Межбюджетные отношения

Основные теоретические положения бюджетного федерализма
Сущность межбюджетных отношений в России
Межбюджетные трансферты в практике Российской Федерации

Основные теоретические положения бюджетного федерализма

Термин «федерализм» происходит от латинского foederatio (союз, объединение) – «объединение государств на принципах федерализма». Это своеобразная форма государственного устройства, элементы которой начали прослеживаться с начала второго тысячелетия и которая получила современные очертания с конца XVIII в. С экономической точки зрения федерализм подразумевает наличие обособленных региональных звеньев финансовой системы государства, с политической точки зрения это система власти, разделенная между центральным и субнациональными правительствами.

Причины образования подобного сложного политического, территориального устройства (федерации) могут быть различны: «политическое объединение, демократия, народное самоуправление и обеспечение многообразия; средство достижения целей» (D. J. Elazar); «вопрос выгоды всех участников сделки; интерес конкретных государственных и политических деятелей» (W. H. Riker); «решение этнотерриториальных конфликтов; решение реальных политических проблем» (G. Bermeo); «восстание и развязывание гражданской войны; защита от имперских амбиций соседей; поглощение соседей для подготовки агрессии; поглощение соседей без расходов на вооруженную агрессию путем создания их мнимой суверенности; федерализм способствует свободе, поскольку признает свободу действия малых групп (организационных единиц)» (V. P. Makarenko); «механизм согласования интересов» (M. S. Ilchenko); обеспечение экономического роста путем сокращения внутренних барьеров в торговле, за счет эффекта масштаба; усиление политического влияния на другие государства и т. д.

В 1977 г. создана Международная ассоциация центров федеральных исследований (The International Association of Centers for Federal Studies, IACFS) с дислокацией в Канаде. В настоящее время членами Ассоциации являются 16 стран (в том числе Россия) из 28 существующих современных государств, которые относятся к федеративным, что составляет 14% от общего числа стран мира (197 признанных стран по состоянию на 2019 г.).

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство Российского государства, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии, самоопределении народов.

Государственное устройство Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой бюджетного федерализма.

В России становление бюджетного федерализма началось в 1990-х гг. с началом формирования бюджетного законодательства Российской Федерации, но понятие бюджетного федерализма оставалось весьма размытым. В общих чертах под бюджетным федерализмом понималось разграничение бюджетных прав и полномочий в части реализации бюджетного процесса между разными уровнями власти. Большое внимание бюджетному федерализму было уделено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.. Эволюция российского законодательства по бюджетному федерализму представлена в табл. 29.

Таблица 29

Эволюция российского законодательства по бюджетному федерализму
№ п/п	Год принятия документа	Наименование документа	Основные мероприятия, направленные на развитие бюджетного федерализма
1	1991	Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»	Определена трехуровневая структура бюджетной системы, характерная для федеративного государства; закреплена самостоятельность бюджетов
2	1991	Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»	Определены перечни федеральных, региональных и местных налогов; утверждены принципы их закрепления за соответствующими бюджетами
3	1993	Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»	Введено понятие «минимально необходимый бюджет»
4	1993	Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.»	Создан Фонд финансовой поддержки регионов (фонд дотации)
5	1998	Бюджетный кодекс РФ	Определен порядок распределения доходных источников между бюджетами бюджетной системы; определено понятие расходных полномочий
6	1998	Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.	Заложены основы методического обеспечения выравнивания возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных социальных гарантий
7	1999	Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»	Определены предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, финансируемые из регионального бюджета
8	2001	Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.	Создана законодательная база, по-новому регулирующая финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней: упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, разграничены полномочия между уровнями власти, установлены доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов
9	2003	Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»	Упорядочена структура органов местного самоуправления, определены вопросы местного значения
10	2004	Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг.	Усовершенствовано среднесрочное финансовое планирование; разработаны инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, и введены в систему планирования межбюджетных трансфертов
11	2006	Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг.	Укреплена финансовая самостоятельность субъектов РФ; повышена прозрачность региональных и муниципальных финансов
12	2009	Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.	Разработан и внедрен в работу порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами
13	2010	Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.	Внедрены программно-целевых принципы организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; совершен переход к «программному» бюджету; создана информационная среда для осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти
14	2014	Государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения»	Утратила силу до окончания запланированного срока действия
15	2014 (срок реализации – 2024)	Государственная программа «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»	Цель в части развития бюджетного федерализма: обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, повышение качества управления государственными финансами

Достаточно часто в российском законодательстве используется понятие «бюджетный федерализм», но ни в одном из перечисленных документов не дается его четкого определения. В результате и в научной литературе не существует единого мнения (табл. 30).

Таблица 30

Подходы к определению понятия «бюджетный федерализм»
Автор	Термин	Определение
Акперов И. Г.	Бюджетный федерализм	Форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет общегосударственных интересов, интересов субъекта Федерации и интересов населения на всей территории страны
Ермасова Н. Б.	Бюджетный (фискальный) федерализм	Политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в одной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе
Нешитой А. С.	Бюджетный федерализм	Разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней
Подпорина И. В.	Бюджетный федерализм	Форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса
Поляк Г. Б.	Финансово-бюджетный федерализм	Разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере
Романовский М. В., Врублевская О. В.	Бюджетный федерализм	Принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления
Сомоев Р. Г.	Бюджетный федерализм	Принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов Федерации, основанный на учете общегосударственных интересов

Бюджетный федерализм – система взаимодействия органов разных уровней власти в ходе реализации бюджетного процесса с целью справедливого и эффективного распределения ресурсов для обеспечения максимально возможного качества и количества государственных и муниципальных услуг на территории всей страны с учетом объективно сложившихся условий.

В учебно-методической литературе часто используется понятие «принципы бюджетного федерализма», но перечень этих принципов у каждого автора различен. Если проанализировать российские нормативные документы (в соответствии с табл. 31), в том числе Бюджетный кодекс, в части принципов бюджетной системы, то к принципам бюджетного федерализма можно отнести:

единство бюджетного законодательства;
обеспечение органов власти каждого уровня финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения закрепленных полномочий;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти всех уровней;
самостоятельность реализации бюджетного процесса на каждом уровне бюджетной системы страны;
реализация межтерриториального бюджетного выравнивания с целью обеспечения единого уровня жизни населения в стране через систему межбюджетных трансфертов.

В зависимости от того, насколько четко реализуются перечисленные принципы, от перечня и объемов применяемых инструментов межтерриториального выравнивания различают разные модели (формы, типы, концепции) бюджетного федерализма, причем каждый автор использует свои классификационные критерии. Например, исследование Э. В. Пешиной и А. А. Стрекаловой основано на изучении международного опыта построения системы отношений центра и территорий, в первую очередь США, так как именно это государство прошло в своей истории через максимальное количество вариантов соотношения интересов разных уровней власти, и американский опыт зачастую перенимался другими государствами. Основные положения этого исследования представлены в табл. 31.

Таблица 31

Основные характеристики концепций фискального федерализма США
№ п/п	Наименование концепции (тип федерализма)	Основные положения концепции	Период, гг.
1	Национально-центричный федерализм	Правительства штатов рассматриваются в качестве подчиненных федеральному правительству	1789–1825
2	Государственно–центричный федерализм	Национальное государство, как и сами государства, образовано народом, поэтому национальное правительство (федеральное) должно быть подчинено государственным правительствам (штатам)	1825–1868
3	«Теория прав штатов»	Недопустимо сосредоточение обширных полномочий в федеральном правительстве; любые полномочия, не прописанные для федерального правительства в Конституции, должны сохраняться для правительств штатов; каждый штат имеет свои собственные интересы, потребности и полномочия; территориальные (государственные и местные) правительства лучше знают потребности своих граждан, чем федеральное правительство; любой штат имеет право на выход из созданного союза; штаты обладают правом ратификации федеральных законов на своей территории	1825–1850
4	Дуальный федерализм	Предметы ведения между федерацией и субъектами федерации разделяются таким образом, чтобы оба уровня управления были независимы друг от друга и обладали самостоятельным суверенитетом	1868–1938
5	Кооперативный федерализм	Субъекты федерации и муниципалитеты представляют подчиненные звенья единого административного аппарата с задачами реализации эффективных действий по достижению целей, определенных федеральным правительством	1933–1964
6	Креативный федерализм	Тесное сотрудничество национального, государственных и местных органов власти; расширение роли национального правительства в целях достижения социально значимых результатов; совместное планирование, разработка и финансирование национальных программ; использование национальным правительством территориальных органов власти в качестве посредников для реализации своей политики; партнерство национального правительства, штатов, муниципалитетов и некоммерческих организаций; перегруженный механизм сотрудничества и «сквозных правил»; расширение системы грантовой помощи территориальным органам власти с использованием финансирования частных организаций; взаимодействие национального правительства с местными органами власти, иногда минуя власти штатов	1964–1969
7	Новый федерализм:	Передача отдельных полномочий федерального правительства правительствам штатов
7.1	первый новый федерализм	Территориальные органы власти ближе к людям и лучше знают их потребности; распределение налоговых поступлений в пользу территориальных бюджетов; расширение возможностей получения федеральных грантов для территорий на формульной основе; право территориальных правительств самостоятельно принимать решения о привлечении федеральных средств в свои программы; объединение категориальных грантов в целевые денежные субсидии федерального правительства штатам	1969–1974
7.2	второй новый федерализм (федерализм)	Сокращение количества и объема грантов территориям; федеральные деньги направляются непосредственно государственным правительствам, а не местным органам власти; достижение экономии бюджетных средств на федеральном уровне; увеличение долга территорий	1981–1989
8	Принудительный федерализм	Основная часть федеральных грантов направляется на выплаты физическим лицам в виде социального обеспечения; верховенство федеральной власти над государственной приводит к возможностям вмешательства в дела штатов; мандаты обнародуются федеральным правительством без соответствующего финансового обеспечения, позволяющего территориальным органам их выполнять; федеральные ограничения налогообложения и заимствований в штатах; федерализация уголовного права; сокращение федеральных межправительственных организаций; снижение политического сотрудничества	с 1990 г.

Многие авторы при описании моделей бюджетного федерализма отталкиваются от названия страны («германская модель», «мексиканская модель» и т. д.).

Разумеется, очень сложно дать общие характеристики всем тонкостям взаимоотношений органов власти в странах, различающихся уровнем социально-экономического развития, позициями на международном рынке, ролью в мировой экономике. Так же сложно учесть временной фактор – вряд ли сейчас можно найти в каком-либо государстве вариант отношений центра и территорий, характерный для США конца XVIII века. К тому же в современной мировой практике теория федерализма применяется уже не только к федеративным государствам, но и к унитарным. Поэтому главным критерием классификации моделей бюджетного федерализма считаем приоритетность интересов центрального правительства (центра) или территориальных правительств (территорий – субъектов федерации, муниципальных образований). На этом основании можно выделить две группы моделей бюджетного федерализма:

1) модели централизованного федерализма, для которых характерны: приоритетность федерального бюджетного и налогового законодательства; ограниченность возможностей территорий устанавливать собственные источники доходов, в том числе «территориальных налогов»; поступление большей части доходов консолидированного бюджета страны в центральный бюджет; финансирование основного объема социальных функций территориальными бюджетами при их нормативном регулировании центром; «условная» самостоятельность территорий в части реализации бюджетного процесса – организационная, но не финансовая; связанная с этим значимая роль перераспределительных трансфертов; зависимость большей части территорий от финансовой помощи центра;

2) модели децентрализованого федерализма, для которых характерны: самостоятельность территорий в части установления собственных доходных источников, в том числе через введение «территориальных налогов» или установления территориальных надбавок к федеральным налогам; более равномерное распределение доходов консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы; финансовая самодостаточность территориальных бюджетов; ограниченность перечня инструментов финансовой помощи от вышестоящих бюджетов (как правило, такая помощь предоставляется только на выполнение конституционных социальных гарантий и не затрагивает стимулирование экономического развития).

Какой бы вариант выстраивания взаимоотношений между центром и территориями не выбрала страна, она столкнется не только с преимуществами выбранного подхода, но и с его недостатками (табл. 32).

Таблица 32

Преимущества и недостатки моделей бюджетного федерализма
Модели	Преимущества	Недостатки
Модели централизованного федерализма	− Возможность получения безвозмездной финансовой помощи от вышестоящего бюджета; − примерно одинаковая доступность и качество государственных и муниципальных услуг по территории всей страны; − примерно одинаковый уровень жизни на всей территории страны	− Отсутствие возможности увеличения собственной доходной базы территориальных бюджетов; − несоответствие собственных доходов закрепленным за территориями полномочиям; − отсутствие стимулов для развития финансовой самостоятельности территорий («иждивенчество» нижестоящих бюджетов)
Модели децентрализованого федерализма	− Возможности самостоятельного регулирования территориями базы своих доходных источников; − заинтересованность территорий в своем социально-экономическом развитии	− Существенные различия в уровне жизни между регионами страны; − отсутствие компенсации объективной разницы в расходах на обеспечение государственных и муниципальных услуг (коммунальных услуг, услуг общественного транспорта и т. п.)

При выборе модели бюджетного федерализма необходимо принимать во внимание национальный менталитет, особенности исторического развития и актуальные социально-экономические условия.

Сущность межбюджетных отношений в России

В первой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетным отношениям была посвящена отдельная глава. Межбюджетные отношения трактовались как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Данное определение нельзя считать удачным, т. к. не указана даже сфера, в которой реализуются такие отношения. В 2004 г. эта глава была переименована в «Межбюджетные трансферты», и в актуальной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие «межбюджетные отношения» отсутствует.

В учебной литературе достаточно много трактовок понятия «межбюджетные отношения». Многие авторы основывают свои определения на трактовке Бюджетного кодекса Российской Федерации, но уточняют связь таких отношений с бюджетным процессом. Например, А. С. Нечаев, Д. А. Антипин, О. В. Антипина определяют межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми организациями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такой же формулировки придерживается И. Н. Мысляева: «это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». П. В. Савченко, И. А. Погосов, Е. Н. Жильцова связывают межбюджетные отношения только со «взаимодействиями между бюджетами разных уровней: федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений)», а не деятельностью органов власти.

Межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В основе межбюджетных отношений лежат следующие положения:

разграничение доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;
равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом; местных – во взаимоотношениях с региональным.

Таким образом, система эффективных межбюджетных отношений, как минимум, должна включать:

распределение бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями;
распределение доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов;
систему взаимопомощи (межбюджетных трансфертов).

Перечень бюджетных полномочий каждого публично-правового образования Российской Федерации закреплен Бюджетным кодексом Российской Федерации (табл. 33).

Таблица 33

Бюджетные полномочия публично-правовых образований Российской Федерации
№ п/п	Полномочие	РФ	Субъект РФ	МО
1.1	Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений	+
2.	Определение основ бюджетного процесса	+
3.	Установление порядка реализации бюджетного процесса	+	+	+
4.	Реализация бюджетного процесса	+	+	+
5.	Установление порядка составления и представления бюджетной отчетности	+	+
6.	Определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований	+	+
7.	Установление и исполнение расходных обязательств	+	+	+
8.	Определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ	+
9.	Определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы РФ	+
10.	Установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов	+	+
11.	Определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов	+
12.	Определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ	+
13.	Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ	+
14.	Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов	+	+	+
15.	Предоставление межбюджетных трансфертов	+	+	+
16.	Определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга	+
17.	Осуществление заимствований, предоставление гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление долгом и активами	+	+	+
18.	Установление основ бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения	+
19.	Установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации	+	+	+
20.	Установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов	+
21.	Установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти РФ (органами государственной власти субъектов РФ) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления)	+
22.	Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий нижестоящих органов власти	+	+
23.	Установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ	+
24.	Установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применение бюджетных мер принуждения	+
25.	Установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов соответствующего уровня по вопросам регулирования бюджетных правоотношений		+	+
26.	Установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ	+
27.	Иные бюджетные полномочия	+	+	+
Итого		27	13	9

Бюджетные полномочия – установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Глядя на распределение бюджетных полномочий, можно сделать вывод, что Российская Федерация определяет нормативные основы любых бюджетных правоотношений. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут самостоятельно регулировать некоторые вопросы в части реализации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, но с учетом федеральных положений.

Распределение доходов бюджетов необходимо рассматривать в разрезе налоговых и неналоговых доходов. Более сложной является система распределения налоговых доходов, т. к. здесь необходимо учитывать: во-первых, к какому уровню относится сам налог (федеральный, региональный или местный); во-вторых, бюджетные полномочия, касающиеся установления нормативов отчислений от налогов – например, Российская Федерация устанавливает нормативы отчислений от федеральных налогов в пользу субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации – от региональных налогов и тех, которые получены по нормативам отчислений от федерального уровня, в пользу муниципального образования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает нормативы распределения только для федеральных налогов (табл. 34), закрепляет региональные и местные налоги за соответствующими бюджетами. Но субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в виде муниципального района и городского округа с внутригородским делением вправе полностью или частично передать свои налоговые доходы в нижестоящий бюджет.

При распределении неналоговых доходов необходимо помнить, что чаще всего имеет место взаимосвязь: неналоговые доходы поступают в бюджет публично-правового образования за счет использования его собственности. Но есть некоторые исключения, например, по землям федеральной собственности (табл. 35).

Таблица 34

Распределение налогов по уровням бюджетной системы, процент от суммы доходов по соответствующему налогу
№ п/п	Налог	Уровень налога	ФБ (ст. 50)	РБ (ст. 56)	МБ
№ п/п	Налог	Уровень налога	ФБ (ст. 50)	РБ (ст. 56)	городское поселение (ст. 61)	сельское поселение (ст. 61.5)	муниципальный район (ст. 61.1)	городской округ (ст. 61.2)	- городской округ с внутриго родским делением (ст. 61.3)	внутригородские районы (ст. 61.4)
1.	налог на прибыль организаций	Ф	15	85	–	–	–	–	–	–
2.	налог на прибыль иностранных организаций	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
3.	налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции	Ф	25	75	–	–	–	–	–	–
4.	налог на добавленную стоимость	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
5.	налог на доходы физических лиц	Ф	–	85	10	2	15/5/13**	15	15	–
6.	налог на доходы физических лиц, уплачиваемый иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории РФ трудовой деятельности на основании патента	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
7.	акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья	Ф	50	50	–	–	–	–	–	–
8.	акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
9.	акцизы на спиртосодержащую продукцию	Ф	50	50	–	–	–	–	–	–
10.	акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята	Ф	20	80	–	–	–	–	–	–
11.	акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, включающую пиво, вина, фруктовые вина, игристые вина (шампанские), винные напитки, изготавливаемые без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
12.	акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9% включительно	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
13.	акцизы на табачную продукцию	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
14.	акцизы на автомобили легковые и мотоциклы	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
15.	акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ	Ф	12	88	–	–	–	–	–	–
16.	акцизы на средние дистилляты, производимые на территории РФ	Ф	50	50	–	–	–	–	–	–
17.	акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
18.	налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный)	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
19.	налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного)	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
20.	налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
21.	налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых)	Ф	40	60	–	–	–	–	–	–
22.	налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
23.	налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории РФ	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
24.	регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный)	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
25.	регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного)	Ф	95	5	–	–	–	–	–	–
26.	регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории РФ при выполнении соглашений о разделе продукции	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
27.	сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов	Ф	20	80	–	–	–	–	–	–
28.	водный налог	–	100	–	–	–	–	–	–	–
29.	сборы за пользование объектами животного мира	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
30.	государственная пошлина (по услугам органов власти соответствующего уровня)	Ф/Р/М	100	100	100	100	100	100	100	–
31.	государственная пошлина за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления и (или) документов, необходимых для их совершения, в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг	Ф	50	50	–	–	–	–	–	–
32.	государственная пошлина за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи заявления и (или) документов, необходимых для их совершения, в электронной форме и выдачи документов через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг	Ф	75	25	–	–	–	–	–	–
33.	государственная пошлина за совершение уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией аттракционов	Ф	–	100	–	–	–	–	–	–
34.	акцизы на нефтяное сырье, направленное на переработку	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
35.	акцизы на темное судовое топливо, производимое на территории РФ	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
36.	налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья	Ф	100	–	–	–	–	–	–	–
37.	налог на профессиональный доход	Ф	–	63****	–	–	–	–	–	–
38.	налог на имущество организаций	Р	–	100	–	–	–	–	–	–
39.	налог на игорный бизнес	Р	–	100	–	–	–	–	–	–
40.	транспортный налог	Р	–	100	–	–	–	–	–	–
41.	земельный налог	М	–	–	100	100	100*	100	100	100
42.	налога на имущество физических лиц	М	–	–	100	100	100*	100	100	100
43.	налог по упрощенной системе налогообложения	спец. режим	–	100	–	–	–	–	–	–
44.	единый сельскохозяйственный налог	спец. режим	–	–	50	30	100/50/70**	100	100	–
45.	единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	спец. режим	–	–	–	–	100	100	100	–
46.	налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения	спец. режим	–	–	–	–	100	100	100	–

* – взимаемый на межселенных территориях
** – взимаемый на территориях городских поселений
*** – взимаемый на территориях сельских поселений
**** – оставшаяся часть налога на профессиональный доход в размере 37% зачисляет в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования

Таблица 35

Распределение неналоговых доходов по уровням бюджетной системы, процент от суммы дохода
№ п/п	Доходы	ФБ (ст. 51)	РБ (ст. 57)	МБ (ст. 62)
№ п/п	Доходы	ФБ (ст. 51)	РБ (ст. 57)	городское поселение	сельское поселение	муниципальный район	городской округ	городской округ с внутригородским делением	внутригородские районы
1.	Доходы от использования имущества, находящегося в собственности публично-правового образования	100	100	100	100	100	100	100	100
2.	доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней)	100	100	100	100	100	100	100	100
3.	доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, находящимися в ведении органов власти соответствующего уровня	100	100	100	100	100	100	100	100
4.	часть прибыли унитарных предприятий, созданных публично-правовым образованием, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, – в размерах, устанавливаемых Правительством РФ	100	100	100	100	100	100	100	100
5.	лицензионные сборы	100	–	–	–	–	–	–	–
6.	таможенные пошлины и таможенные сборы	100	–	–	–	–	–	–	–
7.	плата за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы за использование лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в собственности публично-правового образования	100	100	100	100	100	100	100	100
8.	плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности публично-правового образования	100	100	100	100	100	100	100	100
9.	плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям	100	–	–	–	–	–	–	–
10.	плата за негативное воздействие на окружающую среду	5	40	–	–	55	55	55	–
11.	консульские сборы	100	–	–	–	–	–	–	–
12.	патентные пошлины	100	–	–	–	–	–	–	–
13.	плата за предоставление государственными органами, государственными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями, за исключением случая, когда предоставление указанных документов осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг	100	100	–	–	–	–	–	–
14.	плата за предоставление федеральными государственными органами, федеральными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями, в случае, когда предоставление указанных документов осуществляется через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг	50	50	–	–	–	–	–	–
15.	плата за предоставление федеральными государственными органами, федеральными казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями, в случае подачи заявления о предоставлении сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), в электронной форме и выдачи указанных документов через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг	75	25	–	–	–	–	–	–
16.	сборы в счет возмещения фактических расходов, связанных с совершением консульских действий	100	–	–	–	–	–	–	–
17.	утилизационные сборы	100	–	–	–	–	–	–	–
18.	разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, предусмотренных в лицензии (за исключением участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, и участков недр местного значения)	100	–	–	–	–	–	–	–
19.	разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов	–	100	–	–	–	–	–	–
20.	разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, при пользовании недрами на территории РФ по участкам недр местного значения	–	100	–	–	–	–	–	–
21.	регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами на территории РФ	40	60	–	–	–	–	–	–
22.	регулярные платежи за пользование недрами, взимаемые с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ	100	–	–	–	–	–	–	–
23.	плата, полученная по результатам конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта, находящегося в федеральной собственности или ее части	100	–	–	–	–	–	–	–
24.	плата от продажи на аукционе права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в федеральной собственности	100	–	–	–	–	–	–	–
25.	сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр (кроме участков недр местного значения)	100	–	–	–	–	–	–	–
26.	сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр местного значения	–	100	–	–	–	–	–	–
27.	плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в собственности публично-правового образования	100	100	100	100	100	100	100	100
28.	плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ	–	не более 50	не менее 50	не менее 50	не менее 50 (для расположенных на межселенной территории)	не менее 50	не менее 50	–
29.	плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся в границах соответствующего муниципального образования	–	–	50	–	50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях)	100	100	–
30.	плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным в отношении земельных участков, находящихся в собственности публично-правового образования	100	100	100	100	100	100	100	100
31.	плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами исполнительной власти субъектов РФ, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ	–	не более 50	не менее 50	не менее 50	не менее 50 (для расположенных на межселенной территории)	не менее 50	не менее 50	–
32.	плата по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся в границах соответствующего муниципального образования	–	–	50	–	50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях)	–	–	–
33.	прибыль Центрального банка РФ, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей	75%	–	–	–	–	–	–	–
34.	доходы от внешнеэкономической деятельности	100	–	–	–	–	–	–	–
35.	средства, полученные организациями от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей	100	–	–	–	–	–	–	–
36.	средства, полученные от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей	100	–	–	–	–	–	–	–
37.	декларационный платеж	–	100	–	–	–	–	–	–
38.	доходы от продажи земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, от передачи в аренду таких земельных участков, от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков	–	не более 50	не менее 50	не менее 50	не менее 50 (для расположенных на межселенной территории)	не менее 50	не менее 50	–
39.	доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах публично-правового образования	–	–	50	–	50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и межселенных территорий)	100	100	–
40.	доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий РФ по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ	–	не более 50	не менее 50	не менее 50	не менее 50 (для расположенных на межселенной территории)	не менее 50	не ме нее 50	–
41.	плата от продажи на аукционе права на заключение договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в собственности субъекта РФ	–	100	–	–	–	–	–	–
42.	плата, полученная по результатам конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта, находящегося в собственности субъекта РФ или ее части	–	100	–	–	–	–	–	–
43.	доходы от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена	–	–	50	–	50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях)	100	100	–
44.	средства от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена	–	–	50	–	50 (для расположенных в границах городских поселений) 100 (для расположенных в границах сельских поселений и на межселенных территориях)	–	–	–

В основу разграничения расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы заложены положения не только Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и других нормативных актов федерального уровня:

1) Конституции Российской Федерации, которая разграничивает предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72 Конституции);

2) Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который определяет полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 26.3 Закона);

3) Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет вопросы местного значения и права органов местного самоуправления (глава 3 Закона).

Разграничены не только сами расходы непосредственно, но расходные полномочия. Такое распределение подразумевает:

нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов;
обеспечение расходных полномочий финансовыми средствами;
непосредственно осуществление финансирования (предоставления) общественных услуг.

Комплексный анализ этих законов позволяет определить сферы деятельности, закрепленные за каждым уровнем власти и, соответственно, бюджетной системы (табл. 36).

Таблица 36

Распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы*
Сфера экономической деятельности	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Непосредственное осуществление финансирования
1. Ядерная энергетика	Ф	Ф	Ф
2. Охрана окружающей среды (экология)	Ф	Ф,Р	Р,М
3. Дорожное хозяйство	Ф	Ф,Р,М	Ф,Р,М
4. Транспорт	Ф	Ф,Р,М	Ф,Р,М
5. Образование
5.1. Дошкольное	Ф,М	Р,М	М
5.2. Общее	Ф,Р,М	Р,М	М
5.3. Среднее профессиональное	Ф,Р	Р	Р
5.4. Высшее	Ф	Ф	Ф
6. Культура	Ф	Ф,Р,М	Р,М
7. Здравоохранение	Ф,Р	Ф,Р,М	Р,М
8. Социальная политика
8.1. Пенсионное обеспечение	Ф	Ф	М
8.2. Социальное обеспечение	Ф,Р,М	Ф,Р,М	Р,М
9. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	Ф	Ф,Р	Ф,Р
10. Внешнеэкономическая деятельность	Ф	Ф,Р	Ф,Р
11. ЖКХ	М	М	М
12. Метеорологические службы	Ф	Ф	Ф
13. СМИ	Ф	Ф,Р,М	Ф,Р,М
14. Туризм	Ф	Р,М	Р,М

* Ф – Российская Федерация,
Р – субъект Российской Федерации,
М – муниципальное образование.

При разделении конкретных доходов между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

стабильность: чем в большей степени налоговые доходы зависят от экономической ситуации, тем выше должен быть уровень бюджета, за которым закрепляется этот источник доходов и полномочия по его регулированию;
экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджета должны закрепляться налоговые и неналоговые доходы, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от результативности экономического регулирования органами власти данного уровня;
территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения объекта налогообложения между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше бюджет, в который он поступает;
равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность размещения объекта налогообложения, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше бюджет, в который он поступает;
социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны закрепляться за федеральным уровнем власти;
бюджетная ответственность: сборы в виде платежей за государственные (муниципальные) услуги должны поступать в бюджет, финансирующий их.

Критерии разграничения расходных полномочий между властями разных уровней были определены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.:

субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих государственных (муниципальных) услуг);
территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих государственных (муниципальных) услуг);
внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
эффект территориальной дифференциации (чем выше территориальные различия в производстве и потреблении государственных (муниципальных) услуг, тем из более низких бюджетов они должны финансироваться);
эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).

В табл. 37 представлено распределение источников финансирования дефицитов бюджетов.

Как видно из табл. 37, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут использовать для покрытия дефицитов своих бюджетов как источники внутреннего, так и внешнего финансирования; органы местного самоуправления – только источники внутреннего финансирования. По факту внешние источники используются для покрытия дефицита федерального бюджета, объем их гораздо меньше объема внутренних источников.

Региональные органы власти, как правило, не прибегают к источникам внешнего финансирования.

Таблица 37

Распределение источников финансирования дефицита бюджетов
№ п/п. Источник	ФБ (ст. 94)	РБ (ст. 95)	МБ (ст. 96)
1. Источники внутреннего финансирования дефицитов (в валюте РФ)
1.1. разница между средствами, поступившими от размещения государственных/муниципальных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение	+	+	+
1.2. разница между полученными и погашенными бюджетными кредитами	+	+	+
1.3. разница между полученными и погашенными кредитами кредитных организаций	+	+	+
1.4. разница между полученными и погашенными кредитами международных финансовых организаций	+	+
1.5. изменение остатков средств на счетах по учету средств в течение соответствующего финансового года	+	+	+
1.6. разница между полученными и погашенными бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (в иностранной валюте)		+	+
1.7. иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета	+	+	+
1.7.1. поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правового образования	+	+	+
1.7.2. поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение, находящиеся в собственности соответствующего публично-правового образования	+	+
1.7.3. курсовая разница по средствам бюджета	+	+	+
1.7.4. объем средств, направляемых на исполнение государственных/муниципальных гарантий, в случае, если их исполнение ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу	+	+	+
1.7.5. объем средств, направляемых на исполнение гарантий в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу		+	+
1.7.6. объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств		+	+
1.7.7. разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов	+	+	+
1.7.8. разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов	+	+	+
1.7.9. разница между суммой средств, полученных от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований)	+
1.7.10. разница между суммой средств, полученных от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов	+
1.7.11. разница между средствами, перечисленными с единого счета по учету средств бюджета, и средствами, зачисленными на единый счет, при проведении операций по управлению остатками средств на едином счете	+	+	+
1.7.12. прочие источники	+
2. 2) Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов (в иностранной валюте)
2.1. разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение	+	+
2.2. разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц	+
2.3. разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами кредитных организаций	+
2.4. разница между полученными и погашенными субъектом РФ кредитами иностранных банков в иностранной валюте		+
2.5. иные источники:	+	+
2.5.1. объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий, если исполнение гарантом государственных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу	+	+
2.5.2. разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов	+
2.5.3. объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта РФ в иностранной валюте		+
2.5.4. прочие источники	+

Характерной чертой российского бюджетного федерализма является зачисление бóльшей части доходов консолидированного бюджета на федеральный уровень (табл. 38). При этом расходы на образование, здравоохранение и иные социально-культурные мероприятия осуществляются в большей степени за счет региональных и местных бюджетов.

Таблица 38

Распределение доходов консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы России за 2006–2018 гг., %
Бюджет	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Консолидированный бюджет	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100
Федеральный бюджет	62	62	60	55	56	60	61	61	62	59	58	58	61
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	38	38	40	45	44	40	39	39	38	41	42	42	39

В результате возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях бюджетной системы), что приводит к необходимости создания системы межбюджетных трансфертов – безвозмездной финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. На проблему распределения доходов так же накладывается горизонтальный дисбаланс, связанный с неравномерностью социально-экономического развития территорий.

Межбюджетные трансферты в практике Российской Федерации

К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:

при несбалансированности бюджетной системы, когда доходы централизованы в большей степени, чем расходы;
для выравнивания возможностей территорий предоставления жителям стандартного набора государственных (муниципальных) услуг;
для создания у территорий материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам;
для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов, когда причиной такого роста стало решение вышестоящего органа власти.

Порядок предоставления межбюджетных трансфертов регламентируется главой 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы. Формы межбюджетных трансфертов представлены в табл. 39.

Из трех видов трансфертов наибольший интерес, споры и дискуссии вызывают дотации. В частности, это связано с тем, что дотации носят безвозмездный характер и не имеют целевой направленности (в отличие от субвенций и субсидий). Получение дотаций из вышестоящего бюджета в некоторых случаях определяет возможность существования субъекта Российской Федерации или муниципального образования, для которых характерны низкие показатели экономического развития. В бюджетах многих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дотации составляют более 50%.

Таблица 39

Формы межбюджетных трансфертов*
Наименование трансферта	Из федерального бюджета (ст. 129)	Из регионального бюджета (ст. 134)	Из местного бюджета (ст. 142)
Дотации	+ ↓	+ ↓	+ ↓
Субсидии	+ ↓	↑ + ↓	↑ + ↓
Субвенции	+ ↓	↑ + ↓	+ ↓
Иные	+ ↓	+	+
Бюджетам государственных внебюджетных фондов	+

* Стрелкой обозначено движение денежных средств – либо на нижестоящий уровень бюджетной системы, либо на вышестоящий.

Дотация – межбюджетный трансферт, предоставляемый на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотация всегда предоставляется из вышестоящего в нижестоящий бюджет. Основное назначение дотации – выравнивание бюджетной обеспеченности публично-правовых образований нижестоящего уровня, то есть создание условий для возможности оказания гражданам стандартного набора государственных (муниципальных) услуг. Дотации не имеют четкой цели предоставления, в целом же они направляются на выполнение публично-правовым образованием своих расходных полномочий.

Порядок планирования дотаций субъектам Российской Федерации устанавливается органами государственной власти Российской Федерации, дотаций муниципальным образованиям – органами власти субъектов Российской Федерации.

В основе расчета величины дотации лежит понятие «уровень расчетной бюджетной обеспеченности», который отражает возможность публично-правового образования обеспечить финансирование выполнения всех своих функций.

Дотации предоставляются тем субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Бюджетная обеспеченность субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле:

БОi = ИНПi / ИБРi,

где БОi – уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;
ИНПi – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;
ИБРi – индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Показатель применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

ИНПi = (НПi/Нi)/ Σ(НПi/Нi),

где ИНПi – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;
НПi – налоговый потенциал субъекта Российской Федерации;
Нi – численность постоянного населения субъекта Российской Федерации на конец отчетного года.

Индекс бюджетных расходов – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема государственных (муниципальных) услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Индекс применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Показатели ИНП и ИБР субъектов Российской Федерации позволяют выявить ряд зависимостей (табл. 40).

Таблица 40

Зависимости в процессе расчета индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР)
Показатель	Характеристика территории
ИНП >	Территория (регион) характеризуется более высоким уровнем экономического развития по сравнению со средним уровнем по всем аналогичным территориям (субъектам РФ)
ИНП <	Территория (регион) характеризуется более низким уровнем экономического развития по сравнению со средним уровнем по всем аналогичным территориям (субъектам РФ)
ИБР >	Территория (регион) характеризуется объективными особенностями или факторами (климат, удаленность, национальная специфика и пр.), которые ведут к росту стоимости оказания государственных и муниципальных услуг по сравнению со средним уровнем по всем аналогичным территориям (субъектам РФ)
ИБР <	Территория (регион) характеризуется объективными особенностями или факторами (климат, удаленность, национальная специфика и пр.), которые ведут к снижению стоимости оказания государственных и муниципальных услуг по сравнению со средним уровнем по всем аналогичным территориям (субъектам РФ

Таким образом, уровень бюджетной обеспеченности определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и уровнем расходов бюджета, необходимых для обеспечения гражданина гарантированным перечнем государственных и муниципальных услуг с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя в разных регионах страны.

Дотация предоставляется, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности публично-правового образования ниже установленного порога. Как правило, на уровне Российской Федерации таким порогом является единица, в субъектах Российской Федерации чаще всего показатель менее единицы.

Как правило, не получают дотации из федерального бюджета 10–15 субъектов Российской Федерации, остальные являются дотационными. Ежегодно наибольшие объемы дотаций получают Республика Дагестан, Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Республика Крым, Чеченская Республика, Алтайский край, Республика Тыва, Республика Бурятия, Ставропольский край, Республика Башкортостан, Ростовская область, Чукотский а. о. Для более точной оценки уровня дотационности территории стоит оценить размер дотации в расчете на одного жителя, так как получателями государственных (муниципальных) услуг являются граждане, проживающие на конкретной территории. При таком расчете перечень субъектов Российской Федерации, в наибольшей степени зависящих от помощи федерального бюджета, существенно не меняется, но меняются их позиции: на первое место выходит Чукотский автономный округ, в котором размер дотации в расчете на одного жителя в последние годы составляет около 200 тыс. руб. При этом разрыв между субъектом Российской Федерации, занимающим первое место по величине дотации в расчете на одного жителя, и субъектом, занимающим последнее место в списке дотационщиков, может составлять 300–700 раз.

С целью обеспечения принципа единства бюджетной системы дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектам Российской Федерации рассчитываются по единой методике, разработанной Министерством финансов Российской Федерации. В свою очередь каждый субъект Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с бюджетными полномочиями, разрабатывает свою аналогичную методику, опираясь на федеральный вариант и требования Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Например, нормативными документами Свердловской области установлен следующий порядок планирования дотаций из областного бюджета бюджетам городских округов и муниципальных районов.

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности городских округов распределяются между городскими округами, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня бюджетной обеспеченности, соответствующего среднему показателю (это значение каждый год определяется в ходе планирования, и оно, как правило, меньше единицы).

Бюджетная обеспеченность рассчитывается по формуле:

УБОi = ИНПi / ИБРi,

где УБОi – уровень бюджетной обеспеченности i-го городского округа;
ИНПi – индекс налогового потенциала i-го городского округа;
ИБРi – индекс бюджетных расходов i-го городского округа.

Налоговый потенциал городского округа – оценка налоговых доходов, которые могут быть получены бюджетом городского округа исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы по налоговым источникам, закрепленным за этим городским округом.

Индекс налогового потенциала городского округа – отношение налогового потенциала городского округа в расчете на одного жителя к аналогичному показателю в среднем по всем городским округам Свердловской области:

ИНПi = (НПi / Чi) / (НП / Ч),

где ИНПi – индекс налогового потенциала i-го городского округа;
НПi – налоговый потенциал i-го городского округа;
Чi – численность постоянного населения i-го городского округа;
НП – суммарный налоговый потенциал всех городских округов Свердловской области;
Ч – численность постоянного населения Свердловской области.

Налоговый потенциал городского округа на очередной финансовый год определяется по формуле:

НПi = НПiндфл + НПi3 + НПiо
НПiндфл – налоговый потенциал i-го городского округа по налогу на доходы физических лиц;
НПi3 – налоговый потенциал i-го городского округа по платежам за землю;
НПiо – налоговый потенциал i-го городского округа по остальным налоговым доходам.

Индекс бюджетных расходов городского округа показывает, насколько больше (меньше) средств бюджета городского округа в расчете на душу населения по сравнению со средним уровнем по всем городским округам необходимо затратить для решения вопросов местного значения городского округа с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость предоставляемых муниципальных услуг, полномочий по решению вопросов местного значения в расчете на одного жителя:

ИБРi = (ОРi / Чi) / (SUM ОР / Ч),

где ИБРi – индекс бюджетных расходов i-го городского округа;
ОРi – оценка расходных полномочий i-го городского округа;
Чi – численность постоянного населения i-го городского округа;
SUM ОР – суммарная оценка расходных полномочий городских округов Свердловской области;
Ч – численность постоянного населения Свердловской области.

Оценка расходных полномочий осуществляется по направлениям с использованием нормативного метода.

Оценка расходных полномочий на обеспечение первичных мер пожарной безопасности городского округа определяется по формуле:

ОРпмпб гоi = Спмпб × Чi × Кпож,

где: ОРпмпб гоi – оценка расходных полномочий на обеспечение первичных мер пожарной безопасности i-го городского округа;
Спмпб – стоимость полномочия обеспечения первичных мер пожарной безопасности на одного жителя;
Чi – численность постоянного населения i-го городского округа;

Оценка расходных полномочий на организацию транспортного обслуживания населения городского округа определяется по формуле:

ОРтранс гоi = Странс × Чi + Рпп + Рпр транс,

где: ОРтранс гоi – оценка расходных полномочий на организацию транспортного обслуживания населения i-го городского округа;
Странс – стоимость расходных полномочий на организацию транспортного обслуживания населения на одного жителя;
Чi – численность постоянного населения i-го городского округа.

Оценка расходных полномочий на мероприятия в сфере средств массовой информации определяется по формуле:

ОРсмиi = Ссми × Чi × Ксмиi,

где ОРсмиi – оценка расходных полномочий i-го городского округа на мероприятия в сфере средств массовой информации;
Ссми – стоимость полномочия на мероприятия в сфере средств массовой информации на одного жителя области;
Чi – численность постоянного населения i-го городского округа.

Аналогично производится расчет дотаций для муниципальных районов с учетом бюджетной обеспеченности их поселений.

Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам другого уровня бюджетной системы в целях софинансирования расходных обязательств. При этом субсидии могут быть как «нисходящими», так и «восходящими» («отрицательный трансферт»). Единой методики по расчету субсидий не существует, т. к. может быть множество вариантов совместного выполнения органами власти разных уровней каких-либо функций. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора получателей устанавливаются нормативными документами на определенный период (не менее 3 лет).

Субвенции – это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам другого уровня бюджетной системы, в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий, переданных для осуществления от одного уровня власти другому. Чаще всего имеет место передача полномочий с вышестоящего уровня на нижестоящий.

В каждом случае субвенция рассчитывается по специально утвержденной методике. Субвенции имеют строго целевое назначение, и в случае нецелевого использования (финансирование непереданных полномочий, а иных) подлежат возврату.

Дотации и субсидии предоставляются, если публично-правовое образование соблюдает определенные требования.

Общим требованием является соблюдение публично-правовым образованием – получателем межбюджетных трансфертов бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Если зависимость публично-правового образования от межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) вышестоящего бюджета достаточно высока, то накладываются дополнительные ограничения, причем оценивается размер трансфертов за два из трех последних отчетных финансовых лет (табл. 41, 42).

Таблица 41

Дополнительные требования к субъектам Российской Федерации при получении межбюджетных трансфертов при их высокой зависимости от них
Условие	Требования
При превышении доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) за два из трех последних отчетных финансовых лет…	Требования
5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ	обслуживание исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований только органами Федерального казначейства
20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ	не имеют права устанавливать и исполнять «собственные» расходные обязательства; превышать нормативы формирования расходов на оплату труда государственных и муниципальных служащих
60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ	подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; представление документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства проекта бюджета субъекта РФ; проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой; иные меры

Таблица 42

Дополнительные требования к муниципальным образованиям при получении межбюджетных трансфертов при их высокой зависимости от них
Условие	Требования
При превышении доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет	Требования
10% объема собственных доходов местного бюджета	не имеют права превышать нормативы формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления
30% объема собственных доходов местного бюджета	не имеют права устанавливать и исполнять «собственные» расходные обязательства
70% объема собственных доходов местного бюджета	подписание соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов; представление документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства проекта местного бюджета; проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом субъекта; иные меры

Необходимость установления дополнительных требований обусловлена общегосударственными требованиями к соблюдению бюджетного законодательства и повышению качества управления финансами.