Понятие и сущность административного процесса

Общая характеристика процесса как юридической категории. Основные черты и подходы к пониманию административного процесса как вида юридического процесса

Характеристике процесса в целом, как общеправовой категории, посвящена обширная литература. Однако вопрос о понятии «процесс» не только в административном праве, но и в других отраслевых науках и на уровне общей теории в целом остается не решенным.

Связано это, прежде всего с тем, что современное российское законодательство закрепляет различные по своей юридической природе и содержанию виды процессов: конституционный, законодательный, гражданский, уголовный, административный, арбитражный, бюджетный, нормотворческий, избирательный и некоторые другие.

Поэтому, как констатирует Е.Г. Лукьянова, в науке существует несколько подходов к определению юридического процесса:

а) юридический процесс — это юрисдикционная и иная охранительная деятельность органов правосудия (деятельность, направленная на разрешение споров о праве и осуществление правового принуждения);

б) юридический процесс — это юрисдикционная и иная охранительная деятельность уполномоченных органов государства и других субъектов.

в) юридический процесс — это вся правоприменительная и правотворческая деятельность компетентных органов государства;

г) юридический процесс — это процесс реализации материально-правовых норм безотносительно к формам такой реализации.

д) юридический процесс — это вся юридическая деятельность государственных органов (правотворческая, правоприменительная, учредительная, контрольная, распорядительная).

Приведенные характеристики процесса свидетельствуют о том, что процесс является формой осуществления различных по содержанию видов государственно-властной деятельности.

Не ставя своей задачей, подробный анализ многочисленных общетеоретических и отраслевых научных трудов, воспользуемся результатами исследований профессора В.Д. Сорокина, предложившего собственную конструкцию основных свойств процесса как юридической категории

1. Взятый в целом процесс — это отчетливо выраженная государственно-властная деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму — правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.

Поскольку любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность, то тогда из этой бесспорной формулы с необходимостью следуют два вывода, имеющие, с точки зрения, В.Д. Сорокина определяющее значение для характеристики любого вида процесса.

Первый: будучи юридической формой данной ветви государственной власти, процесс — законодательный, гражданский, уголовный, административный — в полной мере отражает особенности «своей» ветви государственной власти.

Второй: у каждого вида процесса свой властный источник — соответствующая ветвь государственной власти.

2. Любой вид процесса — это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции — законодательные, исполнительные, правоохранительные и т. д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности.

Вместе с тем, каждый вид процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание, последовательность специфичны для каждого вида процесса.

3. Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам.

Смысл процесса — достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде соответствующего юридического акта — закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида — обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата.

4. Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом регулировании. Оно, это регулирование, с разной степенью детализации, охватывает основные стороны процессуальной деятельности различных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм, играющих важную, хотя и неоднозначную, роль в системе права. [8]

5. Наличие несомненной, хотя и своеобразной связи процесса — прежде всего гражданского, уголовного и административного с методом правового регулирования.

Сформулированные В.Д. Сорокиным юридические свойства процесса характеризуют его как деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции. Эта деятельность урегулирована процессуальными нормами и обеспечивает надлежащую реализацию материальных норм российского права и достижение предусмотренного этими нормами юридического результата.

В дополнение к сказанному обратим внимание на ряд признаков, характеризующих юридический процесс, сформулированных Д.Н. Бахрахом, а именно:

• это сознательная, целенаправленная деятельность, которая состоит в последовательном совершении ряда предусмотренных правом действий (процессуальных действий);
• она запрограммирована на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретных дел;
• она документируется: промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;
• она осуществляется в процессуальной форме, т.е. имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами.

Административный процесс как вид юридического процесса выделяется по отраслевому критерию, как вид процессуальной деятельности, урегулированной административно-процессуальными нормами.

Специфика административного процесса, как отраслевого вида юридического процесса, состоит в том, что:

а) субъектами административного процесса выступают, как правило, субъекты административной власти (прежде всего органы исполнительной власти и иные органы государственного управления);

б) в рамках административного процесса рассматриваются административные дела и принимаются по ним решения, т.е. дела, которые возникают из административно-правовых отношений и разрешаются преимущественно в соответствии с административными и административно-процессуальными нормами. Понятие «административное дело» Конституция (ст. 126) ввела в ранг конституционного применительно к осуществлению административного судопроизводства.

в) в основе порядка рассмотрения индивидуально-конкретных дел лежит определенная урегулированная административно-процессуальными нормами процедура, которую в научной и учебной литературе называют административной процедурой.

Однако в науке административного права идет многолетняя дискуссия о понятии административного процесса, суть которой сводится к определению его объема, а точнее определению перечня индивидуальных конкретных дел, рассмотрение которых охватывается понятием административный процесс.

В настоящее время можно выделить два основных подхода к определению административного процесса: узкий (юрисдикционный) и широкий (управленческий).

Суть узкого (юрисдикционного) подхода к административному процессу состоит в том, что этот процесс трактуется как регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».

Однако среди сторонников юрисдикционной концепции есть и такие, которые считают, что юридический процесс (в том числе административный) может возникать только при наличии правового спора. Нет правового спора - нет юридического процесса, а есть материально-правовая процедура разрешения какого-либо дела. Так, по мнению А.А. Демина, бесспорные дела рассматриваются компетентными государственными органами не в рамках юридического процесса, а в рамках материально-правовой процедуры функционирования этих органов. Соответственно, юридический процесс предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: двух сторон и арбитра. В свою очередь административный процесс - это процедура разрешения административных споров при участии трех сторон юридического процесса: заявитель, 2) лицо, действия которого обжалуются, и 3) лицо, разрешающее спор. Однако данная позиция не нашла поддержки среди ученых.

Наиболее востребованной в настоящее время и получившей широкую поддержку ученых-административистов является управленческая концепция административного процесса. За основу при характеристике управленческого подхода воспользуемся определением, сформулированным В.Д.Сорокиным. По его мнению, «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права».

В данном определении внимание акцентируется как на предметной, так и субъектной составляющей административного процесса. Содержание процессуальной деятельности характеризуется как разрешение различных по характеру индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, т.е. при осуществлении нормотворческой, регулятивной правоприменительной, и правоохранительной деятельности.

С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно органами исполнительной власти и её должностными лицами, а в установленных законом случаях судьями, прокурорскими работниками.

В научной литературе, кроме того, обращается внимание на то, что административным процесс является, прежде всего, в силу специфики своего предмета - рассмотрение административного дела. Исходя из этого предметного критерия, процесс будет административным, независимо от того, какой орган - судебный или административный - рассматривает и разрешает административное дело. И уже, исходя из субъектного критерия, административный процесс может быть подразделен на административный управленческий процесс (управленческий процесс) и административный судебный процесс (административное судопроизводство).

Вместе с тем использование словосочетания «административный управленческий процесс» вряд ли можно признать удачным, поскольку в административно-правовой литературе проводится разграничение понятий «административный» и «управленческий» процесс. Под управленческим процессом понимается процесс управления в целом во всем многообразии различных форм правоприменительной и правоохранительной деятельности, используемых в сфере государственного управления. К примеру, он включает в себя такие виды управленческой деятельности, как надзор органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, правил дорожного движения, осуществление лицензионного контроля, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые не обладают признаками юридического процесса.

В свою очередь понятием «административный процесс» охватывается не любая правоприменительная деятельность в сфере государственного управления, а только та, которая связанна с разрешением индивидуально конкретных юридических дел и представляющие собой логически завершенные юридические процессы.

В учебной литературе справедливо отмечается, что административно - публичная деятельность органов государственного управления включает в себя как «процессуальные виды такой деятельности — административные производства, так и внепроцессуальные виды этой деятельности, осуществляемые вне рамок административного процесса».

При этом как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административно-публичной деятельности осуществляются органами государственного управления в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами, то есть в соответствии с определенной административной процедурой.

Под административной процедурой понимается урегулированный административно-процессуальными нормами специальный порядок осуществления органом государственного управления деятельности (производства) по разрешению подведомственной ему категории однородных индивидуально-конкретных дел либо совершения этим органом иных юридически значимых (административно-правовых) действий вне рамок каких- либо административных производств.

Учитывая сказанное, административные процедуры подразделяются на процессуальные и внепроцессуальные.

К числу внепроцессуальных процедур в учебной литературе, к примеру, относят процедуры, устанавливающие порядок:

• организации несения сотрудниками полиции патрульно-постовой службы в общественных местах;
• организации несения сотрудниками полиции дорожно-патрульной службы;
• введения и осуществления режима карантина на определенной территории;
• досмотра транспортных средств, осуществляемого сотрудниками полиции в ходе несения дорожно-патрульной службы;
• применения сотрудниками полиции в ходе несения службы специальных средств и огнестрельного оружия;
• отстранения от работы инфекционного больного при введении карантина.

В свою очередь процессуальные процедуры разрешения индивидуальных конкретных дел определенной категории в сфере государственного управления составляют содержание административного процесса и определяют его структуру.

Обобщая сказанное можно сделать вывод, что процесс как юридическая категория представляет собой организационную форму нормотворческой и правоприменительной деятельности уполномоченных на то субъектов, обеспечивающей достижение предусмотренного материально-правовыми нормами юридического результата. Посредством данной деятельности осуществляется правотворчество, позитивное правоприменение, разрешение споров о праве, применение правового принуждения.

Таким образом, завершая рассмотрение первого вопроса, сформулируем общепринятое в современный период понятие административного процесса - это порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых с целью реализации материальных норм административного и иных отраслей российского права.

Структура административного процесса

Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуальноконкретных дел.

В гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном законодательстве прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс — есть сумма производств; производство — органическая часть процесса.

С точки зрения предметной составляющей, а именно, перечня административных производств, которые входят в состав административного процесса, его структура обусловлена представлениями о понятии административного процесса.

С точки зрения управленческого подхода к пониманию административного процесса, его сторонниками высказываются различные точки зрения о структуре административного процесса.

Так, например, И. В. Панова считает, что логичнее говорить об административно-процессуальной деятельности, состоящей из трех административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правонаделительном и административно-юрисдикционном.

По её мнению административно-нормотворческий процесс может быть представлен производствами по созданию: актов (постановлений, распоряжений) Правительства РФ и субъектов РФ; актов (приказов, указаний, положений, наставлений, инструкций, постановлений и т.п.); нормативных актов Банка России .

В административно-правонаделительном процессе правомерно выделить следующие виды производств: по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительно-лицензионное; регистрационное; кадровое (служебное): административно-договорное; приватизационное.

В административно-юрисдикционном процессе считает возможным выделить следующие виды производства: а) исполнительное; б)

административно-процессуальное (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами

ответственности); в) дисциплинарное; г) по жалобам; д) по делам об административных правонарушениях.

В свою очередь П. И. Кононов различает два вида административного процесса: административно-регулятивный и административно-охранительный.

Первый вид процесса, по его мнению, объединяет следующие производства: правопредоставительное; лицензионно-разрешительное; регистрационное, удостоверительное; экзаменационное; конкурсное; поощрительное; по возложению на физических и юридических лиц специальных публично-правовых обязанностей.

В структуре административно-охранительного процесса им выделяются: административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство; производства по применению мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности (административно-пресекателъное, административнообеспечительное, административно-исполнительное); производство по делам об административных правонарушениях; административно-арбитражное производство.

В приведенных классификациях авторы предлагают двухуровневую и даже трехуровневую структуру административного процесса, подразделяя его вначале на виды административных процессов, а затем уже на виды административных производств. Это довольно распространенная только в отношении административного процесса тенденция, лишенная, по мнению В.Д.Сорокина, необходимой логики.

В.Д.Сорокин считает, что есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И. В. Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств: а) административно-правотворческого; б) административно-правонаделительного; в) административно-юрисдикционного.

Разделяя мнение В.Д. Сорокина о единстве административного процесса, за основу возьмем предложенную им структуру административного процесса.

В настоящее время, с учетом происходящих в стране изменений в правовом регулировании, её составляют производства, имеющие уже основательное законодательное закрепление, а именно:

1. Производство по принятию нормативных актов государственного управления.
2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам.
4. Производство по делам о поощрениях.
5. Регистрационное производство
6. Лицензионное производство
7. Дисциплинарное производство.
8. Производство по делам об административных правонарушениях.
9. Исполнительное производство.

Критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел.

В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;
б) правонаделительные производства;
в) правоохранительные производства.

Помимо перечисленных В.Д.Сорокиным производств, в структуре административного процесса в числе правоохранительных производств выделяются контрольно-надзорное производство и производство по применению отдельных мер административного предупреждения и административного пресечения.

Кроме того, отдельные авторы выделяют в структуре административного процесса ряд административных процедур, таких как: учета и отчетности; аттестации и аккредитации; сертификации и стандартизации; квотирования и размещения государственных заказов; единства измерений, что даже нашло отражение в рабочих программах учебной дисциплины «Административно - процессуальное право».

Резюмируя изложенное, полагаем необходимым сделать следующие выводы:

1. Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально-конкретных дел.

2. В отечественной административистике встречается большое количество разнополярных точек зрения относительно структуры административного процесса. Их анализ позволяет констатировать, что наиболее приемлемой является структура административного процесса, предложенная В.Д. Сорокиным.

Принципы административного процесса

Административный процесс в целом и все составляющие его производства и процедуры как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления базируется на принципах, определяющих основы данной процессуально деятельности.

К принципам административного процесса относятся следующие:

1. законности;
2. заинтересованности масс;
3. быстроты процесса;
4. охраны интересов личности и государства;
5. гласности;
6. материальной истины;
7. равенства сторон;
8. национального языка;
9. самостоятельности в принятии решения;
10. ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение .

В научной и учебной литературе можно встретить иную редакцию отдельных из перечисленных принципов, либо дополнения к указанному перечню. Так А.П. Коренев принцип «материальной истины» именует как «всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела» и дополнительно называет принцип «экономичности и эффективности процесса» . Ю.М. Козлов наряду с принципом «гласности» выделяет принцип «доступности» административного процесса. В свою очередь И. В. Панова дополняет вышеприведенный перечень принципами «двухступенности административного процесса» и «активности правоохранительных органов».

Раскроем содержание перечисленных принципов.

1. Принцип законности — универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс.

Статья 15 Конституции Российской Федерации установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Применительно к административно-процессуальной деятельности принцип законности состоит в требовании обязательного соблюдения как материальных так и процессуальных норм права. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

2. Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса представляет собой отражение ряда положений Конституции Российской Федерации. Так, п. 1 ст. 32 Основного закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о государственных наградах Российской Федерации» устанавливает, что ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно ст. 25.5 КоАП РФ, для оказания юридическом помощи потерпевшему при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях может участвовать представитель. Представитель, допущенный к участию в производстве по делу об административном правонарушении вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

2. Принцип быстроты процесса является следствием динамичности, как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или местного самоуправления.

3. Принцип охраны интересов личности и государства в

административном процессе опирается на конституционное положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). А в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» это указание Конституции Российской Федерации сформулировано как один из принципов гражданской службы (ст. 4 Закона); ст. 18 данного Закона обязывает гражданского служащего «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности».

4. Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с законодательством Российской Федерации, регламентирующим сферу государственного управления, установлено, что каждый гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

5. Принцип материальной истины означает, что орган исполнительной власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд важных обязанностей на субъектов, рассматривающих административное дело.

6. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего конституционного положения, согласно которому «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности» (ст. 19 Конституции Российской Федерации).

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений.

7. Осуществление процесса на языке коренного населения — принцип, который обусловлен конституционным правом каждого «на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции Российской Федерации). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

8. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры.

9. Принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, в том числе и в области процессуальной деятельности, предусмотрен, например ст. 57—59 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Органы исполнительной власти, разрешают конкретные юридические споры и вопросы через определенные процедуры, включающие в себя стадии и этапы.

Стадия определяет собой частъ процесса, в пределах которой участники конкретного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.

Итак, административный процесс складывается из нескольких, последовательно сменяющих одна другую, стадий.

К ним относятся:

1. возбуждение производства по административному делу;
2. рассмотрение административного дела и принятие решения по административному делу;
3. исполнение решения по административному делу;
4. пересмотр решения по административному делу.

Термин «административное дело» рассматривается в данном случае как синоним индивидуально-конкретной ситуации, сложившейся в сфере государственного управления, которая предусмотрена материальной правовой нормой и для своего юридического разрешения требует соответствующей юридической процедуры в виде адекватного административного производства, входящего в административный процесс. Заметим, что в Конституции РФ (ст.126) термин «административное дело» использован применительно к осуществлению административного судопроизводства.

Рассмотрим кратко основные особенности стадий административного процесса.

1. Возбуждение производства по административному делу. Для всех разновидностей производств в административном процессе — это начальная стадия всей последующей процедуры. Поскольку каждый вид производства — процедура юридическая, имеющая своим назначением достижение, в конечном счете, предусмотренного правового результата, то начало этой процедуры нуждается в документальном оформлении. Иначе говоря, для возбуждения того или иного производства в административном процессе требуется составление предусмотренных процессуальных документов.

На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, которые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности, привлечение специалистов, экспертов, переводчика и т. д.

2. Рассмотрение административного дела и принятие решения — вторая, можно сказать, центральная стадия административной процедуры. Именно для этой стадии характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному производству. Именно в пределах данной стадии исследуются и оцениваются все обстоятельства дела, необходимые для последующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или должностным лицом.

На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума.

Принятие решения по административному делу — процессуальная процедура, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием юридического решения, подготовленного процессуальными действиями участников административного производства на его предыдущих стадиях.

При этом следует иметь в виду, что термин «решение» является юридически-обобщенным выражением конкретного правового акта, который обязательно принимается по данному делу. В зависимости от вида административного производства таким «решением» может быть постановление Правительства Российской Федерации или высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации); нормативный акт федерального министерства; многообразные по наименованию, но единые по юридическим свойствам акты, принимаемые на упомянутой стадии различных правонаделительных и правоохранительных административных производств, например, акты, связанные с рассмотрением заявлений граждан на решения, принимаемые в итоге лицензионного производства, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.

Юридические решения, принимаемые на данной стадии административного процесса, естественно, должны отвечать известным требованиям — соответствовать Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, компетенции органа или должностного лица, правомочным принимать соответствующее решение и т. д.

Применительно к тем или иным административным производствам существуют процессуальные правила, регулирующие принятие юридического решения как такового. Эти правила устанавливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполнительной власти, а также органом единоначальным, в том числе правомочным должностным лицом. Ряд процессуальных правил содержат требования, касающиеся реквизитов принимаемого юридического решения — соблюдение установленной формы акта, его целесообразная структура, безукоризненный стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование или понимание юридического акта; наличие необходимых подписей, регистрационного номера, даты принятия и др.

3. Исполнение решения по административному делу. Это третья обязательная стадия, которая в принципе завершает процедуру того или иного административного производства, входящего в административный процесс.

Как известно, принимаемые решения разнообразны по своим юридическим свойствам. В конечном счете, они образуют две основные группы. Первую группу составляют юридические решения, которые, несмотря на их различное наименование, объединяет общее свойство — это решения нормативные, содержащие общие правила поведения, т. е. правовые нормы.

Началом реализации нормативного акта государственного управления является вступление его в силу, момент которого определяется органом, принявшим нормативный правовой акт.

Вторую группу юридических решений, рождающихся в результате осуществления правонаделительных и правоприменительных производств в административном процессе составляют акты различного наименования (постановления, решения, приказы, распоряжения), но объединенные общим свойством — это индивидуальные правовые акты, адресованные конкретным субъектам. Поэтому в исполнении этого рода актов определяющая роль принадлежит субъектам, которым эти акты адресованы.

В зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного административного производства, индивидуальные юридические решения могут:

а) юридически оформлять для данного лица его правомочие, предусмотренное соответствующим законом, например, положительное решение по заявлению гражданина, обращению коллективного субъекта;

б) юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом определенной обязанности, например, принять решение о лицензировании определенного вида деятельности; совершить действия по восстановлению нарушенного права гражданина и т. д.;

в) признав лицо виновным в совершении административного правонарушения или дисциплинарного проступка, установить для него меру административного наказания или дисциплинарного взыскания.

Действующее законодательство при помощи административно-процессуальных норм определяет и регулирует основные стороны процедуры исполнения юридических решений, принимаемых посредством правонаделительных и правоохранительных производств, входящих в административный процесс.

4. Пересмотр решения по административному делу. Отличительная особенность данной стадии административного процесса по сравнению с предыдущими заключается в том, что эта стадия является факультативной, поскольку инициируется лицами, которым непосредственно адресовано решение по административному делу, либо интересы которых затрагивает принятое решение.

Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 25.2 КоАП РФ обжаловать постановление по делу об административном правонарушении вправе как лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так и потерпевший.

Административное решение, принятое в результате осуществления административного производства, может быть пересмотрено по протесту прокурора, что предусмотрено ст. 23 Федеральное закона от 14 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации».

Для большинства административных производств стадия пересмотра принятого решения только обозначена нормами, предусматривающими возможностью его обжалования или оспаривания, однако детально не урегулирована. Фактически пересмотр принятого решения осуществляется в рамках самостоятельного производства, к примеру, производства по рассмотрению такого обращения как жалоба, либо в порядке гражданского судопроизводства.

К примеру, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в гл. 24 закрепил «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части». Этим самым ГПК РФ предусмотрел возможность пересмотра нормативных актов государственного управления по заявлению гражданина, организации, а также прокурора в пределах его компетенции.

Аналогичным образом Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23 АПК).

Заключение

Завершая рассмотрение заявленной темы, полагаем необходимым остановиться еще раз на основных, центральных понятиях дисциплины «Административно-процессуальное право», поскольку их усвоение позволит не только детально разобраться в вопросах темы, но и будет являться залогом успешного усвоения всего дальнейшего материала. Понятийный аппарат, по вполне справедливому замечанию профессора С.С. Алексеева, является в значительной своей части методологической и теоретической базой для дальнейшего изучения любой юридической науки.

1. Административный процесс - это порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых с целью реализации норм административного права. Главная особенность административного процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам.

2. Под административной процедурой понимается урегулированный административно-процессуальными нормами специальный порядок осуществления органом государственного управления деятельности (производства) по разрешению подведомственной ему категории однородных индивидуально-конкретных дел либо совершения этим органом иных юридически значимых (административно-правовых) действий вне рамок каких- либо административных производств.

3. Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуальноконкретных дел.

4. Принципы административного процесса - это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.