Общая характеристика субъектов административного права

Понятие и система субъектов административного права

Субъект административного права - это обладатель прав и обязанностей, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным правом.

Субъект административно-правовых отношений - это физическое лицо или организация, являющееся участником управленческих правоотношений, наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способное их осуществлять.

Субъект административного права и субъект административно-правовых отношений два равно взаимосвязанных по значению понятия.

Условия, при которых субъект административного права может стать субъектом административно- правовых отношений, это:

• наличие административно-правовых норм, предусматривающих права и обязанности субъекта;
• наличие оснований возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений (то есть юридических фактов);
• административная правоспособность и административная дееспособность.

Административная правоспособность - установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения.

Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права

С точки зрения первичного источника, первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:

• конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно-административными;
• права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в его источниках.

Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административно-правовом обеспечении. Административное законодательство должно уточнить, кто имеет соответствующее право, время, место и иные условия его реализации, механизм осуществления. Очевидно, что без административно-правовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административно-правовом обеспечении нуждаются право на объединение, предпринимательскую деятельность и др.

К числу административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение или замену паспорта гражданина России, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др. Административное право первично регулирует также права отдельных категорий граждан: беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот, студентов.

В зависимости от механизма реализации права граждан подразделяются на:

• абсолютные (безусловные) права - права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользования публичными библиотеками, получения общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина;
• относительные права - права, для реализации которых нужен акт государственного органа (приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление определенной деятельности).

В зависимости от круга лиц, которым предоставляются права, и оснований их возникновения различают:

• общие права граждан, которые распространяются на все отрасли и сферы управления (например, право граждан на участие в государственном управлении, право на обжалование действий государственных органов и должностных лиц);
• специальные права - права граждан в той или иной сфере или отрасли управления (например, в сфере экономики каждый гражданин имеет право на осуществление предпринимательской деятельности). По содержанию выделяют следующие группы прав:
• право на участие в государственном управлении (право на государственную службу, внесение предложений, получение необходимых документов, пресечение противоправных действий и др.);
• право на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций (получение организационной, технической, санитарно-эпидемиологической, медицинской помощи и др.);
• право на защиту (основными формами реализации права на защиту являются: административная жалоба, жалоба, защита в административно-юрисдикционном производстве, право на помощь негосударственных организаций).

Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные: абсолютные - возлагаются на каждого и не зависят от конкретных обстоятельств (например, соблюдение законов, уплата установленных налогов и т.п.); относительные - возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности собственника автомобиля - платить налоги, поступающие в дорожные фонды и т.п.).

Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Правовое положение иностранных граждан на территории РФ регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан в РФ, являются Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), ряд федеральных законов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и другими законодательными актами.

Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором».

Основной формой установления особенностей правового статуса иностранцев является Федеральный закон, а основная сфера, где они устанавливаются, - сфера отношений граждан с органами исполнительной власти.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на общие, групповые и индивидуальные. К общим относятся следующие:

• они не могут быть государственными служащими (за исключением государственных служащих военной службы по контракту), занимать некоторые должности (Президента России, командира экипажа воздушного судна и др.);
• они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;
• на них не распространяется воинская обязанность;
• их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться иностранцы и лица без гражданства, только к ним может применяться такое наказание, как административное выдворение);
• они не могут быть членами политических общественных объединений;
• иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которым заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Россию только при наличие разрешения, визы;
• они проживают на территории РФ и осуществляют деятельность на основании специальных документов;
• они могут быть признаны беженцами, приобрести гражданство России.

Групповые особенности административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлены многими обстоятельствами: сроком (временем), целью пребывания в России (туризм, учеба, служебные дела и др.), страной, из которой прибыл иностранец, и т.д.

По времени пребывания на территории России всех иностранных граждан и апатридов можно поделить на:

• постоянно проживающих; временно проживающих; временно пребывающих;
• проезжающих через территорию России транзитом.

Организации, предприятия и учреждения как субъекты административного права

Коллективными субъектами административного права являются разнообразные по своему правовому положению организации, осуществляющие хозяйственные, социально-культурные и иные функции, обеспечивающие материальные и духовные потребности граждан, общества и государства. Их административно-правовой статус определяется Гражданским кодексом Российской Федерации, законами и иными нормативными актами (положениями, уставами и т.п.).

Под организацией понимаются организованные коллективы людей, возглавляемые своим органом управления и имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Их разновидностями являются коммерческие и некоммерческие организации.

В соответствии со ст. 50 ГК РФ коммерческими организациями считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (хозяйственные товарищества и объединения, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия).

Некоммерческими являются организации, не имеющие своей основной целью извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками (потребительские кооперативы, общественные и религиозные объединения, благотворительные и иные фонды). Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку она служит достижению основной цели, ради которой они созданы.

Органом управления организации является коллегиальный орган (исполнительный комитет, правление, дирекция) либо назначенный учредителем организации единоначальный руководитель (заведующий, управляющий, директор), осуществляющий оперативное управление внутри данной организации, руководство ее производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельностью, распоряжение имуществом, денежными средствами и представляющий без доверенности данную организацию во внешних сношениях с органами государственной власти, местного самоуправления и иными субъектами административного права. Указанные органы управления организаций, в отличие от государственных органов исполнительной власти, не являются субъектами государственной власти, не обладают государственно-властными полномочиями и действуют от имени данной организации. Лица, входящие в состав органа управления организации, как правило, не является государственными служащими.

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения, которые также как иные организации, в отличие от государственных органов исполнительной власти, осуществляют не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и иных потребностей граждан, общества и государства. Предприятия и учреждения различаются между собой по их назначению.

Предприятие - это хозяйственная организация, функционирующая для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

В зависимости от видов собственности предприятия подразделяются на государственные; муниципальные; находящиеся в собственности общественных объединений, иностранных государств, юридических и физических лиц, а также образованные на базе смешанных форм собственности.

По значению и организационной форме государственные предприятия подразделяются на общефедеральные (в том числе казенные, унитарные и др.) и предприятия субъектов федерации.

По характеру (виду) выпускаемой продукции и оказанию услуг, то есть по отраслевой специализации, предприятия подразделяются на промышленные (заводы, фабрики, шахты, комбинаты и др.); сельскохозяйственные (кооперативы, объединения, фермерские хозяйства и др.); строительные (строительно-монтажные управления, строительные кооперативы и др.); транспортные (железнодорожные станции, вагоноремонтные заводы, депо, пароходства, аэропорты и др.); связи (телеграфы, почтамты, узлы связи и др.); торговли (универмаги, специализированные магазины, торговые базы и др.); жилищно- коммунальные (ремонтно-эксплуатационные управления, предприятия по благоустройству, энергосети, газоснабжения и др.).

Предприятия могут объединяться в концерны, союзы, ассоциации и другие объединения на договорной основе.

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся органы государственной власти (аппараты представительных органов, органы исполнительной власти (министерства, комитеты, управления, отделы и т.п.), аппараты судебных органов, прокуратуры и др.

Учреждения, так же как и предприятия, подразделяются на виды по разным основаниям: по форме собственности (государственные, муниципальные, негосударственные, частные и др.); по масштабу и значению своей деятельности (общефедеральные, субъектов федерации, местные (муниципальные); по характеру и сфере деятельности. По последнему основанию выделяются учреждения:

образования (школы и иные образовательные учреждения);

• науки (академии наук, научно-исследовательские институты и др.);
• культуры (театры, музеи, библиотеки и др.);
• здравоохранения (больницы, поликлиники и др.);
• социальной защиты (интернаты для престарелых, школы-интернаты и др.).

Предприятия и учреждения являются субъектами административного права. Они вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права в связи с осуществлением своих функций.

Нормы права, определяющие административно-правовой статус предприятий и учреждений устанавливают:

• общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;
• государственную регистрацию предприятий и учреждений;
• по отдельным видам деятельности - государственное лицензирование, нормирование, техническое регулирование, контроль и надзор и т.п.
• общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, необходимый для налогообложения и ведения общегосударственной экономической информации.

Административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений имеет свои особенности. К особенностям административно-правового статуса предприятий и учреждений относятся, прежде всего те, что они являются собственностью государства.

Руководство государственными предприятиями и учреждениями осуществляют должностные лица, назначаемые компетентными государственными органами и обладающие государственно-властными полномочиями. Порядок образования и ликвидации предприятий и учреждений регламентируется законодательством. Они могут быть созданы по решению собственника или уполномоченного органа.

Муниципальные предприятия и учреждения - основанные на собственности муниципальной, т.е. органов местного самоуправления.

Государственные корпорации: понятие и их административно-правовая характеристика

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" была введена новая организационно-правовая форма юридического лица - государственная корпорация, под которой признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Это уже подчеркивает особый статус таких организаций и предопределяет их небольшое количество.

Однако анализируемая форма юридического лица практически не применялась нашим государством. До 2007 года было создано всего лишь две корпорации, одна из которых осуществляет свою деятельность до сих пор - Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов». В 2007 году были созданы Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", Российская корпорация нанотехнологий (ГК «Роснанотех»), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" и на основе реорганизации Федерального агентства по атомной энергии - Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом".

Административно-правовой статус государственной корпорации основан на следующих ключевых положениях:

• имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является ее собственностью;
• государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное;
• использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации;
• может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям;
• обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации;
• особенности правового положения устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации;
• для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, поскольку в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

Общественные объединения: понятия и виды

Конституция РФ закрепляет право граждан на объединение, включающее в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для достижения и защиты общих целей и интересов, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них. Содержание этого права граждан, государственные гарантии свободы деятельности общественных объединений, особенности правового статуса отдельных видов общественных объединений, порядок их создания реорганизации и ликвидации регулируются федеральными законами «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и другими законами.

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, что способствует реализации прав и законных интересов граждан.

Добровольность формирования - важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности.

Общественные объединения в соответствии с названным законом могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

• общественная организация;
• общественное движение;
• общественный фонд;
• общественное учреждение;
• орган общественной самодеятельности.

Общественное объединение обязано: соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности и представлять ему другие необходимые сведения.

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляют органы прокуратуры.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контролируют соответствие их деятельности уставным целям. В случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, орган юстиции может вынести письменное предупреждение руководящим органам объединений.

На финансовые органы возложен контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.

Деятельность общественных объединений может быть приостановлена на определенный срок по решению суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) ее субъектов, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.

Ликвидация общественного объединения происходит либо по решения съезда (конференции) или общего собрания, либо в судебном порядке.

Особое место среди общественных объединений занимают политические общественные объединения (политические партии, политические движения), профессиональные союзы, религиозные объединения.

Статьей 13 Конституции РФ в качестве основы конституционного строя признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Политическими общественными объединениями признаются общественные объединения, в уставе которых в числе основных целей закреплено участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов. Организационно-правовыми формами политических общественных движений являются общественные организации (для политических организаций, в том числе политических партий) и общественные движения (для политических движений).

Политические объединения подлежат обязательной государственной регистрации с опубликованием списка в средствах массовой информации.

Контроль за деятельностью политических партий по соблюдению их уставов осуществляют регистрирующие органы, которые полномочны знакомиться с документами, направлять своих представителей на съезды, вносить письменные предупреждения при нарушении устава, вносить в краевые, областные, верховные суды заявления о приостановлении деятельности на срок до 6 месяцев или ликвидации политической партии и ее отделений (по решению Верховного суда РФ).

Профессиональные союзы - это добровольные общественные объединения граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду своей деятельности, которые создаются в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Граждане, достигшие 14-летнего возраста, осуществляющие трудовую (профессиональную) деятельность, имеют право создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью.

Профсоюзы имеют право на участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, осуществлять контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости, на участие в выборах органов государственной власти и местного самоуправления, на участие в урегулировании коллективных трудовых споров, право на осуществление контроля за соблюдением законодательства о труде, охраны труда и окружающей среды, на защиту интересов работников, право создавать общероссийские, межрегиональные и территориальные объединения (ассоциации) профсоюзов, сотрудничать с профсоюзами других стран, создавать международные профсоюзные объединения.

Профсоюзы, их объединения владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им на праве собственности имуществом, в том числе денежными средствами.

Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов государственной власти и местного самоуправления, работодателей, администрации предприятий и учреждений, политических партий и других организаций, им не подотчетны и не подконтрольны.

Религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее такими соответствующими этой цели признаками, как вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Правовое положение религиозных организаций определено Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», постановлением Правительства «О порядке регистрации, открытии и закрытии в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций» и другими нормативными правовыми актами.

Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. Религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющих деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляется в пользование группы ее участниками. Граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления.

Религиозной организацией признается добровольное религиозное объединение, зарегистрированное в установленном законом порядке в качестве юридического лица и включенное в Единый государственный реестр юридических лиц. Религиозные организации в зависимости от территории деятельности подразделяются на: а) местные, состоящие не менее чем из 10 участников, постоянно проживающих в одной местности (городе, селе, районе); б) централизованные, состоящие не менее чем из трех местных религиозных организаций. Запрещается создание религиозных объединений в органах государственной власти и местного самоуправления, воинских частях, иных государственных и муниципальных организациях.

Религиозные организации действуют на основании устава, утвержденного их учредителями или централизованной религиозной организацией и зарегистрированного в органах Министерства юстиции РФ. В уставе указываются: наименование, место нахождения, цели, задачи и формы деятельности, структура организации и органы управления, порядок создания и прекращения деятельности, источники образования денежных средств и иного имущества. Не допускается отказ в регистрации религиозной организации по мотивам нецелесообразности ее создания.