП РФ. В целом КоАП РФ предусматривает судебный порядок применения административного выдворения, который, по сути, является принципом, выражающим существо ст. 3.10 КоАП РФ, ее глубинное содержание. Судебная процедура назначения административного выдворения во многом предопределяет уровень защищенности тех прав, которые являются объектом ограничительного воздействия данного наказания.

Тем не менее ряд административно-деликтных отношений (правонарушений), связанных с применением административного выдворения, остается за пределами судебного рассмотрения и поэтому в силу ст. 3.10 КоАП РФ находится под контролем должностных лиц, обладающих административно-властными полномочиями (ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ). Допустимость несудебного порядка применения административного выдворения, имеющая место при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию, представляется с точки зрения конституционности сомнительной. В соответствии с КоАП РФ за нарушение режима пребывания (ст. 18.8), осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (ч. 2 ст. 18.10) и нарушение иммиграционных правил (ч. 1 ст. 18.11) административное выдворение назначается судьей (ст. 23.1), а за нарушение режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1) и режима в пунктах пропуска через нее (ч. 2 ст. 18.4) - должностными лицами государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ (ст. 23.10). Указанные положения КоАП РФ не согласуются с предписаниями ст. 22 Конституции РФ, гарантирующими каждому свободу и личную неприкосновенность, поскольку административно-властное вмешательство в эти права представляется не столько вероятным, сколько неизбежным. Очевидность такого вмешательства вопреки конституционному запрету задержания лица без судебного решения на срок более 48 часов вытекает при этом из ряда взаимосвязанных с правовым статусом административного выдворения других положений КоАП РФ, в частности о вступлении постановления по делу об административном правонарушении в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования данного решения (ч. 1 ст. 30.3 и п. п. 1 и 2 ст. 31.1) и об исполнении лишь с момента вступления такого постановления в законную силу (ч. 2 ст. 31.2). Отсюда во всяком случае создается вполне легальная и объективная ситуация, когда нарушитель должен будет содержаться в условиях, тождественных задержанию на срок, необходимый как для вступления постановления об административном выдворении в силу (а это не менее 10 суток), так и для исполнения этого административного наказания.

Кроме того, следует отдельно оговорить соотношение выявленного с ч. 5 ст. 32.10 КоАП РФ, с которой такие выводы могут на первый взгляд представиться несозвучными. Дело в том, что действие ч. 5 ст. 32.10 КоАП РФ обусловливается во многом гипотетическим посылом "может содержаться", тогда как установленный ч. 1 ст. 30.3 и п. п. 1 и 2 ст. 31.1 КоАП РФ срок вступления постановления об административном выдворении является априорным и не зависит от конкретных условий (например, будет или не будет обжаловано постановление). Во всяком случае складывается ситуация, когда административное задержание лица применяется, по сути, на основании несудебной санкции, что не может рассматриваться конституционно оправданным даже и тогда, когда решение вопроса о выдворении может затянуться по причине того, что ни одно государство не соглашается принять выдворяемое лицо. Более того, такая мера принуждения порождает последствия, выходящие за рамки производства по делам об административном правонарушении, при том, что эти последствия могут иметь длительный характер, поскольку предельный срок административного выдворения, в ходе которого подразумевается действие этой меры процессуального принуждения, ограничен лишь сроками давности (ст. 31.9 КоАП РФ).

Как следует из материалов парламентской практики, такая формулировка рассчитана на различные - принудительную и добровольную (самостоятельную контролируемую) - формы высылки (перемещения) за пределы Российской Федерации. Так, при административном выдворении в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации уже предлагается исключить необходимость содержания до исполнения решения об административном выдворении.

Таким образом, в силу выявленной правовой взаимообусловленности административного выдворения с такой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как административное задержание, представляющей собой в конкретной процессуальной ситуации ограничение свободы лица на срок, необходимый для вступления постановления о назначении административного наказания в силу и его исполнения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может применяться только в судебном порядке, в рамках которого представляется возможным и решение вопроса о самом задержании.

Сама же неопределенность содержания правовых предписаний, выявленная в контексте системы положений ст. ст. 30.3, 31.1, 31.2 и 31.10 КоАП РФ, не может обеспечить их единообразное понимание, создает возможность злоупотребления государственной администрацией своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, "самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ".

В сохраняющихся же правовых условиях постановление суда об административном выдворении исполняется органами внутренних дел (п. 2 ст. 32.9 КоАП РФ), а аналогичное постановление компетентных должностных лиц государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ, - пограничными органами и пограничными войсками (п. 1 ст. 32.9 КоАП РФ). В структуре административных наказаний, назначаемых в судебном порядке, доля применения административного выдворения за 2003 г. составила 0,5% (15,2 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 2819,7 тыс. лиц) ; за 2004 г. - 0,6% (18,5 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3174,4 тыс. лиц) ; в 2005 г. - 2,2% (76,0 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3493,0 тыс. лиц) и в 2006 г. - 1,4%.

Административное выдворение, как установленный законом ряд последовательных действий, связанных с административной высылкой иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, выполняется двумя способами:

• принудительное и контролируемое перемещение указанных лиц за пределы Государственной границы РФ;
• контролируемый самостоятельный выезд таких лиц за пределы Российской Федерации.

Вместе с тем для того, чтобы представить всю эффективность административного выдворения, не следует ограничиваться лишь внешними признаками понятия "административное выдворение". Необходимо оценить прежде всего, равнозначна ли, по существу, эта мера административному наказанию в смысле кары. В опосредованном значении карательное содержание административного выдворения отталкивается от вопроса о том, является ли оно следствием совершения административного правонарушения. Другими факторами, которые образуют карательное качество рассматриваемого административного наказания, являются, возможно, его цель и процедуры, связанные с его принятием и осуществлением. Между тем такие факторы не являются решающими сами по себе, поскольку многие другие меры административной ответственности могут преследовать единую цель и применяться в рамках однородных процедур. Они имеют в большей степени относительную ценность. Сами же характер и суровость административного выдворения являются гораздо более уникальными факторами, определяющими качественные и количественные параметры правоограничительного режима данного наказания. Когда правонарушитель с учетом его личностных характеристик в принципе государством подвергается тем или иным лишениям, то вопросы о том, каким именно и насколько серьезный характер они имеют, непосредственно вытекают из существа конкретной правоограничительной санкции.

Как карательная санкция административное выдворение использует в своем формате избирательные средства "поражения" прав нарушителей административно-властных предписаний - иными словами, имеет свой объект легального посягательства.

Административное выдворение, понимаемое, по сути, как принудительная высылка за пределы Российской Федерации, ограничивает непосредственно право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в Российской Федерации. Учитывая, что, пребывая на территории РФ, иностранные граждане и лица без гражданства вступают в разного рода правоотношения и тем самым реализуют другие права, административное выдворение (как мера, обусловленная принудительным прекращением права пребывания указанных лиц на территории РФ) ввиду производности этих прав от права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за собой ограничение или вовсе прекращение других взаимозависимых прав. Отсюда некоторые авторы склонны весьма широко очерчивать и абстрактно определять сферу правоограничительного воздействия административного выдворения. Например, А.Б. Агапов считает, что данное "административное наказание относится к санкциям, ограничивающим свободу нарушителя". Между тем как степень производности, так и характер взаимозависимости, взаимообусловленности и взаимосвязанности ограничиваемых в итоге прав и свобод не свидетельствуют о расширении или, наоборот, сужении сферы непосредственного правоограничительного воздействия административного выдворения. Логика такого вывода содержательно подтверждается и характером тех административных правонарушений, совершение которых предполагает назначение административного выдворения. Кроме того, наиболее значимым для усиления данной аргументации представляется и то, что из содержания как международно-правовых актов, так и самой Конституции РФ, закрепляющих право свободного передвижения и выбора места жительства, недвусмысленно вытекает единственно допустимое основание ограничения этого права - факт незаконного нахождения либо дальнейшего пребывания лица на территории государства. Следовательно, что касается административного выдворения как карательной санкции, исследователю должно представляться интересным лишь то, каким образом и в какой степени оно ограничивает права иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, пребывания и выбора места жительства в Российской Федерации.

Из анализа статей Особенной части КоАП РФ следует, в частности, что все составы соответствующих административных правонарушений с объективной стороны описывают негативные правоотношения, связанные в целом с ситуацией незаконного пребывания иностранного лица и лица без гражданства на территории России.

С точки зрения же обременительных условий, возникающих в результате применения административного выдворения, это административное наказание может вполне характеризоваться как достаточно суровая (почти исключительная) мера ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения правил административно-властного характера. Ее карательный эффект если и не зависит от тех правоограничений, которые влечет за собой принудительная высылка иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, то, безусловно, усиливается качествами системной взаимосвязи такого права с другими производными от него правами и свободами (например, свобода предпринимательской и другой экономической, а также трудовой деятельности на территории РФ). Кроме того, для понимания карательных свойств административного выдворения немаловажное значение имеют те правовые условия, которые с необходимостью следуют в результате применения этой меры. Как и в случаях с другими видами административных наказаний, с применением административного выдворения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Причем в течение пяти лет после исполнения постановления о назначении административного выдворения иностранному гражданину или лицу без гражданства - нарушителю административно-властных предписаний устанавливается запрет на въезд в Российскую Федерацию. Здесь же следует, однако, сразу оговориться по поводу того, что очерченные законом правовые последствия применения административного выдворения не свидетельствуют о его срочном характере, равно как и сам период (срок) исполнения постановления о его назначении не может служить поводом для таких выводов.

Кроме того, заслуживает внимания и то обстоятельство, что в соответствии с законодательством о гражданстве РФ отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с такими заявлениями, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом.

Однако что касается установленного законом так называемого пресекательного срока - срока, в течение которого иностранному гражданину воспрещается въезд на территорию России, дополнительные соображения будут высказаны далее (при сопоставлении административного выдворения с депортацией).

В арсенале средств государственно-властного воздействия находится весьма близкая по своему правовому содержанию к административному выдворению мера - депортация. Законодательством о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства депортация определяется как принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Неделиктные основания применения такой меры и те цели, с которыми Российское государство сообразует ее, дают объективное основание говорить о депортации как о восстановительной мере. Восстановительный характер данной меры вытекает также из того, что депортация, по сути, не связана с ограничением права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории РФ, поскольку применяется к лицу именно за неимением у него законных оснований нахождения на территории России. При таких обстоятельствах депортируемый не лишается того, в чем бы зиждился его законный интерес, а сама депортация выступает средством восстановления положения, предписываемого конституционно. Вытекающая из данного анализа сущность депортации вместе с тем не дает более четкого представления о природе такой меры в том смысле, что ряд взаимосвязанных с ней иных правовых установлений, в частности предписывающих порядок и правовые последствия ее применения, придают ей иную, упречную характеристику. В частности, с содержанием депортации как восстановительной меры резко не согласуется установленный законом так называемый пресекательный срок, т. е. срок, в течение которого иностранному гражданину воспрещается въезд на территорию РФ, придающий депортации неосновательно суровый характер, поскольку лицо может быть депортировано, например, ввиду истечения срока пребывания его на территории Российской Федерации, но неисполнения своей обязанности выехать из Российской Федерации по уважительным причинам. Считаем, что установление запрета на въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет в связи с предыдущей депортацией лица из Российской Федерации не отвечает критерию определенности правовой нормы, а ее абсолютный характер - требованиям справедливости властного установления в правовом государстве. В ситуации же, когда указанный запрет вступает в действие в связи с административным выдворением, представляется целесообразным и с точки зрения юридической логики более верным придание такому административному наказанию срочного характера. Из этого следует, что назначение административного наказания в виде административного выдворения может быть сопряжено с запретом въезжать в Российскую Федерацию в течение определенного срока со дня такой высылки, но не менее одного года и не более пяти лет. В такой правовой связке существование так называемого пресекательного срока представляется оправданным как с точки зрения конституционных ценностей, так и международных обязательств. Следовательно, и в контексте соотношения депортации и административного выдворения отличия становятся более очевидными.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства не лишается того права, которого у него нет в силу его прямого конституционного изъятия (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ).

Таким образом, в отличие от исследуемого административного наказания депортация является административно-восстановительной мерой принуждения, применяемой не в связи с административным правонарушением. Федеральным законодательством, регламентирующим режим и условия пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) названных лиц за пределы Российской Федерации, как не исполнивших добровольно обязанность покинуть территориальное пространство Российского государства за неимением законных оснований дальнейшего пребывания или проживания в государстве. Такие основания не имеют административно- деликтного значения и связаны со следующими обстоятельствами:

• непризнание лица беженцем либо утрата им статуса беженца; лишение лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории РФ;
• выявление у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧ-инфекции;
• принятие полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации;
• нарушение иностранным гражданином обязанности выехать из Российской Федерации ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство.

Кроме того, в отличие от административного выдворения решение о депортации принимается органами внутренних дел, хотя процедура его исполнения практически близка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Проблемы применения административного выдворения - высылки как достаточно распространенной меры ответственности, затрагивающей экстерриториальные аспекты межгосударственных отношений, не могли оставаться и вне сферы защищаемых международным правом ценностей в области прав человека. Международное правотворчество и правоприменительная практика выработали ряд новых критериев допустимой высылки иностранного лица и лица без гражданства за пределы определенного государства, учет которых национальными органами государства является обязательным в силу конституционного условия приоритета международного права над внутригосударственным. Наибольшее развитие такие критерии получили в праве Совета Европы и юрисдикционной деятельности его межгосударственных органов по защите прав человека. В силу ст. ст. 2 и 4 Протокола от 16 сентября 1993 г. N 4, дополняющего содержание Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, европейская правовая система в этой части следует, по сути, указанию на запрет высылки каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства. В то же время, учитывая суверенные интересы государств - членов Совета Европы как блюстителей общественных интересов, этим же документом допускаются определенные отступления от такого запрета, если такие отступления предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (п. 3 ст. 2 Протокола N 4). Как показывает практика рассмотрения в Европейском суде по правам человека дел, связанных с применением высылки к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в части допустимости высылки указанных лиц всякое государство может оправдать такое вмешательство, если оно: предусмотрено законом; является необходимым в демократическом обществе; преследует правомерную цель. Причем такое оправдание, что неоднократно доказывала практика Европейского суда по правам человека, должно иметь место не только с позиции оценки государственно-властного вмешательства в право каждого на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, но и с точки зрения оценки взаимосвязанных в результате такого вмешательства ограничений других производных отсюда прав и свобод. К примеру, в деле "Серинг против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что данное лицо в принимающем государстве станет жертвой бесчеловечного или унижающего достоинство обращения ; в деле "Беррехаб против Нидерландов" Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать и ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что такое вмешательство может нарушить семейную жизнь данного лица - разорвать отношения между супругами, возникшие вследствие законного и подлинного брака, - если оно не оправдывается крайней социальной необходимостью.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в содержательном плане под установленные Европейским судом по правам человека "конвенциальные" критерии высылки подпадает и административное выдворение, применение которого без их учета может вполне расцениваться как нарушение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, влекущее за собой международно-правовую ответственность Российской Федерации. Вместе с тем нельзя не воспринять и того обстоятельства, что положения названной Конвенции под влиянием интерпретационной деятельности Европейского суда по правам человека находятся в постоянном развитии и с учетом уровня формирования европейского правового пространства будут усиливать, как следовало бы понимать, именно правозащитные механизмы, что требует не менее постоянного внимания и изучения со стороны как законодательных, так и правоприменительных органов Российского государства.

Дисквалификация как мера административного наказания

Среди административных наказаний, установленных КоАП РФ и применяемых за нарушение трудовых прав граждан к должностным лицам организаций, особо выделяется дисквалификация, которая в числе прочих мер административной ответственности появилась "совершенно неожиданно" с принятием КоАП РФ. Правовое содержание дисквалификации как вида административного наказания было заимствовано, хотя и в несколько усеченном варианте, из УК РФ, определяющего такой вид наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47). Поэтому изначально установим общий правовой характер дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания.

Термин "дисквалификация" происходит от латинского слова "qualificatio" (qualis - какой по качеству; facere - делать); в переводе на русский язык применительно к трудовому праву отличают квалификацию работы и квалификацию отдельных работников. Квалификация работы представляет собой характеристику определенного вида работы, устанавливаемую по степени ее сложности, ценности и ответственности. Под квалификацией работника понимается степень и вид профессиональной обученности, наличие у него знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения им определенной работы.

В трактовке дисквалификации (КоАП РФ) как "своеобразном аналоге" лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (УК РФ) сходятся многие ученые-административисты.

Понятие "дисквалификация" впервые было введено ранее действовавшим Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Вместе с тем из истории развития административно-деликтного законодательства мы можем увидеть "зачатки" дисквалификации в актах социалистического законодательства, когда признаки данного наказания так или иначе проявлялись в других мерах ответственности. Еще в 1921 г. Декретом СНК РСФСР предусматривалось полномочие дисциплинарных товарищеских судов налагать такое наказание, как запрещение занимать выборные и ответственные должности на соответствующем предприятии или учреждении на срок до шести месяцев. В дальнейшем законодатель сохранял данный вид наказания, в каких-то случаях частично модифицируя его, но в целом (по своей содержательной характеристике) оно оставалось без существенных изменений, т. е. предусматривало ограничение права на осуществление отдельных трудовых прав на определенный срок. Причем для целей размежевания рассматриваемой нами меры с существовавшим наряду с ней таким уголовным наказанием, как "увольнение от должности с запрещением занятия той или другой должности или без этого", законодатель, по сути, сделал недвусмысленное указание на допустимость административного лишения права занимать ответственные должности или запрещения работать в той или иной местности и, следовательно, легализовал, как мы бы сейчас определили, институт административной дисквалификации. Дальнейшее законодательное регулирование данной меры позволяет рассматривать ее как самостоятельный, но не имеющий ярко выраженного карательного характера вид административного принуждения.

Указанные ограничения выражались в форме таких наказаний, как лишение права состоять на советской службе в течение шести месяцев; лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет; увольнение от должности с воспрещением на срок до двух лет работать в качестве судьи, прокурора и следователя; увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на транспорте вообще или на определенных должностях; увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на водном транспорте вообще или на определенных должностях; увольнение с воспрещением на срок до одного года службы в органах связи вообще или на определенных должностях; отстранение от работы адвоката на срок до шести месяцев; увольнение со службы с запрещением работать в лесной охране на срок до двух лет; увольнение с запрещением на срок до одного года работы в органах связи вообще или на определенных должностях, последнее только с утверждения наркома или его заместителей.

КоАП РФ определяет дисквалификацию как лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ (ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ), что свидетельствует об учете принципа эквивалентности применяемого наказания и личности правонарушителя (должностного лица, умышленно нарушавшего трудовые права работников повторно) законодателем. Административно-деликтный закон предусматривает также субъектную направленность данного вида административного наказания. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим (ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ). Формальную характеристику этого наказания дополняют к тому же его юрисдикционный и количественный критерии: дисквалификация назначается судьей и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (ч. ч. 1 и 2 ст. 3.11 КоАП РФ). По существу, речь в ст. 3.11 КоАП РФ идет о запрете занимать определенные должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций юридического лица при осуществлении им предпринимательской деятельности, в течение установленного судьей срока.

Дисквалификация может быть применена в том случае, если она предусмотрена в санкциях соответствующих статей КоАП РФ. В целом закон определяет 21 состав административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности. При этом известная суровость такой меры еще не приводит к четкому суждению о том, при каких конкретно обстоятельствах, характеризуемых как частный случай административно-противоправного проявления, применение дисквалификации представляется уместным. Однако как излишняя осторожность судов в применении такого административного наказания, так и учет лишь фактических оснований его назначения не могут оправдать цели законодательного установления такой меры административной ответственности. Очевидно, что одного фактического основания еще не достаточно для применения указанной меры, на что обращается внимание уже и в разъяснениях ряда судов субъектов РФ. Отсюда, учитывая формальную новизну дисквалификации как самостоятельного вида административного наказания, было бы целесообразным провести ее анализ прежде всего с точки зрения адекватности правоограничительного режима дисквалификации конституционным условиям ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Анализ ст. 55 Конституции РФ позволяет выделить три взаимообусловленных правовых условия, при которых права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены:

• только федеральным законом;
• только в той мере, в какой это необходимо;
• в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Первое условие вполне аргументированное. Необходимость правовой регламентации конституционных ограничений в виде федерального закона обусловливается тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Принимая во внимание вышесказанное, заметим, что дисквалификация применяется только в качестве основного административного наказания и устанавливается только КоАП РФ (федеральным кодифицированным законом, содержащим правовые нормы, нарушение которых приводит к наступлению административной ответственности), т. е. административное наказание в виде дисквалификации применяется за правонарушения, включенные в федеральный закон, и только тогда, когда санкция конкретной статьи предусматривает данное наказание.

Таким образом, законодатель, учитывая специфику и особенности применения дисквалификации как "федерального наказания", вводит для субъектов РФ ряд ограничений, установленных на случай принятия ими административно-деликтных законов. Исходя из логики применения дисквалификации не может быть такого, чтобы физическое лицо, дисквалифицированное судьей на территории одного субъекта РФ, занимало аналогичную должность в органе управления организации другого субъекта РФ. В итоге получается правовая ситуация, когда юридические последствия применения дисквалификации судьей районного суда распространяются на всю территорию РФ.

Другие конституционно допустимые условия правоограничения дают определенный правовой ориентир законодателю. При назначении наказания необходимо соблюсти соразмерность ограничения права или свободы и применяемой санкции, чтобы не допустить тем самым произвола органов власти и должностных лиц. Сущность рассматриваемого наказания как меры административной ответственности определяется и целями его применения. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). С точки зрения же конституционно значимых целей дисквалификация применяется для защиты трудовых прав граждан и правил осуществления предпринимательской деятельности.

Дисквалификация носит жесткий превентивный характер: лицу (руководителю организации), совершившему правонарушение с использованием своего служебного положения, на определенный период запрещается занимать руководящие должности или заниматься определенной профессиональной деятельностью, по которым у человека имеются опыт и навыки работы и которые приносят ему основной доход для существования его и (или) членов его семьи.

Необходимо отметить также, что сфера применения административного наказания в виде дисквалификации весьма ограничена. Она может быть применена только к физическому лицу, наделенному правомочиями должностного лица, выполняющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции юридического лица (руководитель юридического лица, его заместители, заведующие хозяйством), к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражному управляющему. Примечательно, что в число указанных должностных лиц, в отношении которых применяется дисквалификация, не включены такие субъекты административной ответственности, как представители власти: лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них (депутаты, работники правоохранительных органов). Очевидно, что к данной категории должностных лиц применяются аналогичные меры уголовной и дисциплинарной ответственности (например, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, включая запрещение занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления).

Рассматриваемый вид административного наказания невозможно воспринимать в том значении, что лицу, совершившему административное правонарушение, запрещено работать в той или иной отрасли хозяйства, здравоохранении, промышленности либо в организации и что тем самым оно лишается возможности реализовать свою трудовую функцию и право на труд в целом. Он может работать инженером, преподавателем, строителем, продавцом, временно утратив потенциал выполнять организационно- распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица. В частности, дисквалифицированный директор предприятия может занимать неруководящие должности в этой же организации, главный инженер - должность инженера, главный бухгалтер - должность бухгалтера.

Дисквалификация относится к "судебным" административным наказаниям. Это обусловлено тем, что указанное административное наказание существенно затрагивает конституционные права человека, в данном случае речь идет об ограничении прав на труд и на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также использовании своих способностей для предпринимательской деятельности. Поэтому правильное применение дисквалификации как вида наказания требует судейской квалификации. Причем данный вид наказания применяется судьей на основе материалов, подготовленных государственной инспекцией труда, и характеризуется лишением права занимать соответствующие должности на определенный период по усмотрению судьи на всей территории РФ независимо от того, в какой организации произошло нарушение трудовых прав работников и на территории какого субъекта РФ было вынесено постановление о назначении такого наказания.

Дисквалификация относится к срочным видам наказания и определяется временным лимитом на срок от шести месяцев до трех лет. Данная санкция является относительно- определенной, поэтому временные рамки претерпевания правовых лишений устанавливаются по усмотрению судьи с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в месяцах или годах, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении о назначении дисквалификации. Срок лишения физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет) не может быть сокращен. За административные правонарушения, влекущие применение дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся - одного года со дня обнаружения.

Постановление о дисквалификации за нарушение законодательства о труде и об охране труда и за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ, выносится судьей районного суда. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей арбитражного суда за правонарушения, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ (за исключением ч. 4 ст. 14.25), при условии что они совершены индивидуальным предпринимателем.

Административное наказание в виде дисквалификации исполняется незамедлительно лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом (ч. 1 ст. 32.11 КоАП РФ), т.е. посредством прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом (ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). При заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор (контракт) лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица. Таким образом, дисквалификация является юридически оперативной мерой административной ответственности, влекущей всякое и немедленное (властно-обязывающее) прекращение формальной и фактической связи дисквалифицированного лица с должностными полномочиями, в том числе обязанностями. Дисквалификация является самодостаточной мерой административного принуждения карательного характера, отличной (в силу длительности обусловленных ею правоограничений) от мер обеспечения юрисдикционного производства по делам об административных, уголовных правонарушениях.

По истечении срока дисквалификации полномочия подвергнутого ей лица восстанавливаются в форме возобновления возможности занимать руководящие должности и осуществлять конкретный вид предпринимательской деятельности. Речь идет о восстановлении правомочий лица, которые были временно приостановлены, когда гражданин может свободно использовать и распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию.

Дисквалификацию как меру ответственности должностных лиц следует отграничивать от схожей правовой категории "отстранение от работы" (ст. 76 ТрК РФ ). Рассматриваемые категории различаются как по формальным признакам, так и по правовым последствиям применения указанных мер. Отстранение от работы работодателем представляет собой временный акт освобождения работника от выполнения своей трудовой функции до устранения обстоятельств, послуживших основанием для отстранения, при этом, как правило, выплата заработной платы приостанавливается; в то время как сущность дисквалификации должностного лица проявляется посредством применения соответствующего предписания, вынесенного в установленном законом порядке судом, требующего от определенного адресата осуществить указанные в акте действия (прекращение трудового договора дисквалифицированного лица на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом).

В то же время дисквалификацию необходимо отграничивать и от аналогичного ей уголовного наказания. В отличие от дисквалификации лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяется за совершение преступления, может быть как основным (на срок от года до пяти лет), так и дополнительным (на срок от шести месяцев до трех лет) наказанием, влечет за собой судимость и может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления.

Вышеизложенное позволяет сформировать мнение о дисквалификации как правовом последствии правонарушения (санкции), которое выступает в форме лишения или ограничения соответствующих прав на определенный срок и осуществляется в особом порядке. Существование же такой меры административной ответственности вызвано необходимостью и целесообразностью использования дисквалификации как санкции, назначаемой за противоправное действие руководящих лиц организации и ведущей к корреляции поведения названных субъектов, а также гарантирующей целостность системы социально-трудовых отношений в современном российском обществе. Как точно выражается по данному поводу М.С. Студеникина, "применение такого административного наказания будет служить дополнительным рычагом в руках государства для усиления его влияния на ход экономических процессов".

Но для целей такого усиления дисквалификация как новый вид административного наказания нуждается в отлаженном механизме ее реализации. Такой механизм в целом определяется ст. 32.11 и отчасти другими статьями КоАП РФ. Вместе с тем не со всеми, даже формальными, критериями может быть согласована дисквалификация. Учитывая, что природа дисквалификации - широкое поле для доктринального исследования, где немаловажную роль должна сыграть в том числе и судебная практика, продемонстрируем свой тезис лишь на примере рассмотрения вопросов практического применения ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к дисквалифицированному лицу.

В правовой теории и практике общепризнанно считать санкцию как активную отрицательную реакцию государства на противоправное поведение субъекта общественных отношений. Суть такого поведения заключается в нарушении лицом прежде всего обязывающих установок нормативного правового акта. Стало быть, наказание в правовом государстве является имманентным следствием виновного неисполнения лицом своей позитивной обязанности. Вместе с тем наказание само по себе не освобождает лицо от исполнения той обязанности, за неисполнение которой оно было назначено. Таким же образом дело обстоит при регламентации тех видов юридической ответственности, цели которых носят в том числе превентивно-воспитательный характер (в частности, административной). Например, КоАП РФ недвусмысленно определяет, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч. 4 ст. 4.1). Данная норма четко ориентирует правоприменителя и правонарушителя прежде всего на то, что реализованное административное наказание не реабилитирует правонарушителя перед лицом тех негативных последствий, которые имели место в связи с его противоправным поведением.

Надлежит предположить здесь также, что административное наказание, являющееся само по себе карательным инструментом государственного принуждения, не ставит перед собой цель восстановления должного (правового) уклада общественных отношений. Она достигается, в частности, посредством придания административному наказанию превентивного воспитательного (исправительного) характера, зиждущегося вместе с тем на дискреции лица, его претерпевшего. Причем такое усмотрение по всем объективным параметрам (идеальным представлениям) должно совпасть с социальными ожиданиями, возлагаемыми в гражданском обществе и правовом государстве на административное наказание. Это разрешает в принципе рассматривать административную ответственность в позитивном правоотношении как опосредованное административным принуждением исполнение обязанности. Иными словами, поскольку речь идет о положении лица, к которому применяется административная ответственность, ее можно определить как состояние принуждения к последующему исполнению нарушенной им же обязанности. Таким образом, смысл ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ заключается в том, что лицо, претерпевшее условия административного наказания, обязано в разумный срок выполнить именно то обязательство, за нарушение которого оно было привлечено к административной ответственности. Например, если за неисполнение беженцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе, к которому он прикреплен (ст. 18.12 КоАП РФ), на него был наложен административный штраф, то сам факт применения этого наказания не освобождает данное лицо от исполнения обязанности сняться с учета в указанном органе. Однако не со всеми административными наказаниями дело обстоит и должно обстоять подобным образом.

В то же время при всей указанной выше позитивной определенности дисквалификации как вида административного наказания в правоприменительной деятельности обозначился ее разрыв от практической целесообразности. Суды довольно редко применяют дисквалификацию ввиду отсутствия (в отличие от уголовно-правовой и процессуальной обеспеченности назначения аналогичного наказания) должного процессуально определенного механизма ее исполнения. По сводным статистическим данным работы судов, доля лиц, подвергнутых дисквалификации, составила: в 2002 г. - 0,03%, в 2003 г. - 0,002, в 2004 г. - 0,04, в 2005 г. - 0,06 и в 2006 г. - 0,04%, что свидетельствует о том, что в структуре административных наказаний за административные правонарушения дисквалификация по количеству применений является пока довольно редко применяемым наказанием. Однако по мере "привыкания" правоприменителя к данной мере административной ответственности представляется, что число случаев применения дисквалификации будет постепенно расти. Сложившаяся же статистика применения обусловлена также постепенным реформированием трудового законодательства, законодательства, регулирующего деятельность коммерческих и (или) некоммерческих организаций, в связи с введением дисквалификации как административного наказания.

В связи с этим поддержку относительно того, что законодатель принял закон, предусматривающий в качестве дополнительного обстоятельства, служащего основанием для прекращения трудового договора независимо от воли сторон, дисквалификацию работника, влекущей невозможность исполнения работником трудовых обязанностей Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878).

Между тем не только административно-юрисдикционные, но и ряд правоприменительных органов все еще может ввести в заблуждение ситуация, связанная с единообразным пониманием предписания ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ при его наложении на нормы того же закона о дисквалификации.

Не менее серьезные трудности вызывает вопрос отграничения дисквалификации от такого уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, назначаемого (применительно к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим) в качестве дополнительного и имеющего те же количественные критерии (от шести месяцев до трех лет).

Обозначив ряд возникающих на практике вопросов, связанных с реализацией дисквалификации, мы преследуем цель не преодолеть их проблемное содержание, а достичь единообразного уяснения соприкасающихся положений ст. 3.11 и ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ.

Норма ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ является принципиально новой, несмотря на то что в целом она знакома законодательству РФ, например водному, налоговому, земельному и др. Общий знаменатель аналогичных (схожих) юридических предписаний приводит к единому пониманию сути описываемого правового явления. Законодатель не предполагает в качестве реабилитирующего основания лишь факт привлечения правонарушителя к юридической ответственности. В большинстве случаев роль государства здесь заключается в том числе в необходимости побудить нарушителя надлежаще исполнять свои позитивные обязательства. Данные выводы считаем вполне приемлемыми и для понимания смысла рассматриваемого положения КоАП РФ.

Между тем сопоставление с другими нормами КоАП РФ показывает, что в тех случаях, когда законодатель имеет цель пресечь всякое общественно опасное (вредное) уклонение от позитивной обязанности, он прямо и определенно указывает на это в диспозиции нормы, осуществляя тем самым административно-правовую охрану юридически значимых ценностей. Отсюда не следует рассматривать положение ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ как состояние продолжающегося административного преследования, что тем более не дает повода для ее интерпретации как легализованной возможности повторного административного наказания лица за unum ed idem деяние как за несколько самостоятельных правонарушений. Закон, закрепляя обязанность нарушителя и после назначенного административного наказания выполнить ранее им нарушенное или неисполненное обязательство, связывает данную обязанность с интересами всех участников определенных общественных отношений и необходимостью обеспечения ими взаимных обязательств, порождаемых фактом административного деликта. Это отвечает конституционно-правовому требованию о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).

Таким образом, следует признать, что положение ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ предполагает решение двух взаимообусловленных превентивно-воспитательных задач:

• конкретной (побудить у правонарушителя добровольно-принудительный мотив исполнения именно той обязанности, за неисполнение которой административное наказание было ему назначено);
• абстрактной (предвосхитить ложное представление правонарушителя о реабилитирующем характере административного наказания, т.е. впредь освобождающим от исполнения не только нарушенной, но и любой другой аналогичной ей обязанности в будущем).

Будучи связанной с общими правилами назначения административного наказания, ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ обладает регулирующим воздействием на нормы, определяющие правовое содержание каждого вида административного наказания. Закон устанавливает вне всякой зависимости от конкретного административного наказания условие связанности правонарушителя с той обязанностью, за неисполнение которой он был привлечен к административной ответственности. Иными словами, законодатель как бы предупреждает правонарушителя о том, что независимо от назначенного административного наказания ему еще предстоит исполнить надлежащим образом неисполненную обязанность. Однако в таком случае остается неясным, какую именно цель преследовал законодатель, обязывая, в частности, дисквалифицированное лицо исполнить то конкретное обязательство, за нарушение которого оно было подвергнуто дисквалификации. Вышеприведенная аргументация решения пока не вносит ясности в этот вопрос, очевидность преодоления данной проблемы мы видим в системном толковании положений ст. 3.11 и ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ.

Выявленный смысл регулирующего воздействия ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ на его положения об административных наказаниях позволяет небезосновательно утверждать о наличии особой юридико-логической связи административного наказания с теми обязательствами, неисполнение которых послужило формальным основанием для его назначения. Преемственность юридико-логической связи наблюдается не только на протяжении всего производства по делам об административных правонарушениях, т.е. от правонарушения до привлечения к административной ответственности, но и сохраняется в виде некой право-идеологической абстракции после фактически понесенных нарушителем обусловленных целями административного наказания "страданий".

Таким образом, можно определить, что превентивно-воспитательный характер административного наказания заключается в следующем: наряду с целями частной и общей превенции административное наказание, как и всякая другая мера властно- направляющего воздействия (принуждения), имеет цель принудить правонарушителя адаптироваться не только к должному укладу общественных отношений, но и к надлежащему исполнению той обязанности, за неисполнение которой он привлекался к административной ответственности. Между тем зададимся вопросом: все ли административные наказания имеют своей целью принуждение нарушителя к исполнению той конкретной обязанности, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение которой они назначались? Как представляется, не все, очевидным примером этого может служить такое административное наказание, как дисквалификация.

Природа дисквалификации несопоставима с общим назначением ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ в той части, в какой ею предусматривается необходимость надлежащего выполнения именно того обязательства, нарушение которого повлекло применение указанной меры административной ответственности, причем уже после того, как лицо ее претерпело. В результате дисквалификации правонарушитель утрачивает всякую правовую связь с теми должностными полномочиями (правами и обязанностями), ненадлежащая реализация которых привела к наказуемым последствиям. Дисквалификация в общем (лексическом) понимании означает объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу. Реализация же требований ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ дисквалифицированным лицом в принципе недопустима в силу самой природы дисквалификации как вида административного наказания. Иное означало бы совершение им самоуправных действий, что несовместимо не только с публичными интересами государства и корпоративными интересами соответствующего объединения граждан, но и с достоинством личности. Это обусловлено в том числе характером отношений, складывающихся между распорядителем дел и другими участниками общественной корпорации и зиждущихся не только на легальной, но и нередко на легитимной основе.

Признанное судьей дисквалифицированным на определенный срок лицо не приостанавливает, а прекращает свою деятельность в соответствующей должности или предпринимательскую деятельность. После применения данного административного наказания оно не пользуется к тому же правом восстановления на работу в той же должности. Рассмотрим это на следующем примере. В соответствии с трудовым законодательством работодатель обязан выплачивать в полном размере причитающуюся работникам заработную плату в сроки, установленные законом, коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка организации, трудовыми договорами (абз. 7 ч. 2 ст. 22 ТрК РФ). Неисполнение либо ненадлежащее исполнение этой обязанности работодателем, ранее уже подвергавшимся административному штрафу за нарушение законодательства о труде и об охране труда, влечет административную ответственность, установленную ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, а именно назначение наказания в виде дисквалификации на срок от одного года до трех лет. Если предположить, что такой работодатель понес указанное административное наказание, суть которого в данном случае выразилась в освобождении его от занимаемой должности и запрете занимать ее в течение определенного судьей срока, то и после его окончания трудно представить себе какую-либо легальную возможность выполнения дисквалифицированным лицом требования ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ. Формулирование же многочисленных гипотетических ситуаций к тем или иным способам реализации данной нормы КоАП РФ указанным лицом само по себе ничего не объясняет, поскольку неясно, с какой правовой реальностью они соотносятся.

Системный же подход к решению данного вопроса разумеет иной способ его верификации, полагающий дискреционный (но не связанный с судейским усмотрением) характер исследуемого положения закона. Если рассматривать природу каждого вида административного наказания с точки зрения его связи с последующими обязательствами субъекта претерпевания ответственности, то представляется возможным предложить купирование административных наказаний по объединяющему основанию. Характер, степень суровости и другие "негативные" признаки каждого административного наказания могут однозначно и разумеюще решать вопрос о связанности субъекта, претерпевшего условия административной ответственности, теми обязательствами, которые ранее послужили основанием для привлечения его к такой ответственности. В этом смысле самодостаточность конкретного вида административного наказания как бы исключает надобность в принятии каких-либо еще восстановительных мероприятий, в том числе связанных с исполнением нарушителем той обязанности, за неисполнение которой оно было назначено, или заглаживанием причиненного правонарушением ущерба.

КоАП РФ предусматривает девять видов административных наказаний, которые по своим различным характеристикам (свойствам) образуют систему (взаимообусловленную, взаимосвязанную, рациональную и проч.). Известно, что любая система делится на группы (таксоны) исходя из различных выделенных критериев. Система административных наказаний не исключение, и ее классификационные группы предвосхищаются многообразием имманентных характеристик, определяющих правовую природу конкретного вида административного наказания. Учитывая известный критерий "связанности субъекта административной ответственности положениями ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ", предлагаем рассматривать также административное наказание как самодостаточное, т.е. исключающее надобность в исполнении обязанности, за неисполнение которой оно было назначено, и, наоборот, требующее позитивной реабилитации нарушителя в плане восстановления должного уклада общественных отношений, достигаемого посредством надлежащей реализации нарушенных обязательств. Исходя из только формальной характеристики видов административных наказаний уже очевидным является причисление к числу "самодостаточных" таких наказаний, как лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация и административное приостановление деятельности. В силу различных практических ситуаций обоснование "самодостаточности" каждого из указанных наказаний все же лапидарно, т. е. требует оценочных рассуждений с позиций целесообразности, в то время как проблема дисквалификации - вопрос и права. С этих позиций высказанное предложение представляется наиболее устойчивым в формальном плане.

Качество самодостаточности такой меры, как административное приостановление деятельности, рассматривается далее. Однако отметим, что при применении ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к данной ситуации вопрос не затрагивает собственно административного приостановления деятельности, а уходит своими корнями в проблему полноты (самодостаточности) самой системы таких наказаний. Отсюда уместно еще раз подчеркнуть актуальность включения в перечень административных наказаний такого "квазиадминистративного" наказания, как принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения с тем, чтобы несоблюдение требований ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ возымело реальное и эффективное карательное воздействие.

В итоге проведенный анализ позволяет прийти к выводу не только о недопустимости, но и о невозможности применения ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ к дисквалифицированному лицу, что обусловлено как отсутствием у него всякой легальной возможности реализовать нарушенную обязанность, так и интересами соответствующей общественной корпорации. Недопустимость санкционированного законом нахождения дисквалифицированного лица в состоянии принуждения к последующему исполнению нарушенной им же обязанности оправдывается также обусловленным предназначением института дисквалификации реальным усложнением механизмов ее назначения с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию постделиктных процедур в сфере административной ответственности. Во всяком случае требование исполнения дисквалифицированным лицом надлежащим образом нарушенной им же должностной обязанности утрачивает свое реальное содержание в условиях формальной и фактической оторванности данной обязанности от действительного правового статуса этого лица. Исполнение же обязанности каким-либо иным путем тем более не отвечает целям административного принуждения, поскольку вне должностных рамок обретает лишь противоправный характер. С учетом изложенного правоприменителю следовало бы исходить из разумного проецирования нормы ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ лишь на те положения закона, которые по своему характеру, степени лапидарности не порождают ситуацию их взаимоисключенности и формально-содержательной несовместимости. Отсюда следует, что природа рассмотренных в системной связи известных положений закона в контексте их интерпретации в свете общих принципов, установленных КоАП РФ на основе Конституции РФ, носит дискреционный и вместе с тем избирательный характер, завязанный не на власти правоприменителя, а на гуманистической и социально выверенной материализованной воле законодателя.

Административное приостановление деятельности как мера административного наказания

В череде новейших изменений, внесенных в КоАП РФ, особо выделяется поправка в виде дополнения системы административных наказаний такой мерой, как административное приостановление деятельности, которая направлена, по мнению ее инициаторов, на установление судебного порядка приостановления деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

До такой законодательной новеллы российское право не рассматривало приостановление деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в качестве административного наказания, хотя как мера административного принуждения вообще оно закреплялось и широко применялось в социалистический и постсоциалистический периоды истории Российского государства. Дореволюционное же законодательство, не акцентируя внимания на тех или иных аспектах регулирования данной меры, вместе с тем знает ее как инструмент политической репрессии либо говорит о временном лишении коллективных субъектов тех специальных прав, которые лежат в основе осуществления ими той или иной деятельности.

В довольно условных формах первое упоминание рассматриваемой меры приходится на революционный период, когда новая социалистическая власть предприняла целый ряд мер "временного характера" против так называемой контрреволюционной печати разных оттенков и закрепила, в частности, исключительное право СНК РСФСР издавать постановления о запрещениях, временных или постоянных, органов прессы. Вместе с тем аналогичное полномочие закрепляется и за другими революционными органами, где сама приостановка издания временная или навсегда определяется уже как наказание за преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати.

Дальнейшее социалистическое регулирование сохраняет приостановление деятельности в части или полностью в качестве меры уже более восстановительного или пресекательно-обеспечительного характера, применяемой преимущественно в областях связи и информации, определяя соответствующие полномочия не только за революционными, но и гражданскими административными органами и отдельными должностными лицами. С точки зрения современного определения административного приостановления деятельности наиболее показательным является совместное Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 7 апреля 1936 г. N 52/654 "Положение о государственном пожарном надзоре и о городской пожарной охране", которым начальник управления (отдела) пожарной охраны республики, края, области управомочивался в случае обнаружения на предприятии, в учреждении или организации нарушений правил о противопожарной охране, создающих непосредственную угрозу возникновения пожара, приостановить частично или полностью работу данного предприятия или общественной организации до решения этого вопроса руководителем ведомства, в системе которого находится соответствующий объект.

Широкое применение административно-принудительная мера в виде приостановления деятельности в части или полностью коллективных субъектов получила и в послевоенные годы в области природоохраны. Ведомственное и правоустанавливающее регулирование только на союзном уровне было посвящено вопросам приостановления деятельности субъектов пользования природными ресурсами в пресекательных или восстановительных целях. К примеру, п. 2 ст. 9 Правил промысла морских растений и водных беспозвоночных в водоемах СССР, утвержденных Приказом Минрыбхоза СССР от 17 января 1966 г. N 17, органам рыбоохраны по согласованию с научно-исследовательскими организациями была предоставлена возможность приостанавливать промысел на участках, являющихся местами нереста ценных промысловых видов рыб или скопления молоди крабов.

В целом очевидно, что число нормативных правовых актов, предусматривающих приостановление деятельности, постоянно увеличивалось и преобладающей формой регламентации данной меры выступал не закон, а нормативные правовые акты подзаконного характера. Хотя следует отметить, что как на союзном, так и республиканском уровне действовали первые кодифицированные законы, закрепившие приостановление деятельности. Однако и данные законы не являлись специальными с точки зрения регламентации рассматриваемой меры, а значит, и не определяли как материальные, так и процессуальные условия применения меры административного принуждения в виде приостановления деятельности.

Между тем число органов, правомочных принуждать посредством приостановления деятельности подконтрольных (поднадзорных) организаций, учреждений и предприятий, продолжало расти, и данным правовым регулированием были охвачены помимо вышеназванных и такие органы, как государственные органы лесного хозяйства, органы системы Министерства геологии СССР, Министерство здравоохранения СССР и аналогичные ему республиканские органы, органы системы Министерства сельского хозяйства СССР, органы государственного геологического контроля, государственные органы охраны памятников, органы советской милиции, органы государственного газового надзора в СССР, органы государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, государственные органы по охране и регулированию использования животного мира, органы государственного архитектурно-строительного контроля, органы системы Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору, органы системы Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике, Государственная комиссия по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, органы системы государственного геодезического надзора СССР, государственные органы управления в области внешнеэкономической деятельности, государственные налоговые инспекции и др.. Принятые же в развитие союзного законодательства нормативные правовые акты РСФСР, предусматривающие приостановление деятельности, носили в соответствующих частях отсылочный, сходный либо правоприменительный характер и не вводили нового регулирования.

Рядом законодательных актов данного периода приостановление деятельности определяется и как мера чрезвычайного характера, применяемая высшими органами государственной власти и управления при наступлении различных экстраординарных обстоятельств. Например, в условиях чрезвычайного положения в зависимости от конкретных обстоятельств соответствующие органы государственной власти и управления могли приостанавливать деятельность политических партий, общественных организаций, массовых движений, самодеятельных объединений граждан, препятствующих нормализации обстановки, а при временном президентском правлении допускалось приостановление Президентом СССР полномочий и самих органов государственной власти и управления.

С распадом СССР действие союзного законодательства на территории, в частности, Российской Федерации оказалось ограниченным в той мере, в какой оно противоречило ее основному и вновь принимаемому законодательству. В то же время само установление административного принуждения в виде приостановления деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц не пошло по пути ограничения, что, с одной стороны, обеспечивало действительность союзного законодательства в этой части, а с другой - сохраняло преемственность и темпы роста объема правового регулирования данной меры в самом российском законодательстве. Помимо того что юридическая действительность оставлялась за рядом ранее принятых в Российской Федерации нормативных правовых актов, закрепляющих рассматриваемую меру, ее применение стало возможным с точки зрения новых правотворческих решений и для государственных и муниципальных органов управления образованием, органов внутренних дел, органов юстиции, государственных антимонопольных органов, органов исполнительной власти по рынку ценных бумаг, органов исполнительной власти в области связи, органов федеральной инспекции труда, органов исполнительной власти по налогам и сборам, органов федеральной службы безопасности и др.. Конечно, в дальнейшем система, структура органов государственной власти и управления в Российской Федерации преобразовывались неоднократно, однако сам принцип закрепления за ними и применения ими такой меры административного принуждения, как приостановление деятельности, не изменялся. Наряду с законодательным сохранялось и подзаконное регулирование приостановления деятельности с той разницей, что правоустанавливающая роль здесь постепенно стала отводиться в пользу закона.

В целом ретроспектива правового регулирования показывает, что приостановление деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществлялось в соответствии с целым рядом федеральных законов и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актов, а перечень органов, уполномоченных принимать решение о данном приостановлении деятельности, был весьма широким. Более того, сами нормативные правовые акты, предусматривающие указанную меру, зачастую не устанавливали достаточно четкого определения ее оснований, правового содержания, не закрепляли подробных процессуальных правил ее применения. Учитывая это, рассматриваемое законоведение, безусловно, представляется концептуальным и в общем заслуживает поддержки, поскольку оно направлено на кодификацию норм федерального законодательства, предусматривающих приостановление деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, и унификацию процессуальных правил применения такой меры.

Таким образом, действующий административно-деликтный закон впервые определил административное приостановление деятельности как меру административной ответственности, систематизировав ряд не только политико-экономических, но и исторически присущих ему правовых характеристик. В КоАП РФ эта мера определяется как временное прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Из него очевидно, что законодатель объединил под одним понятием такие виды (способы) приостановления, как:

• приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков;
• приостановление эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений;
• приостановление осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности как мера административного принуждения, обусловленная государственно-властным прекращением на определенный временной срок деятельности названных выше субъектов и объектов, обусловливается в юридически обязательном, одностороннем, принудительном характере действий государственных органов и их должностных лиц и тем самым имеет публично-правовое содержание. По существу, рассматриваемое административное наказание является допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что данное наказание применяется в конституционно значимых целях (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кроме того, как мере административного принуждения административному приостановлению деятельности присущ и ряд других необходимых признаков. Оно служит формой выражения негативной реакции государства на противоречащие охраняемым им интересам деяния и реализуется в условиях внеорганизационного соподчинения. С формальной же точки зрения для целей административно- принудительной характеристики административного приостановления деятельности достаточно того, что как само содержание, так и условия его применения регламентируются административным законодательством. Все это было вполне сопоставимо с административным приостановлением деятельности и до его включения в КоАП РФ, поэтому юридическое и доктринальное значение для целей настоящего исследования имеют прежде всего те характеристики, которые обеспечивают административному приостановлению деятельности статус административного наказания. В связи с этим приоритетна задача сопоставления содержания административного приостановления деятельности с ключевыми признаками, вытекающими из общего определения административного наказания.

Из закрепления административного приостановления деятельности в ряду с другими видами административных наказаний (ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) следует его законодательное признание в качестве меры административной ответственности (формальный критерий). Содержательную ценность определения административного приостановления деятельности как меры административной ответственности представляют:

• указание в законе на то, что оно устанавливается и применяется государством в общественно значимых интересах, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ;
• его субъектная направленность на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ);
• содержательная определенность в качестве объекта (объектов) ограничений правомочий, дополнительных интересов и связанных с ними материальных и нематериальных благ названных субъектов с указанием максимально допустимого количественного предела вмешательства в их правовой статус - 90 суток (ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ).

Сущностно важным для определения административно-наказательной природы указанной меры является уяснение того, с какими правовыми реалиями связывается ее осуществление. Принудительное применение приостановления деятельности в большинстве случаев как до, так и после его административно-деликтной регламентации было всегда сопряжено с охраной и защитой тех ценностей, которые лежат в основе общего правопорядка и, следовательно, составляют публично-правовой интерес. Кроме того, само существо фактических оснований такого применения обусловлено нарушением предписаний государственно-властного (административного) характера. Разумеется, в них воплощаются как личный интерес конкретного лица (в нашем случае потерпевшего), так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах применения административной санкции и формировании на этой основе правопорядка, частного и общего уважения ценностей, лежащих в основе сбалансированного функционирования институтов гражданского общества, общества в целом и государства. Отсюда введение административно-деликтным законом административной ответственности за те или иные деяния, которые регламентировались другими законами и даже подзаконными нормативными правовыми актами, является свидетельством достижения ими такого уровня общественной вредности, при котором для восстановления нарушенных общественных отношений требуется консолидированное использование государственных сил и средств.

При всем том уникальность административного приостановления деятельности обусловлена законодательным закреплением случаев (фактических оснований) его применения не только общеизвестным способом, т. е. через установление в качестве санкции в конкретных составах административных правонарушений, но и описательным, когда случаи ее применения определены материально (в формулировке самого понятия административного приостановления деятельности). КоАП РФ определяет, что административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ч. 1 ст. 3.12). В то же время случаи применения административного приостановления деятельности сохраняют правовое значение только в связи с конкретным составом административного правонарушения (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ), что является важным с позиций административно-деликтной традиции. КоАП РФ определяет административное приостановление деятельности в качестве санкции в 52 составах административных правонарушений. Перечисленные же в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаи применения данного административного наказания выполняют уточняющую нагрузку, гарантирующую адекватную соразмерность (приемлемость) санкции общему составу административного правонарушения.

К примеру, закрепление административного приостановления деятельности в качестве санкции за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ) не охватывает собой все случаи нарушения названного законодательства. Применение данной нормы представляется допустимым лишь за такое нарушение законодательства о труде и об охране труда, которое сопряжено с угрозой жизни или здоровью людей, возникновением эпидемии, эпизоотии, заражением (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступлением радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинением существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Следовательно, соразмерность ограничения прав и свобод применением административного приостановления деятельности обеспечивается учетом в необходимых случаях совокупного смысла статьи, определяющей материальное содержание данного административного наказания, и статей, закрепляющих его в качестве санкции за конкретные административные правонарушения. Кроме того, при решении вопроса об административной ответственности индивидуального предпринимателя имеет значение определение того, совершено ли административное правонарушение в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Если же административное правонарушение не связано с осуществлением предпринимательской деятельности, физическое лицо (независимо от того, является оно или нет индивидуальным предпринимателем) несет ответственность как гражданин.

Административное приостановление деятельности, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других (третьих) лиц. При этом указанная мера административной ответственности может применяться лишь за виновное совершение административного правонарушения. Поэтому общее перечисление в законе случаев применения административного приостановления деятельности не является и не может выступать как самодостаточным, так и определяющим фактором установления вины нарушителя. Необходимость самостоятельного установления вины нарушителя обусловлена и публично-правовым содержанием административной ответственности, служит процессуальной гарантией правового образа действий органов государства, которые не могут ограничиться лишь формальной констатацией случая нарушения, не устанавливая иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась. К тому же виновность как признак, лежащий в основе общего определения административного наказания, в каждом конкретном случае административного приостановления деятельности обеспечивает адекватное понимание не только условий, но и целей его назначения, применения в "разрезе" всей административно-наказательной политики государства. Применением же административного приостановления деятельности без учета, в частности, вины, а лишь ввиду, скажем, необходимости предотвращения негативных обстоятельств административно-противоправного деяния искажается сама суть принуждения с применением мер административной ответственности, разрушается необходимый баланс между различными силами и средствами административного принуждения, не достигается цель защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов, что отрицательно сказывается на авторитете государственной власти и порождает сомнения в эффективности административно-правовых средств защиты.

В процессуальном плане следует отметить достигнутый уровень правового гарантирования административного вмешательства в правосубъектность хозяйствующих субъектов тем, что административное приостановление деятельности КоАП РФ определяется как мера административного наказания, назначаемая исключительно в судебном порядке (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12). В порядке конкретизации процессуальная часть КоАП РФ была соответственно дополнена нормой, которой устанавливается, что дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1). В принципе судебное санкционирование административного приостановления деятельности представляет собой процессуальную гарантию защищенности тех прав, которые лежат в основе правоспособности хозяйствующих субъектов и тем самым подлежат ограничению в результате такого применения. С точки зрения Конституции РФ речь идет о довольно широком спектре юридических возможностей лица и главным образом о таком, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34). Более того, такое судебное присутствие призвано гарантировать невмешательство государства (в том числе и как одного из юридически равноправных участников экономических отношений) и его административных органов в экономику общества, обеспечивая, таким образом, реальность свободы экономической деятельности как одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 8 Конституции РФ). Эти же права подпадают под определение гражданско-правовых прав, содержащееся в п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, по смыслу которой гражданские дела, как и уголовные, имеют определяющее значение для исхода процесса; те и другие обоюдно значимы для права на суд и для правового разрешения спора, а значит, гарантируют каждому право на то, чтобы любая жалоба, связанная с гражданскими правами и обязанностями, рассматривалась в судебной инстанции. Что касается Конституционного Суда РФ, он придерживается несколько иных взглядов на вопрос о допустимости административного вмешательства в гражданские права. Однако из этих позиций не следует, что судейская квалификация применения административного приостановления деятельности должна быть формальной или, говоря точнее, носить присутственный характер. Всякая возможность назначения такого административного наказания обязана подвергаться тщательной судейской оценке на предмет необходимости и допустимости административного вмешательства в экономическую свободу хозяйствующих субъектов. Здесь надлежит учитывать также и то, что административное приостановление деятельности в его правовом смысле является высшей санкцией по сравнению с иными мерами ответственности, предусмотренными административным законодательством в отношении юридических лиц (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ). По сводным статистическим данным работы судов, доля юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, подвергнутых данному наказанию, составила в 2005 г. - 0,005%, а в 2006 г. - 0,3%.

Следует отметить, что еще на стадии рассмотрения законопроекта, предусматривающего введение административной ответственности с применением меры в виде административного приостановления деятельности, как его разработчики, так и сами парламентарии, по крайней мере их большинство, не скрывали того, что судебный порядок назначения указанной меры является одним из существенных и даже достаточных доводов в пользу принятия указанного законопроекта, несмотря на имеющиеся в нем другие недостатки // http://wbase.duma.gov.ru/steno).

В то же время Европейский суд по правам человека отмечает, что "хотя п. 1 ст. 6 гарантирует "право на суд", государства-члены тем не менее не обязаны ограничивать рассмотрение гражданско-правовых споров процедурой, каждый этап которой должен проходить в "судах" в соответствии с установленными правилами". Вмешательство административных органов, не во всем отвечающих всем необходимым требованиям, может оказаться оправданным в связи с требованиями гибкости и эффективности, вполне совместимыми с защитой прав человека, но если данное вмешательство носит предварительный характер. Предварительный в том смысле, что вмешательство государственной администрации в аспекте административной политики государства носит превентивное, пресекательное или репарационное значение в условиях исключительной необходимости.

Рассматриваемая мера административной ответственности относится к срочным видам административного наказания и определяется верхним временным лимитом. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток (ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ), а как санкция является относительно-определенной, поэтому конкретные временные пределы претерпевания правовых лишений устанавливаются по усмотрению судьи с учетом характера правонарушения, личности виновного и иных обстоятельств совершения правонарушения. Указанные сроки исчисляются в сутках, а день окончания исполнения наказания определяется в постановлении судьи об административном приостановлении деятельности. Срок административного приостановления деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг и может быть сокращен судьей в процессе его исполнения по ходатайству самого лица, чья деятельность приостановлена, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения такого административного наказания (ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ).

Если учитывать этимологию слова "приостановить", то оно содержательно всегда было обременено временным смыслом. О приостановлении говорят не как о приостановлении какой-то части чего-либо, а как о прекращении, запрещении и остановке чего-либо на время.

По своим последствиям административное приостановление деятельности не отличается от других видов административных наказаний, поскольку связано с привлечением субъекта к административной ответственности со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями. С применением данной меры административной ответственности наступает правовое состояние, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, и длится данное состояние в течение года со дня окончания исполнения постановления об административном приостановлении, т. е. со дня, в котором истекает назначенный судьей срок административного приостановления деятельности. Продолжение же лицом, чья деятельность приостановлена, противоправного поведения в период административного приостановления деятельности, как и повторное совершение им однородного административного правонарушения в течение года после окончания исполнения указанного административного наказания, рассматривается в качестве обстоятельств, отягчающих административную ответственность (п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ), за исключением, конечно, случаев, когда эти обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака соответствующего административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.3 КоАП РФ).

Как и всякая другая мера административно-принудительного воздействия, административное приостановление деятельности является выражением законодательно заложенного в нем определенного правоограничительного потенциала. Качественное и количественное своеобразие правоограничений, обусловленных материальным содержанием административного приостановления деятельности, имеет также немаловажное значение для целей определения пунитивной природы данной меры. При этом если учитывать концепцию неделимости, взаимозависимости и взаимосвязанности прав и свобод личности, то всегда встает вопрос о том, какое или какие непосредственно права ограничивает то или иное государственно-властное вмешательство. И здесь следует еще раз подчеркнуть, что административным приостановлением деятельности затрагивается достаточно широкий спектр правовых возможностей лица, что обусловлено спецификой как самих субъектов, так и тех общественных отношений, в рамках которых они реализуют свой статус. Объектом ограничительного воздействия в результате административного приостановления деятельности могут выступать такие гарантированные Конституцией РФ субъективные возможности, которые могут быть реализованы в контексте деятельности хозяйствующих субъектов и составлять их законный интерес, как свобода совести в части совместного исповедания с другими любой религии (ст. 28), свобода средств массовой информации (ч. 5 ст. 29), право на объединение и вытекающая из него гарантия свободы деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30), право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, в том числе землей, как единолично, так и совместно с другими (ч. 2 ст. 35 и ч. 2 ст. 36), право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) и т. д. Вместе с тем административное приостановление деятельности наиболее общим образом ориентировано на ограничение тех элементов правосубъектности хозяйствующих субъектов, которые выражают их законные интересы в экономической сфере, и прежде всего конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). В своем взаимодействии (совокупности) эти права и свободы применительно к характеристике хозяйствующих субъектов составляют, скажем так, их экономическую свободу, проявляют те или иные существенные стороны их организационно-правового статуса.

Во всяком случае, с применением административного приостановления деятельности имеет место, по существу, временное, но частичное либо полное ограничение гражданской правоспособности хозяйствующих субъектов. Однако карательные качества административного приостановления деятельности, помимо вышеуказанных, могут выражаться не только в том, на какое время может быть прекращена деятельность, но и в какой части осуществляется такое приостановление. Из содержания административного приостановления деятельности вытекает, что приостановлению может быть подвергнута как вся деятельность хозяйствующего субъекта, так и определенная ее часть. Частичное приостановление вне временного понимания может быть связано с приостановлением деятельности не всего хозяйствующего субъекта, а, например, отдельного его подразделения, или с приостановлением деятельности по эксплуатации каких-либо имущественных комплексов, объектов, или, наконец, с приостановлением деятельности в определенной области. Как частичное, так и полное административное приостановление деятельности на определенное время вполне способны иметь достаточно весомое карательное значение, подтвержденное законодательным отнесением его к числу мер, которые могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. В силу всего этого данная мера, безусловно, должна находиться last but not least на "ступенях лестницы" административных наказаний, применяемых к юридическим лицам. Памятуя же о принципе построения данной "лестницы", считаем необходимым пересмотр и существующего положения административного приостановления деятельности в системе административных наказаний.

Если учитывать концепцию релевантности конституционных норм в главе об основах правового статуса личности в Российской Федерации и соответственно убывающую ценность провозглашенных прав и свобод, то административное приостановление деятельности с учетом заложенного в него непосредственного правоограничительного потенциала должно располагаться перед таким административным наказанием, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, поскольку последнее прямо затрагивает свободу передвижения на территории РФ, которая относится к числу личных (основных) и неотъемлемых благ каждого.

Немаловажным является и то, какую цель применения преследует и какую функцию в разрезе административно-наказательной политики призвана выполнять рассматриваемая мера. Общие положения об административном наказании (ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) указывают на традиционные цели превенции, которые, как следует полагать, присущи и административному приостановлению деятельности. В то же время анализ специальных норм, закрепляющих случаи применения данной меры административной ответственности, и обстоятельств, с которыми ее исполнение досрочно прекращается (абз. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ), свидетельствует о придании административному приостановлению деятельности в контексте общего механизма административного преследования пресекательно-обеспечительной направленности, хотя наряду с ним административно-деликтный закон закрепляет такую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как временный запрет деятельности (п. 10 ч. 1 ст. 27.1 и ст. 27.16 КоАП РФ). Отсюда возникает вопрос и о неопределенности самой карательной природы административного приостановления деятельности, поскольку предметно-целевое построение системы административного принуждения не допускает отнесение одной и той же меры к двум или более группам. Нельзя также не учитывать и того, что одна и та же мера может преследовать цели, присущие различным группам мер административного принуждения. Например, административное наказание преследует цель предупреждения (превенции), которая по большей части характерна административно-предупредительным мерам. Данная правовая ситуация вполне допустима с точки зрения степени определенности и реальности постановки самой цели, если учесть приведенную нами еще ранее их классификацию применительно к мерам административного принуждения. Административное приостановление деятельности, представляющее собой меру административного наказания и в целом меру административного принуждения, имеет как непосредственную (ближайшую), так и общую (перспективную), как функциональную, так и предметную, как основную, так и дополнительную цели.

На что указывалось, в частности, Высшим Арбитражным Судом РФ еще на стадии рассмотрения законопроекта, устанавливающего административное приостановление деятельности.

В результате сопоставления вышеназванных общей и специальной норм, а также их системного толкования кажущееся противоречие легко разрешается в пользу общей нормы, которая по своему содержанию носит принципиальный характер и является основной. Основная цель административного приостановления деятельности связана с ориентацией нарушителя на исправление посредством как частной, так и общей превенции. Принуждение посредством административного приостановления деятельности допускает исправление нарушителя в том числе и с учетом его правомерной активности в период исполнения административного наказания. Отсюда следует, что закон, допуская досрочное прекращение исполнения данного административного наказания в связи с устранением самим лицом, чья деятельность приостановлена, обстоятельств, послуживших основанием его назначения, скорее указывает на один из признаков исправления нарушителя, достижения частной превенции, хотя и наделяя тем самым административное приостановление деятельности частично чертами, присущими административным пресекательно-обеспечительным мерам.

Стало быть, административное приостановление деятельности как мера административного наказания направлена на ограничение экономической свободы нарушителя, где цель недопущения угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды оказывается подчиненной общей цели исправления нарушителя. В связи с этим практическое значение имеет выбор правоприменителем качества и временной степени ограничения деятельности хозяйствующих субъектов посредством ее административного приостановления с тем, чтобы такое воздействие в целом представлялось достаточным с точки зрения достижения прежде всего целей частной и общей превенции, а не с ориентацией лишь на устранение нарушителем обстоятельств, указанных в абз. 1 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ и послуживших основанием для назначения рассматриваемого административного наказания.

Таким образом, КоАП РФ необходимо в соответствующих частях дополнить нормой, допускающей досрочное прекращение исполнения административного наказания в виде административного приостановления ввиду как устранения обстоятельств, указанных в абз. 1 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ и послуживших основанием для назначения рассматриваемого административного наказания, так и совершения лицом, чья деятельность приостановлена, иных реабилитирующих действий (например, частичное или полное возмещение причиненного ущерба или иное заглаживание вреда, причиненного в результате административного правонарушения, раскаяние в совершенном деянии), свидетельствующих о его исправлении. Кроме того, предоставляя судье дискреционные полномочия по назначению административного наказания в виде административного приостановления деятельности, законодателю адекватно типовому характеру и степени общественной вредности административных правонарушений было бы целесообразнее дифференцировать административную ответственность с точки зрения установления различных количественных пределов санкции. В ситуации же, когда судья обладает правомочием досрочно прекратить исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, велика вероятность соблазна прибегнуть к максимализации срока такого приостановления с расчетом не на характер совершенного деяния и иные критерии индивидуализации ответственности, а на возможность последующего сокращения сроков такого приостановления на стадии его исполнения.

Следовательно, административное приостановление деятельности, как было показано выше, вполне сопоставимо с наказательным определением мер административной ответственности. Однако, как видно из проведенного исследования, положения об административном приостановлении деятельности являются достаточно сложными, так как систематизация правовых основ приостановления деятельности хозяйствующих субъектов представляется еще незавершенной, несмотря на всю солидность проведенной законодательной работы по включению в КоАП РФ нового административного наказания. Ряд законодательных актов сохраняет приостановление деятельности как меру воздействия на хозяйствующих субъектов, применяемую в административном порядке. В частности, правоустанавливающими нормами приостановлению различных аспектов деятельности придается в одних случаях предупредительная, в других - пресекательно-обеспечительная, в третьих - восстановительная, а где-то и карательная либо комплексная направленность. А ведь тонкая грань размежевания административного приостановления деятельности с одноименными ему мерами принуждения в практической деятельности вносит неопределенность, разнобой и произвольное их применение.

Кроме того, актуальна проблема соотношения административного приостановления деятельности с такими мерами административного принуждения, связанными с приостановлением или временным лишением хозяйствующих субъектов прав административно-разрешительной системы, как приостановление действия разрешений (лицензий, свидетельств, сертификатов и т.д.). С одной стороны, конечно, разумно наделение полномочием по приостановлению действия административно- разрешительного документа собственно того органа, который выдал этот документ, но с другой - всякое запрещение посредством хотя бы временного изъятия либо признания недействительным на время такого документа имманентно и равнозначно ограничению санкционированных им правомочий, связанных с реализацией гражданских прав и обязанностей (например, с использованием собственности, потенциально представляющей повышенную опасность). Так или иначе сохранение приостановления деятельности хозяйствующих субъектов в ряде федеральных законов (например, в законодательстве об общественных объединениях, о лицензировании отдельных видов деятельности), т.е. в иных сферах правового регулирования и деятельности указанных субъектов, не снимает проблему коллизий в национальном праве, сохраняет существующее противостояние отраслевых интересов и не снижает риски административной политики государства. Здесь произвольное определение оснований административного воздействия и обусловленных им мер принуждения зачастую приводит к разнобою в правовом регулировании и, что более ощутимо, к грубым правоприменительным решениям, на что обращалось внимание еще при анализе природы квазиадминистративных наказаний.

Однако независимо от того, рассматривается ли правовая ситуация в свете позитивной обязанности государства принимать разумные и адекватные меры для обеспечения общих благ или в контексте вмешательства публичной власти, оправдываемого общественно значимыми целями, в обоих этих случаях используемые государством принципы по существу весьма близки. В любом случае необходимо стремиться к нахождению баланса между интересами индивидуума и общества в целом, где за государством сохраняется определенный предел усмотрения. В конечном счете имеет значение, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, стремление к которому должно быть присуще государству не по причине "обременения" межгосударственного значения, международного права и созданной на его основе системы национального контроля, а из осознания необходимости стабильного развития российского общества, его институтов и личности как основных ценностей современной цивилизации и основ построения демократического государства.