Основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

Понятие и принципы межбюджетных отношений

Правовые основы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации заложены прежде всего в Конституции РФ, БК и НК. Вопросы межбюджетного регулирования на субнациональном уровне также регулируются Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Основой для построения межбюджетных отношений является бюджетный федерализм. Само понятие бюджетного федерализма законодательно не закреплено. По существу, бюджетный федерализм представляет собой общие принципы и механизмы бюджетного устройства в федеративном государстве.

Понятие «фискальный федерализм» было введено Р.А. Масгрейвом в работе «Теория публичных финансов». Спустя почти сорок лет, при принятии в 1998 г. Государственной думой РФ Бюджетного кодекса РФ, были изъяты статьи (содержавшиеся в проекте), впервые официально определяющие российский бюджетный федерализм, его содержание и принципы. Таким образом, отсутствие базовой, законодательно зафиксированной конструкции понятия «бюджетный федерализм» обусловило возможность его широкого и узкого толкования и построения сложного понятия из взаимозаменяемых синонимов: «фискальный (бюджетный) федерализм».

В то же время до сих пор отсутствует однозначное определение самого термина «бюджетный федерализм». Это лишь один из русскоязычных аналогов понятия «фискальный федерализм» (fiscal federalism). Наряду с ним в отечественной литературе используются термины «фискальный федерализм», «финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», при этом содержание этих понятий признается тождественным». Данные терминологические маневры отражаются на предмете и объекте исследования публичных финансов.

Анализ теории фискального федерализма был проведен в многочисленных работах индийского ученого Ч.К. Шармы, в одной из которых он сформулировал вывод: «Фискальный федерализм является основной концепцией, которая помогает в конструировании финансовых структур между центральным и подчиненными уровнями управления. Фискальная децентрализация — один из знаковых принципов фискального федерализма».

Российские ученые в исследованиях подобной тематики используют понятия: «фискальный федерализм», «бюджетный федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансово-бюджетный федерализм», «налоговый федерализм». Пешина Э.В. в своем исследовании отмечает, что налоговый и бюджетно-налоговый федерализм являются частью более емкого понятия «бюджетный федерализм».

К примеру, Г. Поляк выделяет финансово-бюджетный федерализм и трактует его как разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансовой и, в частности, в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Смирнягина Л. В. и Бусыгина И. М. отмечают, что «существуют два канонических определения бюджетного федерализма, которые в корне противоречат друг другу». Первое определение, согласно названным исследователям, характеризует независимый бюджетный федерализм, вытекающий из классического понимания федерализма.

Второе определение раскрывает выравнивающий бюджетный федерализм, который сводит бюджетный федерализм к межбюджетным отношениям— к перетокам средств между бюджетами разных уровней.

Итак, можно отметить, что сущность бюджетного федерализма заключается в построении бюджетных отношений на основе принципов, которые позволяют в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления.

Концепция бюджетного федерализма направлена, прежде всего, на реализацию конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг на всей территории РФ.

Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов.

Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом, которым на основании отличительных признаков удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением стран с малой численностью населения — Ирландии, Люксембурга и Новой Зеландии, к четырем классификационным группам (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Поскольку главным критерием выделения типов моделей бюджетного федерализма является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).

Централизованные модели характеризуются наивысшей степенью участия и ответственности центральных органов власти в решении социально-экономических задач, наивысшей степенью централизации управления, тотальным контролем территориальных бюджетов федеральным центром, максимально возможным ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства регионов через систему бюджетных трансфертов.

Для стран с данной моделью межбюджетных отношений разграничение полномочий между уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождает необходимость финансирования территориальных программ за счет перераспределения сосредоточенных в федеральном бюджете денежных средств.

Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов власти, способствующее сохранению единства государства.

К недостаткам этих моделей прежде всего следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев бюджетной системы на самостоятельной основе из-за отсутствия собственных источников доходов и возможности самостоятельного осуществления бюджетного процесса.

Для децентрализованных моделей характерна приоритетность федерального налогово-бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует соблюдение общегосударственных интересов страны. Финансовая независимость и самостоятельность региональных властей подкрепляется здесь использованием «непересекающихся» налогов по принципу «один налог — один бюджет», предоставлением права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз, отсутствием текущего контроля со стороны федерального центра за бюджетной деятельностью региональных органов власти, дистанцированием от проблемы горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов и, как следствие, отсутствием ответственности федерального центра по долгам региональных бюджетов.

В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения.

Достоинством децентрализованных моделей является относительная независимость регионов от центра и минимизация перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.

К главным их недостаткам относят избыточную самостоятельность, которая может привести к нарушению единства государства вследствие укрепления позиций ряда региональных лидеров; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности и изоляции, высокую вероятность потери контроля центральной власти над бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти.

Децентрализованные конкурентные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности региональных властей. Они требуют высокого уровня развития национальной экономики, относительно небольшой территории и наличия более или менее равномерно развитых регионов.

Концепция конкурентного бюджетного федерализма предполагает наличие в стране уникальной системы правил отношений между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес статичной системе распределения полномочий и налогообложения.

Теория конкурентного бюджетного федерализма исходит из возможности формирования альтернативных конкурентных моделей развития регионов. При этом одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие — на использовании фактических разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне.

По мнению идеологов децентрализованного конкурентного бюджетного федерализма, вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.

Суть децентрализованного конкурентного бюджетного федерализма заключается в том, что во взаимоотношениях центра и регионов его участники должны рассматриваться не как партнеры, а как равноправные конкурентные игроки. В этих условиях фирмы и население стремятся выбирать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте федерации. Их выбор может проявляться в разных формах — от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т.д. до активного участия в выборных кампаниях, лоббировании или отказе в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах. В качестве примера децентрализованной конкурентной модели зачастую приводят современный американский вариант бюджетного федерализма.

Смешанные (кооперативные) модели представляют собой определенный симбиоз элементов централизованных и децентрализованных моделей. Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных органов власти в процессе активизации механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Для этих моделей межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов.

Кооперативные модели, ориентированные на бюджетное выравнивание региональных диспропорций (территориальную справедливость), подразумевают активное скоординированное сотрудничество центра и субъектов в рамках федеративного государства в осуществлении крупных социально-экономических программ. Они характеризуются централизованной политикой выравнивания диспропорций в развитии различных регионов при значительном участии центральных властей, широким привлечением региональных властей к перераспределению национального дохода, обеспечению макроэкономической стабильности, а также большей ролью регионов в распределении налоговых доходов, активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов.

Широкому распространению смешанных кооперативных моделей бюджетного федерализма в мире (Германия, Греция, Испания, скандинавские страны, другие страны Европы) способствует, по мнению В.В. Иванова:

- значительное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социальноэкономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Примером смешанной кооперативной модели является германский вариант бюджетного федерализма.

Фактически до настоящего времени ни одной стране в мире не удалось создать идеальную модель бюджетного федерализма. Под влиянием исторических, политический и национальных факторов в мире сложилось множество систем бюджетных отношений, существенно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Таким образом, формируются наиболее оптимальные и эффективные системы бюджетного федерализма для конкретного государственного образования.

Принципы, которые представлены далее, в большей степени раскрывают сущность бюджетного федерализма для Российской Федерации.

Следуя основополагающим принципам бюджетного федерализма, основная его цель состоит в обеспечении экономической эффективности, соблюдении территориальной справедливости и политической стабильности. Реализация этой цели может быть обеспечена нормативно-законодательным установлением соответствующих бюджетных прав и обязанностей (с определенной долей условности) трех равноправных сторон — федеральных, региональных и муниципальных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса, которые призваны обеспечить достаточную прозрачность и справедливость перераспределения бюджетных ресурсов.

В своей книге «Бюджетная реформа в России. От управления затратами к управлению результатами» один из авторов Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. А.М. Лавров выделяет следующие основные принципы бюджетного федерализма:

• равноправие субъектов РФ в их налоговых и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром;
• самостоятельность бюджетов разных уровней;
• законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней;
• соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям;
• основанные на объективных критериях механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;
• наличие оговоренных в законодательстве требований и процедур по поиску взаимоприемлемых решений по налоговым и бюджетным вопросам.

Таким образом, основная идея бюджетного федерализма состоит в законодательном закреплении принципов сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы. На это указывают и принципы бюджетной системы РФ, закрепленные в БК, такие как:

1. принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
2. принцип самостоятельности бюджетов;
3. принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы подразумевает необходимость четкого разделения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по формированию доходов собственных бюджетов, а также по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

При этом принцип самостоятельности бюджетов означает не только права органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, но и обязывает их к его выполнению.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований тесно связан с двумя предыдущими принципами, так как подразумевает разграничение расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы, закрепление за ними доходных источников, а также определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями БК.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений в том числе и прежде всего должна предусматривать:

• законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;
• сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств идоходов;
• возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);
• объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;
• наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Эффективная система межбюджетных отношений сочетает в себе действие двух механизмов бюджетного выравнивания: вертикальное и горизонтальное.

Под бюджетным выравниванием рассматривается процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий, обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней и равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации социальных гарантий.

Бюджетное выравнивание осуществляется посредством ряда механизмов — совокупности методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых происходит воздействие на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий.

Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания предполагает:

1. закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов, основанного на разделении предметов ведения между уровнями власти;
2. разграничение ответственности между уровнями власти;
3. закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы соответствующих доходных источников.

К инструментам вертикального бюджетного выравнивания относятся:

• закрепление налогов за определенным бюджетном бюджетной системы РФ;
• распределение регулирующих доходов по бюджетам бюджетной системы РФ по единым нормативам;
• субвенции из федерального и регионального бюджетов на исполнение отдельных расходных обязательств.

Соответственно, главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов каждого из уровней бюджетной системы. Таким образом, система эффективных межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, прежде всего, базируется на двух основных аспектах:

• разграничении расходных полномочий и ответственности между бюджетами бюджетной системы;
• закреплении за бюджетами всех уровней бюджетной системы доходных источников, необходимых для исполнения расходных обязательств.

При этом само понятие «расходные полномочия» включает в себя:

• нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов;
• обеспечение их финансовыми средствами;
• непосредственно осуществление финансирования (предоставления) общественных услуг.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. были определены следующие критерии разграничения расходных полномочий между властями разных уровней:

1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного регулирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Более важной и сложной задачей является обеспечение горизонтального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Горизонтальное выравнивание определяется как система оказания централизованной финансовой помощи органам власти с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов. Посредством механизма распределения финансовой помощи регионам федерация имеет возможность оказывать влияние на региональную экономическую политику. В свою очередь субъекты, передавая финансовую помощь местным бюджетам, оказывают воздействие на экономическую политику в муниципальных образованиях.

Таким образом, для целей регулирования процесса разграничения расходных полномочий между уровнями власти необходимо не только закрепление доходных источников за соответствующими бюджетами, но и создание специальных механизмов бюджетного выравнивания посредством предоставления различных видов финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям.

Таким образом, происходит реализация механизма горизонтального бюджетного выравнивания, целью которого является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим. Сам механизм предоставления финансовой помощи регионам является одним из методов горизонтального бюджетного выравнивания.

Мировая практика имеет богатый опыт создания инструментов горизонтального бюджетного выравнивания. Так, в Германии оно осуществляется посредством перераспределения средств между землями. Земля, чей налоговый потенциал ниже среднего, получает выравнивающий грант за счет тех земель, чей налоговый потенциал выше среднего. При этом достижение среднего уровня всеми землями не всегда осуществимо, но гарантируется, что налоговый потенциал каждой земли вместе с выравнивающим грантом достигнет 95% от среднего по стране.

В США, несмотря на то, что никогда не декларировались необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение равных среднедушевых расходов по стране в целом, тем не менее, из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам в виде целевых трансфертов. При распределении целевой финансовой помощи используются формализованные методики.

Межбюджетное выравнивание в Австрии осуществляется за счет трансфертов, которые носят исключительно целевой характер.

В Индии используется система оказания помощи регионам, в которой сочетаются предоставление финансовых ресурсов всем штатам на основе единой методики и предоставление адресной поддержки конкретным штатам с неблагоприятной социально-экономической ситуацией. Предусмотрены три вида трансфертов центрального правительства штатам. Первый — для предоставления субсидий на финансирование текущих расходов; второй — для финансирования государственных инвестиций, в том числе в рамках проектов развития конкретных штатов; третий — для социально-значимых проектов.

Бюджетное выравнивание в Канаде осуществляется в виде ежегодных нецелевых грантов провинциям, налоговый потенциал которых ниже стандартного уровня, что дает возможность в достаточной степени финансировать общественные услуги.

В российской практике используются следующие инструменты бюджетного регулирования:

а) нормативные отчисления от регулирующих налогов;
б) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и другая финансовая помощь;
в) субсидии.

Межбюджетные трансферты

Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению собственных расходных полномочий значительно дифференцированы в связи с исторически сложившейся структурой экономики регионов, в зависимости от размера территорий и количества проживающего населения и т.д. При этом различия по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета между наиболее финансово обеспеченными регионами и наименее обеспеченными достигает разницы в 14 раз.

Специалисты отмечают, что дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности регионов постоянно возрастает. Причиной такого процесса является концентрация доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в нескольких высокоразвитых регионах (регионах-донорах).

В условиях роста дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов РФ многократно возрастает роль финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание условий социально-экономического развития регионов, осуществляемой в виде межбюджетных трансфертов.

Предоставление финансовой помощи субъектам РФ и муниципальных образованиям регулируется положениями главы 16 «Межбюджетные трансферты» Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).

Целью распределения межбюджетных трансфертов является повышение возможностей субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания косновным бюджетным услугам исоциальным гарантиям.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ст. 129 БК РФ):

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
• субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрены условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (ст. 130 БК РФ), согласно данным условиям выделение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности накладывает ряд ограничений (табл. 5.2), аналогично предусмотрены условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (ст. 136 БК РФ).

Таблица 5.2

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством РФ, а также при нарушении предельных значений, установленных пунктами 2 и 3 статьи 92.1 и статьей 107 БК РФ, и в случаях, предусмотренных главой 30 БК РФ, а также в случае невыполнения субъектами РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, обязательств, установленных соглашениями, предусматривающими меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов РФ в соответствии с пунктом 10 статьи 131 БК РФ, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим бюджетам субъектов РФ до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ.

Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций определяется по формуле:

БОi = ИНПi/ИБРi, (5.1)
где БОi — уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций;
ИНПi — индекс налогового потенциала;
ИБРi— индекс бюджетных расходов субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта РФ.

Индекс бюджетных расходов — относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Объем дотаций, выделяемых субъекту РФ, рассчитывается в два этапа, причем в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Министерство финансов РФ и высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, заключают соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов РФ.

Порядок, сроки подписания соглашений и требования к соглашениям устанавливаются Правительством РФ и регулируются Постановлением Правительства РФ от 30.12.2017 № 1701 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов РФ».

Субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования РФ (в процентах) объема расходного обязательства субъекта РФ устанавливаются постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (ред. от 31.01.2018) «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ» (вместе с «Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ»).

Условием предоставления субсидии бюджету субъекта РФ является наличие в бюджете субъекта РФ (сводной бюджетной росписи бюджета субъекта РФ) бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта РФ, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия в объеме, необходимом для их исполнения, включая размер планируемой к предоставлению из федерального бюджета субсидии, а также заключение соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии бюджету субъекта РФ, предусматривающего обязательства субъекта РФ по исполнению расходных обязательств, на софинансирование которых предоставляется субсидия, и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.

Предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (за исключением субсидий, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ, не допускается.

Предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предусматривается в соответствии с перечнем субсидий бюджетам субъектов РФ, предоставляемых из федерального бюджета в целях софинансирования выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, утверждаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете), за исключением субсидий, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ, которые распределяются соответственно актами Президента РФ и Правительства РФ.

Предельный уровень софинансирования расходных обязательств субъекта РФ из федерального бюджета по субъектам РФ на очередной финансовый год и плановый период для субсидий утверждается Правительством РФ и регламентируется распоряжением Правительства РФ от 12.07.2017 № 1476-р «Об утверждении предельного уровня софинансирования расходного обязательства субъекта РФ в соответствии с Правилами, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999».

Примеры программ, финансирование которых осуществляется за счет субсидий (ФЗ о ФБ на 2018 г.):

- субсидии на адресную финансовую поддержку спортивных организаций, осуществляющих подготовку спортивного резерва для сборных команд РФ, бюджетам субъектов РФ на 2018 год;

- субсидии на поддержку отрасли культуры бюджетам субъектов РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов;

- субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2020 годы)» на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов;

- субсидий на реализацию мероприятий подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы РФ «Развитие транспортной системы» бюджетам субъектов РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ.

Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), не допускается.

Методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Например, в составе федерального закона о федеральном бюджете предусмотрены следующие виды субвенций:

- субвенции на осуществление переданного полномочия РФ по осуществлению ежегодной денежной выплаты лицам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор России», бюджетам субъектов РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов;

- субвенции на выплату государственного единовременного пособия и ежемесячной денежной компенсации гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений в соответствии с Федеральным законом от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» бюджетам субъектов РФ на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов;

- субвенции на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью бюджетам субъектов РФ и бюджету города Байконура на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Финансовая помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям оказывается в форме межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету в рамках бюджетной системы РФ. Целью создания системы межбюджетных трансфертов является повышение возможностей субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью исполнять законодательно закрепленные за ними расходные обязательства и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным конституционным гарантиям.