Органы исполнительной власти

Понятие органа исполнительной власти

Понятие «исполнительная власть» не тождественно понятию «орган исполнительной власти». В законодательстве России определение этих понятий отсутствует. Имеются лишь указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.

Определяя понятие органа исполнительной власти, выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

Более обстоятельно рассматривает признаки органов исполнительной власти профессор Ю.Н. Старилов, который выделяет следующие:

Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

Главная задача органа исполнительной власти — правоисполнительная деятельность. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса.

Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер.

Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.).

Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах.

Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ.

Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания подзаконных актов управления (административных актов).

Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.

Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.

Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей .

Исходя из признаков органов исполнительной власти, ученые предлагают трактовать понятие органа исполнительной власти.

Так, в учебнике под ред. Л.Л. Попова дается следующее определение: «Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества» .

В работе А.А. Демина в число элементов понятия государственного органа включается признак обеспечения указаний государственного органа государственным принуждением.

Обобщая эти характеристики, можно дать следующее определение. Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

Система и структура органов исполнительной власти

Следует помнить, что слова система и структура схожи по смыслу, но их необходимо различать. Если система означает совокупность элементов в связях, то структура - их расположение.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единая система предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру. При этом в соответствии со ст. 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Действующие нормативные акты (указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы федеральных органов исполнительной власти (например, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. ).

В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Среди ученых-административистов не сложилось в настоящее время единого мнения о том, какие же субъекты исполнительной власти входят в ее систему. Как правило, в систему федеральных органов исполнительной власти включают Правительство РФ; федеральные министерства и ведомства . В систему органов исполнительной власти субъектов РФ - высший орган исполнительной власти субъекта РФ; иные органы исполнительной власти субъекта РФ. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти , некоторые считают, что он является «особым субъектом РФ» .

Систему субъектов исполнительной власти в Российской Федерации можно представить следующим образом:

• Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом - Администрацией Президента РФ);
• Правительство Российской Федерации;
• федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) совместно со своими территориальными органами;
• Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
• главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);
• правительства субъектов Российской Федерации;
• иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (исключительно в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

Под термином структура понимается строение, внутренне устройство . В юриспруденции, как правило, это понятие используется для определения внутреннего строения какого-либо органа, его расположения в системе органов. Оно используется также при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений, определении заработной платы сотрудников. Другими словами, под структурой органа исполнительной власти понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются следующие компоненты - строение, совокупность элементов и система отношений между ними.

Наличие у каждого органа управления, в том числе органов исполнительной власти, определенной структуры предопределяет эффективную деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.

Организационная структура органов исполнительной власти обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества, должностных окладов. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти.

В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины «типовые структуры» , «типовые штаты» , «норматив штатной численности» органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству или непосредственно Правительству РФ.

От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать задачи, создает условия для согласованной и четкой работы.

В целом, структуры управления обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Принято различать структуры простые и сложные, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные.

Анализируя структуру федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что в ее основе лежит как отраслевой, так и функциональный принципы. Так, в 1993 г. было 22 министерства, 11 государственных комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. В структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной 14 августа 1996 г., 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. В 2000 г. - 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральный служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора, иные органы - 3. В марте 2008 года - 16 федеральных министерств, 35 федеральных служб (в т.ч. 10, руководство которыми непосредственно осуществляет Правительство РФ), 33 федеральных агентства (в т.ч. 5, руководство которыми осуществляет Правительство РФ) и созданные в 2007 годы 2 государственных комитета также непосредственно подчиняющихся Правительству РФ . И, наконец, в настоящее время - 18 федеральных министерств (5 в подчинении Президента РФ и 13 - Правительства РФ), 36 федеральных служб (в т.ч. 5, руководство которыми непосредственно осуществляет Президент России и 6, руководство которыми непосредственно осуществляет Правительство РФ), 28 федеральных агентств (в т.ч. 2, руководство которыми непосредственно осуществляет Президент России и 4, руководство которыми осуществляет Правительство РФ).

Система и структура органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.

Основания классификации органов исполнительной власти

Существует различные основания классификации органов исполнительной власти.

По территории действия (территориальному масштабу деятельности) органы исполнительной власти можно разделить на:

• федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации;
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта Федерации (республики в составе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения - Москвы или Санкт-Петербурга). Это правительства республик, министерства республик, администрации краев и областей, структурные подразделения администраций и др.;
• территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта Российской Федерации, так и на территории нескольких субъектов РФ.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно- политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;

органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, обороной, юстицией, образованием и наукой и т.д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства РФ. В субъектах Федерации - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др.;

органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, техническим регулированием, государственной статистикой, тарифами и т.д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены либо федеральные службы, либо федеральные агентства, в субъектах Федерации - государственные комитеты, комитеты, управления и др.;

органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по финансово-бюджетному надзору и т.д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции могут быть федеральные службы или федеральные агентства, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре Московского правительства существуют такие органы специальной компетенции, как лицензионная и регистрационная палаты;

органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федеральном уровне такими органами являются департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти, например, Департамент обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (бывшее ГУГИБДД МВД России). В субъектах Федерации органами внутриотраслевой компетенции являются управления, отделы и другие структурные подразделения органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции этих субъектов. Примерами здесь могут служить: Управление лекарственного обеспечения Департамента здравоохранения администрации края, Отдел жилищно-коммунального хозяйства Управления жилищной политики администрации области и др.

По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, федеральные службы, федеральные агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др.

Статус Президента Российской Федерации в исполнительной власти РФ

Статус Президента Российской Федерации в исполнительной власти РФ определяется в первую очередь Конституцией Российской Федерации.

В части 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации среди перечисленных субъектов, осуществляющих государственную власть, Президент Российской Федерации находится на первом месте, далее следуют Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Статья 80 Конституции РФ определяет, что Президент - гарант Конституции, прав и свобод человека; он принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Многие правоведы, специалисты Конституционного права называют эту статью «набором скрытых полномочий Президента».

Как конкретно должно обеспечиваться согласованное функционирование органов государственной власти? Это может происходить и в том числе путем применения главой государства непосредственного руководства, а также координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти. Здесь необходимо подчеркнуть, что в России официально нет отдельной «президентской ветви» власти и поэтому возникает справедливый вопрос, к какой власти, собственно, относится Президент РФ. Бесспорным является то, что он глава государства. Де-факто он одновременно играет роль и главы исполнительной власти.

Президент РФ как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти:

• определяет основные направления внутренней и внешней политики РФ;
• является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;
• принимает непосредственное участие в формировании Правительства РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, причем Президент РФ может назначить на эту должность и свою кандидатуру; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ);
• обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;
• может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии;
• может вводить повсеместно или в отдельных местностях России чрезвычайное положение;
• издает указы и распоряжения, которые относятся к системе актов, обязательные для исполнения на всей территории РФ;
• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;
• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения данного вопроса соответствующим судом);
• вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
• формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;
• назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;
• назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;
• по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения;
• имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Можно назвать и иные полномочия Президента Российской Федерации как субъекта исполнительной власти. В частности, высшие должностные лица субъектов РФ - краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - подчиняются Президенту РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Пожалуй, наиболее значимым аргументом в пользу признания Президента РФ фактическим главой исполнительной власти являются нормы упомянутой ранее ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (в действ. ред.) «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с ними Президент РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий., Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти., распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти., а Правительство РФ координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти.

Президент РФ, соответственно находится и во главе органов государственного управления, а, следовательно, и во главе исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что Президент РФ обладает также полномочиями, которые не обусловлены осуществлением управленческой деятельности. Среди них:

• по формированию судебной власти;
• назначению выборов в Государственную Думу и роспуску Государственной Думы;
• подписанию и обнародованию федеральных законов.

Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента Российской Федерации, которая является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента Российской Федерации установлено Указом Президента РФ Указ Президента РФ от 06.04.2004 г. № 490 (в действ. ред.) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» . В соответствии с Положением об Администрации

Президента Российской Федерации, основной ее задачей является создание условий для выполнения Президентом Российской Федерации возложенных на него задач и функций.

Правительство Российской Федерации как субъект административного права

Правовой статус Правительства Российской Федерации определен гл. 6 Конституции РФ (ст. 110-117) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ - это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, они же в свою очередь подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Для осуществления своих полномочий оно может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики страны; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Оно по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В то же время Правительство осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти на основании соответствующих соглашений.

Основные правила организации деятельности Правительства установлены Регламентом Правительства Российской Федерации, который утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260 (в действ. ред.) «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» .

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений существует аппарат Правительства, действующий на основе того же положения.

Известную роль в деятельности Правительства Российской Федерации играют образуемые им правительственные и межведомственные координационные органы, именуемые комиссиями или организационными комитетами, а также органы совещательные, именуемые советами.

На вопрос: является ли Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти, однозначного ответа нет. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в действ. ред.) Правительство РФ не входит в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти (как впрочем и Президент РФ). Если обратиться к предыдущим указам Президента РФ, посвященным этим вопросам, то Правительство РФ входило в число федеральных органов исполнительной власти.

Де-юре, Правительство Российской Федерации и его Председатель (в тесном взаимодействии с Президентом РФ и его администрацией), являясь субъектом исполнительной власти, возглавляют единую систему исполнительной власти, его триаду: федеральные органы исполнительной власти - на федеральном уровне; органы исполнительной власти субъектов РФ - на уровне субъекта РФ; государственные органы исполнительной власти и органы местного управления (в случае передачи им полномочий исполнительной власти) - на муниципальном уровне. При этом ни Президент РФ, ни

Председатель Правительства РФ, а также некоторые его заместители и члены Правительства РФ (которые не возглавляют федеральные министерства) не входят в систему федеральных органов исполнительной власти.

Де-факто, Правительство РФ, включая его Председателя и всех членов, входят в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Такая неопределенность системы органов исполнительной власти не способствует эффективному государственному управлению.

Федеральные органы исполнительной власти и их функции

Основным звеном исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные органы исполнительной власти. До сих пор система и структура таких органов определяется подзаконными нормативными правовыми актами - указами Президента РФ и, соответственно, в любой момент времени по мере необходимости она может претерпеть существенные изменения.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ. В этом указе:

под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Следует отметить, что в первоначальной редакции Указа Президента РФ № 314 среди функций перечислялась и правоприменительная, под которой понималось «издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров», но впоследствии она была отменена. Полагаем, что это было сделано по следующим соображениям. Правоприменительная или исполнительная функция означает исполнение Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также исполнение индивидуальных правовых актов. Эта функция свойственна любому органу исполнительной власти и является формой реализации его деятельности. При осуществлении всех других функций (и функции по управлению государственным имуществом, и функции по оказанию государственных услуг, и контрольно-надзорную функции) федеральный орган исполнительной власти реализует правоприменительную функцию.

При реализации функции по принятию нормативных правовых актов следует учитывать, что Правительство РФ утвердило Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В нем закреплен порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями) .

Нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации .

Подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. Проекты нормативных правовых актов до их подписания подлежат обязательному согласованию с юридической службой федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти (лицом, исполняющим его обязанности).

Структурные подразделения федерального органа исполнительной власти и его территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.

В целях подготовки проектов нормативных правовых актов межведомственного характера руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти может создавать межведомственные рабочие группы.

Согласование указанных проектов нормативных правовых актов осуществляется в порядке, аналогичном установленному Регламентом Правительства РФ порядку согласования проектов нормативных правовых актов Правительства РФ.

Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных соответствующими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.

Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти установлено, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, разрабатывают проекты федеральных законов во исполнение актов законодательства Российской Федерации, планов законопроектной деятельности Правительства и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Этим же регламентом установлено, что функции по контролю и надзору осуществляются федеральными органами исполнительной власти в случаях, устанавливаемых актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Объекты контроля и надзора, требования к осуществлению контроля и надзора, в том числе особенности осуществления контроля и надзора в отдельных сферах государственного управления, устанавливаются федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Плановый контроль и надзор осуществляются с периодичностью, установленной федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Внеплановый контроль проводится с целью проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и в иных случаях, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Органы государственного контроля и надзора и их должностные лица не вправе приостанавливать деятельность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их структурных подразделений, производственных участков, а также прекращать эксплуатацию агрегатов, зданий или сооружений, проведение отдельных работ, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Характеризуя функцию по управлению государственным имуществом необходимо сослаться на Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренную Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29.11.2000 г.) .

В Концепции дается понятие управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс). Концепция содержит два раздела.

В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом.

Во втором разделе рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества.

Целями управления государственным имуществом названы:

• увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
• оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
• вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
• использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
• повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово - экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

• полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
• повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
• классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
• оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
• обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
• обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

По поводу следующей функции - оказание государственных услуг, следует отметить, что в положении о том или ином федеральном органе исполнительной власти (федеральном агентстве), как правило, говорится не о предоставлении определенных услуг, а об организации их оказания. В большинстве же случаев государственные услуги должны оказываться не самим федеральным органом исполнительной власти, а, как правило, делегируется государственным учреждениям.

По мнению Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова при более четком разграничении «функции собственно управления и функции оказания государственных услуг» отмечается, что последними «должны заниматься не органы исполнительной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на началах самоокупаемости. Данная позиция наглядно свидетельствует о том, что в отличие от органов исполнительной власти подобные образования непосредственно от имени государства не выступают, что и лишает их возможности юридически властвовать вовне» .

Вообще здесь следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, который задает вопрос: почему из всех правоприменительных функций выделили две - по управлению имуществом и по оказанию услуг. Ученый предлагает дополнить этот перечень, к примеру, по сбору налогов или оптимальному выполнению федерального бюджета и т.п. .

В предлагаемой Указом Президента РФ № 314 классификации функций с точки зрения теории права, административного права, теории государственного управления были взяты различные основания, в результате получился некий, ничем не обоснованный «винегрет». Перед реформаторами была поставлена цель уменьшить общее количество функций федеральных органов исполнительной власти, их систематизировать, проанализировать и, пожалуй, самое главное разграничить полномочия между тремя ведомствами, входящими в систему федеральных органов исполнительной власти.

Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти установлено, что федеральные органы исполнительной власти:

• организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
• разрабатывают и утверждают в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование .

Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации.

При оказании государственных услуг через коммерческие и некоммерческие организации, в том числе федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, соответствие качества и доступности государственных услуг установленным требованиям обеспечивают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти путем осуществления контроля и надзора за предоставлением государственных услуг этими организациями. Указанные федеральные органы исполнительной власти обеспечивают опубликование перечня государственных услуг, оказываемых бесплатно и на платной основе, цен на услуги, а также требований к качеству и доступности государственных услуг.

В Указе Президента РФ № 314 установлено, что федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств...;

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство принимает нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Виды принимаемых федеральным министерством актов устанавливаются федеральным законодательством.

Федеральная служба (служба) является:

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;

не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг (в ред. от 20.05.2004 г.)

Федеральное агентство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (в действ. ред.).

Раскрывая значение таких направлений деятельности, как координация и контроль федеральных министерств над деятельностью находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, необходимо остановиться на характеристике функций, которыми для этих целей наделены федеральные министры.

Федеральные министры наделены следующими функциями:

• утверждают ежегодный план работы и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении;
• вносят в Правительство Российской Федерации по представлению руководителей федеральных служб и федеральных агентств проекты положений о федеральных службах и федеральных агентствах, предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников федеральных служб и федеральных агентств;
• вносят в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
• вносят в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, другие документы, относящиеся к их сфере деятельности;
• вносят в Правительство Российской Федерации предложения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей государственных внебюджетных фондов;
• принимают нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
• вносят в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
• вносят в Правительство Российской Федерации по представлению руководителей государственных внебюджетных фондов проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
• назначают проверки деятельности государственных внебюджетных фондов;
• представляют в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий и учреждений, находящихся в ведении подведомственных министерству федеральных служб и федеральных агентств;
• дают поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
• отменяют противоречащие федеральному законодательству решения федеральных служб и федеральных агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом;
• назначают на должность и освобождают от должности по представлению руководителей федеральных служб и федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководителей территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 г. № 30 (в действ. ред.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» федеральными органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти.

Такая возможность создания территориальных органов федеральными органами исполнительной власти для реализации своих функций предусмотрена ч. 1 ст. 78 Конституции РФ.

Порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти нормативно установлен Постановлением Правительства РФ от 27.05.1993 г. № 491 .

В соответствии с указанным документом территориальные органы федеральных органов исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующего федерального органа исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции Российской Федерации и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, руководствуются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производятся соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Территориальные органы являются юридическими лицами, имеют свой расчетный и другие счета в отделениях банков, обособленное имущество, гербовую печать.

Основными принципами в деятельности территориальных органов являются: соблюдение законности, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, персональная ответственность.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы:

• принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих министерств и ведомств;
• участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации мероприятий, касающихся сферы их деятельности;
• систематически информируют министерства и ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах.

Территориальные органы имеют право:

• представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ;
• запрашивать и получать:
• от соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации - необходимую для осуществления своей деятельности информацию;
• от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности - сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;
• от органов статистики - информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;
• участвовать в работе соответствующих федеральных органов исполнительной власти;
• принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;
• вносить предложения соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут иметь несколько разновидностей территориальных органов в зависимости от целей их создания и реализуемых ими функций. Как правило, федеральными министерствами создаются региональные и межрегиональные территориальные органы, обеспечивающие различный уровень территориального управления, в некоторых случаях - специализированные органы, имеющие конкретную компетенцию, напр., органы налогового контроля, органы валютного контроля и т.д.

На региональном уровне исполнительную власть реализуют органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Прежде, чем охарактеризовать их полномочия, необходимо остановиться на таком административно-территориальном делении, как Федеральные округа.

В сложившейся в последние годы системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно «переварить» и эффективно реализовать на благо общества все взятые себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых субъектов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а зачастую имеет место непроходимость системы для управленческих сигналов «по вертикали». Последствия сохранения «слабого центра и слабых регионов» могли быть очень серьезными для страны.

Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают норму управляемости. Их образование очевидно является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцентрации полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.

Федеральные округа в перспективе должны стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного управления

На основании ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в действ. ред.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 17 закона определена система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Законом определено, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок не более пяти лет по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Подробно прописана процедура представления кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. При этом он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;

д.1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Законом определено, что Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей принимается в форме указа.

Решение Президента РФ о предупреждении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности принимается в форме указа.

Таким образом, непосредственно Президенту Российской Федерации предоставлены большие полномочия как по представлению кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так по отрешению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности.

Статья 21 закона определяет основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

• осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
• разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально- экономического развития субъекта Российской Федерации;
• обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
• формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
• управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд;
• осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

В субъектах РФ системы исполнительной власти организованы по-разному. Например, в республиках в составе России принято выделять несколько типичных схем организации исполнительной власти:

Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики - Президентом, который одновременно является председателем Правительства. Так организована исполнительная власть, например, в Республике Бурятия, в Республике Коми.

Система исполнительной власти, при которой кабинет министров (правительство) республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства - Президенту республики. Такая форма организации исполнительной власти закреплена конституциями Республики Башкортостан и республики Татарстан.

Система исполнительной власти, возглавляемая Президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом. Так организована исполнительная власть в Республике Саха (Якутия), в Чувашской Республике. Так Конституцией Республики Саха (Якутия) установлено, что Президент является высшим должностным лицом республики и главой ее исполнительной власти. Правительство же деятельностью, которого руководит Председатель Правительства, является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. По конституции Чувашской республики Президент также является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики. Однако орган исполнительной власти, которым является Кабинет министров - Правительство Чувашской Республики, осуществляет свою деятельность непосредственно под руководством Президента республики.

Система исполнительной власти, отличительной особенностью которой является конституционное наделение Президента республики, являющегося главой государства, параллельными полномочиями главы исполнительной власти. Такое сочетание двух форм правосубъектности у Президента предусмотрено Конституциями Республики Тува и Республики Северная Осетия - Алания.

Система организации исполнительной власти в Республике Карелия. Там главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый всем населением Председатель Правительства, который представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти республики, сам назначает и освобождает от должности практически всех министров (за исключением трех), все председателей комитетов и других руководителей республиканских органов исполнительной власти, сам формирует и определяет порядок деятельности Правительства республики.

Коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти. При такой системе либо Правительство республики формируется представительным органом государственной власти (например, Государственным Советом в Удмуртской республике) и осуществляет исполнительную власть, либо исполнительную власть возглавляет непосредственно коллективный орган, который и формирует Правительство республики (например, образуемый Конституционным Собранием Республики Дагестан Государственный Совет Республики). Во втором случае Правительство является исполнительным и распорядительным органом государственной власти, а Председатель Правительства входит в состав Государственного Совета Республики в качестве заместителя его Председателя.

Система организации исполнительной власти, при которой Президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Так, в соответствии со Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия Президент Республики является главой исполнительной власти, высшим должностным лицом, а в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской республики Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом Республики.

Системы организации исполнительной власти в субъектах РФ, не являющихся республиками, также отличаются большим разнообразием. Например, губернатор Иркутской области является главой, высшим должностным лицом области, возглавляет, будучи главой администрации, исполнительную власть. Губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти области. Глава администрации Липецкой области руководит системой исполнительной власти. Губернатор Пермской области является высшим должностным лицом области, обладающим полномочиями главы администрации. В Свердловской области наряду с должностью губернатора существует должность главы областного правительства. А губернатор Ставропольского края является высшим должностным лицом и председателем правительства края и т.д. .

Особая система организации исполнительной власти существует в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Так, в соответствии с уставом города Москвы Московская городская администрация (которая называется также городской администрацией или мэрией) является одновременно и исполнительным органом городского самоуправления, и исполнительным органом государственной власти города. Деятельностью мэрии руководит мэр, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации.

В структуру Московской городской администрации входят коллегиальной орган исполнительной власти - Правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональны органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах Москвы - районные Управы, являющиеся органами власти районов.

В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ, в свою очередь, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Общие принципы и порядок заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий устанавливаются ст. 26.8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924 утверждены Правила заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов российской федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий .

Подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являющимися сторонами соглашения.

Не допускается заключение соглашений, предусматривающих передачу федеральным органам исполнительной власти осуществления части полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Проект соглашения направляется стороной - инициатором заключения соглашения другой стороне соглашения. Срок согласования указанного проекта составляет 2 недели и может быть продлен по соглашению сторон на 1 месяц. В случае если проект соглашения не будет согласован сторонами по истечении указанного срока, сторона - инициатор заключения соглашения может обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы для рассмотрения разногласий.

Указанная Комиссия в месячный срок на своем заседании рассматривает вопросы, связанные с заключением соглашения, и принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. По обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Комиссия принимает решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации, которое в месячный срок принимает по представленным материалам окончательное решение.

Соглашение утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации.

Местные органы исполнительной власти как таковые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации, однако в ряде конституций республик входящих в состав России (Ингушетии, Коми, Кабардино-Балкарии, Хакасии) прямо предусматриваются органы местной государственной власти и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы.

Так, например, в ст. 94 Конституции Республики Коми записано: «Местная администрация - орган исполнительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление; она входит в систему исполнительной власти республики».

Органы местного самоуправления - муниципальные органы - это наделенные полномочиями органы по непосредственному, оперативному управлению муниципальной собственностью, финансами, хозяйственной, социально-культурной и иными сферами жизнедеятельности местного значения.

В соответствии с ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в действ. ред.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Закон предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 Федерального закона.

Так, ч. 5 ст. 37 закона определено, что при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Часть 11 ст.37 устанавливает, что контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления, в том числе, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.