Административное право Японии

Понятие и система источников

Роль и место административного права в правовой системе Японии претерпели значительные изменения за последние пятьдесят лет. О существовании административного права в его современном понимании в Японии до послевоенных правовых реформ 1945-1952 гг. можно говорить с определенной долей условности. Конституция Японии 1889 г. (Конституция Мэйдаи) сосредоточила всю полноту государственной власти в руках императора (тэнно). Организация государственного управления регламентировалась преимущественно императорскими рескриптами.

Принятая в 1946 г. и вступившая в силу в 1947 г. ныне действующая Конституция Японии, провозгласив принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, отнесла государственное управление к компетенции кабинета министров (ст. 65).

Активная нормотворческая деятельность органов исполнительной власти привела к значительному расширению правовой базы, с помощью которой регламентируется государственное управление. Расширение деятельности исполнительных органов и резкое увеличение количества административно-правовых актов, отмечает японский правовед Цунэо йнако, явились основанием для попыток выделения подотраслей административного права. Развитие государственного управления привело к появлению на стыке административного и гражданского права комплексных отраслей законодательства, таких как земельное право, право образования, природоохранительное право и др.

В соответствии с традициями континентального права японская юридическая наука разделяет право на публичное и частное. Административное право является одной из важнейших отраслей публичного права. В последнее время ряд японских правоведов обращают внимание на сложность и определенную условность выделения публичной и частной составляющих правовой системы.

Проблемы возникли в связи с определением характера правоотношений, субъектом которых является орган государственного управления. Если признается, что данные правоотношения входят в сферу публичного права, то применяется процедура, предусмотренная Законом о порядке рассмотрения административных дел. В случае же отнесения правоотношений к области частного права судебное разбирательство осуществляется в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом.

Становление административного права, как и всей правовой системы Японии, находилось под существенным влиянием иностранного права. С конца XIX в. отмечается заимствование континентального европейского права. О значении рецепции германского права говорит бытовавшая в то время фраза: «Что не является немецким правом, не является правом вообще». После второй мировой войны значительно возросло влияние англо-американского права.

Несмотря на определенную схожесть японского и западного права, правовая система Японии характеризуется рядом институтов, выработанных собственно японской практикой. Традиционное начало выражается прежде всего в особенностях правопонимания в японской культуре.

Немецкий исследователь японского права Гунтрам Ран справедливо отмечает: «Западное общество конфликтов стремится к урегулированному разрешению коллизий, японское общество гармонии старается их избежать».

Особенностями традиционного правопонимания объясняется и само определение административного нрава, в основу которого положена идея о верховенствующей роли государственной власти. Так, в одном из наиболее авторитетных в Японии энциклопедических словарей «Кодзиэн» административное право определяется как «свод юридических предписаний, регулирующих в первую очередь взаимоотношения государства как субъекта административной власти с подчиненным ему народом».

Управление в Японии отмечено достаточно ярко выраженным национальным своеобразием. Успешное развитие японского общества в послевоенный период стало одной да причин повышенного интереса к японской модели управления, в том числе и государственного. Начали говорить о так называемом «японском стиле управления» или «управлении по-японски» (нихонтэки кэйэй). Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся слабой степенью формализации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на организационные структуры. Это, в свою очередь, приводит к аморфности и усложненности организационного механизма, нечеткому правовому статусу управленцев и управляемых. Как считают многие японские исследователи, традиционное в японском стиле управления делает его более близким к искусству, чем к науке.

Японские методы управления основаны на национальных традициях и обычаях. На их формирование оказали влияние синтоизм, буддизм и конфуцианство. С синтоизмом связано становление японской государственности, основанной на культе императорской династии и эмоциональном единстве нации. С помощью отдельных положений буддизма происходило обоснование иерархичности общественного строя. Конфуцианство послужило фундаментом социальной этики. Сложившееся под влиянием этих религиозных течений японское правосознание характеризуется понятием та» (дух гармонии). В этом понятии соединяются присущие японской культуре представления об иерархии и гармонии. Принцип «во» требует уклоняться от критики (критика допускается только в завуалированной форме, чтобы критикуемый «не потерял своего достоинства») и предполагает мирное, полюбовное разрешение споров, возникающих в сфере управления (Р. Давид называет это «антиюридической направленностью мышления» японцев).

Система традиционных ценностей и обязательств определяет принципы мотивации и критерии принятия управленческих решений. Одно из центральных мест в этой системе занимают отношения «он» (добро, благодеяние),~носящие, как правило, вертикальный характер, т. е. возникающие между индивидом и лицом, занимающим более высокое положение в социальной иерархии. Отношения «он» возникают помимо воли индивида в силу факта принадлежности к какой-либо социальной группе (семье, предприятию или государству в целом). Личность, занимающая более высокое положение в данной социальной группе, оказывает благодеяние и покровительствует нижестоящим, что побуждает последних к ответной признательности. В ответ на оказанную заботу и покровительство индивид должен выполнить обязательства «гиму» и «гири». «Риму» - это долг и обязательство высшего порядка (преданность императору, государству и нации, обязательства по отношению к своей работе, долг перед родителями и предками), которые не могут быть полностью выполнены, как бы к этому ни стремиться. Обязательства «гиму» не ограничены временем и установленным объемом. Каждый японец должен исполнять их всю свою жизнь. В отличие от «гиму» обязательства «гири» могут быть исполнены в требуемой форме и объеме и ограничиваются во времени. К «гири» относятся обязательства перед лицами, от которых индивид получает благодеяние «он» (кроме императора и родителей, в отношении которых возникают обязательства «гиму»), а также долг по отношению к самому себе (необходимость беречь свое имя и блюсти свое достоинство), предполагающий добросовестное отношение индивида к своим обязанностям.

Традиционные предписания, нормы морали и этики продолжают оказывать существенное влияние на процесс регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления. Однако современному состоянию государственного управления соответствует система источников административного права, в которой ведущее место занимают правовые предписания.

Механизм государственного управления строится в соответствии с общими правовыми принципами, среди которых японские юристы выделяют:

1. легитимность (хотисюги);
2. демократичность (мжсюсюги);
3. подчинения закону (хо-ни еру гесэй);
4. разделение компетенции центральной и местной администрации (тихо бункэнсюги).

Сам процесс государственного управления в Японии характеризуется использованием права на административное усмотрение и широкое применение административного руководства.

Административное усмотрение (гесэй сайре) предполагает наделение органов государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий. Свобода административного усмотрения допускается прежде всего в сфере государственного управления экономикой и финансами (установление цены продаваемой земли, государственной собственности (земли, недр и другого имущества), предоставление льгот по налогообложению и т. д.). Рассмотрим ситуацию с налоговыми льготами. Принимаемые после согласования позиций Министерства финансов и Министерства внешней торговли и промышленности ежегодные законы о налоговых режимах устанавливают максимальный объем предоставляемых льгот. В пределах определенного «потолка» Министерство внешней торговли и промышленности может предоставлять льготы по своему выбору. В результате отрасли конкурируют друг с другом за налоговую поддержку, а распределение льгот становится объектом борьбы между министерскими департаментами,

Практика административного усмотрения нашла свое применение в таких сферах, как дорожное и жилищное строительство, охрана окружающей среды, отвод площадей под промышленные предприятия и др. В некоторых случаях административное усмотрение присутствует и при осуществлении государственного управления, ведущего к ограничению прав и свобод человека. Так, Закон о выполнении полицейскими чинами служебных обязанностей регламентирует способы административного принуждения лишь в самом общем виде, оставляя решение вопроса даже о такой мере, как применение оружия, на «разумное усмотрение» полицейского. В подобных случая^ использование права административного усмотрения может привести к фактам административного произвола.

Японская полиция наделяется правом самостоятельно принимать меры в отношении малозначительных преступлений. Такие дискреционные полномочия, предоставляемые полицейским, помимо прочего, позволяют значительно сократить нагрузку на органы уголовной юстиции, что позволяет последним сосредоточить свои усилия на серьезных преступлениях. По данным профессора Университета Рицумэйкан Кан Уэда, на начало 1980-х годов число лиц, в отношении которых была применена указанная система, составило около 40 % всех взрослых, задержанных полицией по подозрению в совершении преступлений, предусмотренных УК109. В связи с совершением малозначительных преступлений (кражи, укрывательство краденого, мошенничество и др.) и с причинением незначительного ущерба дела этих лиц были разрешены полицией путем вынесения им официального предостережения. Надзор за правильностью применения процедуры принятия мер по малозначительным делам осуществляет прокурор.

Административное руководство (гёсэй сидо) применяется в Японии преимущественно в сфере государственного управления экономикой. Оно предполагает заключение неформальных соглашений по экономическим вопросам между государственным органом (должностным лицом), с одной стороны, и корпорацией, группой корпораций или отдельным предпринимателем - с другой. Распространенной формой административного руководства являются неформальные соглашения между заинтересованными сторонами (джентльменские соглашения).

Неформальный характер административного руководства со всей остротой ставит задачу создания в кадровой системе японского госаппарата специальных механизмов, снижающих степень риска сговора между чиновниками и предпринимателями. В этих целях используется, например, система постоянной (каждые 2-3 года) ротации служащих между подразделениями аппарата. Устанавливается ранний срок выхода чиновников в отставку (до 55 лет), после чего работник может поступить с разрешения министерства управляющим в частную фирму при условии, что в течение срока работы в госаппарате он не имел с ней официальных деловых контактов (в противном случае требуется выждать два года).

Отражая особое значение административного руководства для государственного управления промышленностью, исследователи определяют административное руководство как «сердцевину всей послевоенной индустриальной политики Японии». Предметом административного руководства в сфере экономики являются организация межфирменных соглашений об объемах производства, экспорта, ввода в действие мощностей, подготовка слияния фирм. Наиболее распространенной формой административного руководства являются так называемые «рекомендации по сокращению производства» {сотая канкоку), даваемые компаниям в целях проведения антидепрессивной политики.

Административное руководство используется также в качестве эффективного средства контроля центральной администрации за деятельностью органов местного самоуправления через издание центральными ведомствами специальных циркуляров.

Понятие административного руководства уже давно укоренилось в административном праве Японии. Однако, несмотря на это, оно до сих пор не имеет своего законодательного определения. Существуют лишь доктринальные определения административного руководства. Так, профессор Токийского университета Хироши Шионо считает, что административное руководство представляет собой «совокупность предпринимаемых административными органами мероприятий, которые, несмотря на то, что не обладают силой юридического принуждения, оказываются способными побудить определенные лица совершить те или иные действия в интересах государственного управления».

В законах о статусе министерств в самой общей форме определяются основные формы административного руководства: рекомендации (канкоку), требования (ёсэй)% советы (дзёгон) и посредничество (тюкай). Не установлена и регламентированная процедура административного руководства. «Рекомендации» могут даваться в любой форме, в том числе устной. При прочих равных условиях это обстоятельство затрудняет судебное разбирательство противозаконных административных действий.

Выделяют три основные разновидности административного руководства:

1. регулятивное;
2. примирительное;
3. поощрительное.

В первом случае органы публичной администрации посредством административного руководства ограничивают деятельность одной из сторон в публичных интересах или в целях защиты прав и законных интересов другой стороны. При этом регулятивное административное руководство может осуществляться и когда административные органы наделены законодательством властными полномочиями для урегулирования данных общественных отношений, и когда закон не предоставляет им таких полномочий. Так, например, в соответствии с Законом о стандартах в строительстве лицо (юридическое или физическое), приступающее к возведению здания или иного строения, должно в предварительном порядке представить строительный план соответствующему административному агентству по контролю за строительством, которое по различным причинам (например, возведение здания на месте, предлагаемом строителем, создало бы помехи для теле- и радиовещания) может рекомендовать перенести стройку на другое место. Административное агентство, наделенное в соответствии с Законом о стандартах в строительстве властными полномочиями вплоть до запрещения строительства, на практике прибегает к ним только тогда, когда строитель игнорирует предложения перенести стройку в другое место.

Во многих случаях законодательство не наделяет административный орган специальными властными полномочиями, и его решения носят исключительно убеждающий, рекомендательный характер. В соответствии с Законом о нефтепереработке каждая японская нефтеперерабатывающая компания ежегодно представляет в Министерство промышленности и внешней торговли план по производству нефтепродуктов. Министр может предложить руководству компании пересмотреть отдельные положения плана. Если же компания отказывается внести изменения в свой план, то единственное средство воздействия, которым наделяется по закону Министерство промышленности и внешней торговли, - это предание гласности данного факта. На практике этого оказывается достаточно для того, чтобы «убедить» компанию, поскольку в противном случае может быть нанесен серьезный ущерб ее деловой репутации на японском рынке.

Примирительное административное руководство, как это следует из самого названия, преследует цель примирить интересы сторон в конфликтной ситуации. Так, в уже приводившемся примере с предоставлением строительного плана в административное агентство по контролю за строительством, последнее может предложить согласовать место строительства, если планируемая постройка будет нарушать права и законные интересы собственников соседних зданий (например, приведет к ухудшению освещения в близлежащих зданиях).

Наконец, поощрительное административное руководство предполагает осуществление административным органом действий, стимулирующих развитие общественных отношений в публичных или частных интересах (например, Закон о поощрении малых и средних предприятий).

Три основные разновидности административного руководства не являются взаимоисключающими и могут сочетаться друг с другом. Так, например, административное руководство, стимулирующее развитие конкретного сектора производства (поощрительное руководство), одновременно ограничивает активность конкурирующих производств (регулятивное руководство).

Административно-правовая доктрина исходит их того, что административное руководство не должно нарушать законы и постановления.

В основании системы источников административного права находится Конституция Японии - верховный закон страны, в котором закреплены основы государственного управления.

Постоянно возрастает число законов, являющихся источниками административного права. К началу 1980-х гг. в Японии действовало свыше 1500 законов, при этом более тысячи законов относилось к сфере государственного управления и административного права.

Среди законодательных актов, регулирующих деятельность государственной администрации, выделяется группа основных законов. Основные законы определяют общее направление правовой политики и правовые принципы в соответствующей сфере, а конкретные мероприятия регулируются «обычными» законами. К числу основных законов в административном праве относятся Закон о кабинете министров, Закон об организации государственного управления, Закон о государственных служащих, Закон о местном самоуправлении и некоторые другие законодательные акты.

К разряду обычных законов могут быть отнесены законы о статусе министерств и ведомств, в которых устанавливаются структура, штаты, основные задачи центральных органов публичной администрации, механизмы межведомственной координации, а также многочисленные законы об отраслевом регулировании. Последние подразделяются на постоянные и временные (так называемые законы о временных мерах). Постоянными законы называются в том случае, если они содержат нормативы постоянной регламентации (ограничения на открытие новых предприятий, принудительная специализация в отраслях инфраструктуры, стандарты техники безопасности, строительные нормативы и др.). Временные законы предусматривают льготные режимы, действие которых ограничено во времени и направлено как на приоритетные отрасли, так и на «структурно больные» отрасли, нуждающиеся в помощи для их свертывания.

В современном административном праве Японии существует разветвленная система правовых норм, предназначенных для осуществления полицейско-репрессивных целей. Японские юристы называют административно-правовые акты, содержащие подобные нормы, законодательством в области общественного спокойствия (тианриппо). К числу таких актов относятся Закон о предотвращении подрывной деятельности (предусматривает административно-правовые ограничения в отношении реализации конституционных прав на собрание, объединение в союзы, коллективные действия, свободы печати и др.), Закон о силах самообороны, Закон об охране оборонной тайны, Закон о выполнении чинами полиции служебных обязанностей, Закон о дорожно-транспортном движении и др. Принимаемое японским парламентом законодательство в области общественного спокойствия дополняется постановлениями об общественной безопасности (коан дзёрэй), представляющими собой решения муниципальных собраний.

Японское административное законодательство не кодифицировано в отличие от уголовного, гражданского, торгового, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального. Административно-правовые нормативные акты собраны в Сборнике действующих законов и постановлений, который издается Бюро юридических исследований при Министерстве юстиции. Кроме того, нормативные акты в области административного права содержатся в Полном собрании шести законов (или просто - «Шесть законов»), публикуемом различными частными издательствами.

Значительная часть источников административного права представлена различными подзаконными актами. Их количество практически не поддается учету. Во исполнение конституции и законов кабинет министров принимает правительственные указы. К числу подзаконных актов в Японии относятся приказы министерств и других государственных ведомств, правила органов, действующих при правительстве, а также правила исполнительных органов муниципалитетов. Муниципальные собрания в пределах законом установленной компетенции могут принимать нормативные акты местного значения - положения.

Важную роль в регулировании сферы государственного управления играют заключенные Японией международные договоры. Они особенно эффективно используются в качестве инструмента государственного управления экономикой и внешней торговлей.

Высшие и центральные органы публичной администраций

Император ш государственное управление в Японии. С вступлением в силу Конституции 1947 г. Япония превратилась из дуалистической в конституционную монархию. Статья 1 Конституции закрепила: «Император является символом государства и единства народа, которому принадлежит суверенная власть». Были упразднены такие важные учреждения прежнего государственного аппарата, как Тайный совет и Министерство императорского двора, подчинявшиеся непосредственно императору и стоявшие выше парламента и правительства.

Сейчас японский император выполняет приблизительно те же государственные функции, что и британский монарх («правит, но не управляет»). К основным полномочиям императора в сфере государственного управления Конституция относит: назначение премьер-министра в соответствии с решением парламента (ст. б); промульгация правительственных указов и договоров; подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц (ст. 7). При осуществлении этих полномочий император лишается личной власти. Совершая государственные акты, он должен руководствоваться «советами» и получать предварительное «одобрение» кабинета, который несет ответственность за государственные решения императора. Все действия императора ставятся в зависимость от принятого законодательства (ст. 4). Они не должны выходить за рамки так называемых государственных дел, под которыми Конституция понимает обязанности процедурного и протокольного характера. Император формально лишается права заниматься «государственной политикой», отнесенной к компетенции парламента и кабинета. Поэтому в государственном управлении он только одобряет уже принятые правительственные решения. Таким образом, Конституция заложила основы системы «символической монархии» - сете тэта сэй.

Оценивая место императора в механизме государственного управления, нельзя ограничиться только формальной юридической стороной дела. Традиционное преклонение японцев перед особой императора предопределяет отношение политиков и государственных деятелей к императорскому дому. Монарх по-прежнему оказывает сильное влияние на политическую и идеологическую жизнь страны. К тому же и сама действующая Конституция не лишает главу государства возможности активно влиять.на политические процессы. Не раз японские правоведы обращали внимание на отсутствие в Конституции положения, которое исключало бы для императора возможность отвергать решения правительства. Политический смысл подобных «спящих» прерогатив усматривается без труда: за императором резервируется возможность в экстренных случаях противодействовать правительственному курсу.

Правительство. Исполнительная власть в Японии осуществляется кабинетом министров (ст. 65 Конституции). Статус правительства помимо Конституции закреплен в Законе о кабинете (1947 года) и Законе об организации государственного управления (1948 года).

В состав кабинета (найкаку) входят премьер-министр (найкаку соридайд-шн) и государственные министры (кокуму дайдзин). Государственные министры, как правило, руководят работой соответствующих министерств. При этом некоторые министры могут возглавлять параллельно управления и комитеты, находящиеся при канцелярии (офисе) премьер-министра или при кабинете министров.

Часть государственных министров являются министрами без портфеля. В соответствии со сложившейся практикой на них возлагается руководство структурными подразделениями канцелярии премьер-министра.

Членами кабинета являются также генеральный секретарь кабинета (с 1966 г. именуется министром) и начальник законодательного бюро кабинета.

Законодательство устанавливает ряд существенных требований к составу кабинета.

Не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парламента. Члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Термин «гражданское лицо» (буммин), впервые появившийся в послевоенной Конституции как буквальный перевод английского civilian, нуждается в раскрытии, ибо в законодательстве содержание этого термина не определено. Он понимается в одном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Доминирует второе из этих толкований: как и премьер-министр, остальные министры также должны быть гражданскими лицами (civilians), т.е. не служить прежде в сухопутных войсках или военно-морском флоте.

Глава кабинета - премьер-министр - назначается императором по представлению парламента. По сложившейся конституционной практике главой кабинета становится лидер партии парламентского большинства. Конституция предоставляет премьер-министру право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета. В случае, когда глава кабинета временно не может осуществлять свои функции, его обязанности возлагаются на одного из министров кабинета при условии, что од заранее был уполномочен на это премьер-министром. Если же должность премьер-министра становится вакантной, кабинет в полном составе уходит в отставку.

Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из министров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из министров оставил свой пост.

Пост премьер-министра - высшая административная должность в Японии. Однако исследователи по-разному оценивают роль главы кабинета в реальном механизме принятия правительственных решений. Одни (Ч. Янага, советский исследователь И.А. Латышев) сравнивают статус японского премьера с положением британского главы правительства. Другие же, напротив, считают главу японского кабинета политически слабой фигурой. Большинство исследователей современной японской политической системы сходятся во мнении, что государственно-политическая власть сконцентрирована в руках спаянной элиты, «правящей триады» - высшего эшелона государственных чиновников, ведущих функционеров правящей либерально-демократической партии и представителей крупного бизнеса. Премьер-министр сам по себе не в состоянии противиться решениям, принятым «триадой». В то же время если политической элите не удается достичь консенсуса по важнейшим вопросам правительственной политики, обращаются к премьер-министру как к своего рода политическому арбитру.

Конституция, определяя компетенцию кабинета, относит к его ведению наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности (ст. 73):

• ведение государственных дел и исполнение принятых парламентом законов;
• руководство внешней политикой;
• заключение договоров;
• организация и руководство государственной службой;
• составление проекта бюджета;
• издание правительственных указов;
• решения о всеобщих и частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.

Кроме полномочий, закрепленных в ст. 73 Конституции, к компетенции кабинета относятся: предоставление императору советов в отношении всех его действий, относящихся к государственным делам (ст. 3); назначение судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также судей всех нижестоящих судов (ст. 79, 80); решение о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст. 53). Кабинет несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом (ст. 87).

Премьер-министр наделяется правом: выступать в парламенте от имени кабинета; вносить в парламент проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны; докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях; руководить всеми звеньями исполнительной власти и контролировать их работу. Глава кабинета председательствует на заседаниях правительства. Его позиция является решающей при определении компетенции любого министра. В соответствии с Законом о кабинете (ст. 8) он вправе приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной власти.

Кабинет министров осуществляет свои функции в форме заседаний кабинета, которые по сложившемуся обыкновению проводятся два раза в неделю. Возможно проведение чрезвычайных заседаний кабинета (риндзи какуги). В отдельных случаях документы могут получить утверждение кабинета опросным путем. Заседания японского кабинета - образец «закрытого» управления: они ведутся при закрытых дверях и не стенографируются. Не существует четко определенного регламента принятия решения кабинетом. Предполагается, что решения принимаются лишь после того, как с ним согласятся все участвующие в заседании министры. Если же премьер-министр считает необходимым принять решение, несмотря на возражения некоторых членов кабинета, он может предложить несогласным министрам уйти в отставку.

Организация заседаний кабинета, подготовка необходимых материалов, сбор и изучение информации по важнейшим вопросам правительственной политики и некоторые другие организационно-технические вопросы составляют предмет ведения секретариата кабинета (найкаку камбо). Во главе этого правительственного учреждения стоит генеральный секретарь, являющийся по существу главным политическим советником премьер-министра.

При кабинете действует законодательное бюро (найкаку хосейкёку), обеспечивающее должное юридическое оформление всех законопроектов и правительственных указов, подготовленных правительством.

Важным совещательным органом при премьер-министре является Совет национальной обороны (кокубо кайги), в состав которого входят премьер-министр (председатель), заместитель премьер-министра, министр иностранных дел, министр финансов, начальник управления национальной обороны, начальник управления экономического планирования.

Деятельность Совета по делам персонала, также создаваемого при кабинете, будет рассмотрена в следующем параграфе.

Министерства и ведомства. В соответствии с Законом об организации государственного управления все органы и учреждения центральной администрации подразделяются на:

• фу (канцелярия);
• сё (министерства);
• иинкай (комитеты);
• те (управления).

Название «фу» относится только к одному административному учреждению - канцелярии премьер-министра (сорифу), которую возглавляет министр кабинета. К основным функциям канцелярии относится решение вопросов общего порядка, касающихся всех министерств, а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию существующих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, общее инспектирование всех звеньев государственного аппарата, официальная публикация правительственных актов и т. д.).

Практически все министерства (се) построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камба) и департаментов (кёку), которые в свою очередь подразделяются на отделы (бу) и секции (ка). В некоторых министерствах создаются самостоятельные управления (те). Почти при каждом министерстве существуют консультативные комиссии, комитеты, советы, а также различные учреждения (исследовательские институты, учебные заведения и т. д.).

Возглавляет министерство министр (дойдзин). Его полномочия установлены в Законе об организации государственного управления: руководство министерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьер-министру для обсуждения на заседаниях кабинета; разработка приказов и распоряжений по министерству; руководство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10-12,14,15).

Каждый министр имеет по одному парламентскому вице-министру, а наиболее влиятельные министры (финансов, внешней торговли и промышленности и др.) - по два. Парламентский вице-министр оказывает министру помощь в управлении министерством, в решении ряда административных дел, а также исполняет обязанности министра в его отсутствие. Кроме того, каждый министр имеет по одному управляющему (административному) вице-министру (дзиму дзшсан), в задачу которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

Два остальных вида административных учреждений (комитеты - иинкай и управления - те) создаются при канцелярии и министерствах. Как уже отмечалось выше, в ряде случаев их могут возглавлять государственные министры.

Комитетами, создаваемыми при канцелярии премьер-министра, являются: государственный комитет по обеспечению общественной безопасности (контролирует полицейские силы), комитет по делам столичной зоны, комитет по урегулированию земельных вопросов и др. Создаются комитеты и при некоторых министерствах: комитет по охране культурных богатств - при министерстве просвещения, комитет по вопросам труда на общественных работах - при министерстве труда и т. д.

При канцелярии премьер-министра создан целый ряд управлений: императорского двора, по развитию острова Хоккайдо, экономического планирования, обороны и др. При министерстве может создаваться несколько управлений: при министерстве внешней торговли и промышленности - патентное управление и управление малых и средних предприятий; при министерстве сельского и лесного хозяйства - продовольственное управление, управление рыболовства и управление лесного хозяйства.

Государственная служба

Государственная служба в Японии охватывает административную, дипломатическую и судебную сферы государственной деятельности. В категорию государственных служащих (кокка комуин) принято включать не только чиновников в собственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных школ, военнослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции. Общая численность занятых на государственной службе составляет свыше трех миллионов человек, большинство из которых - рабочие и служащие, не имеющие реальных полномочий по принятию управленческих решений. Численность же высших государственных чиновников не превышает десяти тысяч.

Действующая Конституция закрепила положение государственных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо одной его части» (ст. 15). Государственный служащий перестает восприниматься как личный слуга императора. В развитие содержащегося в Конституции определения государственных служащих как «слуг всего народа» Закон о государственных служащих 1947 г. устанавливает, что государственный служащий должен работать «только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы».

Закон о государственных служащих 1947 г. с многочисленными изменениями и дополнениями - основной источник правового регулирования государственной службы. В 1950 г. вступил в силу Закон о местных служащих, установивший статус служащих муниципальных органов. Сильное влияние американских оккупационных властей на ход послевоенных государственных реформ в Японии объясняет сходство американского и действующего японского законодательства о государственной службе.

Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы возложен на Совет по делам персонала (дзиндзиин) при кабинете министров. Совет действует как орган, представляющий рекомендации по кадровым вопросам парламенту, кабинету и отдельным министерствам. Среди других полномочий Совета - издание в пределах своей компетенции правил и установлений по государственной службе, разбор жалоб на государственных служащих, организация и проведение конкурсных экзаменов.

Совет по делам персонала состоит из трех членов, назначаемых кабинетом министров с согласия обеих палат парламента. Кандидатуры членов Совета утверждаются императором. Срок полномочий членов Совета - четыре года с возможностью повторного назначения, но не более чем еще на два срока. Один из членов Совета по назначению кабинета выполняет функцию председателя.

Возложенные на Совет по делам персонала функции реализуются через деятельность его аппарата, который возглавляет управляющий, назначаемый членами Совета. В состав аппарата Совета входят пять управлений (делами, набора и использования персонала, жалоб, по оплате труда персонала, по делам служащих) и восемь местных бюро.

Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников «обычной службы» и работников «особой службы».

Основная масса чиновничества занята на «обычной службе», применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований.

Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служащего к конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.

Оплата труда чиновника производится в соответствии с присвоенным ему рангом и разрядом на основании Закона о государственных служащих и соответствующих постановлений кабинета. Размеры жалования жестко регламентируются специальной шкалой, установленной Законом об оплате труда лиц, занятых на обычной службе. Положения этого закона не распространяются на оплату труда прокуроров (этот вопрос урегулирован специальным законом), а также рабочих казенных предприятий (оплата устанавливается в коллективных соглашениях). Лица, занятые на особой службе, получают оплату в порядке, установленном в Законе об оплате труда должностных лиц на особой службе и Законом об оплате труда служащих Агентства самообороны. Выплата вознаграждений государственным служащим подконтрольна Совету по делам персонала. Совет вносит в парламент проекты изменений законов об изменении системы должностных окладов.

Государственный служащий, кроме должностного оклада, получает разнообразные надбавки - премии, надбавки за работу в городе, на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, за работу в северных районах, многочисленные «отраслевые» надбавки (например, учителям, работающим в сфере обязательного образования) и др.

Высшую категорию работников «обычной службы» составляют лица, получающие жалованье за административную работу (гёсэйсёку хорю). В эту категорию входят чиновники, занимающиеся канцелярской работой (дзиму сёкуин) и трудом, требующим специальных профессиональных знаний (гинорому сёкуин),

На командных постах в центральном административном аппарате заняты чиновники первых трех рангов, составляющие элиту японской бюрократии. Это начальники департаментов, отделов и секций (кёкутё, бутё, кате), советники, директора агентств, постоянные заместители министров (последний термин используется по аналогии с английской административной системой). Чиновники этих классов фактически держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах Японии. Остальные группы чиновников являются лишь исполнителями решений и указаний своих начальников.

На государственной службе действует характерная для Японии система «пожизненного найма», предполагающая длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы. Одной из характерных черт государственной службы в Японии, связанной с системой «пожизненного найма», выступает отсутствие межведомственных перемещений чиновников, при частых (раз в 2-3 года) перемещениях чиновников внутри его ведомства.

Другая важная особенность японской государственной службы - дух элитаризма, традиционная почитаемость чиновничества. Эта черта н&шла свое отражение в известной еще с конца прошлого века формуле «кансон мимпи» («чиновники достойны почитания, народ - презрения»). В последнее время четко проявилась и такая характеристика, как строгий контроль Либерально-демократической партии за персональным перемещением кадров в административном аппарате. Лицо, не имеющее связей с ЛДП, не имеет реальных шансов подняться выше уровня начальника департамента.

Ученые, занимающиеся исследованием японской государственно-политической модели, неизменно увязывают внушительные успехи, которые Япония демонстрирует в последние годы, прежде всего в экономической сфере, с эффективным функционированием бюрократического аппарата этого государства. Так, профессор социологии Гарвардского университета Э. Вогель в своей книге «Япония на первом месте. Уроки для Америки» наделяет японское чиновничество всеми теми чертами, которых, по его мнению, не достает американской бюрократии, - высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким чувством ответственности.

Уникальность и неповторимость японской бюрократии объясняются прежде всего особенностями японской культуры, повлиявшей на специфику национального характера (трудолюбие, коллективизм, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию и т. д.).

Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены.

Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. В составе управления набора и использования персонала находятся специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отношении претендующих на повышение в должности - ограничить круг экзаменующихся путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельности.

Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдельным группам: 1) для окончивших высшие учебные заведения; 2) для имеющих неполное высшее образование; 3) для окончивших средние учебные заведения. На практике шансы занять руководящие посты имеют только лица, имеющие высшее образование. Большинство представителей японской бюрократической элиты закончили одни и те же учебные заведения. Как правило, это выпускники юридического факультета Токийского университета. Общее «студенческое прошлое» в значительной мере усиливает сходство психологических установок японской элиты.

К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения. Так, например, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем.

Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков.

Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей». Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации.

Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в.карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений. Проводится также «общий экзамен» в виде групповой дискуссии по одному из предметов с целью определить способность кандидатов быстро схватывать суть различных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при изложении собственной позиции.

Количество набранных на экзаменах баллов заносится в экзаменационный лист, заводимый на каждого экзаменующегося ш сохраняющий свою силу в течение одного года.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Каждое лицо, занятое на государственной службе, формально имеет равное право на повышение в должности (ст. 37 Закона о государственных служащих). В то же время Совету по делам персонала предоставлено право предъявлять к претендентам на ту или иную должность дополнительные ограничительные требования и заменять экзамены назначением по выбору с учетом показателей предшествующей служебной деятельности. К ежегодно проводимым экзаменам на повышение в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традиционно очень высокий (25-40 человек на одно место). Успешная сдача экзамена не означает автоматического назначения на должность. Сдавшие экзамен заносятся в особый список, из которого соответствующее ведомство производит назначение. Назначение на должность или повышение в должности, как правило, происходит с испытательным сроком (не менее шести месяцев), по истечении которого при положительных результатах и происходит официальное назначение.

При продвижении по государственной службе учитываются как стаж работы, так и деловые качества служащего, являющиеся предметом постоянного изучения кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно оценивается его непосредственным начальником (заведующим отделом в министерстве), который направляет соответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение. Если последний не согласен с содержащейся в докладе оценкой деятельности сотрудника, то он может подготовить собственное письменное заключение. На практике подобное случается крайне редко, поскольку, как правило, перед написанием доклада его составитель консультируется с вышестоящим начальником.

Доклад пишется по заранее установленной схеме и состоит из двух частей. В первой в специальных графах проставляются оценки («отлично» или «недостаточно») за такие качества, как способность готовить документы, быстрота исполнения, инициативность, тщательность проработки материалов, дисциплинированность. Оцениваются также лояльность, умение строить отношения в коллективе. Второй раздел доклада носит описательный характер и обычно содержит обобщенные критические замечания, составленные на основе тех, которые делал начальник в «неофициальных письмах», направлявшихся подчиненному в течение года. Кроме того, каждый год отдел кадров министерства направляет во все департаменты «карточки достижений», в которых должны быть зафиксированы наиболее значительные успехи каждого сотрудника.

Вся эта информация хранится в личном деле сотрудника. Работники отдела кадров накапливают различного рода неофициальную информацию, получаемую о конкретном сотруднике из бесед с его начальниками, из кулуарных разговоров и т. д.

Государственные служащие имеют право обжаловать решение не представлять их на повышение по должности. С соответствующими жалобами обращаются в Совет по делам персонала и в Объединенный совет по рассмотрению жалоб (в него обращаются лица, не выдержавшие испытаний и временно прикомандированные).

Что касается дисциплинарных взысканий, то они, по мнению Генерального совета профсоюзов Японии, назначаются односторонне, по решению начальства. Когда дисциплинарное взыскание объявлено, то оно сохраняет свою силу, даже если назначенный работник и профсоюз подали апелляцию. Санкции действуют на протяжении всей процедуры обжалования. Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на решения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, установлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

Японское законодательство допускает значительные ограничения трудовых прав государственных служащих. Так, на служащих полиции, пожарной службы, лиц, несущих службу по охране общественного порядка на море, а также в тюрьмах, не распространяются правила об условиях труда, установленные Законом о трудовых стандартах. Право на ведение коллективных переговоров признается в значительно урезанном виде. Забастовки для государственных служащих полностью запрещены. Рабочие государственных предприятий за нарушение этого запрета подвергаются увольнению, а собственно управленческий персонал может быть привлечен к уголовной ответственности.

Государственная служба в Японии сопряжена со значительными физическими перегрузками, частыми переработками, вызванными, среди прочего, ограниченностью штатов. В связи с этим была утверждена система выплаты компенсаций за ущерб здоровью, понесенный в период выполнения служебных обязанностей. По данным опроса, проведенного в 1985 г. управлением экономического планирования, выяснилось, что 75% чиновников недовольны тем, что приходится работать чрезмерно много. Оказалось также, что никто из них не может полностью использовать положенный раз в году 15-дневный отпуск.

Государственные служащие сильно ограничены в отношении политической деятельности. Им не запрещено вступление в политические партии, но они не могут быть политическими консультантами и функционерами, играющими значительную роль, не могут баллотироваться на выборные публичные должности и т. д. Совет по делам персонала может запретить государственным служащим любые политические действия, кроме тех, что связаны с осуществлением избирательного права.

Основанием для отнесения государственных должностных лиц к «особой службе» (току бэцусёку) является то обстоятельство, что они направляются на работу без экзамена на чин и получают жалованье в размерах, не связанных со стандартной шкалой жалований, установленный для служащих, занятых на «обычной службе».

В Законе о государственных служащих четко определен круг должностных лиц, находящихся на «особой службе». На них не распространяются предписания и правовые нормы, регулирующие прохождение «обычной службы». На «особой службе» состоят: премьер-министр, министры, советники, возглавляющие Совет по делам персонала и Ревизионный совет, генеральный секретарь кабинета (пай-каку камботёкан) и его заместители, заместитель главы канцелярии премьер-министра по общим вопросам (сорифусому фукутёкан), начальник законодательного бюро кабинета (хосэйкёку тёкан), парламентские вице-министры (сэгшу-тёкан), личные секретари премьер-министра, министров и генерального секретаря кабинета. Кроме того, состоящими на «особой службе» считаются все государственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или одной из палат парламента; начальник и некоторые чиновники Управления императорского двора. В группу лиц, состоящих на «особой службе», входят также чрезвычайные и полномочные послы, посланники, члены направляемых за рубеж правительственных делегаций, а также члены Академии наук Японии, судьи, служащие управления обороны, секретари депутатов парламента и др.

Японское законодательство считает находящимися на «особой службе» поденных рабочих, используемых на различных общественных работах (чаще всего - в коммунальном хозяйстве), труд которых оплачивается из государственного бюджета. Поденные рабочие отнесены к категории лиц, занятых на «особой службе», прежде всего с целью нераспространения на них привилегий и материального обеспечения государственных служащих.

К дисциплинарной ответственности государственных служащих могут привлекать как их начальники по службе, так и Совет по делам персонала. Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности являются:

1. нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Советом по делам персонала;
2. невыполнение должностных обязанностей;
3. совершение поступков, порочащих государственного служащего в качестве «слуги всего народа».

Основными видами дисциплинарных взысканий являются: увольнение от должности; временное отстранение от занимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание),

Государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, направив туда заявление «о неподчинении» в отношении принятых к нему мер. Заявление подается в течение 60 дней с момента получения письменного уведомления (подтверждения) о совершении обжалуемого действия.

Сразу же после поступления заявления «о неподчинении» сотрудники управления жалоб Совета по делам персонала приступают к расследованию дела, которое производится открыто. Государственный служащий, сделавший указанное заявление, может лично присутствовать при устном разбирательстве или направить своего адвоката; имеет право представлять свидетелей, документы и доказательства. Процедура разбирательства по заявлению «о неподчинении» занимает много времени и, что главное, требует значительных материальных расходов (на адвоката и т. д.), Поэтому на практике с такими заявлениями в Совет по делам персонала обращаются государственные служащие высшего и среднего звеньев. На этапе предварительного разбирательства сотрудники управления жалоб оказывают посреднические услуги по примирению государственного служащего и его администрации. Если конфликт не удается уладить, Совет по делам персонала принимает решение по заявлению «о неподчинении».

Если Совет принимает решение в пользу обратившегося с заявлением государственного служащего, в соответствии с Законом о государственных служащих аннулируется дисциплинарное взыскание, ставшее предметом разбирательства, а также принимаются меры по исправлению допущенной в отношении служащего несправедливости (например, дается указание о выплате ему жалованья за время несправедливого отстранения от работы).

Решение, принимаемое Советом по жалобам государственных служащих, окончательно и может быть пересмотрено только самим Советом, В соответствии с Законом о государственных служащих (ст. 922) разбирательство заявления «о неподчинении» в Совете по делам персонала не исключает возможности судебного разбирательства жалобы. Однако последнее может иметь место только после рассмотрения дела в Совете по делам 'персонала.

Органы местного самоуправления

Государственно-политический механизм Японии, существовавший вплоть до капитуляции 1945 г., характеризовался бюрократически-централизованной системой местного управления. С вступлением в силу конституции 1947 г. и Закона о местном самоуправлении 1947 г. обозначилась тенденция децентрализации местного управления. Конституция закрепила принцип «дзити» (местного самоуправления), составивший наряду с принципами народного суверенитета, верховенства парламента основу послевоенного государственного строя Японии.

Ядром системы источников права, регулирующих основы местного самоуправления, является Закон о местном самоуправлении, содержащий свыше 300 статей. Наряду с этим законом действуют несколько десятков иных нормативных актов - законов, правительственных указов, актов различных министерств и ведомств. Среди них законы о местных коммунальных служащих (1950 г.), о сельскохозяйственных комитетах (1951 г.), о местных коммунальных предприятиях и о трудовых отношениях на них (1952 г.), о полиции (1954 г.), ряд законов (1947-1950 гг.), определяющих механизм финансирования органов местного самоуправления: о местных финансах, о лицензировании местных займов, о собственных местных налогах, о местном передаваемом налоге и др. В эти законы впоследствии вносились многочисленные изменения, но основные их положения продолжают действовать до сих пор.

Современное японское правоведение различает принцип местной автономии, автономию местной общины и автономию жителей.

Принцип местной автономии означает автономию административно-территориальной единицы от государства. Местная община самостоятельно определяет свои цели и достигает их путем независимого функционирования своих органов.

Автономия местной общины связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управление местной общины самими гражданами, проживающими на ее территории.

Наконец, автономия жителей характеризуется впервые закрепленной в Законе о местном самоуправлении (ст. 74-88), процедурой проведения локального референдума в связи с подачей определенной частью населения административно-территориальных единиц петиций о принятии, отмене или изменении местных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве их депутатов, отстранении от должности глав местных органов и иных должностных лиц. Кроме того, Конституция устанавливает (ст. 95), что «специальный закон, применяемый в отношении только одного местного органа публичной власти, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на Территории соответствующего местного органа публичной власти».

Реальная степень автономии местных общин определяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координация деятельности центральных и местных органов, а также местных органов между собой возложена на созданное в 1960 году Министерство по делам самоуправления (дзидзисё). В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства чиновники этого министерства фактически руководят деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении (ст. 245), руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать «техническое содействие» местным органам и давать им «советы», организуя при этом всестороннюю инспекцию местных органов. В случае делегирования полномочий местным органам контроль центра значительно усиливается.

В Японии сложилась двухзвенная система местного самоуправления (префектуры и муниципалитеты). Префектуры и муниципалитеты представляют собой обычные органы местного самоуправления, наряду с которыми могут создаваться особые органы местного самоуправления - особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа. Особые органы местного самоуправления создаются специально для решения конкретных задач (например, для реализации совместными усилиями крупномасштабных строительных проектов и т. д.).

Префектуральный уровень именуется «тодофукен» - по названию четырех основных систем местного самоуправления этого уровня. Территория Японии разбита на 43 префектуры «кен», одну специальную городскую префектуру «то» (Токио), две префектуры «фу» (Осака и Киото) и одну префектуру «до» (Хоккайдо). Отличий в правовом статусе этих префектур практически не существует. Терминологические различия объясняются культурно-историческими причинами, физико-географическими и социально-экономическими обстоятельствами. Так, например, название префектуры «то» - китайский синоним японского слова «мияко», которым обозначается место, где расположен императорский дворец (именно поэтому Токийская префектура и получила наименование «то»).

Префектуры «кен» называют сельскими префектурами. Понятие сельской префектуры в настоящее время представляется в значительной степени условным, поскольку практически во всех этих префектурах сельское хозяйство и рыболовство уже не занимают доминирующего места в структуре занятости населения.

К муниципальному уровню относятся города («си»), поселки («те маты») и деревни («сон мура»). Поэтому названный базовый уровень системы местного самоуправления иначе называют «ситесон». Все единицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их размерах.

Особый статус предоставлен так называемым специальным городам «ситэй тотш», к числу которых правительственными указами отнесено одиннадцать городов с населением свыше полумиллиона человек (Осака, Нагоя, Саппоро, Киото и др.). Первоначально эти города были выведены из-под юрисдикции префектур, на территории которых они находились. Наряду с муниципальными функциями специальные города осуществляли и ряд важных префектуральных функций (землеустройство, здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Так продолжалось до 1956 г., когда в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, фактически уравнявшие статус специальных и обычных городов. К специальным городам приравнены особые столичные районы.

Японское законодательство устанавливает четкие критерии разграничения городской и сельской местности. По Закону о местном самоуправлении (ст. 8) для получения статуса города населенный пункт должен отвечать следующим требованиям: 1) его население должно превышать 50 тыс. человек; 2) более 60 % жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; 3) свыше 60 % населения должны быть заняты в промышленности и торговле или других отраслях, типичных для города; 4) населенный пункт должен обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами органов префектуры.

Объем компетенции местных органов закреплен в Конституции и Законе о местном самоуправлении. В Конституции это сделано в самом общем виде (ст. 94): «Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона.» Общий перечень функций местных органов содержится в ст. 2 Закона о местном самоуправлении и насчитывает свыше 20 направлений. Органы местного самоуправления должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в надлежащем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, содействовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому и среднему, заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения и т.д.

Функции, выполняемые местными органами, могут быть объединены в три основные группы:

1. собственно местные функции;
2. «административные полномочия», под которыми понимаются функции, носящие местный характер, но требующие при их реализации государственного принуждения и санкций в случае их нарушения со стороны граждан;
3. функции, делегированные центральными ведомствами.

На 1989 г. перечень дел, относящихся к компетенции государственных органов, которые поручено исполнять губернаторам, содержал 126 пунктов, мэрам крупнейших городов - 28, главам городов, поселков и деревень - 51139. Осуществление этих дел должно финансироваться из государственного бюджета. Таким образом, губернаторы, мэры и старосты, являясь органами местного самоуправления, одновременно выступают и в качестве органов государства. За выполнение делегируемых функций главы местных администраций отвечают перед соответствующими министрами кабинета.

Разграничение функций местного самоуправления между префектурами и муниципалитетами в самых общих чертах закреплено в ст. 2 Закона о местном самоуправлении. На муниципалитеты возлагается выполнение всех функций местного самоуправления, кроме тех, реализация которых выходит за границы от» дельных муниципалитетов. Такие функции относятся к компетенции префектур. На префектуры возлагается и координация деятельности муниципалитетов, находящихся на их территории.

В каждой единице административно-территориального деления непосредственно избирателями формируется префектуральное (городское, поселковое, деревенское) собрание. Местные собрания избираются сроком на 4 года. В Законе о местном самоуправлении допускается для поселкового и деревенского уровня возможность замены местных собраний таким инструментом непосредственной демократии, как общее собрание (сход) жителей поселка или деревни. Однако на практике на этом уровне чаще всего формируются представительные собрания.

Конституция (ст. 93) отводит местным собраниям роль совещательного органа. Основными полномочиями таких собраний являются (ст.ст. 96-100 Закона о местном самоуправлении):

1. принятие нормативных актов;
2. утверждение местных бюджетов;
3. учреждение местных налогов, штрафов;
4. заключение хозяйственных договоров;
5. принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями;
6. проведение расследования деятельности местных исполнительных органов и др.

Состав местного собрания зависит от численности населения: префектуральные собрания насчитывают от 40 до 120 членов, городские собрания.- от 30 цо 100, поселковые и деревенские - от 12 до 30.

Главой местной администрации в префектуре является губернатор, в городах и поселках - мэр, в деревнях - староста. Все эти должностные лица избираются непосредственно населением, проживающим в данной административно-территориальной единице, сроком на 4 года.

Глава местной администрации помимо исполнительно-распорядительных полномочий имеет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты решений общего характера, налагать относительное вето на решения собрания (это вето преодолевается, если собрание вторично принимает решение большинством в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Он наделяется правом приостанавливать или не выполнять действия центральных ведомств на своей территории. К другим полномочиям главы местной администрации относятся: общее руководство и контроль за всеми общественными организациями неполитического характера, находящимися на территории местной общины; назначение части исполнительного и вспомогательного персонала (вице-губернатора, вице-мэра, главного казначея и др.).

Исполнительные функции в местных органах выполняют различные административные комиссии - по образованию, по делам персонала, общественной безопасности, по труду и др. Эти административные комиссии обладают значительной самостоятельностью, что обеспечивается порядком их формирования: они назначаются главой местной администрации с согласия местного собрания или избираются местным собранием.

Закон о местном самоуправлении устанавливает, что число департаментов для столичной префектуры и отделов для остальных префектур зависит от численности проживающего в префектурах населения. В Законе содержится примерное распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах.

Важной гарантией автономии местной власти выступает выделение местной службы в качестве особого, самостоятельного вида публичной службы. Основными источниками правового регулирования местной публичной службы являются: Закон о местной публичной службе (1951 г.), Закон о занятых в сфере публичного образования (1949 г.), Закон о местном публичном предприятии (1952 г.), Закон о трудовых отношениях на местном публичном предприятии (1952 г.). Местная публичная служба также подразделяется на «обычную» и «особую». На «особой службе» состоят избираемые должностные лица, их секретари, а также лица, находящиеся на временных должностях. На «обычной службе» состоят все остальные служащие, включая сотрудников образовательных учреждений и местных органов полиции.

Заметим, что в ряде случаев оказывается непросто разделить служащих одного и того же ведомства на государственных (кокка комуин) и муниципальных (тихо комуин). Проиллюстрируем это на примере органов полиции. Все сотрудники Главного полицейского управления и управления полицейских округов относятся к государственным служащим и соответственно попадают под действие Закона о государственных служащих (1947 г.). Сотрудники полиции префектуры в званиях от младшего директора полиции и выше относятся к государственным служащим, а в званиях от старшего инспектора полиции и ниже - к муниципальным служащим, деятельность которых регулируется в соответствии с Законом о местной публичной службе (1951 г.).

Нормативные акты органов управления

Реализуя свои полномочия, органы исполнительной власти и местного самоуправления, принимают соответствующие нормативные подзаконные акты.

Кабинет министров издает правительственные указы. Наиболее важные правительственные указы именуются шейрей, остальные - мейрей. Все правительственные указы согласно Конституции (ст. 74) подписываются компетентными государственными министрами и контрассигнуются премьер-министром.

Значительная часть актов управления - это многочисленные приказы министров. Цунэо Инако отмечает, что «огромный объем подзаконных актов серьезно затруднил понимание гражданами не только административного права в целом, но даже и тех законов, которые непосредственно регламентируют их жизнь и профессиональную деятельность». Различные органы (комиссии, агентства и т. д.), функционирующие при правительстве, могут принимать общеобязательные нормативные акты - правила.

Кроме того, министры, руководители бюро, департаментов и другие должностные лица издают ведомственные циркуляры. Они, как правило, не являются источниками права, поскольку не содержат новой нормы и интерпретируют для нижестоящих должностных лиц положения законов и подзаконных актов. Ведомственные циркуляры могут быть оспорены в суде.

При принятии нормативных актов административными органами существенное значение имеет мнение, высказываемое по зтому поводу консультативными органами, формируемыми при органах управления. В их состав входят видные политические деятели, представители предпринимательских кругов, ученые и др. Члены консультативных органов, как правило, назначаются самими административными ведомствами.

При одном органе управления может формироваться до нескольких десятков консультативных советов (при канцелярии премьер-министра их создано 51, при министерстве финансов - 17, при управлении экономического планирования - 2 и т. д.). В ряде случаев при принятии решений от органов управления требуется учитывать общественное мнение. Например, при издании приказа о повышении платы за электроэнергию. В Японии электроснабжение находится в руках частных компаний и при повышении платы за электроэнергию необходимо получить разрешение министра внешней торговли и промышленности. В Законе об электроэнергетике устанавливается, что для принятия такого решения министр «должен создать консультативное совещание и заслушать мнение широких кругов», «обязан провести публичное слушание». Участники проводимых Министерством внешней торговли и промышленности консультативных совещаний в различных городах страны подбираются соответствующими префектуральными ведомствами так, чтобы число сторонников и противников повышения цен на электроэнергию было примерно равным.

Не следует переоценивать реальное, влияние таких консультативных советов на процесс принятия управленческих актов. Чаще всего их основное предназначение сводится к формальной демократизации механизма административного нормотворчества.

Муниципальные собрания в пределах своей компетенции, определенной Законом о местном самоуправлении, принимают локальные нормативные акты - положения (дзерей), В них могут устанавливаться даже уголовно-правовые санкции (максимальное наказание за нарушение норм дзерей - лишение свободы сроком до двух лет). Муниципальные правительства принимают локальные правительственные указы. Свои правила задают исполнительные органы муниципалитетов. Акты мэра (старосты) именуются кисоку.

Акты органов местного самоуправления не должны противоречить нормам, издаваемым центральными властями. В противном случае они признаются недействительными (ст. 14, 15 Закона о местном самоуправлении).

Помимо нормативных актов» принимаемых в процессе реализации соответственных полномочий, органы управления могут издавать нормативные акты в порядке делегированного законодательства. Парламент, по смыслу ст. 73 Конституции, может передать осуществление своих нормотворческнх полномочий кабинету. С одной стороны, в этой статье Конституции говорится о том, что издание правительственных указов осуществляется «в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов». С другой стороны, в этой же статье установлено, что в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответствующего закона», что, по существу, означает косвенное закрепление практики делегированного законодательства. Правомерность делегированного законодательства подтверждается также ст. 11 Закона о кабинете министров: «Правительственные указы не могут налагать обязательства или ограничивать права, если это не предусмотрено законом».

Практика законотворчества в Японии со всей очевидностью показала, что в современных условиях практически невозможно обойтись без делегированного законодательства.

Делегирование парламентом своих законодательных полномочий должно быть конкретизировано указанием срока, на который полномочия передаются, а также круга лиц - получателей делегированных полномочий. Верховный суд Японии в своем решении от 13 мая 1952 года подтвердил этот принцип, запретив предоставление исполнительной власти carte blanche в отношении нормотворчества в конкретной сфере государственного управления.

В зависимости от своего содержания акты делегированного законодательства либо вступают в силу после их издания кабинетом министров и на ближайшей сессии парламента утверждаются резолюцией обеих палат, либо вступают в силу только после утверждения парламентом, либо вообще не подлежат утверждению и представляются депутатам парламента только для информации (списком).

Что касается нормативных актов, которые не подлежат парламентскому утверждению, они в принципе должны издаваться только на основании законов, ранее принятых парламентом. Однако в своей практической деятельности кабинет часто не придерживается этого ограничения. В ряде случаев правительство идет на издание нормативных актов до принятия парламентом уполномочивающего закона.

Предметы делегированного законодательства могут быть самыми разными. Так, в Законе о контроле за загрязнением воды канцелярия премьер-министра наделяется правом устанавливать своими ордонансами стандарты чистоты воды. В соответствии с Законом о внешней торговле и валютном контроле для осуществления внешнеторговой операции экспортер должен получить в Министерстве внешней торговли и промышленности лицензию «в порядке, определенном правительственным указом». Антимонопольное законодательство предусматривает делегирование определенных полномочий Комиссии по справедливой торговле, которая реализует их через издание своих правил, директив и извещений.

Делегированное законодательство может затрагивать даже основные права человека. Так, в ст. 102 Закона о государственных служащих устанавливается запрет для государственных служащих на участие в политической деятельности под угрозой лишения свободы сроком до трех лет. Однако само понятие «участие в политической деятельности» в Законе не определяется. Определение было дано в подзаконном акте, изданном Советом по делам персонала. Правомерность нормирования порядка реализации политических прав и свобод в подзаконных актах рассматривалась в порядке конституционного контроля. Верховный суд в этом случае признал конституционным соответствующий акт Совета по делам персонала.

В некоторых случаях Верховный Суд в порядке конституционного контроля признает акты делегированного законодательства противоречащими конституции. Так было, например, с изданным в соответствии с Законом о сельскохозяйственных землях нормативным актом, который в значительной мере ограничивал право продавать землю.

Контроль за законностью в сфере государственного управлении

Организация и осуществление контроля за соблюдением законности в области государственного управления в Японии зависят от целого ряда факторов, важнейшими из которых являются характер политического режима, культурные и правовые традиции японского общества, открытость и гласность государственного управления.

Политический контроль за деятельностью администрации. Центральным звеном в механизме политического контроля является парламент, правомочный контролировать деятельность государственной администрации различными способами: постановка вопроса о доверии, интерпелляция, принятие государственного бюджета, устные и письменные вопросы к министрам, создание комиссий по расследованию деятельности административных органов и др.

Конституция 1947 г. закрепила принцип парламентской ответственности правительства, в соответствии с которым кабинет должен обязательно пользоваться доверием большинства членов парламента и осуществлять свою деятельность сообразно с его мнением. Японская юридическая наука исходит из того, что парламент, осуществляя контроль за деятельностью правительства, реализует принцип народного суверенитета, поскольку Палата представителей, перед которой отвечает кабинет, формируется на основе всеобщего избирательного права.

Парламенту принадлежит право подвергать критике деятельность правительства и выражать свое отношение к нему путем принятия и отклонения вотума доверия.

Основная идея рассмотрения парламентом резолюции о недоверии правительству состоит в том, чтобы в связи с обсуждением в парламенте какого-либо вопроса оценить правильность политики кабинета по данному вопросу. Внесение резолюции о недоверии сопряжено со сложной процедурой. Так, депутаты, желающие внести проект резолюции на обсуждение, должны представить председателю Палаты представителей проект самой резолюции вместе с письменным обоснованием и заручиться поддержкой не менее 50 депутатов.

Часто используемым методом контроля парламента за деятельностью правительства является интерпелляция, которая представляет собой особую форму запроса депутата парламента к членам кабинета министров. Интерпелляция передается через председателя палаты и содержит запрос о деятельности члена правительства или возглавляемого им министерства или ведомства. Депутат может потребовать в интерпелляции объяснения и от премьер-министра, если вопрос касается общей политики правительства. От обычных запросов интерпелляция отличается тем, что, во-первых, влечет за собой общие прения и, во-вторых, содержит в себе политическую санкцию, поскольку прения заканчиваются голосованием и принятием резолюции, в которой выражается удовлетворение или неудовлетворение палаты данным объяснением правительства.

Финансовый контроль за деятельностью администрации осуществляется Ревизионной палатой.

Особенности судебного контроля за деятельностью публичной администрации. Механизм судебного контроля за деятельностью публичной администрации в Японии был полностью перестроен сразу же после окончания Второй мировой войны. До этого в стране существовала предусмотренная Конституцией Мэйдзи система административных судов, функционировавших в соответствии с процессуальным законодательством, заимствованным из романо-германского права.

Оценивая эффективность системы административных судов довоенного периода, следует заметить, что круг споров, подведомственных административным судам, был значительно сужен. При этом судам общей юрисдикции было запрещено рассматривать дела о законности актов органов исполнительной власти. Такая ситуация привела к тому, что значительная часть управленческих отношений была выведена за рамки действия судебного контроля.

Конституция 1947 года закрепила (ст. 76): «Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду и таким судам низших инстанций, какие будут учреждены законом. Не могут учреждаться никакие особые суды. Административные органы не могут осуществлять судебную власть с правом вынесения окончательного решения».

Суть послевоенной реформы не сводится к механическому переходу от континентальной модели судебного разрешения споров в сфере управления148 к модели англосаксонской. Передача таких споров под юрисдикцию общих судов сопровождалась созданием специальной процедуры судебного разбирательства.

Принятый в 1948 году Закон о процедуре рассмотрения административных дел предусматривал разрешение административных споров по нормам гражданского процесса с вкраплением некоторых специфических правил, отражающих административно-правовые особенности рассматриваемых споров. Уже вскоре после принятия этого закона стала очевидна несостоятельность избранной модели. И в 1962 г. был принят новый Закон о процедуре рассмотрения административных дел, продолжающий оставаться до сих пор основным источником права по данному вопросу.

По Закону о процедуре рассмотрения административных дел круг лиц, обладающих правом подачи иска об отмене меры, предпринятой административным органом, не ограничивается только теми, чьим правам был нанесен непосредственный ущерб. Он включает и «лиц, получающих законную выгоду» в результате отмены меры. Это вызвано тем, что современное государственное управление затрагивает интересы многих людей. Судебная практика идет в направлении расширения категории «лиц, получающих законную выгоду»149. Например, некоторые местные суды, рассматривая иски о разрешении административными органами повышения платы за проезд в автобусе, признают в качестве истцов лиц, проживающих вдоль автобусного маршрута.

Предусмотрена возможность подачи в суд четырех основных видов исков в связи с административными спорами (ст. 2 Закона о процедуре рассмотрения административных дел):

1. иск «кококу»;
2. иск «тоджиша»;
3. actio popularis;
4. иск по спору между организациями и учреждениями.

Первые два вида исков в японской административно-правовой доктрине определяются как субъективные иски, имеющие основной целью защиту прав, свобод и законных интересов сторон. Два последние вида - объективные иски, нацеленные в первую очередь на точное исполнение законодательных предписаний. Объективные иски принимаются судами к рассмотрению только при наличии соответствующих указаний в законе.

Под исками «кококу» понимают следующие виды исков:

1. об отмене правового предписания;
2. о признании административного акта ничтожным и недействительным;
3. о признании бездеятельности администрации незаконной.

Иск об отмене правового предписания может быть подан в течение трех месяцев с момента появления обжалуемого предписания.

Иск «тоджиша» представляет собой иск, подаваемый в связи со спором, который возник между двумя сторонами по вопросу, имеющему публично-правую, а не гражданско-правовую природу, что и отличает его от обычного гражданско-правового иска (например, споры в связи с проведением общественных работ, споры о границах между государственными и частными земельными участками и др.).

Народный иск - actio popularis - может быть подан только в специально установленных законом случаях. Он предполагает, что лицо, обращающееся в суд с иском об исправлении незаконного акта административного органа, само не имеет непосредственного юридического отношения к существу иска. Так, в соответствии со ст. 203, 204, 207 и 208 Избирательного закона избиратель может подать в суд иск о нарушении администрацией избирательной процедуры.

Наконец, примером иска по поводу спора между организациями и учреждениями может служить предусмотренный Законом о местном самоуправлении (ст. 176) иск по поводу спора между префектом (мэром, старостой) и местным собранием соответствующего уровня.

Закон о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г. укрепил позиции административного органа в качестве ответчика, предусмотрев, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца о приостановке исполнения административного решения суд может отклонить исковое заявление, если полагает, что приостановка исполнения решения окажет значительное воздействие или создаст угрозу такого воздействия на «общественное благосостояние». Кроме того, если суд принял решение о приостановке исполнения административного решения, он обязан отменить свое решение в случае возражения премьер-министра. Даже в том случае, когда решение административных органов является очевидно противоправным, но его отмена может нанести значительный ущерб «общественному благосостоянию», суд может отклонить требование истца с одновременным признанием оспариваемого решения противоправным при условии предварительного рассмотрения размера ущерба, наносимого истцу этим решением, степени и способа компенсации или предотвращения этого ущерба и т. д. В этом случае истец обращается с заявлением о компенсации ущерба в соответствии с Законом о государственных компенсациях.

Особенности конституционного контроля за деятельностью публичной администрации. Конституция 1947 г. наделяет Верховный суд правом определять конституционность любого закона, приказа, предписания или другого официального акта (ст. 81). Законом об организации Верховного суда установлено, что дела о соответствии или несоответствии административных актов конституции рассматриваются только полным составом Верховного суда (15 членов, включая Главного судью). Ряд японских юристов-исследователей подвергают сомнению совместимость принципа судебного верховенства с предусмотренной конституцией парламентской формой правления. Так, например, профессор Кадзуо Каваи пишет по этому поводу: «С теоретической точки зрения этот принцип поднимает ряд проблем, поскольку, наделяя суды правом решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, положения и официального акта, данный принцип приобретает тенденцию к установлению верховенства судов. Это может быть логичным для американской формы правления с ее разделением полномочий, но этот принцип довольно трудно совместить с принципом парламентского верховенства, который обусловлен в Японии конституционным положением о том, что парламент является высшим органом государственной власти».

Такая позиция предоставила некоторым ученым-юристам и членам Верховного суда предлог для оправдания отказа высшей судебной инстанции объявить неконституционными ряд актов государственных органов, принятых в нарушение конституции. «Верховный суд, - пишет профессор Маки, - постоянно отказывается объявлять законодательные и исполнительные акты неконституционными. Говоря в общем, его аргументы по этому вопросу сводятся к следующему: признание неконституционности актов явилось бы нарушением принципа разделения властей, так же как и доктрины верховенства законодательной власти; действенным средством против законодателя, не придерживающегося полностью конституционности, является политическое участие, то есть суверенный народ может высказать свое суждение о парламенте и о кабинете посредством голосования».

Обжалование административных актов в органах исполнительной власти (административное обжалование). В соответствии с Законом о рассмотрении несогласия с действиями административных властей (ст. 4) все административные акты могут стать предметом обжалования в органах исполнительной власти, за. исключением административных актов, составляющих так называемый «особый предмет регулирования».

Жалобы, направляемые в органы исполнительной власти могут быть объединены в две группы:

1. жалобы, предусмотренные Законом о рассмотрении несогласий с действиями административных властей;
2. жалобы, подаваемые в соответствии с различными специальными законами. Как известно, в послевоенный период в Японии по американскому образцу начали создаваться многочисленные административные комиссии. В законах об образовании таких комиссий, как правило, закрепляется специальный порядок обжалования принимаемых ими решений.

Наличие общей и специальной процедур административного обжалования создает многочисленные сложности для лица, обращающегося с жалобой (в какой орган жалоба подается, каков порядок ее рассмотрения и т. д.). В соответствии со ст. 57 Закона о рассмотрении несогласий с действиями административных властей административный орган, издавший предписание, ставшее предметом жалобы, обязан дать исчерпывающую информацию о порядке подачи жалобы: подведомственность жалобы, в течение какого срока она может быть подана и т.д.

Вплоть до принятия в 1962 г. Закона о процедуре рассмотрения административных дел действовало правило, по которому обратиться с иском в административный суд можно было только после подачи жалобы в компетентный вышестоящий административный орган. Смысл этого правила состоял прежде всего в том, чтобы снизить по возможности, нагрузку на административные суды. Сейчас это предписание не действует. Подача административной жалобы в компетентный орган исполнительной власти возможна, но административное обжалование не является больше обязательным условием подачи иска в суд. По общему правилу, заинтересованное лицо может сначала подать административную жалобу и уже затем в случае ее неудовлетворения обратиться с иском в суд, но может направить иск в суд сразу же, минуя этап административного обжалования.

Примирительные процедуры и урегулирование споров в сфере государственного управления. Характерной особенностью правоприменения в Японии является освященное конфуцианской традицией отрицательное отношение всех слоев японского общества к решению споров публично, в судах.

Р. Давид в своем исследовании «Основные правовые системы» категорично утверждает: «Обращение в суд для удовлетворения претензии, которую право объявляет законной, мало отличается в Японии от вымогательства. По мнению японцев, понятие субъективного права обезличивает человеческие отношения, оно ставит всех людей в положение равенства вопреки иерархическому порядку, который, согласно доктрине конфуцианства, являющейся основой японской традиции, существует в природе».

Ведущую роль, как и прежде, продолжают играть традиционные формы примирительного посредничества и полюбовного улаживания споров. Японцы продолжают упорно придерживаться старых традиций, несмотря на коренные изменения условий их существования. Даже в случае дорожно-транспортного происшествия пострадавший или его родственники стараются не обращаться в суд, а прибегают к услугам опытного посредника. Им может быть, например, вышедший на пенсию полицейский чиновник, компетентный в разрешении подобного рода дел.

Разумеется, склонность японцев к полюбовному решению споров не следует переоценивать. В ряде случаев нежелание японцев обращаться в суд объясняется не традиционными установками, а такими причинами, как перегруженность японской судебной системы, непомерная продолжительность процессов в судах первой инстанции, которые нередко тянутся многие годы.

Одий из видов мировых соглашений - еёан - относится к досудебной стадии. Прежде чем пойти на обращение в суд, японец ищет посредников для урегулирования конфликтов. Чаще всего конфликт гасится именно на этой стадии.

Для разрешения споров в сфере государственного управления в этих целях используется процедура так называемого административного консультирования, суть которой сводится к следующему. Лица, считающие, что их права ущемлены действиями органов администрации, подают соответствующие письменные заявления в территориальные офисы Департамента административного надзора - независимого Агентства по административному менеджменту. Для охвата системой административного консультирования всей территории страны Генеральный директор Агентства по административному менеджменту назначает специальных административных консультантов, осуществляющих свою деятельность в городах и сельских населенных пунктах по всей стране. Численность таких консультантов превысила 4,5 тысяч человек.

Получив жалобу, сотрудник Департамента административного надзора направляет обращение в орган, на действие которого поступила жалоба. Такое обращение не имеет обязывающей силы, оно лишь побуждает административный орган к устранению причин жалобы - и полюбовному разрешению конфликта. Сам же административный консультант выступает в роли посредника между лицом, обратившимся с жалобой, и административным органом.

Если конфликт не удается уладить на досудебной стадии, жалоба подается в суд. Но и в ходе судебного разбирательства идея примирительного посредничества продолжает господствовать. В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом (ст. 136) судья в ходе процесса должен постоянно стремиться к тому, чтобы привести стороны к примирению. Наилучший исход дела - отказ от иска и полюбовное соглашение. Отказа от иска удается добиться даже Верховному суду.

Другой мировой процедурой является шотей, в соответствии с которой стороны, обратившись в суд, могут просить не вынесения решения, основанного на законе, а создания примирительной комиссии, которой поручается предложить сторонам возможное мировое соглашение. Как правило, в состав примирительной комиссии входят два посредника и судья. Однако судья не участвует в заседаниях, чтобы не создалось впечатления, что на самом деле спор решен судебной властью.