Бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления

1. Бюджет и его влияние на социально-экономические процессы
2. Бюджетная система государства, принципы ее построения
3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
4. Характеристика доходов бюджетов разных уровней
5. Состав расходов бюджетов разных уровней

Бюджет и его влияние на социально-экономические процессы

В результате длительных и серьезных исследований сущности бюджета и его влияния на общественное воспроизводство признано, что бюджет не может быть определен однозначно, поскольку данный термин используется в разных значениях и отражает разные явления. По экономической сущности бюджет — это совокупность объективно существующих денежных отношений, по материальному воплощению — фонд денежных средств, по организационной форме — финансовый документ, утверждаемый в форме закона.

При всем многообразии взглядов разных экономистов на сущность бюджетных отношений общим для них является то, что эти отношения признаются частью объективно существующих финансовых отношений и соответственно обладают основными их признаками: денежным и распределительным характером. Отличительные черты бюджетных отношений, позволяющие их выделить из общей системы финансовых отношений, следует искать в характере распределительных отношений, составе участников и особом назначении данных отношений, а также в их материальном воплощении.

Специфика бюджетных отношений определяется тем, что они представлены в основном перераспределительными отношениями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения валового внутреннего продукта (прибыли, заработной латы, доходов от собственности и т.п.). Результатом такого перераспределения является формирование финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления в виде доходов, поступлений и денежных накоплений. Данные органы, на которые обществом возлагается удовлетворение общественных потребностей, являются обязательными участниками бюджетных отношений, благодаря чему последние легко вычленяются из совокупности финансовых отношений.

Бюджетные отношения выполняют особое назначение — распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешнеэкономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носителями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме — в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей. Они могут быть сгруппированы и представлены следующими видами потребностей в:

• оказании услуг общественного сектора экономики, и прежде всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы;
• расширении общественного производства;
• регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики;
• содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопорядка, обеспечения безопасности и обороноспособности государства.

Таким образом, в системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Соотношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

Исходя из изложенного бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

В некоторых учебных изданиях бюджетные отношения трактуются как отношения, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений.

Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть тоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэко-омической деятельности и части национального богатства, кон-щнтрируемую в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую дм выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции. Таким образом, формирование бюджетных фондов происходит путем вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей.

Признание объективной необходимости концентрации ресурсов в распоряжении соответствующих органов власти и местного самоуправления, в свою очередь, требует определения разумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюджетной политики может привести к двум крайностям. Постоянно возрастающие общественные потребности требуют адекватного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уровень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмерное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересованности организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования субъектам хозяйствования для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квалифицированных кадров и в конечном итоге к снижению темпов экономического роста.

Сложность определения разумных масштабов концентрации средств обусловлена, с одной стороны, количественной ограниченностью объекта распределения и, с другой стороны, внутренней противоречивостью экономических интересов всех экономических субъектов (органов власти, организаций, граждан). Особенно остро стоит эта проблема в странах с переходной экономикой ввиду недостаточно стабильного роста валового внутреннего продукта, в условиях которого формирование и разделение «бюджетного пирога» в интересах всех экономических субъектов становится практически неразрешимой задачей. Поэтому возникающие противоречия могут быть сняты только на основе установления экономически обоснованных пропорций и методов распределения финансовых ресурсов между всеми субъектами бюджетных отношений. При этом сложность выработки механизма бюджетного распределения обусловлена необходимостью решения двух основных (часто взаимоисключающих) задач: увеличения доходной базы бюджетов для удовлетворения потребностей общества и создания условий для роста накоплений субъектов хозяйствования путем стимулирования их материальной заинтересованности в увеличении доходов.

Основными факторами, влияющими на уровень концентрации в распоряжении органов власти и местного самоуправления финансовых ресурсов, являются: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции. Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной \власти и местного самоуправления. Определение размера бюджетных фондов происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности определения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходимости повышения эффективности и результативности предусмотренных бюджетных расходов.

Бюджет как совокупность денежных отношений оказывает огромное влияние на общественное воспроизводство. Регулирующая роль бюджета заключается в его возможности изменять воспроизводственные, отраслевые и территориальные пропорции развития экономики, регулировать темпы развития отдельных сфер и отраслей для достижения основных задач и целей финансовой политики. Бюджет оказывает влияние на экономические и социальные процессы через соответствующие группы бюджетных отношений — доходы бюджета и расходы бюджета. Однако доходы и расходы бюджета выступают регулятором социально-экономических процессов не автоматически, а через осуществляемую государством бюджетную политику, являющуюся органической составной частью финансовой политики. При этом реализация целей и задач бюджетной политики происходит путем создания адекватного этим целям бюджетного механизма, который позволяет облечь объективно существующие отношения в организационные формы мобилизации доходов в бюджет и осуществления расходов. Бюджетный механизм определяет методы мобилизации доходов, виды доходов бюджета, порядок их исчисления и взимания, формы бюджетных расходов, принципы и порядок предоставления бюджетных средств, формы межбюджетного распределения и перераспределения средств.

Доходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с формированием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Основным назначением доходов бюджета является создание устойчивой финансовой базы для выполнения органами власти и органами местного самоуправления своих задач. Вместе с тем доходы бюджета выступают одним из важнейших методов государственного регулирования социально-экономических процессов через установление форм финансовых взаимоотношений с субъектами хозяйствования, которые бы стимулировали устойчивые темпы экономического развития и рост накоплений. Используя те или иные формы бюджетных изъятий, государство влияет на совокупное потребление, перераспределяя денежные ресурсы между отдельными социальными группами, а также изменяет структуру накоплений субъектов хозяйствования.

Переход к рыночным отношениям обусловил преимущественное использование налоговых методов изъятия доходов в бюджет, регулируемых нормами права. Они призваны, с одной стороны, обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления объемом денежных средств, достаточных для выполнения возложенных на них функций и задач, а с другой — регулировать объем средств, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования, достаточный для нормального воспроизводственного процесса, обеспечивающего высокий уровень накоплений. Это в свою очередь создает условия для увеличения валового внутреннего продукта и роста государственных доходов. Эффективность применяемых налоговых методов изъятия зависит от выбора состава налогов, входящих в налоговую систему страны, их соотношения, изменения размера ставок налогов, их дифференциации, обоснованности применяемых правил определения налогооблагаемой базы, применения налоговых льгот.

Так, изменение соотношения между прямым и косвенным налогообложением позволяет перемещать налоговое бремя между различными категориями налогоплательщиков (юридическими или физическими лицами). Оптимальное соотношение центральных и местных налогов обеспечивает разграничение налогов по звеньям бюджетной системы с целью создания во всех бюджетах доходной базы, адекватной выполняемым органами власти всех уровней возложенных на них функций и задач. Изменение ставок налогов (их повышение или снижение), как и сужение или расширение налогооблагаемой базы, оказывает прямое влияние как на уровень налоговых изъятий у субъектов хозяйствования, так и на совокупное налоговое бремя в стране, что в свою очередь стимулирует или тормозит развитие общественного производства. Применение налоговых льгот, с одной стороны, способствует ускоренному обновлению производственного потенциала, развитию научно-технического прогресса, стимулирует рост производства, но, с другой стороны, нарушает принцип равенства налогоплательщиков, создает основу для уклонения от налогов неглавное, не всегда обеспечивает достижение целей, ради кото-рцх эти льготы предусмотрены. Исходя из этого стимулирующее воздействие налогового механизма достигается только при полной взаимоувязке всех его элементов и их направленности на достижение заявленных целей и задач налоговой политики.

Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с распределением и использованием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Основное назначение расходов — обеспечить выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. Вместе с тем расходы бюджета могут оказывать активное воздействие на общественное воспроизводство. Бюджетные расходы выступают фактором, оказывающим влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Стимулирование совокупного предложения осуществляется через бюджетное субсидирование и бюджетное кредитование субъектов хозяйствования, через размещение государственных (муниципальных) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд. При этом финансовая политика, направленная на стимулирование совокупного предложения, а значит, и производства валового внутреннего продукта, создает предпосылки для дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Влияние расходов бюджета на совокупный спрос обеспечивается посредством прямых бюджетных инвестиций, социальных выплат нуждающимся категориям населения, финансирования производства общественных благ. Тем самым уровень бюджетных расходов свидетельствует о степени участия государства в экономической деятельности общества и в обеспечении общеэкономического равновесия.

Влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирование отдельных отраслей экономики, определяющих перспективное развитие экономики, науки и научно-технического прогресса, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансирования, нацеленных на повышение эффективности использования предоставленных бюджетных средств. Так, формы финансирования коммерческих организаций в виде субсидий, субвенций нацелены на предоставление средств для осуществления целевых расходов, при этом финансируются затраты, связанные в основном с расширением производства, его модернизацией, развитием наукоемких производств, промышленной инфраструктуры. Данные формы финансирования постепенно замещают применявшиеся ранее дотации на покрытие убытков коммерческих организаций, что, однако, не исключает их ограниченного использования для покрытия таких убытков, возникающих в связи в реализацией товаров или услуг по регулируемым государством ценам. Эффективность применения формы финансирования бюджетных учреждений в виде ассигнований на их содержание, предусматривающее покрытие всех затрат учреждения (и на текущее содержание, и на расширение деятельности), достигается только при условии обоснованного определения собственником заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результаты деятельности (а не затраты), и применения научно обоснованных норм расходов. Перспективной формой бюджетного финансирования является предоставление бюджетных средств коммерческим и некоммерческим организациям в рамках целевых программ на конкурсной основе, что обеспечивает большую увязку выделяемых бюджетных средств с ожидаемыми результатами, заявленными на стадии бюджетного планирования.

Бюджетный фонд как форма материализации бюджетных отношений организован в форме баланса доходов и расходов. По своему материальному воплощению доходы бюджета представляют собой денежные средства, поступающие в бюджеты соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, а расходы бюджета — денежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. При превышении расходов над доходами фонд балансируется поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета, которые отражаются за рамками баланса. Состав, группировка и характеристика отдельных видов доходов и расходов, а также источников покрытия дефицита излагаются в последующих параграфах данной главы.

Показатели доходов и расходов бюджетов обладают большим разнообразием, что обусловливает необходимость их классификации. Бюджетная классификация представляет группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. С 1996 г. такая группировка получила законодательное подтверждение и регулируется Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Бюджетная классификация Российской Федерации включает: классификацию доходов бюджетов Российской Федерации; функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации; экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Утверждение классификации в форме федерального закона определяет правовое значение бюджетной классификации, заключающееся в обязательности применения единой группировки показателей любого бюджета, что обеспечивает одинаковую структуру бюджетного фонда независимо от уровня (федерального, регионального, местного), на котором он формируется.

Бюджетный фонд является разновидностью финансового фонда, поэтому он обладает всеми чертами, характерными для финансовых фондов: обособленным характером и самостоятельностью функционирования, целевым назначением, сбалансированностью, правовой регламентацией порядка образования и использования.

Обособленный характер бюджетного фонда проявляется в результате вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения (доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства) и концентрации части финансовых ресурсов в распоряжении органов власти и местного самоуправления. При этом он начинает функционировать самостоятельно, порядок его формирования, утверждения и использования регламентируется органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами.

Бюджетный фонд создается для достижения определенных целей, которые могут трактоваться в узком и широком смысле. В широком смысле целью создания бюджетного фонда является удовлетворение общественных потребностей, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления. В то же время в ходе бюджетного планирования определяются и более узкие цели, которые находят отражение в функциональной и экономической структуре расходов бюджетов.

Как и любой другой финансовый фонд, бюджетный фонд должен быть сбалансирован, однако сбалансированность может быть достигнута не только за счет достижения равенства доходов и расходов, но и главным образом путем использования государственных или муниципальных заимствований. В этом случае сбалансированность бюджета предполагает необходимость достижения соответствия планируемых расходов объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.

Наряду с наличием общих черт, характерных для всех финансовых фондов, бюджетный фонд обладает еще одной специфической чертой — исключительной мобильностью в процессе его формирования и использования или маневренностью. Мобильность бюджетного фонда достигается: соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов, принципа единства кассы, образованием и использованием различных видов бюджетных резервов, бюджетных ссуд, возможностью внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения.

Принцип совокупного покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и в других случаях, определенных законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Соблюдение этого принципа обеспечивает возможность свободного распределения бюджетных средств по любым направлениям расходов в ходе формирования бюджета, а также бесперебойное финансирование расходов, предусмотренных законом о соответствующем бюджете.

Принцип единства кассы, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ как основной принцип исполнения бюджетов, означает, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же осуществляются все расходы, предусмотренные по бюджету. Соблюдение этого принципа позволяет консолидировать все доходы и поступления на счете и направлять их бюджетополучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений.

Бюджетные резервы обеспечивают устойчивость и мобильность бюджетного фонда. Под ними понимается обособленная часть средств бюджетов, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования как запланированных, так и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный или случайный характер. Необходимость создания бюджетных резервов связана с возможными ошибками и просчетами, допущенными в ходе бюджетного планирования, особенно в части планирования трудно предсказуемых основных показателей социально-экономического развития (темпов экономического роста, динамики валютного курса, уровня инфляции, уровня цен на энергоносители и др.); необходимостью ликвидации возникающих диспропорций в процессе исполнения бюджета, а также дополнительными непредвиденными расходами. Бюджетные резервы используются при невыполнении доходной части бюджета в том случае, если невозможно сбалансировать доходы и расходы посредством планового сокращения расходов; для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями, а также для покрытия внутригодовых кассовых разрывов.

Основными видами бюджетных резервов являются: резервный фонд Правительства РФ и фонды непредвиденных расходов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; резервный фонд Президента РФ; резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; оборотная кассовая наличность; свободный остаток средств, образовавшийся на начало текущего финансового года, а также превышение доходов над расходами, образовавшееся в ходе исполнения бюджета. Различные виды бюджетных резервов имеют различное функциональное назначение. Резервные фонды, фонды непредвиденных расходов, а также свободные бюджетные средства используются в основном на финансирование сверхплановых дополнительных расходов, возникающих в процессе исполнения бюджетов. Оборотная кассовая наличность, образуемая при составлении бюджета за его рамками за счет остатка средств на начало планируемого года, используется для покрытия внутригодо-вых кассовых разрывов между поступлением доходов и финансированием расходов. Таким образом, она используется временно до фактического поступления запланированных доходов и должна быть восстановлена до конца финансового года.

Бюджетные ссуды используются для покрытия внутригодо-вых кассовых разрывов между расходами и доходами бюджета в случае недостаточности средств оборотной кассовой наличности. Они предоставляются на срок не более шести месяцев и обязательно должны быть погашены в пределах текущего финансового года.

Предусмотренная бюджетным законодательством возможность внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения позволяет обеспечить финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетом, в рамках фактически поступивших бюджетных доходов, создать правовые основания для осуществления дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом, а также обеспечить перераспределение бюджетных средств в ходе исполнения бюджета. Решение этих задач достигается путем сокращения расходов бюджета при невыполнении плана доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета; использования дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов либо на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, либо на осуществление дополнительных расходов сверх утвержденных бюджетом, а также путем перемещения бюджетных средств распорядителями бюджетных средств между бюджетополучателями.

Мобильность бюджетного фонда проявляется как в процессе его формирования, так и использования. Так, мобильность в ходе формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепленности определенных доходов за соответствующими расходами бюджета, что позволяет уже при формировании бюджета маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целями и задачами бюджетной политики. Другими инструментами обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирования является использование оборотной кассовой наличности, а также бюджетных ссуд.

Необходимость обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе его использования связана с тем, что фактически достигнутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономического роста, уровень инфляции, показатели доходов и поступлений из источников финансирования дефицита) отклоняются от предусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета мобильность обеспечивается соблюдением принципа единства кассы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кассовую наличность, бюджетных ссуд, внесением изменений в бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные ссуды и оборотная кассовая наличность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его формировании, и при его использовании.

Высокая степень концентрации в бюджетных фондах финансовых ресурсов и присущие этим фондам отличительные черты позволяют выполнить бюджету свое общественное назначение — обеспечить органы власти и местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций и задач в целях удовлетворения общественных потребностей.

Бюджетная система государства, принципы ее построения

Бюджетная система любого государства представляет собой совокупность бюджетов государственно-территориальных и административно-территориальных образований, находящихся в определенной взаимосвязи друг с другом на основе принципов, установленных законодательством. Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, и формы их взаимосвязей зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитарного). Последнее определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти и соответствующие им органы государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.

Как и любая система, представляющая совокупность элементов, находящихся в определенной взаимосвязи, бюджетная система состоит из отдельных элементов - видов бюджетов и уровней бюджетной системы. Вид бюджета означает форму образования и расходования бюджетных ресурсов определенного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Совокупность определенных видов бюджета, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, представляет уровень или звено бюджетной системы. Количество уровней бюджетной системы определяется типом государственного устройства. Бюджетная система унитарного государства состоит из 2 уровней: бюджета центрального органа власти и местных бюджетов; в федеративном государстве - из 3 уровней: бюджета федерального органа власти, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Верхний уровень бюджетных систем и федеративного, и унитарного государств представлен всегда одним видом бюджета, а нижние — многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного устройства того или иного государства с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри него.

Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 г. бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты (по принципу «собранной матрешки», когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет), утверждался высшим законодательным органом власти страны — Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).

Таким образом, бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства строилась на двух основных принципах — единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза ССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало прежде всего составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны — Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР — уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим Законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:

• республиканскими бюджетами республик в составе РФ;
• областным бюджетом автономной области;
• окружными бюджетами автономных округов;
• краевыми бюджетами краев;
• областными бюджетами областей;
• городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;
• местными бюджетами.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 г., закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г., и определил в ст.6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ, которые приведены на рис. 12.1.

Рис. 12.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Таким образом, бюджетная система РФ состоит из трех уровней (звеньев), каждый из которых представлен соответствующими видами бюджетов. Первый уровень бюджетной системы представлен одним видом бюджетов — федеральным. Различия в статусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной системы РФ. Они включают республиканские бюджеты республик, областные бюджеты областей и областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев и городские бюджеты городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Количество этих видов бюджетов определяется государственным и административно-территориальным устройством РФ, определенным Конституцией РФ. Третий уровень бюджетной системы РФ представлен пятью видами бюджетов — районными бюджетами районов, городскими бюджетами городов, районными бюджетами районов в городах, сельскими бюджетами и поселковыми бюджетами. Особый статус имеют бюджеты отдельных административно-территориальных образований, для которых установлен особый режим функционирования и охраны государственной тайны — так называемые закрытые административно-территориальные образования. Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной системы РФ, включая в нее не только уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки, хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов не означает тем не менее их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Исходя из этого бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных государственных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются.

Характеристика бюджетной системы предполагает не только определение состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) определяет следующие принципы бюджетной системы РФ: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджетов; адресности и целевого характера бюджетных средств. Представляется правомерной точка зрения экономистов, которые полагают, что только три первых принципа являются принципами построения собственно системы, определяющими формы взаимосвязей между звеньями и видами бюджетов, а остальные — характеризуют основы функционирования каждого из бюджетов, порядок их составления и исполнения. С внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ к принципам построения собственно бюджетной системы РФ правомерно отнести и принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

Содержание принципа единства современной бюджетной системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, означавшего консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство бюджетного законодательства, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

Основным принципом функционирования бюджетной системы федеративного государства является принцип самостоятельности входящих в нее бюджетов. Он означает:

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования средств;
• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);
• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
• недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;
• недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
• недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство (в отличие от некоторых учебных изданий) разграничивает понятие «бюджетная система РФ» и «консолидированный бюджет РФ». Определение бюджетной системы РФ через консолидированный бюджет РФ отрицает основной принцип построения бюджетной системы — самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Бюджетная система РФ представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов всех трех уровней, в то время как консолидированный бюджет РФ, как совокупность федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, представлен бюджетами только двух уровней, при этом уровень местных бюджетов перестает быть самостоятельным путем включения в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В условиях действия принципа самостоятельности консолидированный бюджет имеет ограниченное использование. Законодательством предполагается составление проектов консолидированного бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ. Однако они не утверждаются представительным органом власти либо органом местного самоуправления и используются для расчетов и анализа. В частности, данные консолидированных бюджетов используются для определения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в региональные и местные бюджеты, а также различных форм финансовой помощи, оказываемой вышестоящим органом власти нижестоящему. Отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета составляется путем обобщения отчетных данных об исполнении бюджетов соответствующих органов власти и местного самоуправления, однако он также не утверждается представительным органом власти либо органом местного самоуправления. Данные отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за отчетный год являются основой для составления проекта консолидированного бюджета РФ на следующий год в целях распределения совокупного объема бюджетных ресурсов по уровням и видам бюджетов.

Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.

В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» состав принципов бюджетной системы РФ дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Он означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Функционирование бюджетной системы РФ регулируется следующими основными законодательными актами: Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ», Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, законами (решениями) представительных органов власти субъектов РФ (представительных органов местного самоуправления) о региональных (местных) бюджетах на соответствующий год.

Основы бюджетного устройства РФ заложены в Конституции РФ, которая определяет федеративное устройство РФ, полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе в вопросах организации бюджетных отношений. При этом декларируется равенство прав всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В Конституции РФ разграничиваются полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определяются совместные бюджетные и налоговые полномочия. В частности, в ведении федеральных органов государственной власти находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, федеральный бюджетный процесс, федеральное бюджетное и налоговое законодательство, федеральная государственная собственность и управление ею.

В совместном ведении находятся: установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами. Вне пределов ведения федеральных органов власти и их полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они обладают правом самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, осуществлять бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство. Кроме того, Конституцией РФ предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Эти положения Конституции РФ создают основу для индивидуально-договорных отношений федерального центра и регионов.

Основным правовым актом, определяющим основы и механизм функционирования бюджетной системы РФ является Бюджетный кодекс РФ, при создании которого сделана попытка объединения ранее действующего законодательства с учетом современных условий развития бюджетных отношений. При этом большинство нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, с принятием и введением Бюджетного кодекса РФ либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей Бюджетному кодексу РФ.

Бюджетным кодексом РФ определены границы бюджетных правоотношений, к которым отнесены отношения в процессе формирования доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также осуществления бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ четко регулирует структуру бюджетного законодательства, определяя приоритет его норм над нормами федеральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных законодательных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также Указов Президента РФ, нормативных актов исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджетным кодексом РФ применяются положения последнего. Данная норма позволяет обеспечить единство и целостность бюджетной системы РФ, непротиворечивость законодательства субъектов РФ и муниципальных образований положениям федерального законодательства.

Бюджетный кодекс РФ обеспечивает правовое регулирование бюджетных отношений в вопросах:

• определения бюджетной системы РФ, установления принципов и основ ее функционирования;
• формирования доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ;
• определения принципов организации межбюджетных отношений;
• обеспечения сбалансированности бюджетов и создания основ управления государственным и муниципальным долгом;
• определения участников бюджетного процесса и разграничения их полномочий;
• регламентации процедур составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней;
• организации государственного и муниципального финансового контроля;
• определения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом РФ заложены основы разграничения доходов между бюджетами в части определения перечня федеральных, региональных (налогов субъектов РФ) и местных налогов. Эти законодательные акты позволяют определить состав собственных доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Состав регулирующих доходов определяется ежегодно принимаемыми законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год.

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», не утратившие силу с принятием Бюджетного кодекса РФ, регулируют финансовые аспекты функционирования местного самоуправления. В данных законах определены взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, состав доходов местных бюджетов, расходов местных бюджетов исходя из перечня вопросов местного значения, принципы организации межбюджетных отношений (между субъектами РФ и муниципальными образованиями), создания фондов финансовой поддержки муниципальных образований, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, основы выпуска и размещения муниципальных займов.

Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» обеспечивает соблюдение принципа единства бюджетной системы РФ, определяя группировку доходов и расходов бюджетов, а также источников финансирования их дефицитов в целях обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Несмотря на то что в последнее десятилетие проделана огромная работа в части создания бюджетного законодательства, адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и построения федеративного государства, процесс реформирования бюджетного законодательства продолжается. Основным его направлением является совершенствование отношений между бюджетами разного уровня, базирующееся на реализации принципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие организацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм является формой организации бюджетных отношений, позволяющей органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов федерации и муниципальных образований в условиях реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. К его основным принципам относятся: сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации; четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюджетную систему; прозрачность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность подавляющего большинства региональных и местных бюджетов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет передачи расходных полномочий на региональный и местный уровень без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов, и муниципального долга. Сохраняется очень высокой доля межбюджетного перераспределения средств через различные формы (дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции, взаимные расчеты и др.). При этом механизм финансовой поддержки регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъектов РФ и муниципальных образований, недостаточно стимулирует региональные органы власти и органы местного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, не предполагает необходимой прозрачности методик расчета финансовой помощи и др.

В целях преодоления указанных недостатков и совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней принята и реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. Основными задачами Программы являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полномочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления; разграничение на постоянной основе налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.

Решение этих задач предъявляет высокие требования к качеству бюджетного законодательства, определяющего основы взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разграничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответственности за выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма.

Содержание и формы организации межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов.

Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие:

• транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) межбюджетных отношений;
• взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств;
• четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;
• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам.

Разграничение расходов и доходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 — предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения . За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обусловливается следующим:

1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления).
2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это весьма важное и актуальное для России условие.
3. Предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делегированных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъекта РФ) давать указания органам государственной власти субъекта РФ (органам местного самоуправления) относительно выполнения переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
4. Передачу (делегирование) полномочий только органов исполнительной власти.

Важной особенностью разграничения предметов ведения в бюджетной сфере следует считать допустимость существования наряду с Конституцией РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и конкретным субъектом РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), регламентирующих бюджетную компетенцию Российской Федерации и субъекта РФ. Необходимо отметить, что в 1994—1999 гг. было заключено около 50 подобных договоров, некоторые из них устанавливали особые благоприятные условия для отдельных субъектов РФ. Например, республики Башкортостан, Татарстан и Якутия в соответствии с заключенными договорами с Российской Федерацией имели право оставлять в своем распоряжении средства, подлежащие зачислению в доход федерального бюджета. Это приводило к асимметрии в бюджетных правах субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. В настоящее время продолжают действовать не более 12 договоров, которые приведены в соответствие с Конституцией РФ.

В ст. 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ определены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а в ст. 85 Бюджетного кодекса РФ определен перечень расходов, финансируемых совместно из бюджетов всех уровней. Однако в Бюджетном кодексе РФ недостаточно четко устанавливается разграничение по некоторым расходам. Например, расходы на обеспечение противопожарной безопасности одновременно отнесены к совместному финансированию из бюджетов всех уровней (ст. 85 БК РФ) и к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ). Если расходы на муниципальное дорожное строительство предусматриваются из местных бюджетов, то федеральное дорожное строительство вообще не упоминается в перечне расходов федерального бюджета (ст. 84 БК РФ).

Существующее разграничение расходных полномочий во многом складывалось стихийно, без учета зависимости эффективности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на предоставление этих услуг населению. При этом не проводилось различия между разными функциями (расходными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления) — функциями нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансового обеспечения и по непосредственному финансированию бюджетных услуг — и не обеспечивалось четкого разграничения и закрепления их за соответствующими уровнями государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, в настоящий момент механизм разграничения полномочий и расходов между уровнями бюджетной системы РФ находится на стадии формирования. Требуют решения проблемы закрепления в Бюджетном кодексе РФ принципов (критериев) разграничения расходов между звеньями бюджетной системы, финансирования бюджетных расходов разных уровней, связанных с выполнением полномочий, относимых к предметам совместного ведения, а также финансирования расходов, связанных с выполнением полномочий, передаваемых одними органами власти другим. В постановлении Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» указывается, что в Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления в соответствии со следующими критериями:

• субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
• территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
• внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
• эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
• эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

С 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 84-86 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) будут разграничены не расходы, финансируемые за счет средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, а расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестры расходных обязательств муниципальных образований представляются в исполнительный орган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав этого субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ.

В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюджетов метода распределения доходов начали использоваться методы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, используемые в мировой практике.

К таким методам относятся:

• разделение видов налогов между уровнями управления;
• квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений);
• региональные и местные надбавки к федеральным (региональным) налогам.

Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе РФ (начал действовать с 01.01.1999 г.) проведено деление всех налогов, взимаемых на территории России, на три вида — федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные, — которое, однако, не обеспечивает их поступление соответственно в доходы федерального, регионального и местных бюджетов. Так, налог на доходы физических лиц и налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, являясь федеральными, полностью поступают соответственно в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; земельный налог является местным, однако часть его централизуется в бюджете субъекта РФ. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов между уровнями управления, можно с большой степенью условности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций, квотирование объема налоговых поступлений применяется при разграничении ряда акцизов (на автомобильный бензин, на этиловый спирт-сырец и т.п.), налога на добычу полезных ископаемых и пр. При этом квотирование объема налоговых поступлений можно относить к методам разграничения доходов только при условии, что это квотирование предусмотрено законодательством на постоянной основе (например, соответствующими главами Налогового кодекса РФ, а также Бюджетным кодексом РФ). Если квотирование налоговых поступлений регулируется ежегодно принимаемыми законами о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (т.е. на временной основе), то такое квотирование является методом распределения доходов.

В Бюджетном кодексе РФ доходные источники разделены на собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы — налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами полностью или частично на постоянной основе законодательством Российской Федерации. Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) по разным видам таких доходов в целях финансовой помощи.

Собственные доходы должны формировать основу доходной базы всех бюджетов. Однако в Российской Федерации соотношение между собственными и регулирующими доходами в консолидированных бюджетах субъектов РФ выглядит следующим образом (табл. 12.1).

Таблица 12.1

Источник. Министерство финансов РФ.

Стабильно высокий уровень отчислений от регулирующих доходов на протяжении последних восьми лет позволяет сделать вывод о том, что уровень собственных доходов бюджетов субъектов РФ может быть повышен путем закрепления долей регулирующих доходов на постоянной основе за соответствующими видами бюджетов, поскольку при таком закреплении доли регулирующих налогов переходят в разряд собственных доходов.

При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года предлагается учитывать следующие критерии:

• стабильность;
• экономическая эффективность;
• территориальная мобильность налоговой базы;
• равномерность размещения налоговой базы;
• социальная справедливость;
• бюджетная ответственность.

Однако разграничить доходы между бюджетами на единых принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране исторически сложились существенные различия в экономическом и социальном развитии регионов и муниципальных образований. Обеспечить равные возможности для всех территорий только путем использования разграничения доходов не представляется возможным. Поэтому во многих государствах, в том числе и в России, наряду с разграничением доходов применяется распределение доходов и перераспределение средств между бюджетами (межбюджетное регулирование).

Распределение доходов — это процесс ежегодной передачи доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой в соответствии с решениями, принимаемыми вышестоящим органом власти.

Распределение доходных источников обусловлено необходимостью обеспечения принципа сбалансированности бюджета, реализация которого выдвигает перед каждым органом государственной власти и органом местного самоуправления задачу -иметь такой объем доходов, который был бы достаточен для выполнения законодательно установленных этому органу полномочий.

Основной формой распределения доходов является предоставление средств бюджетам нижестоящего уровня в виде отчислений от федеральных и региональных налогов.

Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, разные финансовые возможности территорий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами. Перераспределение средств между бюджетами разных уровней представляет собой процесс ежегодной передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы на другой для оказания финансовой помощи, компенсации решений вышестоящих органов власти, а также покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуправления, и объемом возложенных на него полномочий. Использование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия внутригодовых кассовых разрывов).

Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов между бюджетами, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Сравнительная характеристика этих форм представлена в табл. 12.2.

Таблица 12.2 Сравнительная характеристика основных форм межбюджетного перераспределения средств

В процессе исполнения бюджета может также использоваться такая форма перераспределения средств между бюджетами, как взаимные расчеты. Они возникают между бюджетами в ходе их исполнения, в случае внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство, перераспределения полномочий между органами власти разных уровней, передачи объектов из подчинения органа власти одного уровня — другому, а также принятия других решений, влекущих увеличение бюджетных расходов или снижение бюджетных доходов и не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов. Кроме того, в практике межбюджетного перераспределения средств могут использоваться также бюджетные компенсации. Под ними понимаются суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов и покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Взаимные расчеты и бюджетные компенсации можно рассматривать как формы объективно обусловленной передачи средств из бюджета органа власти, принявшего решение о внесении изменений в бюджетное или налоговое законодательство, а также о передаче части полномочий нижестоящему органу власти или передаче объектов из подчинения одного уровня власти другому, — бюджету органа власти, на котором эти решения отразятся (снизятся бюджетные доходы или увеличатся бюджетные расходы).

В мировой практике в случаях, когда органами власти вышестоящего территориального уровня принимаются решения, в частности, по перераспределению полномочий между органами власти разных уровней, и другие, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов территориальных бюджетов, одновременно определяются источники покрытия дополнительных расходов и выпадающих доходов соответствующим бюджетам. Так, во Франции в связи с реформой децентрализации некоторых государственных полномочий в 1982 — 1983 гг. была определена компенсация местным бюджетам в связи с увеличением их расходов. Она была осуществлена путем использования следующих форм: предоставления дотаций, которые ежегодно индексировались; передачи местным бюджетам некоторых налогов и сборов; предоставления государственных налоговых льгот, затрагивающих интересы местных бюджетов.

Часть межбюджетных трансфертов можно отнести к финансовой помощи, которая предполагает предоставление денежных средств из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на цели выравнивания уровня социально-экономического развития территорий, стимулирование осуществления общегосударственных реформ в различных сферах и др. Исходя из этого к финансовой помощи можно отнести дотации, в том числе предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, и субсидии.

В настоящий момент в России на федеральном уровне существуют пять фондов межбюджетного регулирования:

• Фонд финансовой поддержки регионов. Средства Фонда предоставляются в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам РФ;
• Фонд компенсаций. Предназначен для исполнения расходных обязательств субъектов РФ и/или муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Распределение средств Фонда между субъектами РФ проводится в виде субвенций пропорционально численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию обязательств;
• Фонд софинансирования социальных расходов. Средства фонда в виде субсидий используются для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;
• Фонд регионального развития. Создан для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. Средства фонда в виде субсидий предоставляются на реализацию инвестиционных программ (проектов) и федеральных целевых программ регионального развития;
• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Является правопреемником действовавшего в 2002—2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. Средства Фонда распределяются между отобранными на конкурсной основе субъектами РФ (муниципальными образованиями), осуществляющими реализацию программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, и направляются на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.

В составе бюджетов субъектов РФ могут быть образованы региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований, региональные фонды компенсаций, фонды муниципального развития субъектов РФ, региональные фонды софинансирования социальных расходов и региональные фонды реформирования муниципальных финансов. Их функции аналогичны тем, которые возложены на соответствующие федеральные фонды межбюджетного регулирования.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам) предоставляются при отсутствии просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным бюджетом (органов местного самоуправления перед бюджетом субъекта РФ). Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета (местными бюджетами из бюджетов субъектов РФ), для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ. Аналогичные условия могут быть установлены в законах субъектов РФ в отношении предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ Министерство финансов РФ или орган, исполняющий бюджет субъекта РФ, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций) соответствующим субъектам РФ (муниципальным образованиям).

В Бюджетном послании Президента РФ от 12.07.2004 «О бюджетной политике на 2005 год» говорится, что, принимая во внимание расширение с 2005 г. полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, усиление их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, необходимо повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софинансирования финансовая помощь, которая позволяет создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов. Важно повысить предсказуемость формирования основного источника финансовой помощи регионам — Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, значительно упростив методику распределения средств этого фонда. Необходимо преодолеть иждивенческий подход к распределению средств этого фонда, создать условия для наращивания собственной налоговой базы субъектов РФ в целях выполнения основной задачи повышения бюджетной обеспеченности нуждающихся в финансовой помощи регионов. Объем Фонда финансовой поддержки регионов должен формироваться с учетом его индексации на уровень инфляции.

Для развития деловой активности в субъектах РФ, укрепления финансового положения регионов следует особое внимание уделять инвестиционной составляющей финансовой помощи, направляемой на развитие инфраструктуры регионов. В связи с этим необходимо определить единые подходы к распределению разрозненных ныне источников инвестиционной поддержки регионов в рамках Фонда регионального развития. Очень важно в процессе работы по разграничению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления добиться того, чтобы регионы не пострадали в результате проводимых преобразований. Решение этой задачи будет зависеть от повышения эффективности финансовой помощи из федерального бюджета, обеспечения методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.

Характеристика доходов бюджетов разных уровней

Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Организация системы доходов бюджета базируется на следующих определенных принципах.

1. Принцип достаточности. Доходы бюджета должны обеспечивать необходимые общественные потребности, возложенные на органы государственной власти и органы местного самоуправления. На практике он реализуется путем законодательного закрепления за каждым органом соответствующих видов доходов. Основным показателем, характеризующим степень выполнения этого условия, является величина бюджетного дефицита. Принцип достаточности в конечном итоге достигается двумя методами: сокращением расходных обязательств того или иного органа власти либо путем увеличения объема его доходов (собственных и регулирующих) в соответствии с текущими или прогнозируемыми потребностями.
2. Принцип стабильности доходов бюджета. Нормативные акты, определяющие формирование бюджетных доходов (налоговое, бюджетное, таможенное законодательство, акты, регулирующие поступления от государственного и муниципального имущества, от внешнеэкономической деятельности и т.п.), должны устанавливаться на длительный срок, чтобы обеспечить стабильность поступлений й бюджет и возможность их прогнозирования и планирования. При этом должна предусматриваться высокая доля собственных доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично за соответствующим бюджетом.
3. В условиях развития бюджетного федерализма особую актуальность приобретает принцип относительной автономности доходов бюджета каждого уровня. Базируется на четком, установленном на длительный срок разграничении полномочий в области доходов и расходов между федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. В соответствии с закрепленными за бюджетом конкретного уровня расходами должны закрепляться и его доходы в объеме, достаточном для их покрытия.
4. Принцип оптимального сочетания поступлений налоговых и неналоговых доходов на разных фазах экономического цикла. В частности, преодоление кризисных явлений согласно Дж. Кейнсу может быть достигнуто посредством стимулирования потребления через увеличение государственных расходов. Возрастающие затраты при этом в основном покрываются за счет налоговых доходов или же за счет государственных (внешних и внутренних) заимствований. Реализация данного принципа состоит в установлении такого соотношения налоговых и неналоговых доходов, которое с макроэкономической точки зрения наиболее целесообразно в конкретной экономической ситуации.

Анализ формирования доходов бюджетов в разных странах, а также в Российской Федерации в различные исторические периоды показывает, что, несмотря на многообразие конкретных платежей, существовали и существуют два основных вида доходов бюджета: обязательные платежи физических и юридических лиц, представленные различными налогами и сборами, и платежи за пользование государственным имуществом и общегосударственными ресурсами.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в состав доходов бюджетов всех уровней входят налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления (ст. 41 БКРФ). С точки зрения функционального назначения в отдельную группу доходов бюджета отнесены доходы целевых бюджетных фондов, формируемых в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, а также доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями федерального, регионального и местного подчинения. Вместе с тем необходимо отметить, что последние учитываются обособленно, их формирование и использование осуществляются в особом порядке.

Решающую роль в доходах бюджета играют налоговые доходы, предусмотренные налоговым законодательством РФ, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, возникшие в результате налоговых правоотношений. В последние годы их удельный вес в консолидированном бюджете РФ составлял от 85 до 92%. В 2003 г. почти 90 % общей суммы налоговых доходов поступило за счет пяти основных видов налогов: НДС — 23,2%, налог на прибыль организаций — 19,7, налог на доходы физических лиц — 17, платежи за пользование природными ресурсами - 14,9, акцизы - 13%.

Неналоговые доходы, на которые приходится около 10 % консолидированного бюджета РФ, по сравнению с налоговыми имеют ряд отличий:

• механизм их установления исчисления и взимания определяется соответствующими законодательными актами: о порядке использования и приватизации государственного и муниципального имущества, Гражданским кодексом РФ, Уголовным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях и др.;
• они могут носить как обязательный (санкции, штрафы), так и необязательный характер и взиматься соответственно на принудительной и добровольной основе;
• основные их виды не предполагают установления конкретных ставок, сроков уплаты и других элементов, характерных для налоговых платежей;
• большинство неналоговых доходов зачисляется в тот или иной бюджет в полном объеме, являясь его собственными доходами.

Основными видами неналоговых доходов являются:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (полученная арендная плата за сдачу имущества во временное пользование и/или владение; средства от передачи имущества под залог и в доверительное управление; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; дивиденды по акциям, принадлежащим органам государственной власти и органам местного самоуправления; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.п.);
• доходы от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации), а также средства, поступившие в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• прочие неналоговые доходы.

Относительно высокая доля неналоговых доходов в Российской Федерации наблюдалась в периоды масштабного проведения приватизации. В 1998 г. она значительно сократилась вследствие кризиса экономики, снижения рыночной стоимости государственной собственности и как следствие невыполнения программ приватизации. В настоящее время в условиях реформирования бюджетной сферы ставятся задачи, направленные на повышение роли неналоговых доходов и обеспечение стабильности их поступления. Наряду с этим предполагается перевод ряда налоговых платежей (таможенные пошлины, плата за пользование водными объектами) в группу неналоговых доходов.

В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) безвозмездные перечисления включают: поступления в виде финансовой помощи, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ в форме дотаций и субсидий; поступления денежных средств по взаимным расчетам; субвенции из федерального фонда компенсаций и/или из региональных фондов компенсаций; безвозмездно полученные средства от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств и др.

Доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно в составе доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, их формирование и использование осуществляется в особом порядке. Доходы целевых бюджетных фондов определяются ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, законами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. Так, в федеральном бюджете на 2004 г. предусмотрены средства целевого бюджетного фонда Министерства РФ по атомной энергии, получаемые за работы по разделению низ-кообогащенного урана, являющегося федеральной собственностью и поставляемого в США в рамках исполнения обязательств РФ в области разоружения. Закон г. Москвы от 17.12.2003 № 75 «О бюджете города Москвы на 2004 год» предусматривает формирование целевого бюджетного территориального экологического фонда. В качестве доходных источников предусмотрены: плата за выбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и нерациональное использование природных ресурсов, плата за пользование водными объектами, средства, полученные по искам о возмещении вреда, нанесенного природной среде, штрафы за экологические правонарушения и др.

Для анализа структуры, состава и динамики доходов любого бюджета, оценки фискальной и стимулирующей роли того или иного доходного источника важное значение имеет классификация бюджетных доходов, т. е. их группировка по выбранному признаку (критерию).

По методу взимания все доходы бюджета делятся на налоговые и неналоговые (подробная характеристика приведена выше).

В зависимости от порядка распределения доходов между уровнями бюджетной системы они подразделяются на собственные и регулирующие.

В зависимости от государственного устройства страны различают доходы центрального и местных бюджетов (в унитарном государстве) или доходы федерального бюджета, доходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов (в федеративном государстве). Данная классификация важна при исследовании тенденций развития доходов бюджетов разного уровня. В соответствии с принципами бюджетного федерализма объем доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы должен быть достаточным для покрытия отнесенных к его компетенции бюджетных расходов.

По источникам образования выделяют доходы, поступающие от юридических лиц и от населения. Это деление имеет преимущественно социально-экономическое значение. С точки зрения формирования бюджета не важно, из какого источника (от юридических или физических лиц) поступили доходы. В то же время анализ соотношения таких видов доходов дает необходимую информацию при выработке направлений социально-экономической политики, показывает сложившиеся в государстве традиции в системе налогообложения, уровень правовой культуры в обществе. Так, в развитых демократических государствах, как правило, население в большей степени реализует свою публично-правовую функцию поддержки государства путем непосредственной уплаты в бюджет налогов. В развивающихся странах основная масса налогов с населения взимается опосредованно, через косвенные налоги.

По юридическому основанию взимания доходов в бюджет различают обязательные и добровольные платежи. Подавляющее большинство доходов поступают в бюджет на обязательной основе, добровольные платежи занимают второстепенное место.

По праву собственности государства на аккумулируемые в бюджет доходы их подразделяют на собственные и привлеченные (заемные), возникающие в результате применения кредитного метода формирования. Как отмечалось выше, относить привлеченные на временной основе в бюджет средства к доходам бюджета можно лишь условно.

Из всех приведенных выше классификаций наибольшее значение имеют первые две: по методам взимания и по порядку распределения доходов по уровням бюджетной системы, так как именно они наиболее отчетливо показывают тенденции развития доходов бюджета, дают необходимую информацию для определения резервов их роста и направлений совершенствования.

Важнейшей задачей в области доходов бюджета является не только обеспечение их формирования в необходимом объеме, но и правильное распределение по уровням бюджетной системы путем разграничения между федеральным, региональным и местным уровнями. В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) бюджет каждого уровня должен иметь законодательно установленные собственные источники доходов и закрепленные за ним регулирующие доходы. При этом Бюджетный кодекс РФ определяет, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Однако на практике данная норма не выполняется. В 2000—2004 гг. налоговые доходы бюджетов субъектов РФ составляли не более 40% суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Формирование доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ имеет свои особенности.

Доходы федерального бюджета формируются только за счет собственных доходов, часть из которых передается бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (соответственно они не включаются в доход федерального бюджета).

К налоговым доходам федерального бюджета относятся: федеральные налоги и сборы, которые установлены Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. Перечень федеральных налогов и сборов в настоящее время определяется ст. 19 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ) и включает следующие налоги: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на операции с ценными бумагами, таможенная пошлина, налог на добычу полезных ископаемых и регулярные платежи за их добычу при выполнении соглашений о разделе продукции; налог на прибыль организаций, государственную пошлину; налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения; сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний; плату за пользование водными объектами (с 01.01.2005 водный налог); сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.

Кроме того, в их число входят налоги, взимаемые в соответствии с установленными Налоговым кодексом РФ специальными налоговыми режимами: единый сельскохозяйственный налог (глава 26.1 НК РФ), платежи по упрощенной системе налогообложения субъектов малого предпринимательства (глава 26.2 НК РФ) и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (глава 26.3 НК РФ).

Структура поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет в 2003 г. была следующей: НДС составил 47,2% общей суммы доходов, платежи за пользование природными ресурсами — 19%, акцизы - 18,9%, налог на прибыль организаций — 13%, прочие налоги и сборы - 1,9%.

В состав неналоговых доходов федерального бюджета в отличие от бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов включаются помимо вышеперечисленных доходов отчисления от прибыли Банка России, доходы от внешнеэкономической деятельности, консульский сбор, взимаемый на территории РФ, доходы от операций с государственным материальным резервом. С 1 января 2005 г. согласно Федеральному закону от 20.08.2004 № 120-ФЗ неналоговые доходы федерального бюджета формируются также за счет лицензионного сбора на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, таможенных пошлин и таможенных сборов, патентных пошлин.

В доходы федерального бюджета при его исполнении могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ.

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет как собственных, так и доходов в виде отчислений от федеральных налогов и сборов. В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ в статье 55 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой доходы бюджетов субъектов РФ формировались за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, утратила силу. В составе доходов субъектов РФ не учитываются передаваемые местным бюджетам отчисления от налогов и доходов. В доходы бюджетов субъектов РФ могут также зачисляться средства, поступающие в порядке централизации местных налогов (например, часть земельного налога).

Перечень собственных налоговых доходов бюджетов субъектов РФ в настоящее время определяется ст. 20 Закона РФ от 27.12.1991 №2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» и включает: лесной доход; транспортный налог; налог на игорный бизнес; налог на имущество организаций.

Все региональные налоги устанавливаются Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ, вводятся законами субъектов РФ, обязательны к уплате на территории соответствующего субъекта РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по нему, а также налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Это обусловлено значением, которое данные платежи имеют для формирования региональных бюджетов, и их ролью как регуляторов экономического и социального развития регионов.

В соответствии с отчетом об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2003 г. из общей суммы налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ налог на прибыль организаций составил 26,2%, налог на доходы физических лиц — 33,5%, акцизы — 7,3%, налог на имущество организаций — 9,7%, транспортный налог — 1,0%. Структура доходов бюджетов субъектов Федерации различна в силу отличий социально-экономических характеристик каждого региона. Однако ее анализ подтверждает общие черты. Например, доля основных налогов в бюджете Нижегородской области в 2003 г. была следующей: налог на прибыль организаций — 21%, налог на доходы физических лиц -41%, налог на имущество организаций — 10,7%'.

С учетом положений Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ неналоговые доходы представлены в бюджетах субъектов РФ в основном доходами от использования и продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, частью прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов в бюджет, доходами от платных услуг, оказываемых региональными органами власти, а также штрафными санкциями за негативное воздействие на окружающую среду.

В доходы бюджетов субъектов РФ могут поступать также средства по взаимным расчетам из федерального бюджета и/или местных бюджетов.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов, поступающих в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Перечень собственных налоговых доходов определяется в настоящее время ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ) с учетом положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и включает следующие местные налоги и сборы: налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью , налог на рекламу.

В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Вводятся местные налоги и сборы правовыми актами представительных органов местного самоуправления, которые имеют право определять такие элементы налогообложения, как налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по нему, налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Важно отметить, что представительные органы местного самоуправления не могут устанавливать и вводить налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ и другими федеральными законами.

Как было отмечено выше, к доходам местных бюджетов относятся также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Потребность в них обусловлена недостаточностью поступлений от собственных налогов и сборов для покрытия в полном объеме расходов местных бюджетов. Состав, перечень и порядок зачисления в местные бюджеты регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов определяется бюджетным и налоговым законодательством, федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год, на территории которого находится данное муниципальное образование.

Неналоговые доходы местных бюджетов включают в основном доходы от сдачи в аренду и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов зачисляется плата за негативное воздействие на окружающую среду по установленному нормативу, в бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства по установленному нормативу.

В доходы местных бюджетов могут поступать и средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ.

В 2004-2005 гг. в России планируется завершить реформу в области доходов бюджета. Доходы бюджета должны обеспечивать финансирование бюджетных потребностей, быть при этом необременительными для субъектов экономики и не препятствовать повышению их конкурентоспособности росту деловой активности, способствовать формированию рынка доступного жилья, развитию образования и здравоохранения.

Состав расходов бюджетов разных уровней

Расходы бюджета — денежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач.

Основное назначение расходов бюджета проявляется в использовании бюджетных средств органами государственной власти и местного самоуправления в ходе их деятельности по управлению экономикой, регулированию социальной сферы, стимулированию научно-технического прогресса, обеспечению обороноспособности и правопорядка в государстве и т. п.

На величину и структуру расходов бюджетов оказывают влияние: объем валового внутреннего продукта как основного источника государственных и муниципальных финансовых ресурсов; особенности исторического развития государства (например, в периоды военных действий возникает объективная необходимость в наращивании объема бюджетных ресурсов, направляемых на военные цели); социально-экономические задачи (например, проводимая в Российской Федерации судебная реформа обусловливает рост бюджетных расходов на судебную власть в связи с увеличением численности судей, расширением состава судебных участков, повышением должностных окладов судей и работников аппарата судов и др.); функции, выполняемые органами государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, установленным в Бюджетном кодексе РФ (ст. 28, 31 БК РФ), органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления расходования средств соответствующих бюджетов. Многообразие видов расходов бюджетов предусматривает необходимость их группировки по функциональному и экономическому назначению, а также ведомственной принадлежности.

Функциональный состав расходов отражает распределение бюджетных средств по основным направлениям деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах жизни общества:

• осуществление правотворческой, судебной, управленческой, правоохранительной деятельности;
• реализация социальных прав граждан, устанавливаемых Конституцией РФ, включая права на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, защиту материнства и детства, на жилище;
• обеспечение внутренней и внешней безопасности государства, международное сотрудничество;
• государственное регулирование и стимулирование экономики, научно-технического прогресса;
• формирование государственных (муниципальных) запасов и резервов;
• управление государственным (муниципальным) долгом и др.

Функциональная структура расходов позволяет раскрыть роль государства в управлении экономикой и социальной сферой общества.

За счет средств федерального бюджета обеспечивается реализация полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Средства бюджетов субъектов РФ используются на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Местные бюджеты обеспечивают реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Иными словами, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленный в ст. 5 Конституции РФ, а также самостоятельность местного самоуправления, гарантированная в ст. 12 и 130 Конституции РФ, лежат в основе разграничения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. Основная задача таких разграничений — закрепление за органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления прав и обязанностей по использованию бюджетных средств в объеме, достаточном для реализации возложенных функций и задач. Объем расходных полномочий, закрепляемых за органом государственной власти либо местного самоуправления, должен соответствовать объему финансовых ресурсов, предоставляемых в его распоряжение.

В настоящее время решение задачи разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления осложнено существенным разрывом между суммарным объемом действующих расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления и величиной финансовых ресурсов в их распоряжении. Это проявляется в передаче органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления федеральных обязательств без адекватного возмещения дополнительных расходов; в накапливании кредиторской задолженности перед получателями бюджетных средств; в привлечении кредитных ресурсов на погашение задолженности по социальным обязательствам. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году» указывалось на двукратное превышение объема расходных обязательств над объемом доходов консолидированного бюджета РФ и ставится задача отмены тех из них, на исполнение которых отсутствуют финансовые средства.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 83 БК РФ) в законе (решении) о бюджете может утверждаться перечень законодательных и иных нормативных актов, действие которых приостанавливается на очередной финансовый год в связи с отсутствием средств на их реализацию. В перспективе исполнение расходных обязательств связывается с их разделением на действующие и вновь принимаемые, что необходимо для выделения ассигнований на новые расходные обязательства в пределах превышения прогнозируемого объема бюджетных доходов над величиной действующих расходных обязательств.

Распределение бюджетных расходов по уровням бюджетной системы РФ сложилось следующим образом (табл. 12.3).

Таблица 12.3

Источник. Составлено на основе Пояснительной записки к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год».

Таким образом, по основным направлениям расходов привлекаются средства бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Участие органов государственной власти и местного самоуправления в совместном финансировании расходов определяется наличием полномочий по предметам совместного ведения.

Совместное финансирование расходов предполагает распределение между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий по нормативно-правовому регулированию бюджетных расходов, по их финансированию, а также полномочий по организации производства общественных благ. Например, в соответствии с федеральным законодательством на федеральные органы государственной власти возложены полномочия по нормативно-правовому регулированию и финансированию расходов на содержание мировых судей (в том числе по выплате денежного содержания мировых судей и работников их аппаратов; оплате социальных льгот и денежных компенсаций мировым судьям; страхованию их жизни, здоровья и имущества). В свою очередь организация деятельности по осуществлению правосудия мировыми судьями (в том числе наделение служебным помещением, обеспечение техническими средствами, приобретение служебного обмундирования и др.) осуществляется органами государственной власти субъектов РФ за счет соответствующих бюджетов.

Исполнение расходных обязательств, нормативно-правовое регулирование которых проводятся вышестоящим органом государственной власти либо местного самоуправления, предусматривает необходимость возмещения дополнительных расходов. В частности, финансовое обеспечение прав граждан на получение бесплатного общего образования по основным образовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях осуществляется органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов с правом возмещения части расходов (на оплату труда, приобретение учебных пособий и технических средств обучения и др.) в виде субвенций из бюджетов субъектов РФ.

Из бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ финансируются следующие виды расходов:

• государственная поддержка приоритетных отраслей национальной экономики (в том числе сельского хозяйства, отдельных видов транспорта, связи, дорожного хозяйства, метрополитенов);
• обеспечение правоохранительной деятельности;
• финансирование общего образования по основным образовательным программам;
• обеспечение социальной защиты населения;
• развитие рыночной инфраструктуры;
• охрана окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов;
• иные виды расходов, связанные с реализацией полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения.

Сокращение состава расходов, совместно финансируемых за счет бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, составляет одно из основных направлений реформы межбюджетных отношений, определенное Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Его реализация связывается с необходимостью усиления ответственности органов власти каждого из уровней за выполнение принимаемых социальных обязательств; сдерживания процессов передачи расходных полномочий на иной уровень государственной власти или местного самоуправления; сужения регламентации расходов региональных и местных бюджетов через финансовые нормы и нормативы, устанавливаемые федеральными правовыми актами.

Сокращение совместно финансируемых расходов осуществляется на основе дальнейшего разграничения расходных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с критериями и принципами, предусмотренными Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов: деятельность Президента РФ, федеральных органов законодательной и исполнительной власти; функционирование федеральной судебной системы; международная деятельность (реализация межгосударственных договоров); национальная оборона (содержание Вооруженных Сил РФ); утилизация и ликвидация вооружений; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (содержание учреждений уголовно-исполнительной системы, деятельность таможенных органов, содержание органов прокуратуры, деятельность органов пограничной службы, обеспечение органов государственной безопасности); фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; исследование и использование космического пространства; государственная поддержка атомной энергетики; конверсия оборонной, угольной промышленности; государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ; деятельность средств массовой информации Российской Федерации; обеспечение миграционной политики; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; обслуживание государственного долга РФ; пополнение государственных запасов и резервов; проведение выборов и референдумов Российской Федерации; финансовая поддержка субъектов РФ (ст. 84 БК РФ).

Распределение всех расходов федерального бюджета по основным направлениям их функциональной группировки представлено в табл. 12.4.

Таким образом, основной объем расходов федерального бюджета приходится на финансовую поддержку бюджетов субъектов РФ и отдельных муниципальных образований, а также на обеспечение национальной обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства. В 2004 г. приоритетные направления расходования средств федерального бюджета существенно не изменились. Это - финансовая помощь бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, национальная оборона, образование.

Таблица 12.4

Источник. Рассчитано на основе Отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2003 г.

Приоритетные направления расходов федерального бюджета ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ и находят отражение в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики РФ на очередной финансовый год (ст. 182, 192 БК РФ).

Исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие виды расходов: деятельность президентов республик в составе РФ и глав администраций субъектов РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; содержание мировых судей и судов субъектов РФ; организация междугородного автомобильного пассажирского транспорта; содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры и искусства, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; деятельность средств массовой информации субъектов РФ; обеспечение молодежной политики; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий регионального масштаба; обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; проведение выборов и референдумов субъектов РФ; финансовая поддержка муниципальных образований (ст. 86 БК РФ).

Распределение всех расходов, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, представлено в табл. 12.5.

Таблица 12.5

Источник. Рассчитано на основе Отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2003 г.

Таким образом, приоритетное место в структуре расходов бюджетов субъектов РФ занимают расходы на финансовую поддержку муниципальных образований, а также государственную поддержку отдельных отраслей экономики региона.

Состав расходов местных бюджетов приближен к сферам деятельности, обеспечивающим удовлетворение потребностей граждан, связанных с их проживанием на территории данного муниципального образования. Исключительно за счет средств местных бюджетов финансируются: деятельность органов местного самоуправления; функционирование муниципальных органов охраны общественного порядка; содержание муниципального жилого фонда, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и иные мероприятия в области жилищно-коммунального хозяйства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация наземного пассажирского транспорта общего пользования; деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, находящихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления; деятельность средств массовой информации муниципальных образований; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий местного масштаба; обслуживание муниципального долга; проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Структура всех расходов, финансируемых из местных бюджетов, представлена в табл. 12.6.

Таким образом, основные бюджетные ресурсы органов местного самоуправления (более чем на 50%) сосредоточены на финансировании жилищно-коммунального хозяйства, дошкольного и общего образования.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ может быть предусмотрено формирование резервных фондов. Резервные фонды представляют собой обособленную часть бюджетных средств, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и предназначенных для финансирования непредвиденных расходов. Статьей 81

Таблица 12.6

Источник. Рассчитано на основе Отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2003 г.

Бюджетного кодекса РФ образование резервных фондов законодательных (представительных) органов запрещается.

Традиционно формирование резервных фондов связывается с необходимостью финансирования расходов на проведение аварийно-спасательных, восстановительных и иных видов работ, вызванных чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями. Между тем содержание непредвиденных расходов не ограничивается их экстренным характером, предполагая финансирование различного рода мероприятий, не предусмотренных на текущий финансовый год. Иными словами, за счет резервных фондов обеспечивается финансирование расходов, не предусмотренных законом (решением) о бюджете и определяемых решениями органов исполнительной власти.

В федеральном бюджете формируются резервный фонд Президента РФ, резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Общий размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета (ст. 81 БК РФ). В свою очередь резервный фонд Президента РФ утверждается в размере не более 1% расходов федерального бюджета (ст. 82 БК РФ). Ограничений по формированию резервных фондов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ не предусматривается. Конкретный размер фондов устанавливается ежегодно при утверждении закона (решения) о бюджете.

Следуя принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, предусмотренному Бюджетным кодексом РФ (ст. 28, 38), функциональная группировка расходов дополняется их ведомственным распределением. Ведомственная структура расходов предусматривает распределение бюджетных средств между органами исполнительной власти, в распоряжение которых они предоставляются, с последующей группировкой расходов в зависимости от их функционального назначения. Таким образом, ведомственная структура расходов позволяет раскрыть состав органов исполнительной власти, осуществляющих расходы одного функционального назначения, так же, как и функциональный состав расходов, осуществляемых органом исполнительной власти и подведомственными ему государственными (муниципальными) учреждениями.

В соответствии с федеральным законодательством расходы бюджетов в их функциональной и ведомственной структуре утверждаются законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год.

Экономическая группировка расходов бюджета предполагает распределение бюджетных средств в зависимости от целей и условий их выделения. Ее использование предоставляет возможности для включения расходов бюджетов в расчеты валового внутреннего продукта и валового регионального продукта, для анализа влияния бюджетных расходов на структуру общественного потребления и накопления. Экономическая группировка расходов является базовой при оценке целевого использования бюджетных средств.

В рамках этой группировки выделяют:

• текущие расходы бюджета — бюджетные средства, направляемые на обеспечение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, функционирование бюджетных учреждений, государственную поддержку отраслей экономики, социальные выплаты населению, финансовую поддержку бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, обслуживание долговых обязательств и финансирование иных расходов, не включенных в состав капитальных;
• капитальные расходы — бюджетные средства, направляемые на капитальные вложения в основные средства, создание государственных (муниципальных) запасов, приобретение земли, нематериальных и иных активов, а также безвозмездные платежи, передаваемые с целью приобретения их получателями аналогичных активов;
• расходы, связанные с предоставлением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также государственных кредитов, — бюджетные средства, предоставляемые на возвратной и платной основе органам государственной власти (местного самоуправления) и субъектам хозяйствования, а также правительствам иностранных государств и их юридическим лицам.

Экономическая структура расходов бюджета в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год не утверждается.

Расходы бюджетов осуществляются в различных формах, определенных ст. 6, 69 Бюджетного кодекса РФ, представленных в табл. 12.7.

Совершенствование форм расходов бюджета является одним из основных направлений современной бюджетной политики в Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью предоставления финансовых ресурсов с учетом достижения заранее формализованных целей деятельности субъекта хозяйствования либо органа государственной власти (местного самоуправления), повышения его стимулов к сокращению расходов на производство государственных (муниципальных) услуг, усиления ответственности за результативность использования средств, расширения конкурсной основы в распределении бюджетных ресурсов.

Таблица 12.7

В настоящем основные изменения в бюджетном финансировании организаций связываются с реструктуризацией бюджетного сектора на основе преобразования бюджетных учреждений. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году» поставлена задача отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и перейти к принципу оплаты бюджетных услуг в соответствии с получаемыми обществом результатами.

С преобразованием бюджетного учреждения его бюджетное финансирование по смете доходов и расходов становится неприемлемым. Тем не менее это не исключает его участия на рынке государственных (муниципальных) услуг, в том числе оказываемых в соответствии с государственными (муниципальными) социальными заказами. При оказании государственными (муниципальными) некоммерческими организациями (за исключением бюджетных учреждений) социальных услуг на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этой услуги основе органы государственной власти (местного самоуправления) принимают обязательства по возмещению соответствующих видов затрат в форме субсидий.

Процесс реформирования системы социальных выплат связывается с необходимостью применения адресных форм социальной поддержки нуждающегося населения, а также использования дополнительных денежных выплат за особые условия труда отдельных категорий работников (в частности, военнослужащих и приравненных к ним лиц). Соответственно последовательное увеличение состава и объема субсидий, предоставляемых населению, сопровождается постепенной отменой социальных и ведомственных льгот.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение бюджетного фонда. Каково его экономическое содержание?
2. Какие звенья и виды бюджетов включаются в бюджетную систему РФ?
3. Как реализуются на практике принципы бюджетной системы РФ?
4. Назовите основные принципы организации системы доходов бюджета.
5. Каким образом могут быть классифицированы доходы бюджета?
6. Какие группы доходов включаются в доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов?
7. В чем заключается назначение расходов бюджета?
8. Каковы различия текущих и капитальных расходов бюджета?
9. Какие формы бюджетных расходов предусмотрены законодательством РФ?
10. Охарактеризуйте основные функциональные элементы межбюджетных отношений.
11. В чем заключаются особенности процесса разграничения расходов и доходов между бюджетами разного уровня в России?
12. Каким образом можно охарактеризовать современные методы межбюджетного регулирования в Российской Федерации?

Задания для самостоятельной работы

1. На примере законодательных актов одного из субъектов РФ нарисуйте схему консолидированного бюджета субъекта РФ. Определите назначение консолидированного бюджета в бюджетном процессе в РФ.
2. Сравните нормы Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ в части формирования доходов бюджета. В чем их отличие? Оформите результаты проделанной работы в виде сравнительной таблицы.
3. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определите состав расходов бюджетов городских округов, муниципальных районов и поселений. Укажите различия. Чем они обусловлены?
4. На основе изучения Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, дайте оценку предлагаемым принципам (критериям) разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня бюджетной системы РФ. Сделайте выводы о возможности их использования в России в настоящее время.