Организация государственного управления в условиях действия специальных и особых правовых режимов Российской Федерации

Понятие и сущность специальных и особых правовых режимов

Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации и др.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.

Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В тоже время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства.

В этой посылке, по мнению автора, заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский...), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти.

В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия».

Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.

Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.

Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий»1, или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какойлибо цели». В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни».

Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия «безопасность» и его многочисленных разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность».

Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации.

Обеспечение общественной безопасности постоянно является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под общественной безопасностью понимается1 состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.

Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей.

Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества.

Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; места и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная — определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая — определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).

Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объеме их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются:

• сферы действия — это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделить правовые режимы на международно-правовые и внутригосударственные;
• отрасли права — наиболее «популярным» является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права;
• продолжительность действия (временные или постоянные);
• основания установления;
• объекты правового воздействия;
• субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий.

Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы.

Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:

• устанавливать определенные виды административно-правовых режимов;
• предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах;
• содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия.

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право — это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности».

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. на 35-й сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий: если такое законодательство принято до возникновения кризиса; если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль; если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).

При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане как непреодолимой силе. В то же время его не знает и ему не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и Правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.

Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна.

В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.

В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О противодействии терроризму» и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества.

В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения.

Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились во время военной интервенции, гражданской войны, контрреволюционных выступлений, массовых беспорядков, эпидемий, стихийных бедствий, Великой Отечественной войны 1941—1945 гг., межнациональных конфликтов.

Законодательство РФдаетопределение понятийтолькодвухвидовособых правовых режимов: чрезвычайное положение и военное положение.

Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства.

Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.

Чрезвычайное законодательство РФ представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.

Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству.

Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования — политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.

Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер.

Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:

• основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона);
• первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права;
• по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;
• их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции РФ и конкретизируется специальным федеральным законодательством;
• порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием РФ), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций);
• правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего;
• указ Президента РФ обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.);
• основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами;
• продолжительность их действия носит временный характер — фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послужившим основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства), изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно-штатное построение;
• на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти1;
• между федеральным центром и субъектами РФ происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению;
• у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия;
• при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;
• изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц;
• ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;
• более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;
• объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;
• их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
• обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяются роль и место министерств и ведомств2 по ликвидации возникших угроз;
• в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций («замораживание» активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.).

Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.

Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений особых правовых режимов.

Административно-правовой режим военного положения

30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон «О военном положении». Подобные законы (в том числе и «О чрезвычайном положении») предусмотрены текстом Конституции России.

Их количество не может быть более двадцати. В то же время им, как регуляторам комплексных общественных отношений в определенных ситуациях, принадлежит ведущая роль.

Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.

Конституция РФ (ч. 2. ст. 87) наделяет Президента РФ правом введения на всей территории страны «или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии «или непосредственной угрозы агрессии».

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР «О военном положении» разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства.

Однако был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).

Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е гг. XX столетия был отвергнут бундестагом страны.

В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта появилась в конце XIX в.

В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 г. губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены «состоящими на военном положении». Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась.

Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось. Так, в 1905 г. и в более позднее время фиктивное военное положение объявлялось в Екатеринославской, Херсонской, Харьковской, Бакинской, Оренбургской, Тифлисской, Черноморской и других губерниях России.

Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры.

Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам.

После Октябрьской революции правовой режим военного положения неоднократно вводился в период гражданской и Великой Отечественной войн. Так, в связи с нарастающей угрозой иностранной интервенции был принят декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 30 ноября 1918 г. «Об образовании Совета Рабоче-Крестьянской Обороны».

14 ноября 1920 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Труда и Обороны было принято постановление «О местностях, объявленных на военном положении». Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице народного комиссара внутренних дел, а на местах — на президиумы губернских исполнительных комитетов.

Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза объявлять военное положение «в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности» были реализованы в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» определялся не только порядок его объявления, но и реализации. В его основу был положен ранее приобретенный опыт, а также практика государственного строительства на данный период времени. Главное содержание этого режима заключалось: в переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию этого режима; расширении подсудности военных трибуналов; установлении повышенной ответственности военнослужащих и граждан по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.

Так, военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии — высшее командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственном власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычайные меры, перечисленные в Указе «О военном положении». В местностях, объявленных на военном положении, значительно расширялась подсудность военных трибуналов.

В настоящее время военное положение определяется как «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (п. 1 ст. 1 ФКЗ «О военном положении »), Таким образом, основанием введения в действие этого закона является наличие реальных внешних угроз.

Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.

Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.

Акты прямой агрессии — вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства.

При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.

Соучастие в агрессии — предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет

Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия.

Значительно более сложным представляется определение непосредственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в качестве одного из оснований для введения военного положения.

Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О военном положении»), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

«Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации».

В качестве крайней меры «военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения». Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН.

Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях оно вводится указом Президента РФ, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:

1. обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;
2. дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;
3. границы территории, на которой вводится военное положение.

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.

Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.

Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального собрания РФ. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановления оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вводящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Выступая субъектом управления государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы». Выделяются три основных метода принудительного воздействия права — предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действия (превентивные или фактические) направлены на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.

На территории, на которой введено военное положение, и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядка и условий процедур банкротства; режима трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования.

Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит не исчерпывающий характер:

1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийноспасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;

5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

На территории, на которой ведутся военные действия, применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.

Наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов, в том числе и режима военного положения, обладает Президент РФ. В частности, выполняя функции главы государства, он (ст. 10):

• осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;
• обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;
• контролирует применение мер по обеспечению военного положения;
• определяет в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;
• определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;
• приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
• устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
• устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;
• определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;
• принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);
• прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;
• устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
• утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее.

1. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России на рубеже XX в. по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя).

Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений.

2. В ходе событий 1905—1906 гг. военное положение стало использоваться в целях подавления революционных выступлений.

3. Анализ военного законодательства периода Гражданской войны свидетельствует о том, что в 1918—1920 гг. военное положение объявлялось различными существовавшими тогда органами (в том числе и носящими чрезвычайный характер) государственной власти РСФСР, а также органами военного управления Красной Армии и местными органами власти. Военное положение вводилось не только в отдельных местностях России, но и было распространено на железнодорожный и водный виды транспорта. Это являлось определенной новеллой в чрезвычайном законодательстве того времени.

4. В Конституции СССР 1936 г. определялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР объявлять военное положение в отдельных местностях или по всему Советскому Союзу в интересах обороны страны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. В первый день Великой Отечественной войны это было реализовано в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г.

Основное содержание Указа заключалось в переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию установленного режима; передаче определенных категорий дел трибуналам; установлении повышенной ответственности военнослужащих и гражданского населения по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.

Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения.

5. В современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.

6. В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства.

Чрезвычайные ситуации, обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного положения.

7. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса.

8. Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального) законодательства свидетельствует о его пробельности и вынужденности правоприменителей в чрезвычайных ситуациях использовать принцип аналогии закона.

Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по правам человека, считается юридическая безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание легитимным аналогии любого закона может рассматриваться как угроза стабильности правовых отношений.

Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством РФ. В то же время ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ «О военном положении» является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства РФ. Поэтому имеются не только противоположные, но и объединяющие их черты.

Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001).

Чрезвычайное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции РФ в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.

Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII в. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 г. был принят закон «Об осадном положении». В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками». Закону «Об осадном положении» принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской Коммуны, выступивших против официальной власти Франции.

В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX в.: в 1857 г. в Пруссии; в 1869 г. в Австро-Венгрии; в 1870 г. в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций.

14 августа 1881 г. в России было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия».

В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 г.

Отличительной особенностью чрезвычайного законодательства царской России было то, что его принятие рассматривалось в качестве ответной реакции монархии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное движение. Это подчеркивается и в тексте рассматриваемого Положения. «Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевание нашего Отечества. Мы не можем однако ж не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы».

До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции.

В странах «развитого социализма» применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только «стран капиталистического лагеря». Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент «откровенного насилия и надругательства над демократией».

События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.

Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.

Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств.

Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ привело к тому, что Президент РФ при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона.

В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.

В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях.

В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории — 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 г.) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.

Главное в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве, должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой».

В соответствии с содержанием Конституции РФ все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции РФ.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных. С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти.

С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.

Исходя из содержания чрезвычайного законодательства РФ только Президент страны обладает правом объявления свои указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов РФ таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального собрания РФ.

В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима.

Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:

• особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;
• усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
• запрещение проведения массовых мероприятий;
• ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социальнополитическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:

• комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;
• ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускается временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
• приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;
• ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределение продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.

Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ.

В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией.

В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение президенту страны, либо назначаемому президентом органу (ст. 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17).

В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.

Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.

В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены президентом страны.

Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.

Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, необходимо отметить следующие характерные для него черты и выводы.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.

Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.

Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.

Законодательство РФ по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права.

Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена

Конституцией РФ и основанными на ней федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения).

Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации.

В отличие от военного положения основаниями введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз — чрезвычайных ситуаций социальнополитического, природного и техногенного характера.

В период действия чрезвычайного положения в административноправовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем.

1. Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика).
2. Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти.
3. Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена.
4. Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.
5. У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.

Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административноправовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно: право на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); право на передвижение; право на объединение; право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д.

Могут вводиться дополнительные ограничения в административноправовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).

В отличие от предыдущих подобных законов1 по действующему ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов РФ (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания РФ).

Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством РФ не предусматривается.

Законодательство РФ предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного3 (но не военного) положения.

Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемое на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.

Административно-правовой режим, устанавливаемый на территории проведения контртеррористической операции

В Российской Федерации формируется законодательная база, предназначенная регламентировать порядок федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом. Террористические преступления являются резонансными и в соответствии с законодательством РФ являются одним из оснований введения в действие Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Наряду с Конституцией РФ и Уголовным кодексом РФ Федеральный закон «О противодействии терроризму» определяет правовые и организационные основы этой борьбы в Российской Федерации.

Противодействие терроризму подразумевает деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по следующим взаимосвязанным направлениям: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Следует отметить разницу между двумя понятиями — антитеррористическая и контртеррористическая борьба. Понятие «антитерроризм» предполагает реакцию на уже свершившиеся теракты. Понятие «контртерроризм» предполагает активную наступательную деятельность по их предотвращению или решение проблемы до ее возникновения.

Вначале на законодательном уровне1 контртеррористическая операция понималась как «специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции».

Принятый позже федеральный закон2 понятие контртеррористической операции сформулировал следующим образом: «комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».

Зона проведения контртеррористической операции включает в себя «отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция».

В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в рамках имеющихся полномочий решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения.

Решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию.

На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством РФ, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих административнопредупредительных и административно-пресекательных мер, носящих временный характер (ст. 11):

1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;

5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей.

Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством РФ;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;

7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;

8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;

9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;

11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, может устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений. Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно.

С учетом накопленного опыта законодатель посчитал необходимым отметить, что решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.

Впервые на законодательном уровне определено, что в борьбе с терроризмом могут применяться Вооруженные Силы РФ. Они применяются для (ст. 6):

• пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;
• пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;
• участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;
• пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Федеральным законом предусмотрено (ст. 7), что Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террористического акта.

Если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил РФ либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке.

Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.

При наличии достоверной информации о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.

Понятие «воздушный терроризм» включает в себя захват воздушных судов и их угон; захват заложников, находящихся на борту самолетов, воздушных судов для удержания и транспортировки заложников, захваченных в других местах. Актами воздушного терроризма считается вывод из строя аэронавигационного оборудования и средств обеспечения воздушных сообщений.

Вооруженные Силы РФ по решению Президента РФ и в рамках международных обязательств осуществляют пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации (ст. 10):

• посредством применения вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз;
• использования формирований Вооруженных Сил РФ для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Административно-правовые режимы, используемые в защите и охране государственной границы Российской Федерации

Постоянно происходящие в мире и в Российской Федерации динамические процессы во всех сферах общественной жизни обуславливают необходимость принятия государством своевременных и адекватных современным реалиям системных мер, предназначенных для надежного обеспечения защиты и охраны государственной границы.

Положения правовых режимов Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы тесно связаны с опытом международного сообщества, которое решает проблемы обеспечения глобальной безопасности (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, а также противодействие террористической, радиационной, военной, экологической и других видов опасности).

Важными средствами обеспечения соблюдения административноправовых режимов защиты и охраны государственной границы являются установление и полномочие на применение принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений соответствующих режимных установлений.

Среди правовых режимов охраны государственной границы выделяются общие (универсальные) и производные (специальные) режимы. К первым относятся режимы различных отраслей права.

На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня, режимы специальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий.

Административно-правовой режим защиты и охраны государственной границы — это системная совокупность правовых норм и организационных мер, которые обеспечивают в конкретных сферах общественных отношений определенный, в наибольшей степени отвечающий интересам защиты и охраны государственной границы порядок деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, а также порядок поведения отдельных граждан.

Необходимость института административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере государственной деятельности РФ обуславливается наличием: существующей реальной опасности вооруженных конфликтов;

• противоправной деятельности трансграничных преступных организаций;
• подрывных акций со стороны разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т.п.

Определенную угрозу для нормального функционирования российского общества представляют терроризм, организованная преступность, коррупция, социальные конфликты, природные и техногенные катаклизмы. Административно-правовому режиму защиты и охраны государственной границы присуще управляющее действие, осуществляемое от имени государства на властно-императивных началах, создавая тем самым субординарные правоотношения между их субъектами.

Обеспечивая государственную безопасность, Россия исходит прежде всего из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства.

Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств.

Государственная граница РФ выполняет следующие две основные функции: обеспечивает безопасность страны; служит передовой линией контактов с другими странами и способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Защита и охрана государственной границы РФ состоит из следующих основных элементов: режима государственной границы; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через границу; особых полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности, ВВС и Военно-морского флота.

Охрана государственной границы осуществляется различными способами и методами, в том числе путем проведения войсковых, оперативных, инженерных, режимных и погранпредставительских мероприятий, проводимых в пределах пограничной зоны в пунктах пропуска через государственную границу, в административных, районах прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами.

Режим государственной границы — это урегулированный законодательством РФ порядок содержания государственной границы, пересечения ее лицами и транспортными средствами, пропуска их через государственную границу, перемещения через границу товаров и животных, а также решения других вопросов.

С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, характер и содержание устанавливаемых правил могут быть упрощены или изменены.

Пограничный режим — это система правил, регламентирующих порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан России и иных лиц, производства работ в пограничной полосе, учета и содержания на пристанях, причалах и в пунктах базирования самоходных и несамоходных судов и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения в территориальных и внутренних водах России, в российской части пограничных рек, озер и иных водоемов.

Контроль за соблюдением правил пограничного режима в пограничной зоне осуществляется пограничными органами самостоятельно или совместно с органами внутренних дел МВД РФ.

Основываясь на положениях Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» содержанием пограничного режима являются следующие правила:

• въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне;
• проведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне;
• порядок учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов;
• ведение промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов.

Установление других правил пограничного режима не допускается.

Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, установленных Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Пункты пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством РФ по представлениям министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с пограничными органами, с учетом интересов сопредельных и иных иностранных государств.

В зависимости от тех или иных критериев пункты пропуска через государственную границу являются достаточно разнообразными. По конкретной направленности осуществляемой в них деятельности они могут быть условно разделены на следующие определенные видовые группы:

• по видам транспортных средств, пересекающих государственную границу, пункты пропуска подразделяются на железнодорожные, автомобильные, морские, речные, авиационные;
• по характеру транспортных перевозок различают грузовые, пассажирские и грузопассажирские пункты пропуска;
• по степени удаленности от государственной границы пункты пропуска подразделяются на находящиеся в пределах пограничной полосы и расположенные вне этих пределов;
• по государственно-правовой принадлежности лиц, пропускаемых через государственную границу России, пункты пропуска подразделяются на открытые для пропуска иностранных граждан и закрытые для их пропуска;
• по территориальному положению мест осуществления пограничного и иных видов контроля пункты пропуска подразделяются на расположенные в пределах предприятий транспорта и находящиеся отдельно от них.

Кроме того, пункты пропуска бывают смешанными (комбинированными).

Через них осуществляется пропуск как российских, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, а также транспортных средств, перемещение пассажиров и грузов. В одном пункте пропуска также могут оформляться различные виды транспортных средств (например, морские и речные суда, железнодорожные и автомобильные транспортные средства).

Железнодорожные, автомобильные, речные и некоторые морские пункты пропуска находятся в приграничной местности непосредственно в местах пересечения международных путей сообщения в пределах пограничной зоны. В других случаях пункты пропуска могут быть удалены от государственной границы на десятки, сотни и даже тысячи километров.

Это характерно для некоторых морских и всех авиационных пунктов пропуска, которые в связи с физическими особенностями среды прохождения границы (водная поверхность, воздушное пространство), экономическими условиями, видами транспортных средств и специфики их эксплуатации и обслуживания невозможно расположить вблизи границы.

Такие пункты пропуска устанавливаются на побережье морей и в глубине территории России, где имеются наземные возможности обслуживания указанных видов транспортных средств (в морских портах, аэропортах).

Под режимом в пунктах пропуска через государственную границу понимается система организационных и правовых норм, регламентирующих порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц, транспортных средств, грузов и животных, а также другой деятельности, связанной с пропуском через государственную границу перечисленных выше объектов.

Для решения задач по охране государственной границы пограничные органы широко используют предоставленное им право применять меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий и обеспечение привлечения виновных к ответственности. Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» определены следующие меры административного пресечения, применяемые пограничными органами:

• административное задержание лиц, нарушивших пограничный режим или режим в пунктах пропуска через границу;
• административное задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших государственную границу;
• личный досмотр задержанных, досмотр и изъятие находящихся при них вещей;
• запрещение в отдельных случаях въезда в Россию или выезда из Российской Федерации лиц, пытавшихся провезти через границу РФ материалы, предметы и документы, запрещенные к ввозу в РФ или вывозу из РФ, а также предметы контрабанды;
• воспрещение пропуска через государственную границу лиц, не имеющих действительные документы на право въезда или выезда в Российской Федерации до надлежащего оформления ими документов на право пересечения государственной границы или до выяснения обстоятельств утраты данных документов;
• задержание для проверки провозимых через границу произведений печати, клеше, рукописей, документов и материалов и изъятие тех из них, которые согласно действующим правилам не подлежат ввозу или вывозу;
• преследование и задержание в открытом море судна — нарушителя государственной границы РФ или судна, нарушившего российские законы или правила плавания и пребывания в портах России;
• применение оружия, действие, которого является исключительной мерой пресечения наиболее опасных посягательств.

В практике пограничных органов встречаются три вида задержания, это физический захват; административное задержание; уголовно-процессуальное задержание.

Под физическим захватом понимается задержание пограничным нарядом нарушителя границы или пограничного режима и доставка (конвоирование) его на пограничную заставу, КПП. Осуществлять физический захват и доставлять указанных нарушителей в подразделения пограничных органов может любой пограничник, независимо от его служебного положения и звания, так как это является его служебной обязанностью, предусмотренной Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Под административным задержанием понимается административная мера принуждения, заключающаяся в кратковременном ограничении личной свободы лица, совершившего административное правонарушение.

Уголовно-процессуальное задержание — это процессуальная мера принуждения, которая состоит в кратковременном заключении под стражу в строго определенных законом случаях.

Административное задержание от уголовно-процессуального отличается по следующим признакам:

• административное задержание применяется за совершение административных правонарушений (проступков), а уголовно-процессуальное — по подозрению в совершении преступления;
• административное задержание применяется до возбуждения уголовного дела, в то время как уголовно-процессуальное задержание является одним из неотложных следственных действий, которое может быть осуществлено только после возбуждения уголовного дела;
• административное задержание применяется к нарушителям границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу независимо от того, будут ли они привлекаться к уголовной ответственности или нет, есть ли в их действиях состав преступления или отсутствует.

Административное задержание от физического захвата отличается тем, что последний осуществляется только с целью прекращения правонарушения.

Административное задержание наряду с прекращением правонарушения имеет целью выяснение всех его обстоятельств и их документальную фиксацию.

Нарушение правил пограничного режима — это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения в пограничной зоне (полосе), производства работ, учета, содержания и использования плавсредств и средств передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, в российской части вод пограничных рек и озер. Нарушителями (субъектами правонарушений) пограничного режима могут являться:

• жители пограничной зоны (полосы), не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, или имеющие паспорта, но без специальных штампов в них органов внутренних дел, а также нарушивших правила передвижения, производства работ, порядок учета, содержания и использования самоходных или несамоходных судов и средств передвижения по льду;
• лица, не являющиеся жителями пограничной зоны, въехавшие или пытающиеся въехать в нее без надлежащих документов, нарушившие правила регистрации или прописки, передвижения и производства работ в пограничной зоне (полосе);
• должностные лица, допустившие нарушение правил пограничного режима в период выполнения своих функциональных обязанностей (продажа билетов в пограничную зону лицам, не имеющим разрешения на въезд, прием на работу без прописки и т.д.).

Кроме перечисленной категории, субъектами административных правонарушений могут являться также жители территории районов, городов, поселков и сельсоветов, прилегающих к государственной границе РФ или охраняемому побережью моря, где пограничная зона не установлена, но пограничными органами осуществляется деятельность по охране границы, а также лица, временно прибывшие на охраняемое побережье моря, берега пограничных рек и озер, нарушившие учет, содержание и использование плавсредств и средств передвижения по льду.

Нарушение установленного режима в пунктах пропуска через государственную границу — это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц и транспортных средств, а также другой деятельности, связанной с пропуском через границу лиц, транспортных средств и грузов. Нарушителями в пунктах пропуска являются (могут быть):

• физические лица, проникшие или пытающиеся проникнуть без надлежащих разрешительных документов в места, где производится пограничный и таможенный контроль;
• физические лица, проникшие без специального пропуска на места стоянки транспортных средств заграничного следования;
• физические лица (в том числе и должностные), нарушившие режим пребывания, передвижения в пунктах пропуска через границу, установленный по согласованию с пограничными органами администрацией аэропортов, морских и речных портов, железнодорожных и автомобильных вокзалов, станций международного сообщения.

В соответствии с законодательством РФ административное задержание нарушителей пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу производится с целью: пресечения неправомерных действий; установления личности правонарушителя, обстоятельств и мотивов правонарушения; установления в действиях задержанного лица признаков преступлений, предусмотренных ст. 83 или ст. 197 УК РФ («Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в РФ», «Нарушение правил въезда или проживания в пограничной зоне (полосе)»); обеспечение условий для привлечения правонарушителей к административной или уголовной ответственности.