Экономическая политика в переходной экономике

В переходной экономике по сравнению с административно-командной системой происходит коренное изменение роли государства. Отказ от прежнего всевластия государства сопровождается превращением его в одного из участников хозяйственной деятельности.

В то же время, поскольку рынок еще не стал целостной системой, а стихийное действие рыночных механизмов не всегда приводит к повышению экономической эффективности, в переходный период существенную роль в проведении преобразований играет экономическая политика государства.

Функции государства. Направления и средства государственного регулирования в переходной экономике

В переходный период государство изменяет свое положение в экономике и обретает новые функции.

Роль государственного регулирования экономики

Система государственного регулирования в переходной экономике характеризуется двумя определяющими тенденциями. Во-первых, происходит либерализация экономики, которая сводится к отказу государства от монополии на ведение тех или иных видов хозяйственной деятельности. Во-вторых, совершается переход от преимущественно административных методов государственного регулирования (путем предписаний, запретов, ограничений) к экономическим (через денежно-кредитную и бюджетно-налоговую системы).

В переходной экономике роль государственного регулирования в целом выше, чем в развитом рыночном хозяйстве. Это обусловлено следующими причинами. Прежде всего, переход от административно-командной системы к рыночной не происходит автоматически, особенно в странах, находящихся на этапе индустриального общества. Государство должно активно участвовать в формировании рыночных институтов, особенно в выработке правил хозяйственной деятельности и контролировать их выполнение. Далее, в переходной экономике рынок не сразу становится главным регулятором хозяйственной деятельности, поэтому государству приходится активно вмешиваться в экономические процессы.

Функции государственного регулирования экономики

В переходной экономике преобладают две группы регулирующих функций государства.

Первая группа включает функции, которые обычно выполняет государство в современной рыночной системе:

• обеспечение институционально-правовой основы деятельности экономических агентов (определение прав и форм собственности, условий заключения и выполнения контрактов, отношений работников и работодателей и т.д.);
• ликвидация или компенсация негативных эффектов рыночного поведения (государство занимается вопросами охраны окружающей среды, в ряде случаев организацией фундаментальных научных исследований, государственной системы образования и медицинского обслуживания и т.д.);
• поддержание нормального функционирования национальной экономики (обеспечение условий долгосрочного экономического роста, сглаживание циклических колебаний, структурная перестройка т.д.).

Вторая группа включает функции, связанные с формированием рыночных отношений:

• разработка хозяйственного законодательства, адекватного условиям рыночной экономики;
• демонополизация и поощрение конкуренции;
• приватизация государственной собственности и поощрение частного сектора.

Кроме того, в течение определенного периода государство вынуждено брать на себя отдельные функции, которые в развитой рыночной системе обычно выполняют другие экономические агенты (мобилизация финансовых ресурсов для инвестиций и др.).

Средства государственного регулирования экономики

Регулирующие функции государства осуществляются посредством административных и экономических средств. В начале переходного периода происходит разрушение или трансформация системы административно-командных средств управления: отменяются или сокращаются поставки по централизованным планам; предприятиям предоставляется свобода в установлении цен, выборе поставщиков и покупателей; ликвидируется государственная монополия внешней торговли.

Однако административные средства продолжают применяться в ряде областей. Во-первых, государство на начальном этапе перехода к рынку зачастую сохраняет административный контроль над ценами и тарифами на социально значимые товары и услуги. Во-вторых, административные методы регулирования используются как средство антимонопольной политики (государство вмешивается в деятельность естественных монополий, включая установление цен на их товары и услуги). В-третьих, административные средства применяются для регулирования внешнеэкономической деятельности (количественные ограничения и лицензирование экспорта и импорта).

По мере усиления рыночных механизмов возрастает значение денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики и присущих им методов регулирования экономики.

Институты государственного регулирования переходной экономики

В переходной экономике происходит трансформация институтов государственного регулирования. Государство отходит от непосредственного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий, что влечет за собой ограничение функций и постепенную ликвидацию отраслевых органов управления — министерств и ведомств. Директивное планирование трансформируется в социально-экономическое прогнозирование. Бюджетное и налоговое регулирование становится прерогативой парламента. Центральный банк осуществляет денежно-кредитное регулирование, Возникают специфические для переходного периода институты — ведомства по приватизации и антимонопольному регулированию.

Стабилизационная и структурная политика

Переходный период почти во всех странах начинался с системного кризиса, проявлениями которого на макроэкономическом уровне были:

1. инфляция, подрывающая стимулы к производственной деятельности;
2. трансформационный спад, глубина которого зависит от величины накопившихся в структуре экономики диспропорций, устанавливаемых в ходе макроэкономической стабилизации ограничений платежеспособного спроса;
3. снижение накоплений и инвестиционной активности, которые становятся невыгодными при высокой инфляции.

Понятие стабилизационной политики

Стабилизационная политика направлена на восстановление и поддержание макроэкономического равновесия на уровне, близком к полному использованию факторов производства в условиях стабильного уровня цен.

Эта политика обычно связана с воздействием на совокупный спрос как более динамичный компонент макроэкономического равновесия, регулируя который, можно достаточно быстро вернуть экономику к полной занятости и обеспечить равновесие, по крайней мере, в краткосрочном периоде. Такое воздействие осуществляется с помощью инструментов денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики.

Проблема макроэкономической стабилизации в переходный период

Страны с переходной экономикой в самом начале преобразований сталкиваются с проблемой подавления (в ряде стран — недопущения) высокой инфляции. Подавление инфляции, укрепление денежной единицы и достижение устойчивости валютного курса называют макроэкономической, или финансовой, стабилизацией. Ее центральный элемент — борьба с инфляцией. Показателем успеха стабилизационных мер в этой области считается снижение ежегодного прироста индекса потребительских цен до 30% и ниже. Для проведения эффективной стабилизационной политики необходимо понимание специфики инфляции в переходный период, которая находится под влиянием как монетарных, так и немонетарных факторов (см. гл. 22 Инфляция).

Монетарный подход к финансовой стабилизации

В соответствии с монетарным подходом темпы инфляции прямо пропорциональны темпам прироста денежной массы, темпам увеличения скорости денежного обращения и обратно пропорциональны темпам прироста объема продукции реального сектора.

Повышение темпов прироста денежной массы приводит к соответствующему повышение темпов инфляции, в то время как их снижение вызывает обратный эффект. В качестве показателя инфляции в странах с переходной экономикой обычно используется рост индекса потребительских цен.

Рост денежной массы влияет на инфляцию через определенные временные промежутки — лаги, в течение которых изменения объемов денежной массы вызывают изменения в темпах прироста цен.

Немонетарный подход к финансовой стабилизации

Согласно немонетарному подходу на инфляцию в переходной экономике влияют многочисленные факторы, находящиеся за пределами сферы денежного обращения.

Во-первых, структурный фактор, т.е. значительные диспропорции в развитии отдельных отраслей экономики, которые быстро не могут быть устранены, а поэтому нехватка тех или иных товаров и услуг долго подталкивает цены в сторону повышения. Еще одним проявлением этого, например, в тяжелой промышленности с длительным производственным циклом, является инерционность экономики, в силу чего производство не способно быстро реагировать на изменения спроса и обмена денежной массы. Поэтому даже жесткая финансовая политика не может в короткое время устранить неравновесие между спросом и предложением.

Во-вторых, монополистический фактор, который в специфических условиях России усугубляется огромной ролью естественных монополий (топливно-энергетический комплекс и транспорт).

В-третьих, институциональный фактор, связывающий инфляцию с особенностями правовых и организационных условий функционирования экономических агентов. Действие этого фактора выражается, с одной стороны, в сохранении государственного субсидирования неконкурентоспособных предприятий и банков, что неизбежно ведет к росту инфляции. С другой стороны, институциональный фактор проявляется в отсутствии в начале реформ практики банкротств, что вызывало нерыночную реакцию предприятий на сжатие спроса — неплатежи.

Наличие долгосрочных инфляционных факторов немонетарного характера рождает «фоновую» инфляцию, которую нельзя устранить путем сжатия денежной массы. В определенные периоды «фоновая» инфляция принимает подавленную форму неплатежей и долгов государства перед предприятиями и населением.

Сочетание монетарных факторов инфляции с немонетарными при высокой роли последних свидетельствуют о том, что политика финансовой стабилизации в переходный период не может ограничиваться сжатием денежной массы и требует проведения глубоких структурных и институциональных реформ.

Инструменты макроэкономической стабилизации

Главными средствами макроэкономической стабилизации являются:

1. сокращение (в лучшем случае ликвидация) дефицита консолидированного государственного бюджета до уровня ниже 5% ВВП;
2. проведение жесткой денежно-кредитной политики (прекращение льготного кредитования центральным банком дефицита госбюджета, установление процентных ставок по кредитам центрального банка коммерческим банкам выше уровня инфляции и т.д.);
3. установление «монетарного (номинального) якоря», под которым понимаются макроэкономические показатели, которые фиксируются на определенном уровне при осуществлении финансовой стабилизации (обменный курс валюты, номинальная денежная масса, номинальная заработная плата и т.п.). Эти показатели позволяют снизить инфляционные ожидания бизнеса и домашних хозяйств и удерживают на определенном уровне цены;
4. сдерживание роста доходов населения путем неполной индексации оплаты труда в бюджетной сфере и социальных трансфертов;
5. либерализация цен с целью уничтожения избыточной денежной массы через повышение общего уровня цен.

В зависимости от применяемого набора инструментов можно выделить два основных сценария макроэкономической стабилизации: ортодоксальный и гетеродоксный.

Ортодоксальный и гетеродоксный сценарии макроэкономической стабилизации

Ортодоксальный сценарий представляет собой совокупность макроэкономических мероприятий, включающую: устранение или сведение к минимуму дефицита государственного бюджета; жесткий контроль за объемом денежного предложения и повышения учетной ставки сверх уровня инфляции; установление «монетарного якоря».

Гетеродоксный сценарий предполагает проведение жесткой денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики в сочетании с регулированием цен и доходов.

На практике ортодоксальная программа стабилизации дополняется использованием «якоря» путем фиксации уровня номинальной заработной платы. Важным условием реализации гетеродоксного сценария является социальное партнерство между правительством, трудом и капиталом в области контроля над ценами и заработной платой.

В ходе макроэкономической стабилизации происходит переход от системы с мягкими бюджетными ограничениями к системе жестких бюджетных ограничений.

Макроэкономическая несбалансированность в переходной экономике

Переходная экономика индустриального типа, как правило, получает в наследство от административно-командной системы большую или меньшую несбалансированность структуры экономики. Она проявляется, во-первых, в неравномерности развития отдельных отраслей и, во-вторых, в глубоких различиях в технической оснащенности отдельных отраслей и предприятий.

Неравномерность в развитии отдельных отраслей во всех странах с плановой экономикой проявлялась прежде всего в гипертрофированном развитии отраслей, производящих средства производства, а также военно-промышленного комплекса (ВПК). В то же время сохранялось и даже усиливалось отставание отраслей, производящих потребительские товары, а также инфрастуктуры (финансовой, информационной, социальной).

Неравномерность технического оснащения отдельных отраслей выражалась в сочетании высокотехнологичных производств (в освоении космоса, ВПК) и отраслей с преобладанием ручного труда и низким уровнем механизации (производство многих потребительских товаров, сельское хозяйство).

Структурная политика и ее главные направления в переходный период

Главной задачей структурной политики является создание условий для устойчивого долгосрочного экономического роста выпуска продукции, пользующейся платежеспособным спросом на внутреннем и внешнем рынках или служащей национальным интересам.

Структурная политика оказывает воздействие прежде всего на совокупное предложение. При этом различают как прямое, так и косвенное воздействие на экономику. Прямое воздействие может иметь форму субсидий, льготных инвестиционных кредитов с целью создания, поддержки или развития отдельных предприятий, отраслей, а также проведения фундаментальных научных исследований. Косвенное воздействие осуществляется, в частности, путем налоговых льгот с целью полдержания или увеличения объема (выпуска) продукции, стимулирования инвестиций.

Важной задачей структурной политики переходного периода, особенно на начальных его этапах, является государственная поддержка отечественного производства, конкурирующего с импортом, а также содействие государства формированию конкурентоспособных отраслей и предприятий, поставляющих значительную часть своих товаров и услуг на внешний рынок.

Одним из главных направлений структурной политики в этот период должно стать формирование финансовой системы, которая могла бы аккумулировать временно свободные средства населения и направлять их на инвестиционные проекты, главным образом в реальный сектор экономики. Решение этой задачи может осуществляться как путем прямого участия государства в инвестициях и предоставления гарантий, так и на основе налогового и денежно-кредитного регулирования с целью сделать наиболее выгодными инвестиции в наиболее эффективные объекты реального сектора.

Особое значение имеет политика по перестройке отраслевой структуры экономики, хотя такая перестройка происходит стихийно с самого начала рыночных преобразований. Приоритетными становятся отрасли, получившие слабое развитие в плановой экономике — производство потребительских товаров и оказание услуг (финансовых, информационных, социальных).

В России за годы реформ в структуре ВВП резко выросла доля услуг, что отражает быстрое развитие в этот период торговли, банков и других финансовых институтов. Одновременно существенно сократился объем производства в отраслях, ориентировавшихся на государственный спрос (ВПК) или бюджетную поддержку (угольная промышленность, сельское хозяйство).

Структурные сдвиги на макроуровне проявляются в ограничении предприятиями ассортимента наиболее конкурентоспособными видами продукции, освоении выпуска новых изделий, зачастую на основе кооперации с иностранными партнерами. В результате начинается постепенное оживление производства.

Концепция структурной перестройки экономики России

В структуре российской экономики в переходный период продолжает расти доля добывающих отраслей и производств «первого» передела (металлургия) и снижается доля высокотехнологичных производств. Подобный сдвиг часто называется «утяжелением» экономической структуры.

Концепция структурной перестройки в России исходит из сохранения отраслевого разнообразия народнохозяйственного комплекса. В структуре промышленности выделяются три группы отраслей:

1) топливно-энергетический комплекс. Эти отрасли сохраняют свою конкурентоспособность и могут привлекать иностранные инвестиции;

2) отрасли обрабатывающей промышленности, способные поставлять продукцию на экспорт (авиакосмическая, энергетическое машиностроение, отчасти станкостроение). Они нуждаются в государственной поддержке на внутреннем и внешнем рынках;

3) отрасли обрабатывающей промышленности, которые могут быть конкурентоспособными на внутреннем рынке (автомобильная, сельскохозяйственное машиностроение, пищевая). Развитие этих отраслей напрямую зависит от умеренно протекционистских мер и стимулирования внутреннего спроса на их продукцию путем лизинга и потребительского кредита.

Взаимосвязь стабилизационной и структурной политики

В переходной экономике стабилизационная и структурная политика тесно взаимосвязаны и могут как усиливать, так и существенно ослаблять действие друг друга. Так, успешная макроэкономическая стабилизация приводит к улучшению инвестиционного климата, создает условия для притока капиталов в конкурентоспособные отрасли реального сектора, открывает путь к возобновлению экономического роста. Сокращение бюджетного дефицита ведет к уменьшению государственных заимствований и к увеличению финансовых ресурсов, которые могли быть использованы в качестве частных инвестиций.

Институциональные преобразования (создание основ рыночной экономики)

Под институциональными преобразованиями понимается изменение формальных и неформальных условий хозяйственной деятельности. Эта система мер включает прежде всего разработку и применение законодательства, соответствующего рыночным условиям хозяйствования. К институциональным преобразованиям обычно относят изменение отношений собственности (создание частного сектора), формирование новых организаций и учреждений рыночного типа (коммерческих банков, товарных и фондовых бирж, инвестиционных фондов и др.), а также создание новой системы управления народным хозяйством (путем замены административных рычагов экономическими, прежде всего бюджетными и налоговыми).

Формирование правовой основы рыночной экономики

Институциональные преобразования выражаются прежде всего в разработке законов, регулирующих деятельность экономических агентов в условиях рыночного хозяйства. Рыночное законодательство должно регулировать, по крайней мере, следующие области:

а) права собственности;
б) договоры между экономическими агентами, включая их выполнение;
в) порядок начала и окончания хозяйственной деятельности (процедуры открытия фирм или регистрации юридических лиц, слияния, поглощения и банкротство предприятий);
г) поддержание конкурентной среды.

В переходный период могут действовать особые правовые нормы и основанные на них меры экономической политики государства (например, приватизация, демонополизация и др.).

Становление рыночных институтов

В переходный период рыночные институты могут возникать самостоятельно, без видимого участия государства, в ответ на потребности экономических агентов (например, создание нескольких сотен товарных бирж в России в 1990—1991 гг. вследствие стихийной либерализации хозяйственных связей между предприятиями). При этом, однако, могут возникнуть социально нецелесообразные институты (вроде «уполномоченных банков», получавших — в нарушение принципов конкуренции — особые выгоды от ведения операций с государственными финансами). Поэтому государство должно играть активную роль в формировании рыночных институтов, в том числе путем отбора социально целесообразных.

В переходный период в экономике России возникли основные институты рынка: частная собственность; свобода установления хозяйственных связей; конкуренция.

Особенности рыночных институтов в переходной экономике

Рыночные институты переходного периода заметно отличаются от институтов, сложившихся в развитых странах рыночной системы. Они имеют следующие характерные черты.

Во-первых, институциональная неполнота (институциональные лакуны), т.е. отсутствие или крайне слабое развитие некоторых важных институтов рынка. В России такой лакуной является отсутствие купли-продажи земли, что не позволяет использовать ее в качестве залога и препятствует привлечению кредитов и инвестиций в сельское хозяйство.

Другой институциональной лакуной, характерной для всех стран с переходной экономикой, является фактическое отсутствие рыночной селекции (отбора) в форме ликвидации обанкротившихся предприятий. Эта лакуна нарушает действие конкурентного механизма и сдерживает перестройку структуры экономики.

Во-вторых, структурная асимметричность, т.е. неравномерное развитие различных сегментов рынка. В России наибольшее развитие получил рынок товаров и услуг, тогда как другие сегменты рынка — рынки факторов производства (капитала, труда, земли и других природных ресурсов) — развиты значительно слабее. Так, формированию рынка капитала вплоть до финансового кризиса 1998 г. препятствовала почти монопольная роль государства как заемщика. Становление рынка труда затруднено вследствие низкой мобильности трудовых ресурсов.

Институциональные лакуны и структурная асимметричность порождают нерыночные формы поведения экономических агентов: неплатежи, бартер, слабую адаптацию к колебаниям спроса.

Выводы

1. Переход к рынку сопровождается либерализацией экономики — отказом государства от монополии на те или иные виды хозяйственной деятельности или резким ограничением его регулирующих функций. Одновременно происходит переход от преимущественно административных методов государственного регулирования к экономическим (через денежно-кредитную и бюджетно-налоговую системы).

2. При переходе от плановой к рыночной экономике, как правило, возникает необходимость в макроэкономической (финансовой) стабилизации. Ее главной целью является подавление (или предотвращение) высокой инфляции, а также смягчение (или недопущение) трансформационного спада.

3. Сложились два главных подхода к финансовой стабилизации, в основе которых лежат различные представления о природе инфляции в переходной экономике. В соответствии с монетарным подходом инфляция целиком зависит от темпов прироста денежной массы. Согласно немонетарному подходу на инфляцию в переходной экономике влияют такие факторы, как диспропорции в структуре народного хозяйства, высокая степень монополизации экономики и т.д.

4. Выделяются два основных сценария макроэкономической стабилизации: ортодоксальный (сокращение или ликвидация дефицита госбюджета, жесткий контроль за денежной эмиссией, установление «монетарного якоря») и гетеродоксный (те же меры в сочетании с регулированием цен и доходов).

5. Структурная политика в переходный период направлена на создание условий для устойчивого долгосрочного экономического роста и перестройку отраслевой структуры народного хозяйства с целью защиты отраслей, конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынках или обслуживающих национальные интересы (производственная и социальная инфраструктура, отдельные производства ВПК).

6. Институциональные преобразования включают разработку рыночного законодательства и контроль за его применением; изменение отношений собственности, формирование новых хозяйствующих субъектов рыночного типа; создание новой системы управления народным хозяйством.

Термины и понятия

Стабилизационная политика
Макроэкономическая (финансовая) стабилизация
Монетарный подход к финансовой стабилизации
Немонетарный подход к финансовой стабилизации
Структурная политика
Ортодоксальный сценарий макроэкономической стабилизации
Гетеродоксный сценарий макроэкономической стабилизации
«Монетарный якорь» Институциональные преобразования
Институциональные лакуны
Структурная асимметричность

Вопросы для самопроверки

1. Какие экономические функции государство вынуждено брать на себя в связи с переходным характером экономики?

2. Какие меры необходимы для финансовой стабилизации в переходной экономике:

а) свобода частнопредпринимательской деятельности; б) отмена государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность;

в) повышение ссудного процента сверх уровня инфляции? 3. Какими проблемами в переходной экономике должно заниматься государство: а) осуществлять импорт продовольственных товаров;

б) оказывать помощь коммерческому банку, находящемуся в тяжелом финансовом положении; в) определять круг товаров и услуг, необходимых для государственных нужд?

4. Какой вариант макроэкономической стабилизации применялся в России в 1992—1994 гг.: ортодоксальный или гетеродоксный?

5. Почему в начале переходного периода, как правило, необходима макроэкономическая стабилизация?

6. Какие меры относятся к институциональным преобразованиям: а) повышение цен на бензин; б) введение валютного коридора; в) создание двухуровневой банковской системы?

7. Какие отрасли российской промышленности должны пользоваться в ходе структурной перестройки поддержкой государства:

а) газовая; 6) легковая; в) пищевая?