Административное право США

Особенности административного права и его источников

Понятие административного нрава. С точки зрения американских юристов административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией. Организация административной системы и структура отдельных учреждений не являются, по их мнению, объектом регулирования этой отрасли права. По установившейся традиции административное право регулирует три объекта: административное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией.

Американцы сосредоточивают свое внимание на «внешнем административном праве», т. е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами. Они интересуются «внутренним административном правом», регулирующим внутреннюю структуру администрации и взаимоотношения между отдельными ее составными частями, лишь в той мере, в какой это необходимо для оказания юридической помощи частным лицам. То же самое можно сказать и о гражданской службе, и о местном управлении.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, «административное право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное администрацией». Об административном праве в таком понимании речь идет лишь тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить возникший между ними конфликт.

По словам одного из ведущих американских административистов К. Дэйвиса, оно регулирует «полномочия и структуру административных учреждений и в особенности включает нормы, регулирующие надзор судов за деятельностью администрации».

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно-процессуальным».

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти. исключительно интересами юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подхода к делу практически они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта ко^щитя между частным лицом и государственным органом, т. е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу все остальное в этой области общественных отношений. Формирование отрасли права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики. Как писали в 1972г. Б.Шварц и X.Уэйд, «административное право стало правовой системой, разработанной, применяемой на практике и контролируемой юристами, которые сосредоточивали свое внимание на судебной процедуре как наилучшим образце для хорошего управления».

Источники административного права. Источниками административного права США являются: конституции (федеральная и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; акты административных учреждений.

Конституции могут быть признаны в качестве источников административного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формулируют принципов или норм административного права. Последнее было создано судами, а также Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Конституции по отношению к административному праву содержат главным образом ограничительные положения. Основные законы указывают пределы, которые не должны переступать законодатели - при формулировании ими норм административного права, администрация - в ее деятельности и суды - при осуществлении ими контроля как над легислатурами, так и над администрацией. Принцип разделения властей, положенный в основу этих конституций, хотя на деле и не воспрепятствовал легислатурам в передаче администрации части законодательных и судебных полномочий, а судам - в санкционировании подобной практики, все же сдерживает процесс передачи ничем не ограниченных полномочий.

Чрезвычайно важное значение для административного права, в особенности для его процессуальной части, имеют V и XIV поправки к Конституции США. В V поправке, которая распространяется только на федеральные учреждения, говорится, в частности: «Никто... не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования 6т справедливого возмещения». В XIV поправке также указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры». Эти конституционные нормы рассматриваются американцами как основание для участия заинтересованных лиц в процессе выработки административного решения либо для предъявления в суде иска к учреждению, сотрудники которого своими действиями по службе нанесли частному лицу ущерб.

Далее, на формулировке «судебная власть распространяется... на споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной...», содержащейся в разделе 2 ст. 111 Конституции США,' базируется институт судебной проверки оспариваемых частным лицом действий администрации.

Большую роль в создании административного права сыграла законодательная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной торговле, учредивший первое независимое ведомство (агентство) - Комиссию междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф.Д. Рузвельте и его преемниках. В это время было издано множество законов, учредивших новые независимые ведомства и определивших их структуру, компетенцию и порядок деятельности. Законами была усилена также традиционная исполнительная ветвь правительства. Были созданы новые департаменты (министерства) и расширены старые.

До 1946 г. существовал значительный разнобой в деятельности независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной практики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (далее именуемый сокращенно как федеральный ЗАП). Положения этого закона об опубликовании административных документов и доступе граждан к материалам учреждений были затем значительно расширены законами о свободе информации 1967 г., о неприкосновенности частной жизни 1974 г. и др. Федеральный ЗАП - небольшой по объему (он состоял из 11 статей на двух десятках страниц), но емкий по содержанию документ. Являясь по существу административным кодексом, он сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений. Называя федеральный ЗАП «основным законом административного права», Б. Шварц следующим образом определяет его значение: закон был первой в странах общего права попыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру; закон взял лучшее из предшествующей административной практики; пошел по пути дальнейшего совершенствования административной процедуры.

В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название «Правительственная организация и служащие». Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Этот раздел делится на три части: «Учреждения в общем»; «Управление гражданской службой» и «Служащие». Федеральный ЗАП был включен в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полномочиях администрации в целом и почти ничего о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Информация об этом имеется в многочисленных законах, разбросанных по другим частям пятого раздела и иным 49 разделам Свода законов.

Среди других законов по административному праву следует упомянуть Федеральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит как федеральный ЗАО, так и Примерный штатный закон об административной процедуре (далее - Примерный штатный ЗАП), подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый. В этом последнем учтены многие последние рекомендации административистов, и местами он значительно лучше сформулирован, чем федеральный ЗАП, Процедура административных учреждений в системе местного самоуправления также в отдельных случаях регулируется особыми актами об административной процедуре.

Большую роль в создании американского административного права сыграли суды. В США они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституций, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий. Они сформулировали также множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах или действовали сами по себе. Создавая новое право, суды нередко посягают на действующее законодательство.

Нормотворческая активность американских судов особенно усилилась в 60-е и последующие годы. Они стали рассматривать себя в качестве органов, осуществляющих правовые реформы, которых требует общественность и которые не проводятся законодательными органами. Так, в 60-х годах суды штатов начали наступление на доктрину суверенного иммунитета правительственных учреждений штатов, в соответствии с которой учреждения не несли имущественной ответственности за ущерб, причиненный их сотрудниками, что привело к существенным изменениям в этой области. Судами также был значительно расширен круг лиц, которые могут принимать участие в административном процессе и обжаловать решение администрации в суд.

И, наконец, важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем, по выражению американских исследователей, является в настоящее время президент. Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Реорганизационные планы принимаются на основе законов о реорганизации и могут вносить изменения в действующее законодательство. Реорганизационные планы нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов. Еще президент Вильсон в силу Закона Оувермэна 1918 г. получил право реорганизовать административный аппарате интересах военного времени. В дальнейшем президенты Гувер, Рузвельт, Трумэн и другие получали такие полномочия и использовали их, пришв множество реорганизационных планов. В 1953 г., например, одним из них был учрежден департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т. д.

Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федерал рэджистер», а также помещаются в регулярно обновляемый многотомный «Свод федеральных предписаний», где акты группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела -по учреждениям.

По их содержанию акты учреждений обычно делятся на два класса: условные (contingent) и дополняющие (или подзаконные) акты. К первому классу относятся акты, которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в делегирующем законе. Сама администрация издает и акт о прекращении действия ранее введенного закона в связи с исчезновением упомянутых фактов или условий. К условным относятся, в частности, акты президента, объявляющие о введении в действие или прекращении действия законов об эмбарго, о таможенных пошлинах и чрезвычайных законов.

Второй класс нормативных актов значительно многочисленнее, чем первый. Все административные учреждения уполномочены в настоящее время Конгрессом на издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих положения соответствующих законов. Так, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций имеет широкие полномочия на издание предписаний, регулирующих операции фондовых бирж; Закон о зерновых стандартах предоставляет департаменту сельского хозяйства право устанавливать стандарты качества зерна, продаваемого внутри страны и за рубеж; Береговая охрана США в целях обеспечения безопасности на море издает объемистые9 акты относительно строительства морских судов и управления ими; Комиссия междуштатной торговли имеет аналогичное право в отношении обеспечения безопасности в сухопутных перевозках; департамент труда на основании Закона Уолша-Хили определяет минимальную. заработную плату, которую должны платить своим рабочим и служащим правительственные контрагенты. Как считает Т. Лоуви, «современный закон стал, скорее, серией инструкций для администраторов, чем серией команд для граждан».

К классу детализирующих нормативных актов примыкают фактически так называемые интерпретирующие акты, которые так же, как и детализирующие, издаются всеми учреждениями. В интерпретирующих актах излагается толкование администрацией законов и других нормативных актов. Они оформляются в виде заявлений, декларативных приказов, письменных ответов на запросы и т. д. Интерпретирующие акты отличаются от всех иных административных нормативных актов тем, что они издаются учреждением по собственной инициативе, а не на основании указанного в законе полномочия. Примером интерпретирующих служат акты, издаваемые департаментом финансов, в которых истолковываются отдельные положения налоговых законов.

Организация администрации

Федеральные административные учреждении. На уровне федерации в систему органов исполнительной власти входят президент, департаменты, правительственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения. Согласно законодательству административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военные или внешнеполитические функции и которые имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т. е. решать вопросы об их правах и обязанностях. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Признание того или иного органа в качестве административного учреждения имеет важные правовые последствия. Оно означает, что его деятельность должна осуществляться в процедурных рамках, установленных законодательством об административной процедуре, которые предоставляют частному лицу право на участие в административном процессе в целях защиты его интересов, на обращение затем в случае необходимости.в суд с иском.

Согласно Конституции исполнительная власть возложена на президента. Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти: создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций и других высших должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных полномочий президент наделен Конгрессом и административной властью. Ему делегированы обширные нормотворческие полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегируются президентом главам департаментов и ведомств и другим должностным лицам.

На уровне федерации существует 14 департаментов (кроме военных): государственный, обороны, юстиции, внутренних дел, финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда, образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов. Департаменты государственный и обороны выполняют военные или внешнеполитические функции и поэтому исключаются из числа административных учреждений. Остальные 12 департаментов относятся к разряду административных учреждений. Отдельные структурные подразделения этих департаментов - управления, службы и т. п. - также могут быть административными учреждениями, если они наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов и приказов. Такие полномочия они получают обычно от главы департамента. К военным относятся департаменты армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил. Из них лишь департамент армии может быть отнесен к числу административных учреждений, поскольку ему среда прочего поручены гражданские работы, выполняемые Инженерными войсками и включающие гидротехническое строительство, охрану водных ресурсов и т. п., а также управление национальными кладбищами.

Правительственные корпорации в США - такие, например, как Управление развития долины Теннесси, Национальная пассажирская железнодорожная корпорация (Эмтрак), Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения, Корпорация заморских частных инвестиций, Фонд развития Африки - участвуют в хозяйственном обороте на таких же правовых основаниях, как и частные корпорации. Их деятельность регулируется нормами гражданского права. Главная форма, с помощью которой они контактируют с частным сектором, - это контракты, а контрактное право относится к области гражданского права. Правительственные корпорации не обладают полномочиями на определение правового статуса частных лиц путем издания нормативных актов или посредством решения спорных дел. Они не являются поэтому административными учреждениями.

На уровне федерации существует около сотни независимых ведомств. Не все они являются административными учреждениями, поскольку не все наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц. Важнейшие независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, можно разделить на три группы: политические, экономические и социальные.

Наиболее важными из политических ведомств являются Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам.

К числу экономических ведомств относятся: Федеральная торговая комиссия и Комиссия по продажам на срок (призваны охранять конкуренцию и честную торговую практику); Федеральная резервная система, Федеральная корпорация страхования вкладов, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций (осуществляют регулирование в сфере финансов); Экспортно-импортный банк, Администрация малого бизнеса, Федеральный совет жилищного финансирования, Национальная администрация кредитных союзов; Администрация фермерского кредита (оказывают финансовую помощь); Ядерная регулирующая комиссия, Федеральная энергетическая регулирующая комиссия (в области энергетики); Комиссия междуштатной торговли, Федеральная морская комиссия, Комиссия Панамского канала (в сфере транспорта); Федеральная комиссия связи, Почтовая служба, Комиссия почтовых тарифов (в связи).

К числу важнейших социальных ведомств относятся: Ведомство по охране окружающей среды; Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства, Национальный арбитражный совет, Управление по управлению персоналом, Совет по охране системы заслуг (регулируют отношения между работниками и работодателями); Национальный совет по безопасности на транспорте, Комиссия по безопасности и охране здоровья на производстве, Комиссия по безопасности потребительских товаров (занимаются вопросами охраны жизни и здоровья).

Эти и другие независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, как правило, организационно обособлены от департаментов и пользуются известной самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Главы департаментов, их заместители, руководители важнейших подразделений департаментов назначаются президентом с последующим утверждением их сенатом. Эти должностные лица могут быть уволены президентом в любое время по его усмотрению.

Руководители независимого ведомства (как правило, члены коллегии, насчитывающей обычно от 5 до 11 человек) также назначаются президентом и подлежат утверждению сенатом. Однако в отличие от руководителей департаментов они назначаются обычно на установленный законом срок, который превышает срок полномочий президента, а в некоторых наиболее важных ведомствах (в Комиссии междуштатной торговли, Федеральной морской комиссии, Федеральной торговой комиссии, Федеральной резервной системе, Национальном совете по трудовым отношениям, Комиссии по безопасности потребительских товаров) могут быть отстранены президентом досрочно лишь за серьезные проступки, указанные в законе. Для обеспечения преемственности в работе руководство независимых ведомств обновляется, как правило, не полностью, а частями. К тому же обычно только немногим более половины состава коллегиального руководства ведомства может быть назначено из числа представителей одной и той же политической партии, чтобы независимое ведомство не могло быть заподозрено в однопартийном подходе. Так, в настоящее время Комиссия междуштатной торговли состоит из 11 членов, назначенных президентом на 7 лет «по совету и с согласия» сената. Только 6 из них могут быть членами одной.и той же политической партии.

Верховный суд США неоднократно выступал в защиту самостоятельности независимых ведомств. Так, в постановлении суда по делу Humphrey's Executor v. United States (1935 г.) признано незаконным решение президента Ф.Д. Рузвельта об отстранении от должности члена Федеральной торговой комиссии до истечения 7-летнего срока пребывания последнего на посту. Президент мотивировал свое решение тем, что «цели настоящей администрации в отношении деятельности Комиссии могут быть выполнены наиболее эффективно персоналом, назначенным по моему выбору», в то время как по закону член комиссии мог быть отстранен лишь за «бездеятельность, пренебрежение к обязанностям или злоупотребление по службе».

Независимые ведомства непосредственно подотчетны не президенту, а Конгрессу. Как считает Б. Шварц, в тех случаях, когда ведомства вступают в конфликт с главой исполнительной власти, их «положение таково, что президент в настоящее время может мало что сделать для поддержания своей политики». Подобное положение объясняется нежеланием Конгресса усиливать исполнительную власть, а также и тем, что независимые ведомства среди прочего наделены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно без известной самостоятельности органа, принимающего решения.

Вместе с тем президент и подчиненные ему учреждения исполнительной власти располагают целым рядом косвенных способов воздействия на повседневную деятельность независимых ведомств. Среди них: направление ведомствами их бюджетных проектов не Конгрессу, а президенту; контроль департамента юстиции над ведением ведомствами их дел в судах; направление ведомствами законопредложений и комментариев по законопроектам, внесенным конгрессменами в Административно-бюджетное управление при президенте; назначение президентом председателей коллегиального руководства важнейших независимых ведомств; участие официальных представителей департаментов в квазисудебных заседаниях, проводимых ведомствами; установление президентом требований, которым должны отвечать государственные служащие; досрочное отстранение президентом от должности членов коллегиального руководства ряда ведомств; передача президентом части его полномочий ведомствам и некоторые другие.

Многие другие ведомства не обладают нормотворческими и судебными полномочиями, позволяющими им выносить решения о правах или обязанностях частных лиц. Они осуществляют обычно исследовательские, планирующие, совещательные, координационные, административно-финансовые и другие функции внутри системы органов исполнительной власти. К ним относятся, например, Административная конференция, Администрация общих служб, Национальная администрация по аэронавтике и космосу, Информационное агентство, Международная торговая комиссия и др. Не являются административными учреждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления президента: Канцелярия Белого дома; Совет национальной безопасности; Административно-бюджетное управление; Экономический совет и др.

Административные учреждения в США являются наиболее важными из всех органов исполнительной власти. Они выполняют особенно трудную функцию - проведение в жизнь политических решений, принятых, главным образом, законодательными органами, а также осуществляют применение законов и других норм права к гражданам и частным организациям, т. е. вступают в непосредственный правовой контакт с частными лицами. Путем издания нормативных предписаний и разрешения споров они приводят в действие федеральное право, выносят решения о правах и обязанностях конкретных лиц, которые в дальнейшем могут быть, как правило, изменены или отменены только судами. Все другие (неадминистративные) учреждения в системе исполнительной власти не обладают непосредственными властными полномочиями направлять действия частных лиц.

Административные учреждения штатов и местное самоуправление. Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены конституцией и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они «функционируют на твердой финансовой базе», имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно по возможности копируют федеральную практику.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии, поручив им регулирование железнодорожных перевозок.

В отличие от федерации глава исполнительной власти штата - фигура менее властная, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, атторнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.)15. Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Более всего местные учреждения занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, местами отдыха, социальным обеспечением. Второе место занимают вопросы административно-управленческие: поддержание порядка (прежде всего управление полицией), обеспечение противопожарной охраны и правосудия, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров. В меньшей степени местные органы занимаются хозяйственными делами, так как в этой сфере господствуют частные предприниматели. Органы местного самоуправления руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом и, как правило, только косвенно регулируют деятельность частных предприятий. Они также строят муниципальное жилье, устанавливают ставки арендной платы, занимаются реконструкцией городов, строительством и эксплуатацией дорог, гаваней, аэропортов, развитием территории (в том числе отводом и эффективным использованием земель и другими вопросами землепользования) и охраной окружающей среды.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.

Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми ими их представителями. Собрание или представители избирают обычно на один год совет из 3-5 членов в качестве исполнительного органа. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначей, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Почти так же управляются и тауншипы за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках.

Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7' членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме «совет - управляющий». Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме «мэр - совет». При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти. Отсюда возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость координации всех этих новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов управления.

Гражданская служба. Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978 г.17. Этим законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа (Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций, порученных ранее комиссии: !) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих - Службу старших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на «правительственной службе», т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных управлений и совета. В 1988 г. таких было 60 %.

В США существует сложная» детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны соответственно ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом» разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Руководители, занимавшие до реформы 1978 г. должности по 16-23 разрядам, образуют теперь Службу старших руководителей, для которых установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения» увольнения и пенсионного обеспечения,

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам. Ветераны имеют преимущества по сравнению с другими претендентами Управление экзаменует также претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации этого управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда, служащему также нужно выдержать экзамен,

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует проведение таких оценок департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97 % всех федеральных служащих прошли оценку их профессиональных способностей. Оценка проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От нее зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим, труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов), но не более чем половине сотрудников.

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы» заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особенно льготные условия пребывания на службе предусмотрены для старших руководителей. Их всего около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение их на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки труда руководителя. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Регулирование административной деятельности

Деятельность административных учреждений в США протекает в основном в двух формах: в виде разработки и принятия нормативных актов и в виде рассмотрения отдельных дел конкретных лиц и вынесения по ним решений (индивидуальных актов).

Административное нормотворчество. Передача администрации нормотворческих полномочий. Конституция США предоставляет полномочия на издание правовых актов Конгрессу. Анализ истории ее принятия на Филадельфийском конвенте свидетельствует о том, что отцы-основатели нации не имели в виду наделить исполнительную власть нормотворческими полномочиями. Несмотря на все это, административные учреждения с самого начала их функционирования издавали нормативные акты. Не имея таких прав в силу Конституции, сначала президент и департаменты, а затем и независимые ведомства получили их от Конгресса. Административное нормотворчество в США получило особенно широкий размах в современную эпоху, когда объем деятельности государства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце XIX в. Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужден во все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актов президенту и другим административный органам.

О производном характере административного нормотворчества свидетельствует также контроль над ним со стороны легислатуры, которая обычно бдительно следит за тем; чтобы исполнительная власть не выходила за пределы предоставленных ей полномочий. Поэтому, если президент или какое-либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточного основания, конгрессмены могут выдвинуть обвинение в превышении администрацией предоставленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.

Имеет ли Конгресс право делегировать администрации свои нормотворческие полномочия? Конституция США прямо нигде такой возможности не предусматривает. Не рассматривалось делегирование как само собой разумеющееся и во время ее создания. На чем же оно основывается? Обычно ссылаются на последний абзац раздела 8 ст. 1 Конституции, согласно которому Конгресс в рамках компетенции федерации имеет право на издание любых законов (laws). Американские ученые поэтому делают вывод о том, что Конгресс имеет право издавать законы, делегирующие администрации полномочия на издание нормативных актов не только по вопросам внутренней организации учреждений и порядку их работы, но и по вопросам, отнесенным к его ведению, т. е. по торговле, тарифам, налогам и т. д.

Издавая нормативные акты, административное учреждение фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура, т. е. законодательствует. Верховный суд в 1908 г. в решении по делу Prentis v. Atlantic Coast Line Co. фактически признал законодательный характер деятельности администрации, заявив, что «установление тарифной ставки - это издание предписания на будущее и, следовательно, оно является по своей природе действием законодательным, а не судебным». Законодательный характер нормотворческой деятельности администрации официально признан в параграфе 557 пятого раздела Свода законов, который указывает, что административный нормативный акт означает заявление учреждения, предназначенное сформулировать закон (law).

Делегирование администрации законодательных полномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине, которой до сих пор придерживается американская система представительной демократии, -«delegatus поп potest delegare» («делегат не может делегировать»). Применительно к полномочиям Конгресса эта последняя доктрина означает, что американский народ, который согласно преамбуле Конституции является ее создателем, не уполномочил Конгресс делегировать свои полномочия.

В штатах конституционных оснований для административного нормотворчества имеется не больше, чем на уровне федерации, поскольку конституции штатов обычно имеют «распределительную оговорку», в соответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двух других.

Таким образом, вопреки доктрине разделения властей и доктрине «delegatus поп potest delegare», а также несмотря на точный смысл конституций, легислатуры делегировали администрации обширные нормотворческие полномочия. Со свойственной им гибкостью и прагматизмом американцы наполнили свои конституции содержанием, которое не вытекает из их буквального смысла. Такой процесс был вызван потребностями времени и свидетельствовал о невозможности осуществления власти строго в рамках жесткого разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями.

Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависело от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику. Первое такое решение Верховного суда США относится к 1813 г. Суд считает делегирование конституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты), в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации. При наличии подобных стандартов передача нормотворческих полномочий не рассматривается в качестве полной, окончательной, как отказ законодательного органа от этих полномочий.

По мере расширения делегирования административным учреждениям нормотворческих полномочий усилилась дискреционная власть администрации. Так, Законом о междуштатной торговле 1887 г. Конгресс передал Комиссии междуштатной торговли свои полномочия по установлению максимальных ставок оплаты железнодорожных перевозок, если комиссия найдет, что ставки являются «неправильными или неразумными». Закон 1887 г. называли образцом делегации, так как он содержал четкие указания в отношении круга товаров, клиентуры, порядка его исполнения и ставил тем самым деятельность комиссии в определенные рамки. Положения закона были настолько детализированы, что для приспособления его к изменяющимся условиям едва ли не каждая сессия Конгресса принимала к нему поправки. Подобная регламентация нормотворчества этого ведомства, а также других учреждений не могла не сковывать их. Поэтому в последующих законах требования, предъявляемые Конгрессом к административным актам, становились все более туманными и расплывчатыми, и бюрократии предоставлялись все большие дискреционные полномочия, т. е. свобода усмотрения.

Так, в самой общей форме сформулированы правила, которыми в соответствии с Законом о связи 1934 г. должно руководствоваться другое независимое ведомство - Федеральная комиссия связи. Такими правилами являются «публичный интерес, удобство или необходимость». Единственным ограничением деятельности комиссии служит запрет введения цензуры радиопередач или издания предписаний, ограничивающих свободу слова на радиовещании. На практике «публичный интерес», которым обычно должны руководствоваться учреждения, во многих случаях служит маскировкой регулирования в интересах регулируемых. Как правило, вновь созданное учреждение ревностно берется за работу, принимает нередко крутые меры по отношению к некоторым корпорациям. Но впоследствии, «достигнув зрелости», оно утихомиривается, налаживает сотрудничество с предпринимателями и все больше склонно принимать за «публичный интерес» интересы корпораций, деятельность которых призвано контролировать.

Администрация часто предпочитает уклониться от издания предписаний, вместо этого она рассматривает конкретные дела и выносит по ним решения. Во многих случаях она не заинтересована связывать себе руки на будущее своими собственными предписаниями.

Вместе с тем и в XX в. Конгресс нередко принимает делегирующие законы, содержащие подробные инструкции для администрации в отношении издаваемых ими актов. Таким является, в частности, трудовое законодательство, которое содержит четкие стандарты для Национального совета по трудовым отношениям как в отношении разрешения отдельных споров, так и по вопросу издания нормативных актов. Детальная регламентация трудовых отношений вызвана, несомненно, их чрезвычайной важностью. Конгресс не хочет предоставить совету чрезмерные дискреционные полномочия, с тем чтобы он не впал в ту или иную крайность и не нарушил установившуюся систему взаимоотношений между предпринимателями и рабочими.

Верховный суд только два раза (в 1935 г.) признал делегирующий закон неконституционным. В обоих случаях речь шла об отдельных статьях Закона о восстановлении национальной промышленности 1933 г., которые предоставили президенту полномочия регулировать операции с нефтью и нефтепродуктами, а также утверждать кодексы честной конкуренции для торговли или промышленности. Такие действия могли иметь своим следствием предоставление некоторых гарантий для рабочих и служащих в вопросах рабочего времени, оплаты труда и коллективных договоров, а также защиту интересов покупателей, что не устраивало предпринимателей. Большинство членов суда признало делегированные полномочия «чрезмерными и неограниченными». Вынося решения по этим двум делам, суд руководствовался интересами консервативной части предпринимателей, которая выступала против «нового курса» президента Рузвельта, знаменовавшего собой существенное усиление государственного регулирования экономики. В дальнейшем суд изменил свою позицию, так как политика активного вмешательства государства в экономическую жизнь получила широкую поддержку и состав суда изменился.

Суды нередко признают конституционными делегирующие законы, которые не содержат никаких ограничений для администрации в осуществлении ею делегированных полномочий. В таких случаях судьи обычно говорят, что такие ограничения подразумеваются или же они могут быть найдены в других законах, составляющих вместе с рассматриваемым очевидную однородную группу, и т. д.

В рамках борьбы с «большим» правительством во второй половине 70-х -начале 80-х годов государство начало принимать меры против чрезмерной регламентации предпринимательской деятельности. В частности, серьезным средством сдерживания лавины предписаний стал анализ «стоимость - выгода». В 1981 г. президент Рейган сделал обязательным применение этого анализа в департаментах и других органах, непосредственно ему подчиненных, при подготовке «значительных» регулирующих актов. Учреждения обязаны направлять предварительные и окончательные варианты таких актов в Административно-бюджетное управление в целях уменьшения числа и объема требований учреждений о предоставлении им предпринимателями информации и отчетов.

Административный нормативный акт, как заявил Верховный суд США в решении по делу United States v. Howard (1957 г.), имеет силу закона. Нарушение его влечет за собой привлечение нарушителя к ответственности. Сама администрация, однако, не вправе устанавливать наказание. Оно устанавливается легислатурой в делегирующем законе. Силу закона фактически имеют интерпретирующие акты. Строго формально они не обязательны, но на практике эти акты поставлены на один уровень с нормативными. Частные лица и организации предпочитают обычно подчиниться административному толкованию, так как оно выражает позицию учреждения. Суды в большинстве случаев учитывают административную интерпретацию.

Принятие и введение в действие административных актов. Американская практика выработала несколько официальных и неофициальных способов, которые применяются в отношениях администрации с частными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов. Важнейшие среди них: 1) петиции; 2) оповещение о подготовке акта; 3) предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; 4) консультации, конференции и совещательные комитеты; 5) открытые (публичные) слушания; 6) регистрация и опубликование актов; 7) отсрочка вступления акта в действие.

Согласно поправке к Конституции США американские граждане имеют право «обращаться к Правительству с петициями о прекращении злоупотреблений», что, естественно, включает в себя право и на обращение с петициями к административным учреждениям. Пятый раздел Свода законов США также предоставляет заинтересованным лицам возможность обратиться к учреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта. Закон, правда, не указывает, какие действия обязано предпринять учреждение в ответ на петицию. В отличие от этого Закон об административной процедуре штата Калифорния обязывает учреждение ответить на петицию в 30-дневный срок, отклонив ее или назначив дело к слушанию

Федеральный закон требует, чтобы каждое учреждение сообщало в официальном правительственном вестнике «Федерал Рэджистэр» о предполагаемом издании нормативного акта. Сообщение должно содержать: 1) указание на время, место и характер нормотворческой процедуры; 2) ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие; 3) цель или существо акта либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта. Вслед за публикацией такого сообщения учреждение обязано предоставить всем заинтересованным лицам возможность участия в нормотворческой процедуре путем представления ими письменных заявлений, документов, материалов и т. п. При этом учреждение может допустить и устные заявления. Положения закона о предварительном оповещении не применяются к случаям, касающимся военных и внешнеполитических функций, руководства учреждением, его персонала, государственного имущества, займов, субсидий, пособий и контрактов и некоторых других.

Учреждение работает обычно в тесном контакте с лицами и организациями, деятельность которых оно регулирует. При подготовке проекта нормативного акта администрация, как правило, запрашивает мнение заинтересованных лиц, посылает им копии проекта. Кроме того, учреждения часто проводят конференции, на которые приглашают представителей заинтересованных организаций. Созыв конференций широко используется, например, Федеральной торговой комиссией. Это -ведомство, обязанное предотвращать «нечестные методы конкуренции», формулирует на конференциях совместно с представителями предпринимательских организаций отличительные признаки таких методов.

Опыт конференций подсказал и другую форму участия общественности в нормотворческом процессе - совещательные комитеты. Такие комитеты в зависимости от времени их существования, способа организации и круга полномочий могут быть подразделены на: 1) разовые, т. е. создаваемые в целях оказания помощи учреждению при решении какого-то отдельного вопроса; 2) временные, т. е. организуемые учреждением на определенное время для решения какой-то категории вопросов и 3) постоянные, состав, компетенция, а нередко и порядок деятельности которых подробно регламентируются законами. Совещательные комитеты часто используются департаментом внутренних дел при подготовке им предписаний по охоте и рыболовству, по использованию пастбищ и т. д. Совещательные комитеты играют также важную роль в регулировании трудовых отношений и во многих других случаях.

Одной из главных целей, преследуемых практикой консультаций, конференций и совещательных комитетов, является подготовка такого проекта административного акта, который бы смог быстро пройти в учреждении стадию слушания. Открытые слушания, устраиваемые администрацией, являются особенностью американского нормотворческого процесса.

Параграф 553 пятого раздела Свода законов не обязывает администрацию проводить слушание по проекту каждого акта. И если никакой другой закон не предусматривает проведения слушания при подготовке соответствующего акта, то учреждение само вправе решать вопрос о проведении или непроведении слушания. Такой подход оправдывается обычно тем, что он не противоречит V поправке к Конституции, так'как разработка и принятие нормативного акта не представляют собой непосредственной угрозы интересам конкретного гражданина. Но тем не менее учреждения широко используют практику слушаний в качестве одного из этапов нормотворческого процесса.

По порядку их ведения открытые слушания можно подразделить на неформальные и формальные. Первые из них проходят не в таких строгих процедурных рамках, которые установлены для судебных заседаний. Такие слушания в значительной степени аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры. На слушаниях второго типа, формальных (или состязательных), присутствуют, как правило, две тяжущиеся стороны: производители дешевых товаров против производителей дорогах товаров при установлении максимальных цен и минимальных ставок заработной платы; рабочие и служащие против предпринимателей в отношении заработной платы и условий труда; покупатели против продавцов при регулировании торговли. Слушания с участием тяжущихся сторон принимают характер судебных заседаний со всеми их требованиями в отношении доказательств, допросов, заявлений, ведения протокола и т. д.

Состязательное нормотворческое слушание устраивается, как решил в 1972 г. Верховный суд по делу United States v. AIIegheny-Ludium Steel Corp., только тогда, когда в соответствующем законе указано, что нормативный акт принимается на основании протокола после проведения в учреждении слушания. Простая формула закона «после проведения слушания» предоставляет частному лицу лишь право требовать проведения неформального слушания, на котором он располагает менее значительными возможностями для оказания влияния на нормотворческий процесс, чем на состязательных слушаниях. На практике уже давно наметилась тенденция отдавать предпочтение второму виду слушаний (квазисудебному) перед первым (квазизаконодательным).

Еще в 1872 г. четыре члена Верховного суда усомнились в законной силе неопубликованной президентской прокламации и высказали мнение о необходимости опубликования административных актов. Однако в значительной степени из-за нежелания признать тот факт, что исполнительная власть «законодательствует», дело с публикацией таких актов никак не продвигалось. Но при президенте Рузвельте, когда объем нормотворческой деятельности администрации резко возрос, требования о введении системы официальной регистрации и публикации усилились. Поэтому уже в 1935 г. Конгрессом был одобрен Закон о «Федерал Рэджистэр». Через два года этот закон был дополнен положением об издании сборника административных нормативных актов, названного впоследствии Сводом федеральных предписаний. В настоящее время публикация административных актов подробно регламентируется рядом статей кодифицированного 44-го раздела «Правительственные печать и публикация» Свода законов, его пятым разделом и другими законами.

Все административные акты, подлежащие публикации, направляются директору «Федерал Рэджистэр», регистрируются в его управлении и публикуются. Издается также сводное систематическое собрание действующих административных нормативных актов - Свод федеральных предписаний.

Опубликование административного акта в «Федерал Рэджистэр» имеет серьезные правовые последствия. Согласно параграфу 552 пятого раздела Свода законов оно означает «своевременное и действительное оповещение» всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта. Следствием непубликации административного акта, который должен быть опубликован, является его недействительность. Поэтому в 1954 г. в решении по делу Hotch v. United States один из федеральных апелляционных судов отменил приговор на том основании, что обвиняемый нарушил акт, который не был опубликован.

В большинстве штатов административные акты также регистрируются. Обычно они посылаются секретарю штата, который заносит все акты в постоянный список (реестр) и публикует их. Примерный штатный ЗАП подробно регламентирует деятельность секретаря в области регистрации и публикации административных актов. Наряду с этим в ряде штатов имеются также собрания действующих административных нормативных актов.

Согласно параграфу 553 пятого раздела Свода законов принятый учреждением нормативный акт вступает в действие только через 30 дней после его опубликования. Таким образом, лицам и организациям, на которых распространяется действие предписаний, предоставляется значительный промежуток времени для ознакомления с ним. Из этого общего правила имеются исключения. В частности, в случае необходимости учреждение может ввести акт в действие раньше, сделав об этом соответствующее заявление.

Примерный штатный ЗАП предусматривает, что административный акт вступает в действие через 20 дней после получения его секретарем штата. Закон штата или сам акт могут указать и более позднюю дату вступления акта в силу. Но учреждение штата может ввести в действие так называемый чрезвычайный акт в день вручения его секретарю штата или до истечения 20 дней после такого вручения, если установит, что имеет место «очевидная опасность народному здравию, безопасности или благосостоянию».

Административная юстиция. Квазисудебная деятельность. Наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушение Конституции США. Ее положения исключают возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение либо, тем более, обе стороны - частные лица, иным органом, нежели суд. И тем не менее администрация такие споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть. Аналогично положение и в штатах.

Делегирование легислатурами судебных полномочий администрации не встретило сколько-нибудь значительного противодействия со стороны судов. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло в огромной степени и число претензий к нему. Суды не могли справиться с лавиной новых дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства: специальные познания сотрудников учреждений; наличие у администрации надзорных и следственных функций, в частности права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителя, которого суды не имеют; сложная, громоздкая и длительная процедура прохождения дел в судах; высокая стоимость судебных издержек; приверженность судов к «освященным временем» прецедентам; концентрация внимания судов на защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству в целом; некоторая враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной, долговременной процедуры, что обеспечивает юристам работу, большие гонорары и высокий престиж.

Учреждения рассматривают значительно больше заявлений и споров» чем суды. Ежегодно они принимают к своему производству огромное количество заявлений частных лиц. Так, например, только Администрация социального обеспечения в составе департамента здравоохранения, просвещения и социального благосостояния рассмотрела в 1986 финансовом году более 125 млн. заявлений.

Сущность и виды квазисудебной деятельности. Деятельность учреждения в качестве квазисудебного органа охватывается понятием «adjudication», т. е. административное разбирательство (арбитраж). Она охватывает почти все области функционирования администрации за исключением ее нормотворчества. Параграф 551 Свода законов определяет такое разбирательство как «процесс формулирования учреждением приказа». Приказ же, в свою очередь, означает «окончательное решение учреждения, полностью или часть его, утвердительное, отрицательное, запретительное или декларативное по форме, по вопросам иным, чем нормотворчество, но включая лицензирование». Приведенная формула указывает на судебный характер административного разбирательства.

Для одних учреждений рассмотрение заявлений или претензий частных лиц является лишь частью их работы. Характерным признаком, отличающим такие учреждения от судов, является их положение при разрешении спора. Если суд выступает в роли арбитра между двумя сторонами, одной из которых может быть государственный орган, то учреждение является стороной, к которой обращено ходатайство частного лица. Следовательно, оно становится судьей в своем собственном деле. В таких учреждения сформировалась особая система органов административной юстиции. Ключевое положение среди них занимают административные судьи. Кроме них в некоторых учреждениях имеются также особые апелляционные управления. При этом прослеживается тенденция к дальнейшему обособлению органов административной юстиции внутри учреждений, усиление их самостоятельности.

Для других учреждений рассмотрение споров - их единственная функция. Такими являются, например, штатные комиссии по выплате компенсаций рабочим и служащим. Созданные в качестве специализированных учреждений, такие учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Одни из них, например Национальный совет по трудовым отношениям, получают помимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреждениями. Другие постепенно трансформируются в настоящие суды. Так орган - предшественник Федерального претензионного суда США, учрежденный в 1855 г., существовал первоначально как учреждение, собиравшее материалы по претензиям частных лиц и представлявшее Конгрессу свои рекомендации. Вскоре, в 1863 г., он уже получил полномочия выносить решения по существу этих претензий. И, наконец, через 99 лет Верховный суд США в решении по делу Glidden Co. v. Zdanok объявил его полноправным судебным органом.

Квазисудебные органы устанавливают права и обязанности частных лиц в ходе осуществления ими полномочий двух главных видов: 1) регулирующих - лицензирование, надзор за исполнением законов и других нормативных актов, налогообложение и т. д. и 2) распределяющих - выдача пенсий и различных других пособий.

Использование лицензирования в качестве способа государственного регулирования хозяйственной деятельности частного сектора получило широкое распространение. Уже в конце 60-х годов в США существовало 1240 видов деятельности, занятия которыми разрешалось только при наличии лицензии. Так, Комиссия междуштатной торговли выдает сертификаты новым железнодорожным и автомобильным перевозчикам, Федеральная энергетическая регулирующая комиссия лицензирует строительство гидроэлектростанций, Федеральная комиссия связи - радио и телевидение, Ядерная регулирующая комиссия - использование ядерной энергии и т. д.

Сильным средством воздействия на регулируемую отрасль служит угроза временного прекращения или даже невозобновления лицензии. Держатели лицензий обычно предпочитают подчиняться указаниям администрации. Почти во всех случаях решение администрации по лицензионному вопросу может быть обжаловано в суд.

Другим важным видом судебно-распорядительной деятельности администрации является надзор за исполнением нормативных актов. Так, согласно Закону о Федеральной торговой комиссии 1914 г. на эту комиссию возложена обязанность предотвращать использование в торговле «нечестных методов конкуренции». Полномочия по устранению «нечестной практики» наделены также Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия междуштатной торговли и другие учреждения.

В 60-е годы в связи с ужесточением борьбы за расовое равноправие усилился надзор администрации за соблюдением соответствующего законодательства, были созданы специальные органы, призванные добиться ослабления напряженности во взаимоотношениях различных рас и национальностей. Так, в Нью-Йорке с 1962 г. действует Комиссия по правам человека, 15 членов которой назначаются мэром города. Комиссия разбирает жалобы на дискриминацию по признаку расы, веры, пола или возраста со стороны работодателей, домовладельцев, профсоюзов, учебных заведений, владельцев мест общего пользования.

В XX в. было принято множество законов о выдаче различных пенсий и пособий. На административные учреждения «свалилась» масса дел по их назначению. Большая часть пенсий и пособий выдается учреждениями штатов, к компетенции которых относится их назначение. Но и федеральные учреждения распределяют целый ряд пенсий и пособий, часто в дополнение к штатным. Наиболее значительная социальная программа, осуществляемая федеральным правительством, предусмотрена Законом о социальном обеспечении 1935 г. Исполнение его возложено на Администрацию социального обеспечения в составе департамента здравоохранения и гуманитарных служб.

Заявления рассматриваются многочисленными арбитрами и ревизорами (все они юристы), в местных отделениях администрации. Арбитр, проверяя представленные заявителем документы, устанавливает, удовлетворяет ли ходатай требованиям закона, и при положительном ответе назначает ему пенсию. Решение арбитра проверяется затем ревизором. При расхождении между ними вопрос решается вышестоящим должностным лицом. Специальные вопросы (правовые, о размере пособий, источниках покрытия и т. п.) решаются группами специалистов в арбитражной секции. Вопросы политики рассматриваются руководителями структурных подразделений администрации, а наиболее важные - уполномоченным по социальному обеспечению этой администрации. Лицо, не согласное с решением арбитра или ревизора, имеет право потребовать пересмотра его дела в том же местном отделении.

В случае несогласия заявителя с результатами пересмотра устраивается слушание. Однако, если заявитель не намеревается представить на слушании новые доказательства, он может потребовать вместо него проведения независимого пересмотра решения арбитра на основании документов, содержащихся в деле. Как проведение слушания, так и независимый пересмотр осуществляются административным судьей. В Администрации социального обеспечении в 1980 г. работало 698 таких судей - более половины административных судей федерации. Решение судьи может быть обжаловано в Апелляционный совет - полунезависимый орган в системе администрации. Совет состоит из 8 членов, назначаемых администрацией из числа лиц, имеющих юридическую подготовку и административную практику в социальной сфере. Решения совета могут быть обжалованы только в суд.

Рассмотренная выше система административного разбирательства и внутриведомственного обжалования является типичной для учреждений, занимающихся назначением социальных пособий. Аналогичные подразделения и процедуры имеются в департаменте по делам ветеранов, Совете по делам бывших железнодорожников, в Бюро по делам индейцев департамента внутренних дел и ряде других.

Административная ответственность. По правовым последствиям все административные приказы можно разделить на две категории. К первой относятся приказы, вступающие в силу лишь после того, как суд вводит их и действие по иску учреждения. Таковыми были до 1906 г. приказы Комиссии междуштатной торговли, а в настоящее время являются приказы Национального совета по трудовым отношениям. Ко второй категории - те, которые вступают в силу непосредственно, без санкции суда. Однако и здесь администрация не имеет права самостоятельно принудить частное лицо к исполнению приказа, если оно отказывается его выполнить. В англо-американской системе права таким полномочием наделены исключительно суды.

Подобное положение в области административных санкций закреплено в США IV поправкой к Конституции (иммунитет от необоснованных обысков и арестов), другими ее положениями и иными федеральными законами, а также конституциями и законами штатов и рассматривается в качестве одного из средств борьбы с бюрократией.

Судам неоднократно приходилось вставать на защиту этого фундаментального принципа. Еще в 1896 г. Верховный суд в решении по делу Wong Wing v. United States указал, что администрация не может без разрешения суда содержать лицо под стражей. Суд признал неконституционным закон, на основании которого незаконно проживавший в США китаец, истец по этому делу, мог быть задержан и без суда направлен на каторгу сроком до одного года. Суд указал также, что на администрацию могут быть возложены полномочия на осуществление временного содержания лица под стражей, но в такого рода случаях арестованный должен быть доставлен «без промедления» в суд, где ему или предъявляется обвинение, или он отпускается на свободу.

Оповещение и слушание. Администрация принимает решения, которые могут непосредственно затронуть имущественные интересы частных лиц и даже лишить их свободы, как это имеет место по делам о депортации. Между тем в V поправке к Конституции США говорится, что «никто не должен лишаться жизни, свободы и имущества без надлежащей правовой процедуры». Под «надлежащей правовой процедурой» американцы понимают прежде всего, во-первых, оповещение лица, к которому предъявляются какие-либо претензии, об их существе и, во-вторых, предоставление ему возможности свободно высказаться по этим претензиям. Вкратце эти два важнейших элемента надлежащей правовой процедуры именуются «оповещение и слушание».

Во всех случаях, когда администрация осуществляет квазисудебную деятельность, она обязана предоставить лицам, интересы которых затрагиваются решением учреждения, право на оповещение и слушание. Законы, предоставляющие администрации судебные полномочия, обычно и предоставляют частным лицам право быть оповещенными и выслушанными. В тех отдельных случаях, когда закон об этом умалчивает, а суд найдет, что предпринятая учреждением акция по своему характеру является судебной, он выносит постановление о предоставлении такого права. Так, Закон об эмиграции 1917 г. содержал положение о том, что любой иностранец, который попал в США незаконно, должен быть на основании ордера, выданного генеральным атторнеем (глава департамента юстиции), взят под стражу и депортирован. Закон не предусмотрел обязательного проведения слушания по такого рода делам. Тем не менее эмиграционные власти перед арестом и высылкой иностранца из страны обязаны провести слушание с его участием. Таким было решение Верховного суда по делу Japanese Immigrant (1903 г.).

До конца 60-х годов считалось, что надлежащая правовая процедура соблюдена, если учреждение не нарушает конституционные или статутные права, т.е. права, предусмотренные конституцией или другими законами. Когда же речь шла о привилегиях, т. е. благах, предоставлявшихся по усмотрения уполномоченного законом органа, подход был иным. По таким делам считалось, что лицо не имеет ни конституционного, ни статутного права требовать, чтобы оно было выслушано при решении вопроса по существу.

До сих пор в качестве привилегии, а не права рассматривается разрешение на допуск в страну иностранцев в качестве иммигрантов. В 1950 г. Верховный суд в решении по делу United States ex rel. Knauff v. Shaughnessy поддержал генерального атторнея, который нашел, что допуск в страну иностранной гражданки - жены ветерана второй мировой войны - причинит вред интересам США. Суд единогласно постановил, что Конгресс вправе устанавливать порядок, согласно которому иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд в США без предоставления ему права высказать свои возражения эмиграционным властям. Однако на лицо, «проживающее в стране даже, может быть, незаконно», как говорилось в решении того же суда по делу Japanese Immigrant, уже распространяются в полной или ограниченной мере права и свободы, предусмотренной законами. Чтобы выслать резидента США, необходимо, в частности, доказать факт его незаконного проживания. А незаконность проживания в стране может быть установлена только после проведения оповещения и слушания.

Различие между правом и привилегией проводилось также в лицензионном деле и при назначении социальных пособий. Если лицензируемое занятие было социально нежелательно, могло нанести ущерб народному здоровью, безопасности, морали или спокойному проживанию значительного числа людей (например, содержание игорных, питейных и т. п. заведений), то обладание лицензией на такой вид деятельности рассматривалось судами обычно в качестве привилегии. Такие лицензий могли быть аннулированы в ускоренном порядке без проведения слушания. Исключение делалось лишь для лиц, уже вложивших в дело значительные средства.

В конце 60-х - начале 70-х годов суды стали отказываться от противопоставления привилегии праву. Одной из вех на этом пути было дело Goldberg v. Kelly, рассмотренное Верховным судом в 1970 г. Дело заключалось в том, что несколько жителей Нью-Йорка, которые получали финансовую помощь в соответствии с федеральной и штатной программами помощи квартиросъемщикам и семьям, имеющим детей, были лишены такой помощи. Суд постановил, что лишению пособий должно предшествовать слушание, с тем чтобы получатели помощи могли оспорить правомерность намеченной отмены выплаты пособий. Решающим аргументом было признание того, что прекращение выплат означает ликвидацию источника средств к существованию. Через два года было признано правом и владение лицензией на занятие социально нежелательной деятельностью.

Дальнейшее расширение действия правила, сформулированного судом по вышеприведенному делу, пошло по линии признания права не только у получателей пособий, владельцев лицензий, но и у лиц, которые таковых не имеют и обращаются за их получением. Право на предварительное слушание получили, по существу, все категории получателей социальных пособий (по бедности, безработице, нетрудоспособности, для медицинского ухода и ветеранские), а также квартиросъемщики и даже учащиеся - все те, кому ранее в таком праве отказывалось. В результате объем работы администрации и расходы государства увеличились. Поэтому уже 1976 г. Верховный суд начал отступление. В решении по делу Mathews v. Eldridge он постановил, что надлежащая правовая процедура будет соблюдена, если получателю пособия по нетрудоспособности будет предоставлена возможность выступить на слушании, устраиваемом после вынесения администрацией решения о прекращении выплат, а не до такого прекращения, как это было ранее. Суд выступил с концепцией «гибкой» надлежащей правовой процедуры. Данное и последующие решения суда ввели, в сущности, в квазисудебную деятельность анализ «стоимость-выгода», так как они требовали оценки конкретного положения и выбора процедурных средств с учетом этой оценки.

В ряде случаев администрация имеет право предпринимать быстрые действия для предотвращения вреда, могущего возникнуть из-за ее промедления. Это могут быть использование или уничтожение частного имущества при тушении пожаров, ликвидации очагов эпидемий и эпизоотии, уничтожение испорченных пищевых продуктов и т. д. При этом слушания проводятся после административных акций или совсем не проводятся, и тогда пострадавшие обращаются непосредственно в суд. Ускоренное производство часто применяется налоговыми учреждениями. Они имеют право налагать арест на имущество должника в целях обеспечения уплаты налога. Лицо, понесшее ущерб из-за действий администрации, может в последующем предъявить учреждению претензию, что дает ему право на слушание, а затем оно также может заявить иск в суде с требованием о возмещении вреда.

Административная процедура. «История свободы была во многом историей соблюдения процедурных гарантий», - заявил в 1943 г. член Верховного суда США Ф. Франкфуртер в выступлении по делу McNabb v. United States.

Гласность и доступность административного процесса. Американцы приложили большие усилия для того, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами, путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.

Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»: I) описание организации своих центральных и местных органов и того, где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения, а также кому могут быть переданы документы и сделаны запросы; 2) заявление относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе о всех официальных и неофициальных процедурах; 3) процедурные правила, описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок; 4) нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения. Учреждение обязано сообщать об этих актах не только в «Федерал Рэджистэр», но и в иных изданиях.

Параграф 552 предоставляет гражданам также право свободного доступа к документам учреждений. С принятием в 1967 г. Закона о свободе информации свободный доступ стал правилом, а не исключением. В настоящее время любой гражданин вправе требовать от учреждения предоставления ему для ознакомления: 1) окончательных мнений, в том числе совпадающих и особых, а также приказов, изданных в ходе рассмотрения дел; 2) политических заявлений и толкований, одобренных учреждением и не опубликованных в «Федерал Рэджистэр»; 3) руководств и инструкций для персонала учреждения, которые касаются гражданина. Указанные материалы предоставляются в оригинале лишь в тех случаях, когда они не могут быть выданы в виде копии за плату по прейскуранту, публикуемому учреждением. Граждане имеют также право на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или представлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда 1) они были внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа либо 2) соответствующему лицу было «своевременно и действительно» сообщено об их содержании.

Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет «быстро» материалы, которые она обязана предоставить. Дело о неправомерных действиях учреждения рассматривается в суде по месту жительства или работы ходатая либо по месту нахождения запрашиваемых документов. В суде как первой, так и второй инстанций оно имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении приказа суда о выдаче ходатаю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение. Суд в своем решении может указать, что служащий, отказываясь выдать требуемые гражданином документы, действовал произвольно, и известить об этом Управление по руководству персоналом, которое в свою очередь может потребовать от учреждения принятия в отношении такого служащего дисциплинарных мер. Суд также вправе вынести решение о возмещении истцу его расходов на адвоката и судебные издержки за счет учреждения.

Вместе с тем в законе указывается, что правила об опубликовании и свободном доступе не применяются в отношении актов и материалов, которые являются: секретными в интересах обороны или внешней политики, что определяется исполнительным приказом президента; исключительно внутриучрежденческими штатными распоряжениями и практикой; личными медицинскими и другими подобными документами, оглашение которых составит явно неоправданное вмешательство в частную жизнь, и в отношении ряда других документов.

Параграф 552а детально регулирует порядок обращения с документами, в которых содержатся сведения о гражданах США и иностранцах. В нем указывается, в каких случаях эти сведения могут быть оглашены и как учитываются случаи такого оглашения. Определены лица, которые имеют право ознакомиться с этими сведениями и потребовать в необходимых случаях внести в них изменения. Администрация обязана рассмотреть такое требование и удовлетворить его или отказать, обосновав свой отказ. Ходатай может обжаловать решение учреждения в суд, который вправе подвергнуть виновное должностное лицо уголовному наказанию в виде штрафа в размере до 5 тыс. долларов.

Параграф 552Ь делает открытыми заседания учреждений, возглавляемых коллегиями из двух и более членов, что касается прежде всего независимых ведомств. В отдельных случаях заседания могут быть объявлены закрытыми, в частности, если на них будет фигурировать секретная информация оборонного или внешнеполитического характера. О заседаниях, как открытых, так и закрытых, общественность обязательно оповещается заранее. Нарушения закона и иных правовых норм, касающихся этих заседаний, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в суд.

Слушание учреждением нормотворческих и квазисудебных дел (параграф 556) является открытыми для всех заинтересованных лиц, кроме случаев, перечисленных в законе. Извещение о слушании должно быть «своевременным». Это означает, как считают суды, предоставление сторонам достаточного времени для подготовки к слушанию

Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или другое должностное лицо администрации. Обычно - это административный судья. Используя право на делегацию, глава учреждения передает ему свои полномочия на рассмотрение дел и вынесение по ним предварительных, а иногда и окончательных решений. В 1980 г. в 29 административных учреждениях федерации насчитывалось 1145 таких судей. Они назначаются главой учреждения из числа лиц, рекомендованных Управлением по руководству персоналом, и могут быть отстранены от должности лишь по серьезным основаниям, установленным Советом по охране системы заслуг после проведения слушания и на основании его протокола.

Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. Согласно закону он имеет право: приводить к присяге или к даче заявлений, заменяющих присягу; направлять повестки; выносить решения о допустимости доказательств и принимать относящиеся к делу доказательства; снимать показания под присягой или приобщать к делу показания, данные под присягой; регулировать ход слушания; устраивать совещания для урегулирования или упрощения вопросов по делу по взаимному согласию сторон; решать процедурные или аналогичные вопросы; выносить или рекомендовать решение по делу; предпринимать иные действия, которые предусмотрены нормативными актами учреждения в соответствии с пятым разделом Свода законов.

В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос и заносить в протокол письменные доказательства. Он не должен закрывать протокол до тех пор, пока не будет полностью уверен в том, что все имеющиеся, относящиеся к делу и допустимые законом доказательства представлены сторонами или, если это необходимо, им самим.

Слушание открывается административным судьей, который объявляет название и номер дела, а также сторон по нему. Проверяется и отмечается в протоколе присутствие участников. Затем судья кратко излагает содержание дела и сторонам предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои замечания. Вслед за этим адвокатам обеих сторон (в их отсутствие - самим сторонам) предоставляется возможность сделать заявления по существу дела. После этого судья приводит к присяге свидетелей, приобщает к протоколу вещественные доказательства (обычно это письменные документы), выносит решения о допустимости доказательств и по процедурным вопросам. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них; любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании; все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела. Для того чтобы протокол не был чрезмерно объемным, сторонам разрешается договариваться об устранении из него малозначительных материалов. Протокол, содержащий решение судьи, направляется обычно главе учреждения, который выносит окончательное решение.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных совещаний. Руководством для этих совещаний служат обычно нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются: I) упрощение вопросов; 2) необходимость и желательность внесения изменений в заявления сторон; 3) возможность признания фактов и документов; 4) ограничение числа экспертов и т. д. Совещание может закончиться даже тем, что стороны договорятся не проводить слушания, ограничившись по делу письменным производством.

Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой высказать его мнение по предмету спора, с тем чтобы, зная это мнение заранее, можно было отказаться от формального процесса. В этом случае согласно закону учреждение может, руководствуясь своим «здравым усмотрением», издать декларативный приказ, чтобы «прекратить спор или устранить неясность». Оговорка о «здравом усмотрении» позволяет учреждению воздержаться от издания приказа во всех тех случаях, когда оно не хочет быть связанным в будущем им же сформулированным правилом поведения. Поэтому число издаваемых учреждениями декларативных приказов обычно невелико.

На слушании частное лицо имеет право: высказываться устно; представлять доказательства; оспаривать доказательства, представленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства; требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах; пользоваться* помощью адвоката. Если бы несогласные с действиями администрации осуществляли свои права полностью, то, как утверждают специалисты, служащие учреждений только и занимались заслушиванием дел, и процесс управления застопорился бы, ибо каждое из наиболее крупных учреждений выносит в год более 1 млн. решений по жалобам на его действия. Но обычно лишь немногие заявители осуществляют свои права в полном объеме.

Стороны могут присутствовать на слушании лично (с адвокатом или иным квалифицированным представителем или без них) либо отсутствовать и быть представленными этими лицами. Администрация осуществляет известный контроль над практикующими при них адвокатами. Так, в 1926 г. Верховный суд в решении по делу Goldsmith v. Board of Tax Appeals признал, что учреждения вправе устанавливать порядок допуска практикующих адвокатов для представительства перед ними интересов граждан и организаций. Опираясь на это решение суда, многие учреждения создали при себе особые адвокатские группы с условием, что только их члены могут Вести дела. Правовая помощь чрезвычайно дорога. Расходы на юриста - наиболее высокие среди всех других, связанных с участием в административном процессе. Государство, правда, оказывает населению некоторую помощь. Так, Управление по расширению экономических возможностей, созданное в 1964 г., учредило в течение первых трех лет своего существования в 207 общинах около 800 юридических консультаций, которые оказывали бесплатную юридическую помощь.

Доказательства. Администрация получает доказательства как от сторон по делу, так и в результате своих расследований, являющихся важной составной частью работы учреждения. Как правило, ими заняты многочисленные группы его служащих.

Учреждения обычно имеют право направлять частным лицам повестки о явке, даче показаний и представлении документов. С такой повесткой чиновник может явиться к ним лично для получения необходимой информации и требуемых документов. Но гражданин имеет право не отвечать на вопросы и не представлять документы, а учреждение не может его к этому принудить без обращения к содействию суда. Еще в 1894 г. член Верховного суда Харлан, выступая по делу Interstate Commerce Commision v. Brimson заявил: «При нашей системе управления и в силу надлежащей правовой процедуры на учреждение не может быть возложено полномочие принуждать к исполнению его приказов путем наложения штрафов или заключения под стражу». После рассмотрения этого дела Конгресс ни разу не пытался предоставить администрации права на принудительное осуществление ее приказов.

Англо-американское общее право выработало строгие правила отбора доказательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны к жизни отчасти нуждами института суда присяжных заседателей, так как последние обычно не являются юристами, но главным образом, стремлением сохранить руководство процессом в руках судьи.

Подобные правила вовсе не необходимы в административном процессе. Во-первых потому, что лица, рассматривающие в учреждениях дела, в частности административные судьи, являются в подавляющем большинстве юристами. Во-вторых, часть нагрузки была передана от судов администрации с тем, чтобы она в более быстром темпе разрешала дела, а это почти невозможно без отступления от громоздкой судебной процедуры отбора и оценки доказательств. Применение в учреждениях судебных правил относительно доказательств в их полном объеме привело бы также к тому, что стороны неизбежно были бы вынуждены приглашать юристов - специалистов по доказательствам. В учреждениях поэтому применяются менее строгие правила отбора и оценки доказательств.

Параграф 556 Свода Законов предусматривает, что учреждение может принять любое устное или письменное доказательство. Калифорнийский ЗАП содержит такую формулировку: «Любое относящееся к делу доказательство допускается, если достойные доверия лица могут на него положиться при ведении серьезных дел, независимо от существования любой нормы общего права или статутной, которая могла бы не допустить по гражданскому делу подобное доказательство». Суды поэтому считают, что учреждение может принять и доказательства «по слуху», т. е. со слов очевидцев. В обычных судах такие доказательства, как правило, относятся к числу недопустимых и не принимаются судом. То же самое относится и к мнениям свидетелей. Их заключения по фактам не могут быть доказательствами в суде, но принимаются администрацией. Вместе с тем только эти доказательства не являются сами по себе достаточными, поскольку в параграфе 556 говорится о том, что нормативный акт или приказ учреждения должен основываться на «надежных, относящихся к делу и существенных доказательствах». Учитывая данное положение закона, федеральный апелляционный суд в 1953 г. в решении по делу National Labour Relation Board v. Amalgamated Meat Cutters отменил приказ Национального совета по трудовым отношениям потому, что служащий был уволен исключительно на основании доказательств «по слуху». Аналогичную позицию занимает калифорнийский ЗАП: «Доказательства по слуху могут быть использованы в .целях дополнения или объяснения любого прямого доказательства, но сами по себе они не будут достаточными для обоснования решения».

Административное решение. В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит по нему решение, в административном учреждении проведение слушания и вынесение решения по делу осуществлялись до 1946 г. разными лицами. Доказательства на слушании предъявлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, бухгалтерам, инженерам и другим, которые «просеивали» содержащиеся в деле доказательства и рекомендации административного судьи. В конце концов все это поступало к руководителю учреждения, который либо штамповал рекомендованное решение, либо в исключительно редких случаях вносил свой вклад в процесс выработки решения.

В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получалось так, что решение принимало не конкретное лицо и уж во всяком случае не то, которое рассматривало во время слушания дела доказательства, а учреждение в целом и никто в частности. Особенно неприемлемым для частных лиц было то, что решение по существу принималось служащими, которые не участвовали в слушании и, следовательно, были склонны принижать значение тех доказательств, которые фигурировали на нем, отдавая предпочтение профессиональным знаниям, своим и своих коллег по учреждению.

Федеральный ЗАП частично решил эту сложную проблему. Он в значительной степени воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил административному судье право выносить первоначальное решение. Если это решение не обжаловано главе учреждения или последний сам не вмешивается в рассмотрение дела, то оно становится окончательным. Окончательное решение может быть вынесено также и главой учреждения, если он председательствует на слушании или истребует уже заслушанное дело для вынесения по нему решения.

Лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе. Выступая в 1954 г. по делу Mazza v. Cavicchia, председатель Верховного суда Нью-Джерси Вандербилдт напомнил правило о доказательствах ex parte, т. е. известных не всем сторонам по делу: «Если слушание предусмотрено законом, ничто, тем или иным способом не внесенное в протокол слушания, не может быть принято во внимание административным судом при вынесении им решения». Как федеральный закон, так и Примерный штатный ЗАП запрещают односторонние консультации административного судьи. Параграф 554 Свода Законов предусматривает, что судья не может консультироваться ни с каким лицом или стороной по какому-либо спорному факту, кроме как после их оповещения и на слушании с участием всех сторон. Указанное положение распространяется и на неофициальные консультации судьи со служащими учреждения, о которых стороны могут не знать и которые могут повлиять на него. С той же целью закон разрешает служащим учреждения участвовать в слушании лишь в качестве свидетелей или поверенных.

Апелляционный суд, рассматривавший в 1973 г. дело Brooks v. АЕС, назвал необходимость обоснования учреждениями их решений «фундаментальным принципом административного права». Параграф 557 требует, чтобы все решения учреждения, принимаемые на слушании или после него, сопровождались обоснованием выводов относительно «всех существенных вопросов факта, права или усмотрения, содержащихся в протоколе». По простым делам такое обоснование, называемое мнением, как правило, кратко. Оно просто перечисляет факты и заканчивается приказом. По сложным делам вслед за названием и изложением дела следует обычно тщательно аргументированное мнение должностного лица, выносящего решение по делу, или мнение большинства членов решающего органа, если он коллегиальный, которое нередко сопровождается особыми мнениями меньшинства или отдельных членов.

Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руководством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

Обоснование решения дисциплинирует учреждение, заставляя его тщательнее рассмотреть все факты по делу и принять решение, соответствующее этим фактам. Оно также облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждений должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от него. И, наконец, обоснованное решение облегчает задачу суда, проверяющего дело по жалобе.

Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы его решение было хорошо аргументированным, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В 1972 г. Верховный суд, рассмотрев по делу FTC v. Sperry & Hutchinson Co. апелляцию ответчика, возвратил дело Федеральной торговой комиссии в связи с тем, что по существу верное решение комиссии о допущенных ответчиком нарушениях не соответствовало ее выводам по фактической стороне дела.

В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в решении причины подобного изменения политики.

Основным недостатком административного процесса американцы считают обычно длительные сроки рассмотрения дел, в особенности квазисудебных. Так, рассмотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось безрезультатно. Оно было начато Федеральной торговой комиссией в 1952 г. В течение 10 лет было проведено несколько слушаний в семи местах. Протокол вместе с вещественными доказательствами насчитывал 40 тыс. страниц текста. Решение комиссии по этому делу было отменено апелляционным судом. И, наконец, в 1966 г. комиссия прекратила дело на том основании, что «протокол имеет дело с рыночными условиями, существовавшими более 10 лет тому назад». И в последующем рассмотрение дел учреждениями и судами также длилось часто годами. Так, к 80-м годам время лицензирования атомных электростанций составляло в среднем 11 лет. Волокита в административных учреждениях в значительной степени объясняется формализацией квазисудебного процесса, который все более приближается к судебному, где длительное прохождение дел - обычное явление.

Другим серьезным недостатком, препятствующим, в частности, участию в административном процессе малоимущих граждан, являются большие денежные расходы его участников. Часто они составляют десятки тысяч долларов, а продолжительные, с участием нескольких сторон процессы стоят и того больше.

Контроль судов над администрацией

Американские суды занимают в системе органов государственной власти исключительно сильные позиции. Вследствие разделения властей они контролируют правомерность функционирования двух других ветвей: законодательной и исполнительной. Именно суды выносят окончательные решения по всем спорным вопросам права.

Ф. Гуднау писал в 1905 г., что целью судебного контроля над администрацией является охрана прав частных лиц. Эта их функция вытекает из тех полномочий, которые возложены на суды конституциями и другими законами. Право судов контролировать деятельность административных учреждений базируется на ст. III Конституции США. В разделе 2 этой статьи говорится: «Судебная власть распространяется на все споры, в которых Соединенные штаты являются стороной». Поскольку учреждение представляет государство, то в случае возникновения спора между ним и частным лицом и после того, как этот спор не удалось урегулировать на уровне учреждения, частное лицо может прибегнуть на основании данного положения Конституции к содействию суда. Тем более суд примет к своему производству жалобу на решение учреждения по делу, сторонами в котором выступают частные лица, т. е. тогда, когда само учреждение явно выполняет судебную функцию. К началу 80-х г. только в федеральные суды обращалось ежегодно в среднем около 9-10 тыс. чел., недовольных решениями административных учреждений. Около 20% истцов находили обычно поддержку со стороны судов.

Обращение в суд. Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается, как правило, соответствующим законом. Но даже если в нем нет прямых указаний на такое право, это вовсе не означает, что оно отсутствует. Вопрос о том, имеется ли у лица при молчании законодателя право на подачу в суд жалобы, решается в конечном счете самим судом. Это правило было сформулировано Верховным судом США в 1944 г. в решении по делу Stark v. Wickard. Противоположная позиция означала бы, по мнению судей, что какие-то административные действия были бы окончательными, даже если имеет место злоупотребление властью со стороны администрации.

Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Даже если закон указывает, что суды не имеют права пересматривать подобные решения, они тем не менее принимают жалобы и на них, считая, что суды не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если же такой уверенности у них нет, то они принимает дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются, как она считает, в рамках ее дискреционной власти. В таких случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не было ли допущено учреждением злоупотребление правом на усмотрение. Аналогичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают также и суды штатов.

Вопрос об окончательности административного решения возникал также в связи с делами о депортации иностранцев. В 40-е годы Закон об иммиграции предусматривал, что административный приказ о высылке из страны иностранца является окончательным. Как указал в 1948 г. федеральный апелляционный суд по делу United States ex rel. Trinler v. Carusi, «приказ о высылке не окончателен в том смысле, что суды не могут ничего с ним сделать. На практике такая окончательность никогда не существовала вследствие наличия процедуры хабеас корпус». Подобную же позицию занял затем и Верховный суд. Однако являются окончательными и не подлежат судебной проверке решения администрации по вопросу о допуске в страну лиц, находящихся за границей и считающих себя гражданами США. Верховный суд в решении по делу Ng Fung Но v. White (1922), указал, что Конгресс вправе предоставить подобные полномочия администрации в силу Конституции.

Позиция судов по вопросу об окончательности административного решения нашла свое отражение в § 704 пятого раздела Свода законов США: «Действие учреждения, подлежащее согласно закону проверке, а также окончательное действие учреждения, для которого не предусмотрено иного действенного способа судебной защиты, подлежат судебной проверке».

Раз по данной категории дел допустимо обжалование действий администрации в суд, возникает вопрос, имеет ли конкретное лицо право на обращение в суд. В США право на обращение в суд имеет лишь лицо, непосредственно заинтересованное в результатах того административного действия, которое оно оспаривает. В § 702 указано: «Лицо, несущее правовой ущерб... либо лицо, которому действием учреждения был причинен вред в смысле соответствующего закона имеет право на судебную проверку такого действия». При этом под правовым ущербом суды понимают прежде всего имущественный ущерб.

При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет так называемую первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед Судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Еще в 1922 г. Верховным судом в решении по делу Great Nothera Ry. v. Merchants Elevator Co. было признано нецелесообразным поручить сначала суду, а не Комиссии междуштатной торговли вынести решение о разумности железнодорожного тарифа, установленного компанией. Однако первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму права, принадлежит судам. Вместе с тем часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

Обычно дело должно пройти все установленные законом административные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Суды принимают к своему производству «незрелое» дело, т. е. не прошедшее все административные инстанции, только тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции. Так, в 1967 г. федеральный апелляционный суд рассмотрел дело Wolf v. Selective Service Local Board по жалобе двух студентов, которые должностными лицами Системы набора на военную службу были признаны виновными в нарушении Закона о всеобщей воинской подготовке и службе. Жалоба студентов была сразу же принята и рассмотрена федеральным окружным судом, поскольку ведомство превысило свою юрисдикцию: право выносить решения о виновности в такого рода случаях предоставлено не ему, а окружным судам.

Лицо может также обратиться в суд, если прохождение всех административных инстанций может нанести лицу «непоправимый ущерб». Такая возможность прямо предусмотрена Примерным штатным ЗАП и косвенно вытекает из § 705 Свода законов США, который предоставляет суду право приостанавливать исполнение административного решения, наносящего «непоправимый ущерб». Так, по делу Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McOrath (1951 г.) апеллянт, Объединенный антифашистский комитет беженцев, обратился непосредственно в суд с просьбой о приостановлении исполнения решения генерального атторнея, который в документе, направленном в Управление по проверке лояльности, классифицировал комитет в качестве подрывной организации. Управление направило этот документ в департаменты и независимые ведомства в качестве руководства при найме и увольнении служащих. Верховный суд решил, что комитет имел право сразу обратиться в суд, так как указанным административным решением ему мог быть причинен непоправимый ущерб.

Суды принимают к своему производству также дела, не прошедшие всех административных инстанций, если им уже известно мнение администрации по аналогичным делам. Так, по упомянутому делу Wolf v. Selective Service Local Board окружной суд нашел, что студентам не имело смысла проходить все ступени административной лестницы, поскольку позиция вышестоящих органов была для суда ясна: как Национальное апелляционное управление Системы набора на военную службу, так и национальный директор этого ведомства, рассмотрев дела других участников антивоенной демонстрации, в которой участвовали апеллянты, оставили в силе решение местных управлений.

Формы судебного контроля. Судебный контроль над администрацией в США подразделяется на статутный и нестатутный. Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может указать, что административный приказ вводится в действие судом, куда учреждение обращается с петицией или иском относительно введения в действие приказа против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск, суд проверяет законность приказа. В таком порядке, например, вводятся в действие запретительные приказы Национального совета по трудовым отношениям. Петиции подаются в апелляционные, а иски - в окружные суды. Закон может также предусмотреть возможность обжалования частным лицом административного действия или бездействия в суд. Впервые такая форма судебного контроля была предусмотрена Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. и после этого широко распространилась в законодательстве. В настоящее время большинство федеральных законов предусматривает именно эту форму судебного контроля. Обычно устанавливается 60-дневный срок для обращения в суд. Примерный штатный ЗАП рекомендует 30-дневный срок для подачи жалобы в окружные суды штата.

К нестатутным формам судебного контроля относятся «прерогативные» приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских «судов справедливости». Прерогативные приказы нескольких видов издавались в Англии судами по просьбе апеллянта, когда закон не предусматривал судебного надзора. Каждый из приказов издавался только в тех случаях, для которых он предназначался. Обращение в суд за приказом, не соответствовавшим обстоятельствам дела, приводило к неудаче. Суд констатировал, что формальных оснований для выдачи испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказывал жалобщику. Иногда даже юристу было трудно решить, выдачи какого приказа просить у суда. Американские суды пошли по пути сокращения и унификации форм нестатутного контроля. Отправным пунктом здесь послужило решение Верховного суда по делу Degge v. Hitchcok (1913). В настоящее время из прерогативных приказов на федеральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и инджанкшн. Появилась новая форма - декларативное суждение.

Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике, формой судебного контроля является хабеас корпус. Он предусмотрен Конституцией США. В переводе с латинского «habeas corpus» означает «ты имеешь тело». Приказ хабеас корпус предназначен для освобождения из-под стражи незаконно задерживаемого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему другое лицо в заключении, с требованием доставить заключенного в суд и сообщить суду причину его ареста. Если суд решит, что задержание было незаконным, он приказывает освободить арестованного. Американские юристы называют хабеас корпус «великим судебным документом свободы». К хабеас корпус суды прибегают тогда, когда не могут быть применены никакие другие средства, в частности, когда закон объявляет решение администрации окончательным.

Мандамус, или обязывающий инджанкшн - это приказ суда, обязывающий учреждение прекратить бездействие и совершить то, что согласно закону оно должно сделать. После принятия Конгрессом в 1962 г. Закона о мандамусе и подсудности все федеральные суды получили право на издание приказов мандамус.

Инджанкшн, или запретительный инджанкшн - это приказ суда, запрещающий должностному лицу или учреждению предпринять действия либо требующий прекратить действия, которые согласно закону они не могут предпринимать.

Декларативное суждение - это мнение суда по какому-либо юридическому вопросу, чаще всего относительно прав и обязанностей сторон по делу. Стороны могут обратиться к суду с тем, чтобы узнать его мнение по предмету спора. Зная заранее позицию суда, они часто предпочитают учесть ее и отказываются от длительного и дорогостоящего процесса. На уровне федерации практика вынесения судами декларативных суждений получила одобрение законодателей еще в 1934 г., когда был принят первый Закон о декларативных суждениях.

Федеральный ЗАП закрепил все вышеуказанные статутные и нестатутные формы судебного контроля, превратив последние по существу также в статутные: «Формой судебной проверки является специальная статутная проверка, осуществляемая указанным в законе судом, либо при отсутствии такой проверки или ее недостаточности любая иная приемлемая форма законного действия суда, включая декларативное суждение, запретительный или обязывающий инджанкшн либо хабеас корпус».

Процесс сокращения видов прерогативных приказов и их унификации происходил и в штатах. Здесь так же, как и в федерации, наиболее распространенными формами судебного контроля стали приказы инджанкшн и декларативное суждение. В большинстве штатов также имеются законы о декларативных суждениях. В отличие от федерации в штатах сохранился приказ то варранто в связи с тем, что большое число должностных лиц избирается там населением. Судебный приказ кво варранто применяется для выяснения вопроса, имеет ли данное лицо право на занятие своего должностного места, то есть правильно ли оно выбрано.

Объектами судебной проверки являются административные действия, оформленные прежде всего в виде нормативных и индивидуальных актов. Помимо них суды проверяют также такие административные акты, как сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы в виде писем руководителя учреждения.

Масштабы судебного контроля. Вопрос о масштабе судебного контроля принадлежит к числу важнейших в проблематике административного права. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмотрения судом административного дела «заново» и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

В 1912 г. Верховный суд, проверяя по делу Interstate Commerce Commission v. Union Pacific R.R. приказ Комиссии междуштатной торговли о снижении железнодорожного тарифа, сформулировал принципиальные положения, касающиеся пределов проверки судом административного решения. Он указал, что суд «не должен рассматривать вопрос о целесообразности приказа или о том, вынес ли бы он подобное же решение на основании аналогичных показаний... Заключение Комиссии подлежит судебной проверке, но, если оно подтверждается доказательствами, то принимается судом как окончательное». Решение суда по этому делу определило объем проверки судами заключений администрации по вопросу факта. Оно санкционировало систему ограниченного судебного контроля. Право выносить решения по вопросу факта было предоставлено администрации, и ее решения могли проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказательствами по делу. Все спорные вопросы права, как и прежде, должны были окончательно решаться судами.

Федеральный ЗАО закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочивал суды проверять как формальную сторону дела (нарушение установленных законами или иными правовыми нормами процедур), так и существенную сторону (нарушение материального права, в частности нарушение положений Конституции и иных законов относительно прав и обязанностей частных лиц, и вынесение решений, не обоснованных фактами по делу). В § 706 пятого раздела Свода Законов указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение незаконным и отменить его: 1)если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону; 2) если оно нарушает конституционные права, полномочия, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением превышена установленная законом компетенция, не соблюдены ограничения и т. п.; 4) если учреждением не была соблюдена установленная законом процедура; 5) если действие, решение или заключение не основываются на существенных доказательствах; 6) если решение не обосновывается фактами в такой степени, что «факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь». Эти полномочия позволяют суду произвести существенную проверку не только соблюдения и применения учреждением законов и иных норм права, т. е. решить все спорные вопросы права, но в исключительных случаях проверить и фактическую сторону дела. К. Дэйвис, суммируя положения федерального ЗАП, считает, что объектами судебного надзора являются вопросы юрисдикции, т.е. компетенции, статутного толкования, справедливой процедуры и существенных доказательств.

При решении судами вопроса о масштабах судебной проверки административного решения за основу была взята сложившая англо-американская судебная практика по уголовным и гражданским делам. Прежде всего был учтен опыт функционирования суда присяжных, в котором, упрощенно говоря, присяжные констатируют наличие или отсутствие тех или иных фактов, а судья применяет закон. Далее, была принята во внимание также практика апелляционного рассмотрения судом второй инстанции решений суда первой инстанции. Апелляционный суд, рассматривающий дело на основании протокола суда первой инстанции, обычно ограничивается выражением своего мнения по вопросам правильного применения закона, не проверяя решение нижестоящего суда с фактической стороны.

Соответственно этому американские суды при проверке административного дела обращают внимание главным образом на вопросы толкования и применения учреждением норм права, так как считается, что судья обладает более высокой, чем администратор, квалификацией для вынесения правильного решения по спорному юридическому вопросу. По фактической же стороне дела суд высказывает свое мнение лишь тогда, когда учреждение приняло необоснованное или явно ошибочное решение. Судьи считают, что служащие администрации компетентнее их в технических вопросах, поскольку они являются специалистами в соответствующей области.

Обоснованность и оправданность административного решения фактами по делу согласно американской правовой доктрине также являются вопросом права, а не факта. В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказательствами и учреждение не сделало грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальнейшей проверки существа дел. «Суд выполнит свою задачу, если найдет, что имеется рациональная основа для выводов, сделанных административным органом», - говорится в решении Верховного суда по делу Mississippi Valley Barge Co. v. United States (1934). Иначе говоря, суд не может заменить своим решением решение администрации по фактической стороне дела, кроме случаев необоснованности административного решения или совершения учреждением грубой фактической ошибки.

До появления в 1946 г. Федерального ЗАП суд не просматривал весь протокол по административному делу, не знакомился со всеми доказательствами по нему. Он знакомился лишь с теми частями протокола, с теми доказательствами, на которые учреждение ссылалось в обоснование своего решения. Все противное мнению администрации судом во внимание не принималось. Суд оценивал лишь достаточность доказательств, положенных учреждением в основу его решения. Достаточные сами по себе доказательства признавались существенными.

Таким образом, до 1946 г. учреждение было по сути дела полным хозяином при вынесении решения по вопросу о существовании того или иного факта. Суд лишь следил за тем, чтобы заключение должностного лица по вопросу о факте было достаточно обоснованным имеющимися по делу доказательствами. Неблагоприятный характер такого положения для стороны, проигравшей дело, был очевиден. В области так называемых специальных знаний она обычно не могла сколько-нибудь успешно спорить с администрацией и была беззащитной. Недовольство этим было одной из важнейших причин разработки и принятия Федерального ЗАП.

Согласно § 706 «суд проверяет весь протокол или части его, указанные стороной, и уделяет должное внимание правилу об ошибке, причиняющей стороне вред», т. е. выясняет, не была ли при оценке доказательств допущена ошибка, которая может нанести стороне серьезный ущерб. Теперь при оценке правильности заключения должностного лица по факту суд должен, следовательно, учитывать и доказательства в пользу противоположного мнения. Соответственно изменился и объем понятия «существенные доказательства». Оно стало включать в себя не только достаточность доказательств, положенных администрацией в обоснование ее заключения, но и разумность этого заключения. Суд спрашивает себя, можно ли, учитывая все имеющиеся по делу доказательства, сделать то заключение о факте, которое сделала администрация. «Существенными доказательствами», - считает Б. Шварц, - являются, следовательно, такие доказательства, которые могли бы привести разумного человека к вынесению решения по спорному вопросу. Доказательства, положенные в основу заключения о факте, являются существенными, если из них может быть сделан разумный вывод о наличии факта».

Расширение объема проверки судом фактов по делу означает, что теперь ему наряду с проверкой формальных, в частности процессуальных, моментов поручается уделять больше внимания существу дела. Вместе с тем суд не обязательно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учреждением. Не исключено, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем тот, который был сделан администрацией. Но если и вывод, к которому пришло учреждение, тоже может быть сделан, суд оставляет его в силе. Как заявил в 1939 г. член федерального апелляционного суда Ратлидж в выступлении по делу International Association of Machinists v. National Labor Relations Board, существенные доказательства должны быть такими, которые разумный человек примет в качестве руководства, хотя другие подобные люди, возможно, так и не сделали бы.

Вынесение заключения о факте в таких случаях оставляется полностью на усмотрение учреждения. «Выбор среди возможных заключений принадлежит учреждению, - указал по этому поводу Апелляционный суд штата Нью-Йорк в 1940 г. в решении по делу Matter of Stark Restaurant, Inc. v. Boland, - и его заключение считается обоснованным доказательствами и окончательным, если другие лица могли бы разумно сделать аналогичный вывод».

Вопрос о разумности административного решения в целом по делу, а не по отдельным его фактам, тесно связан с вопросом о дискреционных полномочиях администрации. Федеральный закон исключает судебный контроль над действиями, совершенными учреждением во исполнение его дискреционных полномочий, если, конечно, отсутствует злоупотребление правом на усмотрение. По делу Butz v. Glover Livestock Co. (1973) департамент сельского хозяйства издал запретительный приказ в отношении компании, которая применяла фальшивые весы, и приостановил на 20 дней ее деятельность. Федеральный апелляционный суд утвердил запретительный приказ, но отменил 20-дневную приостановку, несмотря на то, что департамент имел законное полномочие на наложение подобного наказания. Верховный суд отменил постановление апелляционного суда в части, касающейся возобновления деятельности компании, указав, что нижестоящий суд осуществил «недопустимое вмешательство в компетенцию администрации, поскольку департамент мог по своему усмотрению применить к правонарушителю одну или две санкции».

Проверка судом решения администрации с помощью правила о существенных доказательствах аналогична фактически проверке судебного решения низшей инстанции судом высшей инстанции с помощью правила о «явной ошибке». При этом термин «явная ошибка» значительно более ясен, чем термин «существенные доказательства», так как предполагает обнаружение в заключении о факте очевидного несоответствия между доказательствами и выводом из них, невозможность для «разумного» человека сделать подобный вывод при имеющихся доказательствах.

Нередко бывает трудно решить, является ли данный вопрос вопросом права или вопросом факта. Когда различие между «правом» и «фактом» недостаточно ясно, американские юристы говорят о «смешанном вопросе права и факта», и тут судам вновь предоставляется возможность высказать свое мнение о том, кто - администрация или суды - выносит окончательное решение по такому вопросу. В 1904 г. Верховный суд в решении по делу Bates & Guild Co. v. Payne заявил: «Если налицо смешанный вопрос права и факта и суд не может разделить его так, чтобы показать, где имеется правовая ошибка, решение предусмотренного законом административного суда окончательно». Суд предоставил, следовательно, администрации право выносить окончательные решения по смешанным вопросам права и факта.

В равной степени суды уступили администрации поле деятельности и по вопросу о «юрисдикционном факте», т. е. факте, при наличии которого учреждение вправе пустить в ход свои властные полномочия. Так, по делу Packard Motor Co. v. National Labor Relations Board (1947 г.) возник вопрос, можно ли отнести прорабов к категории рабочих и служащих или они относятся к категории предпринимателей. Национальный совет по трудовым отношениям отнес прорабов к категории рабочих и служащих и поэтому санкционировал их профсоюз. Верховный суд оставил в силе приказ совета. Он решил, что выяснение характера взаимоотношений между прорабами и предпринимателями, с одной стороны, и рабочими и служащими, с другой, мог наиболее квалифицированно осуществить совет. Факты, характеризовавшие особый статус прорабов, как раз и были юрисдикционными фактами.

В качестве юрисдикционного факта рассматривается также принадлежность лица, находящегося за границей, к гражданству США. Выяснение вопроса о гражданстве в такого рода случаях полностью передано в ведение администрации.

Ответственность» администрации за вред. Для частного лица, оспаривающего решение администрации, простая отмена его судом может оказаться недостаточной. Поэтому в случае признания судом акции учреждения неправомерной частное лицо может подать иск о возмещении ущерба.

Первоначально в соответствии с общим правом государственные служащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Долгое время государственные должности занимались состоятельными людьми, большей частью - представителями аристократии, которые были в состоянии возместить причиненный ими ущерб. В наши дни подавляющее большинство служащих имеют основным источником своего существования жалование, которое они получают от государства. Государственная служба стала бы непривлекательной, если бы служащему приходилось выплачивать из своего кармана возмещение за ущерб, возникший из-за того, что он должным образом исполнял закон (при тушении пожара, например, использовал или повредил чужое имущество) либо выполнял указания вышестоящих должностных лиц, которые, на его взгляд, разумно соответствовали обстоятельствам дела. Поэтому в США стали постепенно отказываться от неограниченной ответственности государственных служащих в случаях причинения ими вреда частным лицам.

В настоящее время служащие администрации, имеющие квазисудебные или дискреционные полномочия, действующие в пределах этих полномочий и не виновные в умышленном нарушении закона, согласно американским законам и судебной практике освобождаются от ответственности за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. В наши дни лично ответственными остались только служащие, осуществляющие лишь чисто исполнительные функции, да и то ненадлежащим образом. Фактически все административные служащие, исполняющие свои должностные обязанности надлежащим образом, освобождены от имущественной ответственности за вред, причиненный их действиями по службе,

В США полнЪй ответственности государственных чиновников за их служебные действия соответствовал ранее полный, «суверенный» иммунитет государства. Сразу же после войны за независимость принцип имущественной неприкосновенности государственной казны был обязан своим существованием в значительной степени финансовой нестабильности молодых американских штатов, а затем и федерации. Но уже в середине XIX в. начинается процесс постепенного признания имущественной ответственности государства за отдельные действия его должностных лиц. Важнейшей вехой на этом пути было учреждение в 1855 г. Претензионного суда, .Однако этот процесс достиг пока что лишь стадии частичного отказа от принципа абсолютной неприкосновенности государственной казны.

С 1946 г. имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственными служащими, регулируется Федеральным законом о претензиях из причинения вреда. Закон начинается заявлением о том, что федерация несет ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же порядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоятельствах». Однако вслед за этим многообещающем заявлением закон указывает 12 случаев, когда казна не несет имущественной отаетсгаенности. Пожалуй, единственная область, не исключенная из-под действия закона 1946 г., - это автотранспортные происшествия. Поэтому американцы называют его в шутку «федеральным законом о небрежном вождении автомобиля».

Закон о претензиях из причинения вреда исключает ответственность государства за вред, причиненный его служащими, если они действовали правомерно, надлежащим образом, с «должной заботой» либо действовали неправомерно, умышленно нарушая закон т. е. совершая правонарушения. Ответственность государства, следовательно, остается в случаях неправомерного, но не умышленного, а небрежного исполнения служащими их обязанностей, да и то лишь тогда, когда их поведение не попадает под действие оговорок. Из этого общего правила имеется исключение, сделанное в 1974 г. в виде поправки к закону 1946 г. Согласно закону 1974 г. США отвечают по искам против федеральных служащих правоприменительных органов (охраны правопорядка, следственных, департамента обороны) в связи с применением насилия, оскорблением действием, незаконным задержанием и содержанием под стражей, умышленным уголовным преследованием, злоумышленным использованием процессуальных законов.

Государство, вынужденное возместить ущерб, причиненный частному лицу служащим, может в дальнейшем предъявить регрессный иск к виновному в небрежности служащему. Такое право, как следует из позиции, занятой Верховным судом по делу United States v. Gilman, имеется у государства лишь в том случае, если оно специально оговорено в соответствующем законе. Возможность предъявления регрессного иска служащему должна в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению обязанностей.

Несмотря на всю его ограниченность, закон о претензиях из причинения вреда был крупным шагом вперед на пути отказа от принципа абсолютной неответственности государства за действия его должностных лиц.

До конца 50-х годов положение было неблагоприятным для потерпевших также и в штатах. В отдельных штатах имущественная ответственность государства стала с самого начала предметом конституционного регулирования. Некоторые из конституций штатов разрешают судебные иски против штата в связи с причинением его служащими ущерба, другие конституции прямо запрещают подобные иски. В большинстве штатов действует принцип общего права, согласно которому иск не может быть предъявлен государству без его на то согласия. Среди штатов, которые давно допускали такие иски, следует отметить Вирджинию, где с 1778 г. они разрешены, и Калифорнию, где ответственность штата за небрежные действия его служащих предусмотрена законом в 1893 г.

В 1954 г. 24 штата лишь в редких случаях предусматривали имущественную ответственность государства. Только в 13 штатах такая ответственность наступала в большинстве случаев. Из этих 13 лишь Нью-Йорк взял на себя почти полную ответственность. В этом штате еще в 1929 г. закон гласил: «Настоящим штат ликвидирует иммунитет от ответственности за вред, причиненный его должностным лицом и служащим...» Претензионному суду было поручено «принимать к рассмотрению все претензии против штата о возмещении ущерба, причиненного имуществу или здоровью неправильным поведением или небрежностью должностных лиц или служащих штата во время исполнения ими их служебных обязанностей».

В 60-е годы суды штатов повели активное наступление на доктрину суверенного иммунитета государства. В 1961-1964 гг. по меньшей мере 10 верховных судов отказались от своих прежних решений, которыми они освобождали государственные учреждения от ответственности за причиненный ими вред31. Так, в 1961 г. Верховный суд Калифорний, в решении по делу Muscopf v. Corning Hospital District, назвал иммунитет государства при осуществлении его служащими управленческих функций «ошибочным и несправедливым». Истец по этому делу, пациентка госпиталя, жаловалась на то, что по небрежности работников больницы она упала и вторично повредила бедро, которое ей там лечили. Суд признал больничный округ ответственным, но отсрочил на два года исполнение своего постановления впредь до пересмотра легислатурой штата объема ответственности по делам о причинении вреда. Через два года законодательное собрание штата приняло новый закон о претензиях из причинения вреда.

Подобно федеральному закону закон Калифорнии также содержит многочисленные оговорки, ограничивающие сферу его действия (их всего 8). Но в отличие от федерального закона калифорнийский указывает также и случаи, когда ответственность государства наступает. При этом легислатура штата, учитывая вышеупомянутое решение суда, чуть ли не все свое внимание сосредоточила на медицинской практике учреждений. Вместе с тем калифорнийский закон предусматривает более широкую ответственность государства, чем федеральный. Наряду с ответственностью за небрежные недискреционные действия он возлагает на него имущественную ответственность также за целый ряд умышленных действий служащих.

Нью-Йорк, Калифорния и многие другие штаты ушли далеко вперед по сравнению с федерацией в деле расширения ответственности государства.

Формально не отказываясь от иммунитета государства по делам о возмещении ущерба, федеральные и.штатные учреждения прибегают к окольным путям, позволяющим обойти закон. Важнейшими из них стали: 1) «частные законы»; 2) оговорка об.исполнении хозяйственных функций; 3)конституционные положения об изъятии частного имущества для общественных нужд; 4) страхование; 5) возмещение учреждением служащему суммы иска, удовлетворенного против последнего судом; 6) добровольная выплата стоимости ущерба самим учреждением.

Действие частных законов распространяется на конкретных лиц или группы лиц. Они не являются нормативными актами. Частные законы в подавляющем большинстве имеют дело с претензиями к государственной казне либо касаются иммиграции и натурализации отдельных лиц. Проект частного закона проходит через Конгресс или легислатуру штата в таком же порядке, как и проект обычного, «публичного», закона и поступает на подпись президенту США или губернатору штата. Частные федеральные законы помещаются вместе с публичными законами в издании «Statues at Large». Обычно сотни претензий к федеральной казне оплачиваются ежегодно посредством частных законов.

Законы большинства штатов предусматривают ответственность за вред, причиненный их служащими при осуществлении хозяйственных функций. Суды рассматривают как исполнение хозяйственных функций организацию администрацией всякого рода предприятий, участвующих в хозяйственном обороте. В Калифорнии это мосты, дороги, гавани, пристани, доки, гидротехнические сооружения, нефтяные скважины, аэропорты, уличный транспорт, автомобильные стоянки, аудитории, общинные театры.

Управленческими функциями (ущерб, причиненный при их исполнении, не подлежит возмещению, если это прямо не предусмотрено законом) суды считают такие, исполнение которых обеспечивает «народное здравие и безопасность». В Калифорнии к ним относят деятельность полиции, тюрем, противопожарных учреждений, больниц, художественных галерей, парков, зоопарков, школ, летних лагерей, детских площадок, каруселей, плавательных бассейнов, а также проведение таких мероприятий, как сжигание сорняков на пустырях, улучшение муниципальных дорог, проводка судов в гаванях и уход за престарелыми. Поэтому, как это ни курьезно, если, например, кто-то из-за плохого состояния лестницы в учреждении упал и повредил себе ногу, то суд выясняет, какую функцию, управленческую или хозяйственную, выполняет учреждение, а если в здании располагается несколько учреждений, то в какое из них потерпевший направлялся. И только после этого он решает вопрос о возможности привлечения учреждения к ответственности.

V и XIV поправки к Конституции США устанавливают, что «никакая частная собственность не будет отбираться для общественных нужд без справедливого вознаграждения». Учреждение поэтому должно выплатить стоимость использованного им частного имущества или причиненного этому имуществу ущерба. По такого рода делам была неясна ответственность государства в тех случаях, когда речь шла о помехах, чинимых учреждением свободному и эффективному пользованию частным лицом его недвижимым имуществом. Такими помехами могут быть, например, грохот и ослепительный свет военных самолетов, проносящихся над птицефермой, расположенной рядом с аэродромом; повторяющиеся затопления землевладения вследствие функционирования водохранилища; неоднократное ведение артиллерийского огня береговой батареей поверх летней зоны отдыха; дым из железнодорожного туннеля и т. д. В таких случаях Верховный суд приходил к выводу, что имело место изъятие имущества для общественных нужд. В 1947 г. по делу United States v. Dickinson он выдвинул доктрину «последующего изъятия», указав, что частное имущество считается изъятым учреждением в соответствии с Конституцией, «если пользованию им собственником учреждение чинило помехи, свидетельствующие о том, что так же, как и во взаимоотношениях между частными лицами, путем соглашения или с течением времени был приобретен сервитут», т. е. право использования чужого имущества для собственных нужд.

Учреждение может застраховать себя от каких-либо претензий из причинения вреда, что означает, по существу, признание ответственности государства за предусмотренные договором страхования действия его служащих. Учреждение выплачивает страховой компании взносы, а лицо, понесшее ущерб от учреждения, получает от компании соответствующее возмещение.

Если государство согласно закону не несет никакой имущественной ответственности за определенные действия его служащих, единственным субъектом, против которого частным лицом заявляется иск, оказывается служащий. Однако государство может заранее согласиться оплатить сумму, которую по решению суда будет обязан выплатить служащий. Так, в Калифорнии закон предусматривает: «Если служащий... просит учреждение защитить его от предъявленной ему претензии или иска о возмещении ущерба, причиненного его действием или упущением по службе, и если такая просьба заявлена в письменной форме не менее чем за 10 дней до судебного разбирательства, учреждение выплатит по любому судебному решению, мировой сделке либо урегулированию претензии или иска, с которыми оно согласно».

Когда сумма претензии невелика, учреждение во избежание судебного процесса и связанных с ним издержек нередко предпочитает удовлетворить претензию. Таким образом часто поступают почтовые учреждения.

Частное лицо нередко обращается к служащему учреждения с просьбой высказать свое мнение по какому-либо вопросу, с тем чтобы иметь возможность учесть позицию администрации и поступить соответствующим образом. Так, проходившая по делу Federal Crop Insurance Corp. v. Merrill (1947) в качестве истца правительственная корпорация издала акт, который содержал положение о том, что яровая пшеница, посеянная по озимой, может быть застрахована в соответствии с Законом о федеральном страховании урожая от засухи. Корпорация застраховала посев, так как в документах, поданных фермером корпорации, не было указано о пересеве хлеба, но о чем знал ее служащий. Через два месяца урожай погиб, но корпорация, узнав о пересеве пшеницы, отказалась выплатить страховку. Верховный суд освободил корпорацию от ответственности за ущерб, причиненный неправильным советом ее служащего.

Таким образом, американцы считают необходимым сохранить иммунитет учреждения в отношении неправильных рекомендаций его служащих для того, чтобы не допустить принятия ими на себя полномочий, выходящих за пределы их компетенции, т. е. в целях недопущения действий ultra vires. Суды возлагают на учреждение ответственность только тогда, когда она специально предусмотрена законом или административным актом.