Государственный и муниципальный финансовый контроль в бюджетной сфере
Государственный (муниципальный) финансовый контроль
При разработке современного законодательства в области регулирования государственного финансового контроля главенствующее значение имеют стандарты Европейской организации высших контрольных органов (Интосаи), Международной организации высших органов финансового контроля, которая объединяет в своих рядах высшие контрольные органы 186 стран и имеет ранг учреждения, сотрудничающего с ООН. Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (табл. 10.1).
Таблица 10.1
| Государственный (муниципальный) финансовый контроль | Вид деятельности/цель |
|---|---|
| Внешний | контрольная деятельность Счетной палаты РФ, контрольносчетных органов субъектов РФ и муниципальных образований |
| Внутренний | контрольная деятельность Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций (далее — органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований) |
| Предварительный | осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ |
| Последующий | осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. |
Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием РФ и подотчетным ему.
С 1995 г. Счетная палата РФ входила в состав Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) и Европейской организации высших органов финансового контроля (EUROSAI). В 1996 г. Счетная палата стала членом Азиатской организации высших органов финансового контроля (ASOSAI), а начиная с 1999 г. активно участвует в деятельности Международного Консорциума по государственному финансовому управлению. Таким образом, само участие в деятельности международного финансового контроля — определенная степень соответствия общепринятым международным стандартам.
Согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации» ей придается статус постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля). Непосредственное осуществление такого аудита возложено на инспектора Счетной палаты.
Результаты деятельности в 2017 г. представлены следующими данными: взыскано сумм в бесспорном порядке/приостановлено (сокращено) предоставление межбюджетных трансфертов по результатам рассмотрения уведомлений Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения 15738,7 млн руб., в 2016 г.— 2620,6 млн руб.
Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются:
- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами;
- государственные (муниципальные) учреждения;
- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
- государственные корпорации (компании), публично-правовые компании;
- хозяйственные товарищества и общества с участием публичноправовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
- юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
Проверка расходов Счетной палаты РФ за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ».
Проверка расходов контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований».
Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций (табл. 10.2).
Таблица 10.2
| Метод контроля | Сущность метода | |
|---|---|---|
| Проверка | совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период | |
| Ревизия | комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом |
|
| Проверка | камеральные | проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу |
| выездные | проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов | |
| встречные | проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля | |
| Обследование | понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Результаты обследования оформляются заключением. |
|
| Санкционирование операций | совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. | |
В табл. 10.3 представлены полномочия органов государственной власти при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля.
Таблица 10.3
| Орган | Полномочия |
|---|---|
| Орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 268.1 БК РФ) | контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных НПА, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета. Проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг |
| Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или МО), (ст. 269.1 БК РФ) | контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; контроль за соответствием содержания проводимой операции коду вида расходов бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета; контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками. |
| Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 269.2 БК РФ) | контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Стандарты осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утверждаются соответственно Министерством финансов РФ. |
Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения
Бюджетным нарушением признается совершенное нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.
К финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, применяются следующие бюджетные меры принуждения:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение (глава 30 БК РФ):
- нецелевое использование бюджетных средств;
- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
- нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (см. табл. 10.4).
Таблица 10.4
| Вид бюджетного нарушения | Бюджетные меры принуждения |
|---|---|
| Нецелевое использование бюджетных средств | Влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) |
| Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита | Влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита |
| Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом | |
| Нарушение условий предоставления бюджетного кредита | Если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления бюджетного кредита, и (или) платы за пользование ими и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). |
| Нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов |
Бюджетные нарушения влекут за собой снижение эффективности государственных расходов и как следствие увеличение дефицита бюджета.
Подтверждением этому может служить оценка качества управления региональными финансами по итогам 2015 года, проведенная Минфином России в 2016 году. Согласно данным Минфина России 31 субъекту РФ присвоена I степень качества управления региональными финансами, характеризующая высокое качество управления, 37 субъектам РФ присвоена II степень качества управления региональными финансами, характеризующая надлежащее качество управления, и 15 субъектам РФ присвоена III степень качества управления, характеризующая ненадлежащее качество управления.
Поэтому основной целью государственного (муниципального) контроля является предупреждение нарушений и выявление нецелевого использования государственных (муниципальных) финансов.