Административное право Болгарии

Понятие и система источников

Действующее в настоящее время в Болгарии административное право является в значительной мере продуктом перестроечных процессов начала 90-х годов. Отказ Болгарии от социалистического пути развития, стремление обрести самостоятельность и найти свое место в современном мире привели к изменению политической системы этой страны и преобразованию административного права. В мае 1989 г. были внесены изменения в действовавшее ранее законодательство о гражданстве, паспортах и ряд других нормативных актов» что привело к существенному расширению правового статуса болгарских граждан.

Закон об изменении Конституции от 15 января 1990 г. исключил положения о руководящей роли Болгарской Коммунистической партии из действовавшей в то время Конституции 1971 г. Таким образом, утратил значение один из ключевых принципов социалистического административного права Болгарии.

Принятый 29 января 1990 г. Закон о собраниях, шествиях и манифестациях ввел уведомительный порядок проведения этих политических акций вместо существовавшего ранее разрешительного. Закон об именах болгарских граждан от б марта 1990 г., призванный обеспечить национальное равноправие граждан НРБ, восстановить их нарушенные права и законные интересы, также содержал целый ряд норм, регулирующих деятельность государственных органов. Закон об изменении и дополнении Конституции от 3 апреля 1990 г. содержал целый ряд радикальных изменений подхода к регулированию общественных отношений и полностью исключил социалистическую терминологию. Этот акт впервые в послевоенной Болгарии провозгласил принцип разделения властей, создал конституционную основу равноправия всех политических партий (эти положения были детализированы в принятом в этот же день Законе о политических партиях), одинакового правового статуса всех форм собственности. Все это создало конституционную основу для перестройки административного права.

Важным этапом преобразования конституционного права Болгарии стало принятие 12 июля 1991 г. новой Конституции Болгарии. На основе ее положений были разработаны и приняты законы о различных государственных органах и другие важнейшие акты.

Фактически началось создание нового административного права, поскольку но основе конституционных норм были проведены кардинальные изменения организации и функционирования механизма исполнительной власти» отменялись устаревшие нормы административного права, началось создание механизма, направленного на недопущение возрождения характерных для тоталитарной государственности подходов к регулированию административно-правовых отношений. Вместе с тем следует отметить, что движение по этому пути носит противоречивый характер в том числе и в силу теоретической неразработанности ряда институтов.

К числу источников болгарского административного права можно отнести:

1. Действующую Конституцию Болгарии, принятую 12 июля 1991 г. Нормы, регулирующие порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (ст.ст. 74, 87, 88, 98-100, 105-116, 139, 143, 144), права и свободу граждан и их гарантии в сфере государственного управления (ст.ст. 45, 51, 52, 55, 60, 61), прямо относятся к сфере административного права.
2. Законы, принимаемые Народным Собранием Болгарии. Примером таких актов может служить Закон о национальной службе безопасности от 8 июня 1994 г.172.
3. Нормативные акты Совета Министров Болгарии. Так, например, постановлением № 7 от 25 января 1994 г. Совет Министров утвердил Правила порядка осуществления права собственности государства на предприятиях.
4. Нормативные акты министерств: правила, распоряжения, инструкции и приказы. Например, Министерством земледелия 29 марта 1993 г. были утверждены Правила устройства и деятельности Национальной ветеринарно-медицинской службы и распоряжение № 2 об условиях и порядке осуществления частной ветеринарно-медицинской практики.
5. Акты областной администрации.
6. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Источниками административного права, имеющими внутриорганизационный характер, служат нормативные акты руководителей государственных предприятий и учреждений.

Органы исполнительной власти

Конституция Болгарии закрепила принцип разделения властей. В соответствии со ст. 8 «государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную». Однако, если о Народном собрании прямо сказано, что оно осуществляет законодательную власть (ст. 62), а глава шестая, посвященная правовому статусу судебных органов, носит название «Судебная власть», то применительно к исполнительным органам таких указаний почти нет (исключение составляет ст. 139 Конституции, в которой сказано, что «органом исполнительной власти в общине является кмет»). Это не случайно, так как Конституция наделяет радом полномочий в сфере исполнительной деятельности Президента, Совет Министров, министров, областных правителей и кметов.

Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства (ст. 92). Поскольку Президент «олицетворяет единство нации», ему предоставлен ряд полномочий, позволяющих эффективно воздействовать на все три ветви власти.

Президент участвует в формировании Совета Министров. В соответствии со ст. 99 Конституции после консультаций с парламентскими группами Президент возлагает на кандидата в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы обязанность по формированию правительства.

Если данному кандидату удается сформировать правительство, то Народное Собрание проводит голосование по данной кандидатуре.

Конституция предусматривает ситуацию, когда кандидат в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы не сможет в семидневный срок предложить состав Совета Министров. В этом случае Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели от второй по численности парламентской группы. Если и тогда не будет предложен состав Совета Министров, Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели, названного какой-либо следующей парламентской группой. При условии, что этот мандат осуществлен успешно, Президент предлагает Народному собранию избрать кандидата в Министры-председатели. Если же согласие об образовании правительства не достигнуто, то Президент назначает «служебное» правительство, распускает Народное Собрание и назначает новые выборы.

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации: после того, как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало Министром-председателем Д. Луджева, Президент распустил Народное собрание, назначил новые выборы и назначил «служебное» правительство во главе с Ренетой Инджовой.

Как верховный главнокомандующий вооруженными силами, Президент назначает и освобождает высший командный состав вооруженных сил.

Президент возглавляет Консультативный совет по национальной безопасности, в состав которого входят председатель Народного собрания, Министр-председатель, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр финансов, начальник генерального штаба болгарской армии и по одному представителю от каждой парламентской группы. Консультативный совет по национальной безопасности: обсуждает вопросы внешней и внутренней политики; обеспечивает гражданский мир, общественный порядок, права и интересы болгарских граждан; предпринимает действия, направленные на пресечение или предотвращение возникновения угрозы национальной безопасности. На очередные заседания Совет собирается один раз в три месяца, внеочередные заседания проводятся в случае необходимости по инициативе Президента или при объявлении общей или частичной мобилизации, военного положения и в некоторых других случаях, прямо предусмотренных Конституцией (п. 4 и 5 ст. 100). Заседания Совета - закрытые. Кворум составляет 2/3 состава Совета,

Президент определяет организацию служб при Президенте и назначает персонал.

Кроме того, Президент осуществляет целый ряд содержательных полномочий в исполнительной сфере. Он объявляет общую или частичную мобилизацию, в предусмотренных законом случаях заключает международные договоры, утверждает изменения границ и центров административно-территориальных единиц по предложению Совета Министров.

В Болгарии предусмотрен институт контрассигнатуры: значительная часть актов Президента скрепляется также подписью Министра-председателя или соответствующего министра (ст. 102). Исключение составляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении мандата на образование правительства, определении организации и порядка деятельности служб при Президенте и назначении персонала, назначении выборов и некоторые другие, прямо указанные в п. 3 ст. 102 Конституции.

Руководство внешней и внутренней политикой страны Конституция возложила на Совет Министров, Ст. 2 Положения о структуре и организации работы Совета Министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета Министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет Министров руководит исполнительной властью в Республике Болгария. Этот же акт устанавливает, что принципами деятельности данного органа являются: законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Совет Министров состоит из Министра-председателя, его заместителей и министров.

Членами Совета Министров могут быть болгарские граждане, отвечающие условиям избрания народными представителями (т. е. достигшие 21 года, не находящиеся под опекой и не отбывающие наказание в виде лишения свободы). На членов Совета Министров распространяется принцип несовместимости должностей и деятельности, установленный для народных представителей. Кроме того, в силу п. 2 ст. 113 Конституции для них могут быть установлены дополнительные ограничения. Полномочия народного представителя, избранного министром, прекращаются на то время, пока он является министром (ч. 2 ст. 68).

Решением Народного Собрания в 1992 г. был создан Совет Министров в составе Министра-Председателя и 14 министров, в том числе: министра торговли, министра транспорта, министра труда и социального обеспечения, министра земледелия, министра иностранных дел, министра по вопросам окружающей среды, министра финансов, министра здравоохранения, министра обороны, министра внутренних дел, министра правосудия, министра промышленности, министра территориального развития и строительства, министра образования, науки и культуры. Первые три из перечисленных министров являлись одновременно заместителями Министра-председателя.

Правовыми формами осуществления Советом Министров его полномочий являются постановления («постановления»), распоряжения («разпореждания») и решения («решения»). Постановлениями Совет Министров утверждает правила («правилтци»),

Полномочия Совета Министров прекращаются в результате выражения Народным Собранием недоверия Совету Министров или Министру-председателю; если принята отставка Совета Министров или Министра-председателя; в случае смерти Министра-председателя.

Совет Министров подает в отставку перед вновь избранным Народным собранием, но исполняет свои функции до избрания нового правительства.

Министр-председатель координирует общую политику правительства, руководит ею и несет за нее ответственность.

Министры руководят отдельными министерствами, если Народное собрание не решит иначе. Создание, преобразование и упразднение министерств в п. 7 ст. 84 Конституции отнесены к компетенции Народного Собрания, причем осуществляется данное полномочие по предложению Министра-председателя.

Министры издают правила («правилтци»), распоряжения («тредби»), инструкции («инструкции») и приказы («заповеди»).

Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Министерства осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. Так, министерство здравоохранения осуществляет следующие функции: организует, руководит и контролирует непосредственно и с помощью областной администрации и кметств деятельность государственных учреждений здравоохранения; планирует развитие сети здравниц и разрабатывает методики обеспечения необходимых финансовых ресурсов; осуществляет методическое руководство органами и организациями здравоохранения в других министерствах (транспорта, народной обороны и др.); руководит подготовкой и переподготовкой медицинских кадров; руководит проведением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; руководит, организует и осуществляет государственный санитарный контроль; организует медико-санитарную охрану на границах; разрабатывает основные принципы и критерии определения трудоспособности граждан, организует врачебно-трудовую экспертизу и руководит ею; руководит просвещением и воспитанием населения в области здравоохранения; проводит политику государства в области международного сотрудничества в сфере здравоохранения; организует и руководит изучением, охраной и хозяйствованием курортов республики; осуществляет медицинский надзор за физкультурой, спортом, туризмом и утверждает медицинские нормы и правила физического воспитания; разрабатывает мероприятия по борьбе с алкоголизмом, курением и другими формами наркомании в рамках своей компетенции и разрабатывает и осуществляет лекарственную политику.

Структуру и штатное расписание министерства в пределах общей численности, определенной Советом Министров, утверждает соответствующий министр. Министр является работодателем по отношению к служащим министерства, главным распорядителем кредитов, утверждает бюджетные сметы, проект бюджета министерства, осуществляет права государства в обществах с государственным имуществом. Министру в его деятельности помогают заместители министра, работу между которыми распределяет сам министр. Он может передать заместителям свои отдельные полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов. Кроме того, в министерствах предусматривается обычно должность главного секретаря, который через начальников управлений координирует деятельность аппарата министерства.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Секретариат осуществляет ^взаимодействие между управлениями в министерстве, подготавливает материалы, вносимые в Совет Министров, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами, контролирует выполнение решений руководства министерства и коллегиума.

Коллегия («коллегиум») министерства - совещательный орган. Состав коллегии утверждается министром. По занимаемой должности в коллегию входят министр, являющийся ее председателем, заместители министра, главный секретарь, начальники управлений, начальник кабинета министра и советники. Другие специалисты и представители профсоюзов могут участвовать в заседаниях коллегии по решению министра.

Коллегия созывается министром и рассматривает: основные проблемы, связанные с задачами и деятельностью министерства; отчеты и анализ исполнения основных задач и результатов работы министерства, отдельных звеньев, органов и организаций, прямо ему подчиненных; проекты нормативных актов, издаваемых министерством; проекты нормативных актов Совета Министров, относящихся к сфере деятельности министерства. Решения принимаются большинством голосов, а в случае, если голоса разделились, окончательное решение принимает министр.

Под руководством Совета Министров действуют не только министерства, но и другие государственные органы: комитеты (например, Комитет по туризму при Совете Министров, Комитет по лесам при Совете Министров, Комитет по энергетике, Комитет по использованию атомной энергии в мирных целях, Комитет по стандартизации и метрологии, Комитет почт и телекоммуникаций), комиссии (Национальная комиссия по ценам при Совете Министров, Межведомственная комиссия по управлению, использованию и распоряжению недвижимым имуществом - собственностью Республики Болгария за границей), советы (Национальный Совет по водам, Национальный совет по борьбе со злоупотреблениями наркотиками, Межведомственный совет по вопросам военно-промышленного комплекса и мобилизационной готовности страны) и агентства (Агентство по приватизации, Агентство по иностранной помощи). Руководители этих органов и других ведомств назначаются Советом Министров, если в законе не указано иное.

Организация и деятельность данных органов может быть проиллюстрирована на примере Национального Совета по водам, деятельность которого регулируется утвержденными постановлением Совета Министров № 199 от 13 октября 1992 г. Правилами устройства и деятельности Национального совета по водам. Национальный Совет по водам осуществляет государственную политику в области водных ресурсов, разрабатывает стратегию рационального использования вод, общенациональное и региональное водохозяйственное прогнозирование, разрабатывает водохозяйственные балансы и проекты нормативных актов. Это коллегиальный орган Совета Министров, в состав которого входят представители основных министерств и других ведомств, имеющих прямое отношение к проблеме использования водных ресурсов. Состав определяется Советом Министров. Кворум в Совете - 2/3 состава, решения принимаются квалифицированным большинством голосов. Исполнительным органом Совета является Центральное управление.

В случае необходимости Совет Министров создает различного рода временные органы. Так, например, в связи с тяжелым состоянием водоснабжения г. Софии был образован штаб по преодолению кризиса в водоснабжении. В соответствии с утвержденными постановлением Совета Министров № 294 от 9 декабря 1994 г. Правилами устройства и деятельности правительственного штаба по преодолению кризиса в водоснабжении178 это временный вспомогательный орган правительства (ст. 2). Председателем штаба является заместитель Министра-председателя. В состав штаба входят заместители министров внутренних дел, обороны, здравоохранения, окружающей среды, земледелия, председатель Национального совета по водам и некоторые другие должностные лица. Председатель вправе привлечь при необходимости и других лиц и специалистов, не являющихся членами штаба, для исполнения функций и задач штаба без права совещательного голоса. Члены штаба исполняют свои функции с помощью структурных органов министерств и ведомств, которые они представляют. Техническая и организационная работа обеспечивается начальником гражданской обороны Республики Болгария. Штаб заседает еженедельно, кворум составляет более половины состава, решения принимаются простым большинством голосов. Решения штаба обязательны для министерств и ведомств.

Кроме того, при Совете Министров существуют фонды, например, Национальный компенсационный жилищный фонд при Совете Министров.

Государственная служба

Традиционно в болгарском административном праве понятие «государственная служба» использовалось в узком значении этого слова, как исполнение административно-управленческих функций в государственных учреждениях, т. е. в учреждениях, находящихся на госбюджетном финансировании.

Современные представления о государственной службе базируются на соответствующих нормах Конституции и разъяснениях Конституционного суда Болгарии. Термин «государственная служба» упоминается в болгарской Конституции неоднократно. Так, ч, 2 ст. 65 устанавливает, что «кандидаты в народные представители, находящиеся на государственной службе, прекращают ее исполнение после своей регистрации». Часть 1 ст. 68 гласит: «Народные представители' не могут находиться на другой государственной службе...», а ч. 2 уточняет: «Народный представитель, избранный министром, прекращает свои полномочия на время, в течение которого он является министром.» Близкие по содержанию нормы применительно к статусу Президента и вице-президента содержатся в ч. 2 ст. 95, членов Совета Министров - в ч. 1 ст. 113. Нетрудно заметить, что речь идет об использовании термина в широком смысле, как деятельности по осуществлению функций государства. В решении № 5 Конституционного суда Болгарии от 6 апреля 1993 г. отмечалось: «Эта деятельность совершается от имени государства и реализует полномочия предусмотренных для этого в Конституции органов. За нее предусмотрено и обычно получается вознаграждение. Это не является деятельностью, непосредственно связанной с производством материальных ценностей».

Вместе с тем в Конституции имеется ст. 116, часть 1 которой гласит: «Государственные служащие являются исполнителями воли и интересов нации. При исполнении своей службы они должны руководствоваться только законом и быть политически нейтральными», а часть 2 уточняет: «Условия, при которых государственные служащие назначаются и освобождаются от должности и могут быть членами политических партий и профсоюзных организаций, а также осуществлять право на стачку, определяются законом». Здесь речь идет о государственной службе в узком смысле, как исполнении административных функций в государственном учреждении, находящемся на бюджетном финансировании.

По мнению Конституционного суда, использование термина «государственная служба» в общем смысле не исключает возможности его использования в узком смысле, исходя из особенностей того института, с которым связана государственная служба. Это различие не означает противоречия в самом смысле понятия, а «отражает различия в видах государственной службы».

Государственные служащие при выполнении своих обязанностей должны быть политически нейтральны. Статья 12а Закона о политических партиях устанавливает, что «государственные служащие не могут использовать служебное положение для осуществления деятельности в пользу или во вред политической партии или организации, движения или коалиции с политическими целями, а также осуществлять политическую деятельность по месту работы». В соответствии со ст. 48 Конституции «рабочие и служащие имеют право на здоровые и безопасные условия труда, на минимальное трудовое вознаграждение и на оплату, соответствующую выполненной работе, а также на отдых и отпуск при условиях и в порядке, определенных законом». Все эти вопросы урегулированы Кодексом труда.

Государственные служащие находятся и в административно-правовых, и в трудовых отношениях с работодателем. Основанием возникновения и тех, и других отношений является назначение на должность, которое производится по результатам конкурса или на основании трудового договора.

Условия и порядок проведения конкурса определяются каждым министерством сообразно характеру и назначению функций, связанных с соответствующей должностью и возможным числом кандидатов. В принимаемых министерствами правилах назначения, перемещения по службе и увольнения служащих данного министерства перечисляются документы, которые подают кандидаты на должность; обычно это заявление, автобиография, трудовая книжка, документ об образовании. Право претендовать на должность предоставлено всем болгарским гражданам, однако реализуется оно в соответствии с возрастом, образованием, состоянием здоровья. В зависимости от характера государственной службы к кандидатам могут предъявляться особые требования в отношении их психологической пригодности или физической подготовки. Так, психологическая пригодность кандидатов на должности в МВД устанавливается Институтом по психологии или его филиалами; физическая годность устанавливается комиссией, назначаемой начальником соответствующей службы; кроме того, все кандидаты подлежат медицинскому обследованию.

Кандидаты, не соответствующие требованиям конкурса о возрасте, образовании и психофизической годности, Ktучастию 'в конкурсе не. допускаются и оповещаются об этом письменно. Отказ может быть обжалован в административном порядке. Жалоба направляется начальнику, издавшему приказ о конкурсе. Его решение является окончательным. Конкурс проводит специальная конкурсная комиссия, как правило, не ранее одного месяца с момента объявления о конкурсе. По результатам конкурса издается приказ о вступлении в должность.

В некоторых ведомствах к кандидатам при вступлении в должность предъявляются дополнительные требования. Закон о политических партиях в ч. 1 ст. 14 устанавливает: «Военнослужащие в вооруженных силах и войсках других ведомств, офицерский, сержантский и рядовой состав МВД, Службы охраны, Национальной разведывательной службы, судьи, прокуроры и следователи, служащие МИД, а также служащие штатного состава аппарата Президента не могут быть членами политических партий или организаций, движений или коалиций с политическими целями». Пункт 2 этой же статьи уточняет, что «при поступлении на работу в указанные ведомства лица представляют декларацию о том, что они не являются членами политических партий или организаций, движений или коалиций с политическими целями». Офицеры и сержанты в системе МВД приносят присягу и подписывают декларацию, что не являются членами политических партий, а государственные служащие гражданской администрации МВД подписывают декларацию об охране государственной и служебной тайны. Отказ от принесения клятвы и представления декларации является препятствием для вступления в должность.

Служащие регулярно проходят аттестации - периодические проверки и оценки способностей эффективно исполнять обязанности, связанные с занимаемой должностью. Для проведения аттестаций создаются специальные комиссии в рамках данного органа.

Государственные служащие могут быть уволены: при наступлении предельного возраста службы в данном органе или на данной должности; при выходе на пенсию; по состоянию здоровья или другим причинам, делающим данное лицо непригодным к работе в данном государственном органе; по собственному желанию; по сокращению штатов или при переходе на выборную должность; при дисциплинарном увольнении. Трудовые договоры прекращаются на условиях и в порядке, предусмотренном трудовым законодательством. Об увольнении издается приказ, который может быть обжалован в письменной форме министру через орган, издавший приказ об увольнении.

Система местного управления и самоуправления

Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства власти повлек реформу организации власти на местах. В Болгарии получила конституционное оформление концепция местного самоуправления. Часть 1 ст. 2 Конституции гласит: «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением».

Система управления на местах построена в соответствии с административно-территориальным делением. Территория Болгарии делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер.

Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий, которому помогает областная администрация. Областного управляющего назначает Совет Министров. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок и осуществляет административный контроль.

Община является основной административно-территориальной единицей, в которой осуществляется местное самоуправление. Община является юридическим лицом, имеет право на свою собственность, а также самостоятельный бюджет. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на четыре года. Общинный совет наделен правом оспаривать в судебном порядке акты и действия, нарушающие их права. Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он выбирается населением или общинным советом сроком также на четыре года. В своей деятельности кмет руководствуется законами, актами общинного совета и решениями населения.

Формы управленческой деятельности. Акты публичной администрации

Среди форм управленческой деятельности в Болгарии прежде всего необходимо выделить правовые (издание юридических актов и совершение на их основе иных действий управленческого характера) и неправовые (организационные, аналитические, обеспечительные и т. д.).

В числе правовых форм обычно называется издание нормативных актов.

Нормативные акты публичной администрации довольно разнообразны. Хотя административное право Болгарии длительный период развивалось путем прямого заимствования идей и институтов советского права, были выработаны своеобразные формы административных актов.

Постановления - акты Совета Министров, издаваемые по широкому кругу вопросов, относящихся к компетенции этого органа. В постановлениях намечаются меры в какой-либо сфере деятельности или жизни общества (например, постановления Совета Министров: № 140 1994 г. «Об определении предельных цен на подсолнечное рафинированное масло»; №27 1994 г. «Об определении минимальной заработной платы, повышении размера социальной пенсии и компенсации некоторых доходов населения»); постановлениями вносятся изменения и дополнения в изданные ранее постановления и такие акты, как «правилник»; утверждаются различные списки и программы (постановление Совета Министров № 180 1994 г. «О принятии списка предприятий и их обособленных частей, которые не могут быть приватизированы в порядке ст. 35 Закона о преобразовании и приватизации государственных и общественных предприятий»; постановление Совета Министров № 187 1994 г. «О принятии Национальной программы противодействия преступности»).

«Правилник» - акт, издаваемый Советом Министров или* министрами. Болгарские авторы отмечают, что для того, что «у нас называется «правилник», в русском языке употребляется несколько терминов: положение, устав, регламент, правила, постановление»180. Анализ актов, изданных под данным названием, подтверждает это. Так, в 1994 г. под данным названием были изданы акты «Об устройстве и деятельности Главного управления «Государственный резерв и запасы военного времени при Совете Министров»; «О порядке осуществления права собственности на государственных предприятиях»; «О применении Закона о табаке и табачных изделиях» и др. Разнообразие содержания этих актов показывает, что «правилник» - термин обобщающего характера для общего административного акта.

«Наредба» — также общий административный акт, издаваемый Советом министров или министрами и касающийся обычно либо одного ведомства, либо одного конкретного вопроса, либо изданный в приложение к одной или нескольким статьям закона или постановления Совета Министров. Этот термин переводится как решение или распоряжение. Как «наредба» были изданы 1994 г. акты Совета Министров «О деятельности, получении и расходовании средств по фонду «Табак» при Министерстве земледелия»; «О контроле за золотыми и серебряными изделиями»; «О предоставлении и регламентации статуса беженцев»; «О выдаче разрешений на организацию азартных игр» и др.

«Решения» - акты Совета Министров по конкретным вопросам назначения на должность и освобождения от должности (например, областных управляющих), финансирования и пр. Например, в 1994 г. были приняты следующие решения Совета Министров Болгарии: «Об определении дней религиозных праздников вероисповеданий, отличных от восточно-православного»; «О переводе на летнее время»; «Об открытии болгарского государственного профессионального училища с германским участием»; «О финансировании предвыборной кампании по избранию народных представителей» и др.

«Приказ» - аналогичен российскому представлению о данном виде акта. Например, приказ Министерства культуры о приватизации Рекламно-издательского центра «Культура» (София) или приказ Министерства земледелия об определении режима рыбной ловли в водах реки Дунай в 1994 г.

Законодательством предусмотрено также издание государственными органами индивидуальных административных актов. Они могут разрешать гражданам или организациям совершать определенные действия. Например, Комиссия по азартным играм при Министерстве финансов дает разрешение на организацию азартных игр, которое содержит: данные о лице, ответственном за регистрацию; вид разрешаемых игр; вид и максимальный размер залога; место проведения игр; территориальный охват (для лотерей); утвержденные условия игры; срок, на который выдается разрешение.

В результате проверок различных сфер жизни государства служащие государственных органов составляют протоколы, ревизионные акты и доклады. Вышестоящие государственные органы могут по результатам проверок издавать указания и предписания, обязательные для должностных лиц и организаций для устранения недостатков, в том числе предлагать руководителям организаций и учреждений наложить на нарушителей административные взыскания, а в установленных законом случаях налагают его сами.

Важным аспектом деятельности многих государственных органов является издание постановлений о наказании. Такие постановления издаются на основании актов проверок, установивших нарушения законодательства или различного рода нормативов. Так, например, санкции за загрязнение окружающей среды налагаются на основании констатирующего протокола и результата анализов, зарегистрировавших загрязнение окружающей среды. Нормативные акты, предусматривающие наложение санкций, обычно довольно подробно описывают процедуру подготовки документов, необходимых для принятия решения о санкциях. Так, в данном случае необходимо, чтобы пробы брались в присутствии представителя юридического лица, а при его отказе подтвердить взятие пробы - в присутствии двух других свидетелей.

Государственные органы могут осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию. Например, в общинах ведется специальный реестр, в котором регистрируются все разрешения на осуществление частной ветеринарной практики в общине, выдаваемые в двухнедельный срок после предоставления соответствующих документов лицом, желающим осуществлять такую практику.

Государственные органы могут выдавать официальные документы. Например, по ходатайству работодателя Центральное управление Национальной службы занятости выдает рабочие визы иностранцам, имеющим намерение работать в Болгарии.

Контроль за соблюдением законности в государственном управлении

В соответствии со ст. 7 Конституции Болгарии «государство несет ответственность за вред, причиненный незаконными актами или действиями его органов или должностных лиц», а ст. 56 устанавливает, что «каждый гражданин имеет право на защиту, если нарушены или затронуты его права или законные интересы. В государственные учреждения он может являться с защитником».

В соответствии со ст. 120 Конституции суды осуществляют контроль за законностью актов и действий административных органов. Граждане и юридические лица могут обжаловать все административные акты.

Задачей судебной власти является защита прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства. Судебная власть провозглашается в Конституции независимой (одной из гарантий этого служит ее самостоятельный бюджет) и осуществляется Верховным кассационным судом, Верховным административным судом, апелляционными, окружными, военными и районными судами.

Верховный кассационный суд осуществляет верховный судебный надзор за точным и единообразным применением законов всеми судами.

Верховный административный суд осуществляет верховный судебный надзор за точным и единообразным применением законов в административном правоприменении.

Структура прокуратуры соответствует структуре судебных органов. Главный прокурор осуществляет надзор за законностью и методическое руководство деятельностью всех прокуроров.

В решении должностных вопросов в судебной системе Болгарии большую роль играет специальный орган - Высший судебный совет, который состоит из 25 членов, причем председатели Верховного кассационного и Верховного административного судов и главный прокурор являются его членами по праву, одиннадцать членов избирает Народное собрание, а остальные одиннадцать - органы судебной власти. Мандат выборных членов Высшего судебного совета составляет 5 лет. Председательствует на заседаниях министр юстиции, не участвующий в голосовании.

Высший судебный совет назначает, повышает, понижает, перемещает и освобождает от должности судей, прокуроров и следователей, предлагает кандидатуры председателя Верховного кассационного суда, председателя Верховного административного суда и Главного прокурора Президенту для назначения.

Срок полномочий Председателя Верховного кассационного суда, Председателя Верховного административного суда и главного прокурора - семь лет без права повторного избрания; судьи, прокуроры и следователи становятся несменяемыми после трех лет пребывания в должности.

Судьи, прокуроры и следователи пользуются иммунитетом народных представителей, вопрос о снятии иммунитета решает Высший судебный совет.

Адвокатура свободная, независимая и самоуправляющаяся. Она помогает гражданам и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Кроме того, законодательством предусмотрена возможность обжалования решений государственных органов в административном порядке, т. е. по вертикали. Окончательным в этом случае служит либо решение министра, либо другого органа, прямо установленного в законе или административном акте. Примером административного порядка обжалования может служить регулирование вопроса о предоставлении рабочих виз. С ходатайством о разрешении работать в Болгарии иностранцу и выдаче рабочей визы работодатель обращается в низовое бюро по труду, компетенция которого распространяется на территорию места расположения работы. Данное бюро по труду либо отказывает в предоставлении визы, либо направляет документы в региональное бюро по труду. Региональное бюро по труду также вправе отказать, либо направить документы в Центральное управление Национальной службы занятости, которое и выдает рабочие визы. Отказ каждого звена обжалуется в вышестоящее, причем решение Центрального управления национальной службы занятости является окончательным.