Институты и институциональное устройство на мезоуровне. Механизм функционирования региональной экономики в рыночных условиях

Регион как форма взаимосвязи между микро- и макроэкономикой

В современной экономической литературе понятие «регион» имеет три значения.

Регион как административно-территориальная единица – край, область, район.

Подобное деление обычно используется с позиций административного управления. Руководство такими подразделениями отвечает за жизнедеятельность своей территории (энергои водоснабжение, связь, образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и т. д.).

Регион как экономико-географическая подсистема. Такая структуризация применяется при делении территории по географическому принципу: Сибирь, Дальний Восток, Северный Кавказ, Поволжье и т. д. При этом территориальные образования выступают в виде совокупности административных единиц, объединенных общими природно-климатическими условиями, производственной специализацией и транспортной инфраструктурой.

Регион как объединение смежных государств. В мировой экономике регион представляет собой соединение нескольких соседних государств с общими историческими традициями и взаимосвязанной экономикой. Территории таких государств, как правило, связаны между собой единым воспроизводственным циклом в виде добычи и использования сырья и энергоресурсов, разработки и использования наукоемкой продукции. К таким регионам относятся: Северная Америка, Латинская Америка, Африка, Азиатско-Тихоокенский регион, Западная и Центральная Европа, Северо-Восточная и Центральная Евразия (СНГ).

В советской экономической литературе понятие «регион» было введено в научный оборот академиком Н. Н. Некрасовым. Он считал, что региональная экономика должна изучать совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обусловливающих формирование и развитие каждого региона страны, а главной составной частью региональной экономики является рациональное размещение производительных сил на данной территории.

Другой подход предложил А. Е. Пробст. По его мнению, региональная экономика представляет собой часть экономической географии, которая изучает факторы, обусловливающие наиболее эффективное сочетание различных производств в территориально-производственных комплексах. Иногда «регион» отождествляют с понятием «район» или «территория», географическая среда, объединяющая несколько национальных систем расселения.

В последнее время при формировании региональных подсистем активно используются пространственные факторы производства. Категория пространства рассматривается в литературе, с одной стороны, в качестве географического пространства, характеризующего физические и биологические свойства поверхности Земли. С другой – в качестве экономического пространства, выступающего в виде освоенной территории, на которой осуществляется деятельность человека. Экономическое пространство не является пассивным элементом этой деятельности. Географическая среда влияет на человека через систему экономических отношений, возникающих в данной местности на основе функционирования существующих производительных сил на данной территории.

В условиях перехода на рыночные методы хозяйствования предлагается новый критерий, характеризующий регион как субъект рыночных отношений или емкость рынка какого-либо территориального образования.

Емкость регионального рынка – это объем выпускаемой продукции, который непосредственно связан с уровнем специализации производства, разделением труда и конкурентоспособности изделий. Чем глубже разделение труда, тем выше специализация производства, тем теснее кооперационные связи между предприятиями данной территории, обеспечивающие наиболее полную переработку имеющегося сырья до выпуска готовой продукции, наполняя тем самым региональный рынок товарами.

Регион как экономическая категория – это целостное социально-экономическое пространство в виде освоенной территории, на которой осуществляется жизнедеятельность человека, включающая материальные ее основы, условия по организации самоуправления, выполнение социальных программ по защите населения в рыночных условиях хозяйствования, реализацию природоохранных мероприятий.

Регион как воспроизводственная подсистема обеспечивает процесс воспроизводства в рамках данной территории, устанавливает взаимосвязь между микро- и макроэкономикой.

Процесс воспроизводства в рамках данной территории. Он подразделяется на внутрирегиональные и межрегиональные. Внутрирегиональные воспроизводства осуществляются в виде кругооборота создаваемой продукции, когда ее производство и потребление происходит внутри региона. В этом случае связующим звеном между производством и потреблением выступает внутрирегиональный рынок, а эффективность его функционирования обусловливается эндогенными факторами.

Межрегиональное воспроизводство осуществляется в виде взаимодействия хозяйствующих субъектов одного региона со структурными подразделениями других производственно-территориальных образований путем создания продукции в одном районе, а ее потребления в другом. В этом случае формируется межрегиональный рынок, определяемый экзогенными факторами.

Совокупность внутрирегиональных и межрегиональных воспроизводственных процессов позволяет установить уровень производственной специализации, тесноту связи данного территориального образования с другими регионами и определить его качественную характеристику как воспроизводственной подсистемы.

Механизм межрегионального взаимодействия рассмотрен ниже.

Регион как форма взаимосвязи между микро– и макроэкономикой. На микроуровне функционирование предприятий осуществляется на определенной территории. Их взаимодействие и жизнедеятельность определяется правовыми нормами хозяйствования данной территории; наличием природно-сырьевых ресурсов; уровнем развития производственной инфраструктуры. Предприятия как хозяйствующие субъекты активно участвуют в осуществлении финансово-кредитных отношений, в формировании местного бюджета.

На макроуровне формируется экономическая и социальная политика, система налоговых ставок, решаются вопросы нахождения равновесия между сбережениями и инвестициями, доходами и расходами госбюджета. Все эти вопросы реализуются путем установления прямых и обратных связей между федеральными органами и непосредственными производителями, которые осуществляются через органы управления субъектов Федерации в виде республик, краев, областей и т. д.

В нашей экономической литературе все регионы (субъекты Федерации) делятся на три группы:

1. регионы доноры – если их доходы выше, чем сумма издержек и инвестиций;
2. дотационные регионы – если издержки выше, чем доходы, полученные от производственной деятельности хозяйствующих субъектов на данной территории;
3. равновесные регионы – это те районы, в которых доходы от производственно-хозяйственной деятельности равны расходам.

В процессе становления рыночных отношений сложился и другой подход к делению регионов, который учитывает специфические особенности воспроизводства и структуры расселения. С учетом этих обстоятельств регионы делятся на следующие типы:

1. трудоизбыточные регионы, включающие районы Северного Кавказа;
2. моноотраслевые и депрессивные регионы, к числу которых относятся районы Севера;
3. оборонно-промышленные регионы, центрами которых являются Санкт-Петербург, Урал, промышленные узлы юга Сибири, Нижегородская область.

Для сохранения промышленного и научно-технического потенциала этих регионов нужны активная государственная поддержка, развитие предпринимательской деятельности, привлечение долгосрочных инвестиций, позволяющих разрабатывать и тиражировать высокотехнологическую продукцию, используемую в других регионах.

Теория институционализма может быть положена в основу новой институциональной модели развития региона, адекватной переходной экономике. Возрастание роли формальных и неформальных институтов может быть достигнуто в результате выдвижения на первый план проблем социального прогресса общества, его институтов как наиболее эффективного и постоянно растущего ресурса экономики. В этой связи необходима определенная стратегия развития региона, которая способствует четкому представлению факторов развития, сравнительных преимуществ, специфики регионального образования. Для этого можно применить критерии региона, используемые при стратификации рыночного пространства.

К ним относятся:

• природно-климатические условия;
• целостность воспроизводственной базы;
• уровень развития институтов территориально-отраслевой организации производительных сил;
• степень завершенности производственно-технологических циклов;
• уровень инфраструктурного обеспечения;
• экономический, финансовый и инвестиционный потенциал;
• эффективность развитости новых форм хозяйствования.

Вместе с тем огромные различия в экономических, природно-географических, социально-демографических условиях во многих регионах России не позволяют проводить унифицированные экономические реформы, ориентированные на средние условия. Становление рыночных отношений требует проведения гибкой региональной политики, позволяющей учитывать особенности каждого региона. При этом необходимо сочетание разных конкретных подходов при решении экономических проблем в разных регионах и в то же время осуществление их должно базироваться на общих принципах формирования рыночных отношений на всей территории страны.

В этой связи важным дополнением, характеризующим уровень развития регионов, является состояние институциональной среды:

• Совокупность многоуровневых экономических связей, включая транснациональные, национально-государственные, республиканские и т. д. Регион как носитель этих связей обеспечивает уровень и устойчивость развития, положение в системе территориальной организации производства, уровень жизнедеятельности населения.
• Формирование институциональной инфраструктуры. Оно должно осуществляться с учетом социальной составляющей и среды обитания.
• Имеющаяся структура населения, которая включает поведение человека, его менталитет, сложившиеся традиции жизни, национальные особенности поведения.

Все это составляет основу создания неформальных институтов.

Отсюда следует, что территория рассматривается не как абстрактное пространство, а в качестве конкретного местожительства, связанного со своей историей и географической средой, специфическим бытом и обычаями, со своими традициями и условиями жизнедеятельности.

Эволюция районирования в зарубежных странах

Районирование в зарубежных странах. На Западе районирование в виде школ региональных теорий сложилось в Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции.

В Германии традиционно повышенное внимание уделялось теориям размещения (Й. Тюнен, В. Лаунхардт, А. Вебер, А. Прёдель, А. Лёш, Р. Гортц и др.), исследованиям проблем регионального роста (Х. Зимберт) и регулирования территориального развития (В. Кристаллер и А. Лёш).

В Швеции в рамках стокгольмской школы экономической мысли в 1920-1930-е гг. наибольшую известность получили работы Т. Паландера. Несколько позднее Г. Мюрдаль создал одну из базовых моделей регионального роста. Среди шведских ученых-экономистов надо назвать также Т. Хегерстранда, сыгравшего немаловажную роль в развитии теорий как размещения, так и регулирования территориального развития.

Британская школа представлена исследователями практически всех направлений региональной теории (Д. Смит, Х. Ричардсон, С. Деннисон, Э. Робинсон, Г. Камерон и ряд других ученых). В этом она схожа с американской школой (значительный вклад в развитие теорий размещения внесли Х. Хотеллинг, Р. Вернон, М. Сторпер, Р. Уолкер, теорий регионального роста – Дж. Фридман, Э. Таффе, теорий государственного регулирования территориального развития – Э. Гувер).

Французские экономисты и экономгеографы проявляли повышенный интерес к социальным вопросам, в региональной теории наибольший вклад они внесли в развитие научных направлений, связанных с урбанистикой, – концепции «полюсов роста» и «осей развития» (Ф. Перру, Ж. Р. Будвилль, П. Потье).

Как отмечает О. Кузнецова, существуют два основных подхода к построению региональной теории. Первый – применение к регионам моделей экономического роста. Второй – рассматривает теории размещения, поскольку именно деятельность предприятий и фирм определяет развитие региона.

Теории размещения. Все теории размещения можно разделить на статические и динамические. Статические теории появились в первой половине XIX в., динамические – примерно через век, в начале прошлого столетия. Первые теории размещения, считающиеся теперь классическими штандортными теориями (теориями размещения), связаны с именами Й. Тюнена, В. Лаунхардта, А. Вебера. Основнымисобенностями этих теорий являются:

• рассмотрение одного отдельно взятого сельскохозяйственного или промышленного предприятия;
• предположение о том, что данные по всем факторам размещения можно собрать, обобщить и получить точный ответ об оптимальном строительстве предприятия (размещении производства).

В 1920-е гг. классические штандортные теории были подвергнуты критике со стороны А. Прёделя и Т. Паландера, работы которых ознаменовали собой переход к новому этапу в развитии теорий размещения.

Наиболее яркими представителями нового этапа развития теорий размещения (начало которого относится примерно к середине ХХ в.) являются А. Лёш и Д. Смит. Их теории называют новыми или неоклассическими штандортами.82 А. Лёш, главный труд которого «Пространственная организация хозяйства» вышел во время Второй мировой войны (1940 г.), является создателем первой полной теории пространственного экономического равновесия.

Развитие статических теорий продолжается до настоящего времени в основном в направлении увеличения числа учитываемых факторов размещения предприятий. Кроме того, шло рассмотрение не только однозаводских, но и многозаводских промышленных фирм (работы Р. Гортца в начале 1980-х гг.). Важнейшая цель многозаводской фирмы – размещение отдельных предприятий для достижения наименьших издержек и наивысших прибылей компанией в целом.

Динамические модели размещения. К первой динамической концепции можно отнести модель дуопольного рынка Х. Хотеллинга, обосновавшего в своей работе (1929) оптимальное размещение двух конкурирующих производителей. Концепцию продуктово-производственного цикла Р. Вернона (возникшую в 1960-е гг.) также можно считать динамической моделью. Основополагающий тезис Р. Вер-нона – любой продукт имеет ограниченный жизненный цикл, в течение которого выявляются характерные изменения в оптимальности его размещения. Концепция Вернона подверглась критике за технологический детерминизм и недооценку роли социально-экономических факторов и самих промышленных фирм.

Теории регионального роста. Теории регионального роста, развивавшиеся в странах Запада, можно разделить на две группы: неоклассические теории, основанные на производственной функции, и теории кумулятивного роста, являющиеся синтезом кейнсианских, институциональных и экономико-географических моделей.

В теориях неоклассической школы основной упор делается на факторах, повышающих производственный потенциал экономической системы. В соответствии с этим подходом параметры регионального роста определяются количеством и качеством природных ресурсов, общей численностью и квалификацией трудовых ресурсов, запасами капитала и уровнем технологии. Причем развитие национальной экономики трактуется как результат эффективного распределения ресурсов между регионами. При этом подразумевается, что темп развития национальной экономики задан априорно, а развитие одного региона возможно лишь за счет других.

Наиболее законченную модель предлагает Х. Зимберт. Она основывается на производственной функции, в которой объем потенциально возможного производства в районе ставится в зависимость от таких видов затрат, как капитал, труд, земля и технические знания.

Для учета географических особенностей региона Зимберт добавляет в модель транспортные затраты и влияние особенностей социальной системы.

В теориях кумулятивного роста авторство базовой модели принадлежит Г. Мюрдалю.

На примере целых стран он показывает, как с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может вырасти и быть приумножено. Распространение этого положения на регионы приводит к выводу, что преимущества определенных местностей, так называемых центров (полюсов) роста, обусловливает ускоренное их развитие, в то время как отставание слаборазвитых регионов может еще более углубиться. Формализованный вид данная концепция получила в трудах Н. Калдора и ряда других исследователей.

В качестве отдельного направления современных региональных исследований выделяют работы, основывающиеся на институциональных подходах Большое внимание в них уделяется политике региональных органов власти как одному из важнейших факторов экономического развития регионов. Причем в качестве регионов рассматриваются чаще всего субъекты федерации, поскольку именно субнациональные власти в федеративных государствах обладают достаточно широким выбором полномочий, позволяющих говорить о собственной экономической политике региональных властей.

Эволюция и этапы районирования в России

Эволюция районирования в России. В нашей стране исследования по экономике отдельных регионов начали проводиться в начале XVIII в., когда Россия в ходе петровских реформ была впервые разделена на определенные административные единицы в виде губерний. В 1708 г. было учреждено 8 губерний. Деление было несовершенным, поэтому через три года оно было пересмотрено и вместо 8 учреждено 11 губерний. В 9 из них были выделены 42 провинции. К 1745 г. число губерний увеличилось до 16, а к 1785 г. количество их уже достигло 40.

Первая попытка научно обоснованного экономического районирования принадлежит К. И. Арсеньеву. В 1818 г. он предложил поделить Россию на 10 «пространств» (районов), в которые объединялись губернии. Деление в основном осуществлялось по географическому принципу. В 1871 г. П. П. Семенов предложил для статистической классификации поделить европейскую часть России на 14 «естественных» областей путем объединения уездов. Позднее П. П. Семенов в результате проведенного исследования делит Европейскую Россию на 12 областей или групп губерний.

В конце XIX в. Д. И. Менделеев с позиций фабрично-заводской промышленности предложил делить Россию на 14 экономических краев и областей. В основу такого деления были положены три условия, имеющие важное значение для развития фабрично-заводской промышленности:

• история населения;
• удобство путей сообщения;
• избыток легко и дешево получаемого топлива.

Естествоиспытатели делили Россию на области «по условиям природы». Были и другие попытки обоснования деления России, к числу которых относятся деления, предложенные Г. И. Танфильевым, Д. И. Рихтером. Г. И. Танфильев разделил Россию на 4 физико-географические области. За основу деления были приняты как почвенные условия, так и растительный покров. Д. И. Рихтер сделал новую попытку деления. Он предложил осуществить два деления: погубернское и поуездное. За основные признаки деления им приняты из физико-географических условий почва, распределение влаги, климат, растительный покров; из культурных условий – густота населения, занятия жителей, распределение земель на угодья, а также такие условия, как плодородие почвы, развитие скотоводства, условия землевладения и землепользования; данные этнографического и административного характера. Однако в дореволюционной России не было теоретических исследований по региональной экономике, подобных трудам Й. Тюнена и А. Вебера.

Региональные географические исследования в СССР развивались под сильным воздействием государства. После 1917 г. началась разработка теоретико-методологических основ региональной политики. С началом работ по экономическому районированию и административно-территориальному устройству СССР интерес к региональной политике то резко активизировался, то временно угасал. Можно выделить пять этапов коренной модернизации.88 Их последовательность и содержание обусловлены изменением тех общественных условий, в которых развивались и процессы и теория.

I этап (1920–1923 гг.) – период, когда проблемы регионального развития были в центре внимания правительства. По плану ГОЭЛРО (по выражению В. И. Ленина – «второй программы партии») в 1920 г. было выделено 8 крупных районов как планомерно развивающихся частей народного хозяйства, т. е. по воспроизводственному признаку. В 1921 г. Госплан разработал проект разделения страны на 21 экономический район. В основу районирования был заложен принцип производственной специализации, а основные контуры границ районов определялись ареалами специализированных отраслей и важнейших вспомогательных производств. В этот период при районировании учитывались природные ресурсы; плотность населения; технико-экономические условия, включающие уровень развития производительных сил; формы организации производства; территориальное политико-административное устройство страны.

II этап (1933–1956 гг.) связан со свертыванием новой экономической политики (НЭП) в 1928 г. Хотя работы по теории и методологии регионального развития, начатые до этого, постепенно затухая, продолжались до конца первой пятилетки (1932 г.). Причины отхода от экономического районирования заключаются в том, что в 1930-е гг. была создана система административно-территориального устройства страны, соответствующая потребностям административно-нажимной системы управления, т. е. приспособленная к сталинской модели построения социализма. В эту модель «не вписывался» объективный процесс районообразия, поскольку он, будучи направленным на усиление относительной экономической обособленности районов и, как следствие – на повышение их самостоятельности, не соответствовал требованиям складывающейся административно-командной системы управления.

Но в то же время именно на этом этапе были созданы теоретические обоснования экономического районирования, сохранившие свое значение до наших дней. В работах Н. Н. Колосовского наибольшее развитие получила концепция региональных территориально-производственных комплексов. «Представление о производственно-территориальном сочетании, – писал он, – …не подменяет и не может подменить собой учение об экономических районах и не „отменяет“ самих районов, но позволяет органически ввести в. районирование представления о производственно-организованных силах».

Однако теоретические разработки на втором этапе игнорировались, административно-территориальное устройство страны перестало отражать объективные тенденции социально-экономического развития. Именно в это время набрала силу административно-командная система управления, реализовавшая модели «бюрократического социализма».

III этап (1957–1965 гг.) – семилетний период, когда была предпринята попытка реформы управления. В 1957 г. страна была разделена на экономические административные районы во главе с совнархозами. Предполагалось лишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторых управленческих функций на «места», т. е. в регионы. Вопрос решался просто: поскольку носителями основных недостатков административной системы были центральные органы, они и были механически устранены. Однако совнархозы не только не стали хозяевами территории, но и часто противостояли местным органам советской власти. Особенно сильным это противостояние было в межобластных совнархозах. Реформа оказалась неудачной. Она заменила центральные органы местными, но тоже административными. Поэтому в 1965 г. совнархозы были ликвидированы и восстановлены промышленные министерства. После ликвидации совнархозов официальное признание получило развитие территориально-производственное комплексообразование (ТПК).

IV этап (1965–1985 гг.). В этот период власти стремились обеспечить сочетание отраслевого и территориального развития. Понятие ТПК вошло в директивные документы (1971). Более того, ТПК получили признание как прогрессивная форма организации хозяйства. В плане одиннадцатой пятилетки (1971–1975) впервые были сформулированы задачи по двенадцати комплексам. При разработке плана двенадцатой пятилетки (1976–1980) были утверждены показатели по восьми формируемым комплексам. Именно тогда сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообразования обусловило активизацию по территориальной организации производства.

V этап (1986–1991 гг.) – этап «перестройки». Предполагались дальнейшее укрепление централизованного планирования и управления путем уточнения функций и прав центральных экономических органов, разгрузка их от текущих вопросов и концентрация внимания на стратегических народнохозяйственных проблемах (в том числе региональных). Предусматривался переходный период реализации программы перестройки системы управления экономикой, во время которого должны были согласованно функционировать элементы как сложившегося, так и нового хозяйственного механизма.

Однако все намечаемые меры по перестройке управления народным хозяйством, включая региональный аспект, остались невыполненными. Наметился развал СССР, в состав которого Россия (РСФСР) входила как одна из союзных республик с 1922 по 1991 г. В 1991 г. в разрушенном едином экономическом пространстве хозяйственные связи оказались разорванными и обвал экономики возникших 15 новых государств стал неминуем.

Происходящие трансформации экономической и политической систем обусловили своеобразие и драматизм региональных проблем. Наибольшее влияние, как отмечает акад. А. Г. Гранберг, оказали 5 переходных процессов:

• формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;
• демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике рыночного типа с нестабильным государственным регулированием;
• открытие национальной экономики для внешнего рынка;
• длительный экономический кризис;
• изменения государственного устройства, в том числе политических и экономических отношений центра и регионов.

Таким образом, в 1990-е гг. административно-территориальное устройство страны претерпело существенные количественные и качественные изменения. Прежде всего в «постперестроечной» России «парад суверенитетов» привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и ряда автономных областей. Если раньше в состав РСФСР входило 16 автономных республик, то в конце ХХ в. Российская Федерация объединяла 21 республику. Многие из них изменили прежние названия. Из бывших 6 автономных областей осталась одна (Еврейская), другие преобразованы в республики. Автономных округов вместо 6 стало 10. Два города (Москва и Санкт-Петербург) имеют статус федерального значения. Насчитывается 1867 административных районов, 1091 город, 329 городских районов (округов), 1922 поселка городского типа и 24 444 сельские администрации (рис. 30.1).

По госплановской таксонометрической сетке, принятой в 1963 г., на начало 2000 г. сохранилось 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный и один анклавный район – Калининградская область (в СССР было 19), включающих 89 законодательно равноправных субъектов. При этом наблюдается один парадокс территориального государственного устройства: 9 автономных округов (кроме Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы.

Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край, область) являются равноправными субъектами Федерации. Таким образом, следует отметить, что такое деление далеко от оптимального.

Указами Президента Российской Федерации N 849 от 13.05.2000 г. «О полномочном представителе Президента в Российской Федерации в федеральном округе» и N 1149 от 21.06.2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации» были созданы новые единицы административно-территориального деления страны – федеральные округа. Федеральный округ – это новое интегрированное целое, состоящее из определенных частей старого. Иными словами, 89 субъектов России объединены в 7 новых административно-территориальных единиц.

Регион в системе российского федерализма и интегральные оценки его социально-экономического развития

Регион в связи с развитием федерализма в России становится полноправным субъектом экономических отношений. Каждый регион – субъект Федерации становится экономической подсистемой с сильной взаимосвязанностью своих основных элементов. Очень важно в такой ситуации определить приоритеты и специфику региональной политики. В этой связи актуальным является изучение состояния и возможностей институционального развития региона. Представляется возможным выделять как общие принципы формирования институциональной структуры, так и специфические, обусловленные темпом, уровнем, характером и национальной парадигмой региона.

Институциональная структура региональной политики за годы реформ полностью изменилась и еще не вполне стабилизировалась в силу целого комплекса причин – многообразия видов государственных органов, неодинаковости их статусов, дублирования выполняемых ими задач, функций, полномочий.

Задачи региональной политики на федеральном уровне исполнительной власти осуществляют значительное число министерств и ведомств. Профильное Министерство региональной политики функционировало в 1998–1999 гг., затем было преобразовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Вопросами региональной политики в хозяйственно-экономической сфере занимаются Минэкономразвития, Госкомимущество, Минфин России и др.; в социальной – Минкультуры, Минтруд, Минобразования, Госкомспорт и др.; в производственной и иной инфраструктуре – Минтранс, Госкомсвязи, Минтопэнерго, Госкомстатат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению и др.; в сельском хозяйстве – Минсельхоз, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству России и др. В аппарате Правительства РФ действует специальный департамент, занимающийся вопросами регионов. Для реализации федеральной политики по вертикали все федеральные органы имеют свои представительства в регионах. Для горизонтального взаимодействия организационных структур не имеется.

В Администрации Президента РФ существует Управление по делам территорий, координирующее работу полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В Центральный федеральный округ (Москва), входят 18 субъектов Российской Федерации, Северо-Западный (Санкт-Петербург) – 11, Южный (Северо-Кавказский) (Ростов-на-Дону) – 13, Приволжский (Нижний Новгород) – 15, Уральский (Екатеринбург) – 6, Сибирский (Новосибирск) – 16 и Дальневосточный (Хабаровск) – 10.

По территории округа охватывают от 3,4 % (Южный) до 36,3 % (Дальневосточный). По численности населения от 4,9 % (Дальневосточный) до 25,3 % (Центральный). В табл. 30.1 представлены общие социально-экономические показатели, дающие представление о доле каждого округа в общероссийских величинах.

Доля ВРП по округам колеблется от 5,2 до 33,1 %, т. е. разница шестикратная. По объему промышленного производства – от 5,5 до 23,6 %. По объему сельскохозяйственного производства – от 3,5 до 26,7 %. Здесь разница семикратная. Но еще более высокая разница между округами по обороту розничной торговли – от 4,0 до 42,1 %, – более чем десятикратная. Тревожит также то, что за годы реформ межрайонная дифференциация экономических и социальных условий усилилась. При этом наблюдается сокращение доли инвестиций в восточные регионы. Так, в общероссийских инвестициях доля Сибирского округа сократилась с 14,7 в 1990 г. до 8,2 % в 2001 г., Дальневосточного округа – с 7,9 до 5,4 %. За этот же период доля Уральского округа увеличилась с 19,2 до 21,6 %. Столица поглощает до 12 % от общего объема российских инвестиций, в то время как в 1990 г. ее доля составляла менее 6 % (табл. 30.2).

Округа не затрагивают административно-территориальное деление. Это структуры, не имеющие экономической власти, наделенные лишь представительскими функциями.

Новой для России организационной формой регулирования регионального развития является образование в 1990 г. по инициативе субъектов Федерации межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Сейчас существует восемь таких ассоциаций, география которых близка к сетке крупных экономических районов. Основными исключениями являются ассоциация «Северо-Запад» (объединяет Северный и Северо-Западный экономические районы), ассоциация «Большая Волга» (объединяет Волго-Вятский и Поволжский экономические районы), ассоциация «Восточно-Сибирское соглашение» (объединяет Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы). Кроме того, некоторые субъекты Федерации одновременно входят в две ассоциации: Калининградская область входит в ассоциации «Северо-Запад» и «Центральная Россия», Новгородская область – в «Северо-Запад» и «Черноземье», Брянская и Тульская области – в «Центральную Россию» и «Черноземье», Тюменская область – в «Большой Урал» и «Сибирское соглашение», Бурятия, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ – в «Сибирское соглашение» и «Дальний Восток и Забайкалье».

Свою деятельность указанные ассоциации осуществляют по двум направлениям: во-первых, это координация усилий региональных властей по социально-экономической стабилизации и развитию макрорегиона; попытка осуществлять интеграционную политику в масштабах данного макрорегиона; во-вторых, диалог с федеральными властями на коллективной основе по широкому кругу вопросов; оказание влияния на правительство при решении вопросов об экономических правах территорий, о выделении ресурсов для регионального развития и т. д. Кроме того, образованы более специализированные ассоциации: Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия регионов Севера, Ассоциация автономных округов, Союз городов и др.

Наряду с собственно экономическими зонами в России существуют закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Это особая форма территориальной организации, регулируемая законом РФ, действует в городах и поселках оборонного и атомно-промышленного профиля. Особый режим ЗАТО соединяет требования секретности (закрытости), финансирования их деятельности и социальной поддержки проживающего населения.

Оффшорные зоны. В России есть единственный пример официального создания оффшорной зоны в Ингушетии. Результатами функционирования зоны стали приток налогоплательщиков (юридических лиц) из других регионов страны и «отмывание» нелегальных доходов. В связи с чем перспективы создания других оффшорных зон не ясны.

Наукограды – муниципальные образования с градообразующим научным комплексом, действующие на основании Федерального закона (апрель 1999 г.). Такой комплекс объединяет организации, ведущие научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для разработки и утверждения федеральной целевой программы развития наукограда. В соответствии с утверждаемой программой осуществляется государственная поддержка наукограда. Так, в 2002 г. статус наукограда присвоен городу Санкт-Петербургу.

Как отмечает акад. А. Г. Гранберг, укрупненные элементы и связи регионального экономического механизма в плановой и рыночной экономиках в основном совпадают (рис. 30.2).

Однако при переходе к рыночной экономике изменяются сущность и сила связей между элементами регионального механизма и внешней экономической средой (федеральными регулирующими системами, экономиками других регионов и мировыми рынками).

Схема, изображенная на рис. 30.2, объединяет ряд воспроизводственных процессов, осуществляющихся в регионе: воспроизводство регионального продукта, капитала, природных ресурсов и т. д. Она охватывает также движение материальных и финансовых потоков между основными агентами экономики региона: предприятиями, домашними хозяйствами, государственными учреждениями.

Значительная часть финансовых потоков проходит через региональный и местные бюджеты и внебюджетные фонды. Так, бюджеты субъекта Федерации складываются из налогов (собственных и регулирующих), получаемых от предприятий, используемых природных ресурсов и населения, а также из поступлений от федерального бюджета (субвенций, трансфертов и т. п.). Источниками формирования внебюджетных фондов являются заемные средства, социальные сборы, добровольные взносы, поступления из федеральных внебюджетных фондов и др.

Доходы регионального и местных бюджетов и внебюджетных фондов направляются на финансирование социальной сферы, финансовую поддержку производства, инвестиции в региональное хозяйство, охрану окружающей среды.

Регион как подсистема национальной экономики имеет экономические связи с федеральными регулирующими системами (федеральным центром), с другими регионами и внешним миром. Регулирование финансовых взаимоотношений (особенно межбюджетных) является одним из главных направлений государственной региональной экономической политики.

Уровень социально-экономического развития региона, равно как и его экономическую безопасность, невозможно выразить в одном непосредственно измеряемом показателе. В методологии экономических измерений применяются следующие подходы для отражения множества характеристик уровней развития регионов:

• выделение главного индикатора и фиксирование (или регулирование) значений других существенных индикаторов в виде ограничительных условий;
• многоцелевая оптимизация по нескольким индикаторам как процедура достижения наилучших состояний социально-экономического развития с учетом компромисса между целевыми индикаторами;
• построение интегрированных (сводных) социально-экономических индикаторов.

Первые два подхода применяются при математическом моделировании региональных и многорегиональных систем.

При третьем подходе известен ряд методик построения интегрированных индикаторов, различающихся принципами выбора и соизмерения первичных и групповых индикаторов.

На основании анализа классификации, проведенной Госкомстатом России за май 1994 г., регионы по ряду показателей выделены в 4 класса (табл. 30.3), а результаты классификации сведены в табл. 30.4.

Формирование местного самоуправления

Возникновение местного самоуправления. Местное управление в России берет свое начало с петровских времен. Со времен Петра I местное управление включало три системы: бюрократическую, земскую, сословную. Они переплетались друг с другом. Сословные выполняли обязанность по общему управлению; земские по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. В 1699 г. при проведении первой реформы местного управления в городах были учреждены «земские избы». Они собирали доходы, заведовали повинностями. Через три года управление делами города было передано воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода «ничего чинить не мог». В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. – коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. Еще при жизни Петра I начинается антагонизм между бюрократическими органами (губернаторы и воеводы) и земскими элементами в уездном и городском управлении. В результате в 1727 г. упраздняются выборный суд, а также главный и городовые магистраты и вся власть на местах передается губернаторам и воеводам. Такой порядок продолжался до екатерининских реформ.

Екатерина II воссоздала все местное управление на началах децентрализации и самоуправления. В результате екатерининских реформ все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общей городской думе». Судебные органы также были выборными, избрание которых проводилось губернскими и уездными дворянскими собраниями, т. е. местное управление было сословным. Екатерининские реформы, связанные с децентрализацией и местным самоуправлением, при Павле I были отменены. Новое становление местного самоуправления было осуществлено земской реформой 1864 г. и городской в 1870 г. В результате этих реформ общее заведование местными хозяйственными делами было вверено выборному земскому (уездному или губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых явились избирательные управы. К 1890 г. земство утратило свои позиции и вновь началось усиление централизации.

После революции также неоднократно происходило изменение местного управления.

В первые годы советской власти централизованная монархо-административная система была разрушена и осуществлено переустройство страны. В период НЭПа менее чем за три года активизировались рыночные отношения, расширилось участие местных Советов в хозяйственном переустройстве. Они проходили под знаком массового распространения самоуправления Советами: активизации участия местных Советов в хозяйственном строительстве, в размещении производительных сил, в территориальной организации через экономические совещания (ЭКОСО) и плановые комиссии в них. В этот период появились новые подходы к территориальной организации производства, были сформулированы основные принципы «учения о районах», разработано новое экономическое районирование и план ГОЭЛРО, предполагающий электрификацию страны по территориальному признаку.

С конца 1923 г. началось усиление централизации в управлении промышленностью и процессами хозяйственного строительства. Жесткая централизация господствовала с 1931 по 1955 г. С 1956 г. была сделана попытка по децентрализации прав центра по совнархозовскому типу. С 1965 г. начался новый виток усиления централизованно-отраслевой системы управления. Реформирование ее, начатое в 1985 г., продолжается и в настоящее время с уклоном на децентрализацию.

Анализ показывает, что в процессе территориального развития постоянно происходит смена двух начал в управлении: централизации и децентрализации.

Первое обычно ведет к господству «центра», усилению концентрации, монополизации, урбанизации и как результат – к индустриальному развитию.

Второе сопровождается расширением саморазвития, самостоятельности и деконцентрации производства. История свидетельствует о том, что крайние состояния обоих начал, преобладающее господство одного из них неизбежно ведут к вырождению системы. Еще в древности подметили, что монархия неизбежно вырождается в деспотию, аристократия – в плутократию, демократия – в хаос. Более того, любая организационная структура не может долго существовать без усовершенствования. Каждая система потенциально содержит структурообразующие и деструктивные элементы. На начальном этапе деструктивные элементы подавляются. По мере развития системы деструктивные элементы укрепляются, происходит их накопление, в результате они перерастают в структурообразующие и наступает кризис всей хозяйственной системы.