Основы организации бюджетного процесса в РФ

Стадии бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс состоит из 5 стадий, которые представлены в табл. 3.1.

Таблица 3.1

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Проект всех бюджетов (федеральный, субъектов, местные, ГВбФ) составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.

Однако допускается составлять местные бюджеты только на очередной финансовый год, в таком случае местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования.

Составление проекта бюджета основывается на:

1. бюджетном послании Президента РФ;
2. прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
3. основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
4. государственных (муниципальных) программах.

Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В своем Бюджетном послании Президент РФ определяет приоритеты и основные направления бюджетной и налоговой политики РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Бюджетное послание Президента РФ — прямое руководство к действию как для исполнительных, так и законодательных органов государственной власти РФ.

Составление проекта федерального бюджета — начальный этап бюджетного процесса. На этом этапе определяются основные характеристики бюджета на текущий финансовый год и плановый период, налоговая, бюджетная и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные методы и направления покрытия дефицита бюджета, долговая политика, а также распределение бюджетных ассигнований.

Сам этап составления проекта федерального бюджета подразделяется на два подэтапа:

1. подготовка материалов для составления проекта федерального закона о федеральном бюджете;
2. подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Порядок составления проекта федерального закона о федеральном бюджете установлен Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период».

В табл. 3.2 представлены участники и их полномочия в рамках этапа составления проекта бюджета.

Таблица 3.2

Рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета — второй этап бюджетного процесса.

Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете устанавливается ст. 187 БК РФ.

Подготовленный проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается законодательным и представительным органами РФ — Государственной думой Федерального собрания РФ и Советом Федерации Федерального собрания РФ соответственно (далее — Государственная дума, Совет Федерации).

Рассмотрение в Государственной думе проходит в трех чтениях, в результате согласования всех спорных вопросов проект федерального закона о федеральном бюджете утверждается и после одобрения Советом РФ закон о федеральном бюджете направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (табл. 3.3). Участники этапа утверждения проекта бюджета и их полномочия представлены в табл. 3.4.

Таблица 3.3

Таблица 3.4

Структура и содержание федерального закона офедеральном бюджете закреплены в ст. 184.1 БК РФ, ст. 199 БК РФ

Федеральный закон о федеральном бюджете должен содержать:

1) Основные характеристики ФБ, к которым относятся (ст. 199 БК РФ):

• прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов ФБ;
• приложение к ФЗ о ФБ на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год и плановый период;
• общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
• верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, и верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;
• дефицит (профицит) ФБ.

2) Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) (ст. 184.1 БК РФ, ст. 199 БК РФ).

3) Нормативы распределения доходов между бюджетами субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.1 БК РФ, ст. 199 БК РФ).

4) Нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ, в бюджеты субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.1 БК РФ, ст. 199 БК РФ)

5) Ежеквартальные предельные объемы налоговых доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, производимую на территории РФ, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, на очередной финансовый год (ст. 56 БК РФ).

6) Нормативы распределения налоговых доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, производимую на территории РФ, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ на очередной финансовый год (ст. 56 БК РФ).

Федеральным законом о федеральном бюджете утверждается:

• Перечень главных администраторов доходов ФБ (ст. 184.1 БК РФ, ст. 205 БК РФ).
• Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита ФБ (ст. 184.1 БК РФ, ст. 205 БК РФ).
• Ведомственная структура расходов ФБ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.1 БК РФ, ст. 207 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам РФ и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов ФБ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.1 БК РФ, ст. 205 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам РФ и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов, разделам, подразделам классификации расходов ФБ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ на очередной финансовый год и плановый период.
• Распределение бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, на очередной финансовый год и плановый период (ст. 80 БК РФ, ст. 205 БК РФ).
• Бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ ибюджету города Байконур на очередной финансовый год иплановый период (ст. 205БК РФ).
• Перечень субсидий бюджетам субъектов РФ, предоставляемых из ФБ в целях софинансирования выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Программа государственных внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год иплановый период (ст. 205БК РФ).
• Программа государственных гарантий РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Программа государственных гарантий РФ виностранной валюте на очередной финансовый год иплановый период (ст. 205БК РФ).
• Источники финансирования дефицита ФБ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.1 БК РФ, ст. 205 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидий из ФБ на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций на очередной финансовый год (ст. 205 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).
• Распределение бюджетных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний) на очередной финансовый год и плановый период (ст. 205 БК РФ).

Перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом ФЗ о ФБ, закреплен в ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в Государственную думу одновременно со следующими документами и материалами:

1) основные направления бюджетной, налоговой и таможеннотарифной политики РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

2) предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития РФ за текущий финансовый год (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

3) прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

4) оценка ожидаемого исполнения ФБ за текущий финансовый год (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

5) прогноз основных параметров бюджетной системы РФ, в том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);

6) пояснительная записка к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

7) расчеты по статьям классификации доходов ФБ и источников финансирования дефицита ФБ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);

• расчеты по статьям классификации доходов ФБ;
• расчеты по статьям классификации источников финансирования дефицита ФБ;

8) данные, содержащиеся в реестрах расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств ФБ, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов РФ, на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);

9) перечень публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств ФБ, и расчеты по ним на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);

10) методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в очередном финансовом году и плановом периоде (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

11) перечень и оценка объемов расходных обязательств субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления, по субъектам РФ и порядком определения указанных объемов (ст. 192 БК РФ);

12) паспорта (проекты паспортов) государственных программ РФ, проекты изменений указанных паспортов (ст. 184.2 БК РФ, ст. 192 БК РФ);

13) данные пофедеральной адресной инвестиционной программе, а также данные по объектам капитального строительства, вновь включаемым в проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период, с указанием сроков их строительства, сметной стоимости, наличия проектно-сметной документации с положительным заключением государственной экспертизы, положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, решений о предоставлении земельных участков под строительство (ст. 192 БК РФ);

14) данные по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ). Проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период;

15) верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам (ст. 192 БК РФ);

16) верхний предел и проект структуры государственного внутреннего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода (ст. 192 БК РФ);

17) предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников федеральных казенных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде (ст. 192 БК РФ);

18) расчеты прогнозируемых объемов дополнительных (недополученных) нефтегазовых доходов ФБ, прогнозируемых объемов средств Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода, а также их использования (ст. 192 БК РФ);

19) бюджетный прогноз (проект бюджетного прогноза, проект изменений бюджетного прогноза) РФ надолгосрочный период (ст. 192БК РФ);

20) данные, содержащиеся в реестре источников доходов ФБ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);

21) протокол разногласий по объемам бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в части обеспечения функционирования Президента РФ и его администрации, Конституционного суда РФ, Государственной думы, Совета Федерации и Счетной палаты РФ, предоставляемый в случае наличия разногласий в части обеспечения функционирования указанных органов (ст. 192 БК РФ);

22) предложенные Государственной думой, Советом Федерации, Верховным судом РФ и Счетной палатой РФ проекты бюджетных смет указанных органов на очередной финансовый год и плановый период, предоставляемые в случае возникновения разногласий с Министерством финансов РФ в отношении указанных бюджетных смет (ст. 184.2 БК РФ).

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период правительство РФ вносит в Государственную думу проекты федеральных законов:

1) проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ);

2) проекты федеральных законов о бюджетах о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период (ст. 192 БК РФ).

Исполнение федерального бюджета обеспечивается Правительством РФ. Исполнение бюджетов организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджеты исполняются по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета на основе принципов единства кассы и подведомственности расходов.

Основы исполнения бюджетов закреплены в гл.24 БК РФ. В табл. 3.5 представлены процессы и формирование документов в рамках этапа исполнения бюджета, в табл. 3.6 представлены участники и их полномочия.

Порядок формирования и ведения сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи, бюджетной сметы казенных учреждений, ПФХД бюджетных и автономных учреждений:

• порядок формирования и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета установлен Приказом Минфина России от 30 ноября 2015 г. № 187 н;
• бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в соответствии с Приказом Минфина РФ от 20 ноября 2007 г. № 112 н;
• требования к плану ФХД установлены в приказе Минфина РФ от 28.07.2010 № 81 н.

Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета установлен Приказом Минфина России от 9 декабря 2013 г. № 117н.

Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства РФ установлен Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2017 г. № 230.

Таблица 3.5

Таблица 3.6

Завершение текущего финансового года (ст. 242 БК РФ).

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря.

Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачисление в соответствующие бюджеты производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Указанные операции отражаются в отчетности об исполнении бюджетов отчетного финансового года.

Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.

Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

Не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные вформе субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента РФ, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Отчетность об исполнении федерального бюджета. На данном этапе проводится подготовка и составление участниками бюджетного процесса отчетности об исполнении бюджетов. По итогам текущего финансового года составляется бюджетная отчетность об исполнении бюджетов, направляемая для проверки в органы государственного финансового контроля, а затем на рассмотрение и утверждение в законодательные и представительные органы (табл. 3.7, 3.8).

Информация о порядке и сроках составления, внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности бюджетов, органы, осуществляющие проведение внешней проверки, закреплены в гл. 25.1 БК РФ и гл. 25.2 БК РФ.

Таблица 3.7

Таблица 3.8

Финансовый контроль при исполнении федерального бюджета — это деятельность органов государственной власти, направленная наобеспечение соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Финансовый контроль в бюджетном процессе осуществляется в три этапа:

• предварительный финансовый контроль;
• текущий финансовый контроль;
• последующий финансовый контроль.

В табл. 3.9 перечислены участники этапа и их полномочия.

Таблица 3.9

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки.

Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу.

Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности ипервичных документов.

Под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Результаты обследования оформляются заключением.

Под санкционированием операций понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Итак, бюджетный процесс представляет собой деятельность органов государственной и муниципальной власти по вопросу составления, рассмотрения, утверждения, исполнения, составления отчетности и контроля бюджета. Длительность одного бюджетного процесса составляет около 2,5 лет.

Особенности исполнения бюджета

Исполнение бюджета — это стадия бюджетного процесса, представляет собой наиболее трудоемкий процесс, связанный с деятельностью многочисленных органов исполнительной власти. По сути, на этой стадии происходит основная текущая работа системы налоговых, таможенных и других органов по сбору запланированных налоговых и неналоговых доходов бюджетов, а также распределение имеющихся бюджетных средств в соответствии с законами о бюджете между участниками бюджетного процесса.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Казначейством России. Бюджет исполняется на основе принципа единства кассы и подведомственности расходов.

В настоящее время в Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджета, пришедшая взамен действующей в России с 1918 по 1922 гг. банковской системы кассового исполнения бюджета.

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

- казначейская, при которой на специальные органы финансовой системы (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами.

Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

- банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов выполняет Центральный банк (возможен вариант и коммерческих банков);

- смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов казначейством и Центральным банком.

Казначейство зародилось еще в Древней Руси, когда учреждение Иваном III Казенного приказа (Двора) положило начало возникновению новой приказной системы централизованного управления финансами. Произошел переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному. Счетный Приказ в те времена был высшим финансово-контрольным учреждением и служил некоторым прообразом современных органов казначейства. С 1918 года казначейство было расформировано, и его функции получили новые финансовые органы. Финансирование всего народного хозяйства страны и всего советского аппарата, счетно–бюджетная работа, руководство денежным обращением были переданы организованной казначейской финансовой комиссии, а впоследствии — Наркомату финансов и Народному банку РСФСР, а затем — Министерству финансов СССР и союзных республик, Государственному банку СССР и его территориальным органам.

Действовавшая в советский период банковская система исполнения бюджета обладала существенными недостатками. В частности, средства по поручению Минфина России переводились с главного счета бюджета в Госбанке на счета министерств и ведомств. Министерства и ведомства в качестве главных распорядителей бюджетных средств самостоятельно распределяли эти средства между текущими счетами по учету бюджетных средств нижестоящих распорядителей и получателей бюджета, с которых происходили конечные расчеты с поставщиками.

В результате средства бюджета были рассредоточены по множеству счетов по учету средств федерального бюджета. Централизованный сбор информации о движении финансовых потоков не осуществлялся.

При такой системе исполнения бюджета возможно было контролировать только первую стадию движения денежных средств — с главного счета расходов федерального бюджета на счета главных распорядителей бюджетных средств. В дальнейшем бюджетные средства просто терялись. Отсутствовала система надлежащего государственного финансового контроля. В данных условиях распространенным явлением было нецелевое использование бюджетных средств, а именно: использование бюджетных средств с целью получения дивидендов и процентов от их размещения, расходование средств сверх утвержденных лимитов финансирования.

Отсутствие законодательного регулирования порядка открытия бюджетных счетов явилось главной причиной перемещения большинства счетов бюджетов в коммерческие банки, которые уже не смогли дать гарантии их сохранности. При банковской системе исполнения бюджета не удавалось наладить получение своевременной и достоверной информации о состоянии бюджетных счетов, возникали задержки в перечислении бюджетных средств.

Таким образом, после распада СССР в начале 1990-х гг. в России назрела необходимость создания государственного органа, способного обеспечить жесткий контроль за движением государственных средств, искоренить нецелевое использование бюджетных средств, укрепить финансовую дисциплину на государственном уровне.

Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 (в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года №864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации. С этого момента началось возрождение казначейства в России.

Казначейская система исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что в ее основе лежит принцип единства кассы. Этот принцип означает, что казначейство на едином счете концентрирует все денежные потоки, возникающие в процессе исполнения бюджета, как по доходам, так и расходам бюджета. Вместо множества разрозненных счетов распорядителей бюджетных средств вводится единый счет Казначейства России, на котором отражаются все поступления в федеральный бюджет и все платежи, осуществляемые из федерального бюджета.

В настоящее время Казначейство выполняет следующие функции:

• методологическое и методическое обеспечение;
• осуществление отдельных функций финансовых органов, обеспечение исполнения федерального бюджета;
• кассовое обслуживание;
• учет и распределение поступлений;
• ведение бюджетного (бухгалтерского) учета и составление бюджетной (бухгалтерской) отчетности;
• ведение и обслуживание государственных информационных систем;
• обеспечение деятельности Федерального казначейства;
• осуществление иных функций в установленной сфере деятельности.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов (ст. 241.1 БК РФ):

- учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с БК РФ органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;

- управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы, органы управления государственными внебюджетными фондами или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;

- кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

- все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ;

- органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории;

- органы Федерального казначейства представляют органам управления территориальных государственных внебюджетных фондов, финансовым органам субъектов РФ информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также ФФОМС информацию о кассовых операциях по исполнению бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- органы Федерального казначейства в порядке, установленном Федеральным казначейством, организуют обеспечение наличными денежными средствами организаций, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований).

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Казначейство России открывает в ЦБ РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Казначейством России либо органом государственной власти субъекта РФ.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Пример сводной бюджетной росписи представлен в прил. 2.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи регламентируется приказом Минфина России от 30.11.2015 № 187 н (ред. от 03.07.2018) «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)».

Основные положения сводной бюджетной росписи представлены в ст. 217 БК РФ.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году (ст. 217.1 БК РФ).

В кассовом плане устанавливается предельный объем денежных средств, используемых на осуществление операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета.

На федеральном уровне Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году утвержден приказом Минфина России от 09.12.2013 № 117 н.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

- зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых понормативам, действующим втекущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) обюджете ииными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми всоответствии сположениями БК РФ, сосчетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

- перечисление излишне распределенных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

- зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;

- уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ;

- перечисление Федеральным казначейством излишне распределенных сумм, средств, необходимых для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов занесвоевременное осуществление такого возврата ипроцентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Последовательное описание этапов и процедур исполнения бюджета по доходам и расходам предусматривает право финансовых органов на установление порядка исполнения соответствующего бюджета в рамках установленных БК РФ требований.

Так, исполнение бюджета по расходам определяет обязательные этапы по исполнению бюджета исходя из «жизненного цикла» бюджетного обязательства (принятие, подтверждение, санкционирование оплаты, подтверждение исполнения). Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

• принятие и учет бюджетных и денежных обязательств;
• подтверждение денежных обязательств;
• санкционирование оплаты денежных обязательств;
• подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий и осуществлением мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, в соответствии с платежными документами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с положениями БК РФ.

Для санкционирования оплаты денежных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам дополнительно осуществляется проверка на соответствие сведений о государственном (муниципальном) контракте в реестре контрактов, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и сведений о принятом на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту условиям данного государственного (муниципального) контракта.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в соответствии с положениями БК РФ в Федеральном казначействе, финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования), органе управления государственным внебюджетным фондом РФ.

Лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов открываются в Федеральном казначействе.

Лицевые счета, открываемые вФедеральном казначействе, открываются иведутся впорядке, установленном Федеральным казначейством.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных ст. 236 БК РФ.

В рамках исполнения бюджета предусмотрен термин иммунитет бюджетов. Иммунитетбюджетов бюджетной системы РФ представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 и 242.6 БК РФ.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 статьи 242 БК РФ.

Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачисление в соответствующие бюджеты производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Указанные операции отражаются в отчетности об исполнении бюджетов отчетного финансового года.

Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.

Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, не находящиеся на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

Неиспользованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента РФ, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Итак, исполнение бюджета является одной из наиболее трудоемких и длительных стадий бюджетного процесса. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Исполнение бюджета предусматривает исполнение подоходам ирасходам бюджета. Исполнение бюджета подоходам включает зачисление на единый счет бюджета источников доходов, а также осуществление возврата, зачета иуточнения платежа. Исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование их оплаты, а также подтверждение исполнения денежных обязательств.

Бюджетная отчетность

Единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов РФ.

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ.

План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов РФ.

Бюджетная отчетность включает (ст. 264.1 БК РФ):

1. отчет об исполнении бюджета;
2. баланс исполнения бюджета;
3. отчет о финансовых результатах деятельности;
4. отчет о движении денежных средств;
5. пояснительную записку.

Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета (далее — главные администраторы бюджетных средств) составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ, местную администрацию.

Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Формирование отчетности об исполнении консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов

Финансовые органы городских и сельских поселений представляют бюджетную отчетность вфинансовый орган муниципального района.

Финансовый орган муниципального района представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовые органы внутригородских районов представляют бюджетную отчетность в финансовый орган городского округа с внутригородским делением.

Финансовый орган городского округа с внутригородским делением представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовый орган городского округа либо внутригородского муниципального образования города федерального значения представляет бюджетную отчетность в финансовый орган субъекта РФ.

Органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами представляют бюджетную отчетность в финансовый орган субъекта РФ.

Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство.

Органы управления государственными внебюджетными фондами РФ представляют бюджетную отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в Федеральное казначейство.

Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов РФ.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет отчет об исполнении бюджета субъекта РФ для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца.

Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом внешнего государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с одновременным направлением соответственно в Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местную администрацию.

Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством РФ.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее 1 июня текущего года.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.

Законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицит) бюджета.

Отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

• доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;
• расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;
• расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;
• источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Федеральное казначейство составляет и представляет в Министерство финансов РФ бюджетную отчетность РФ.

Бюджетная отчетность РФ представляется Министерством финансов РФ в Правительство РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ.

Годовой отчет обисполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной думой и утверждению федеральным законом.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной думе подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ.

Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату РФ для внешней проверки.

Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета в срок до 1 июня текущего финансового года.

Правительство РФ направляет не позднее 1 июня текущего финансового года в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

С учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 1 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную думу, а также направляет его в Правительство РФ.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную думу не позднее 1 августа текущего года.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.

В случае отклонения Государственной думой федерального закона об исполнении федерального бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий одного месяца.

Государственная дума рассматривает федеральный закон об исполнении федерального бюджета не позднее 1 октября текущего года.