Порядок формирования органов местного самоуправления, особенности правового положения их должностных лиц
Способы формирования представительных органов муниципальных образований
ФЗ № 131 предусматривает формирование представительного органа в зависимости от вида муниципального образования. Согласно ч.2 ст. 35 данного закона для представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения предусмотрен только один способ формирования - избрание на муниципальных выборах.
Единственным исключением из этого правила являются представительные органы малочисленных поселений. Если же в таком малочисленном поселении проживает менее 100 человек, обладающих избирательным правом, то в этом случае представительный орган поселения не формируется и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Представительный орган муниципального района формируется следующими способами: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Для городского округа с внутригородским делением Законом о местном самоуправлении предусмотрено два варианта формирования представительного органа: 1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства.; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Численность депутатов представительного органа также является различной в зависимости от вида муниципального образования. Численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа определяется уставом муниципального образования. При этом в Законе о местном самоуправлении установлена минимальная численность депутатов представительных органов указанных муниципальных образований, которая жестко привязана к численности населения соответствующего поселения, муниципального округа или городского округа. Такая численность не может быть менее:
- 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
- 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
- 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
- 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
- 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
- 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Для представительного органа муниципального района установлена минимальная численность 15 человек, а для внутригородской территории города федерального значения – 10 человек.
Для городского округа с внутригородским делением и внутригородского района минимальную численность депутатов определяет закон субъекта РФ и уставы соответствующих муниципальных образований исходя из численности депутатов, установленных ФЗ № 131.
Порядок избрания (назначения) глав муниципальных образований (глав администраций)
Должность главы муниципального образования, согласно ч.2 ст. 36 ФЗ № 131 формируется следующими способами: 1) избирается на муниципальных выборах; 2) представительным органом муниципального образования из своего состава; 3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.
В этой же статье указаны способы совмещения должностей главы муниципального образования в зависимости от способа его формирования. В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Формирование должности главы муниципального образования по результатам конкурса подробно описано в ч. 2.1. ст. 36. ФЗ № 131. В ней говорится о том, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Данный порядок должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Каких-то определенных требований к кандидатам на должность главы Закон о местном самоуправлении не предусматривает. Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с
Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Для различных видов муниципальных образований Закон о местном самоуправлении предусматривает определенные требования к назначению членов конкурсной комиссии.
Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. В Законе о местном самоуправлении также указывается, что представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.
Порядок назначения главы местной администрации урегулирован в ст. 37 ФЗ № 131. В соответствии с ч.2 данной статьи главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Рассмотрим порядок назначения главы местной администрации по результатам конкурса более подробно. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.
В ФЗ № 131 установлено, что условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации могут быть установлены уставом соответствующего муниципального образования и законом субъекта Российской Федерации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В ч. 5 вышеуказанной статьи устанавливаются требования к назначению членов конкурсной комиссии. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Статус депутата представительного органа муниципального образования
В статье 40 ФЗ № 131 урегулирован статус депутата представительного органа муниципального образования. В ч. 1 этой статьи указано, что депутату местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Установлен в данной статье минимальный и максимальный срок полномочий депутата. Он не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа местного самоуправления нового созыва.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.
Важным элементом статуса депутата представительного органа муниципального образования являются гарантии осуществления их полномочий, которые, согласно ч.5.1 ст. 40, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата представительного органа муниципального образования.
В законе о местном самоуправлении содержатся и ограничения, связанные с осуществлением депутатами своей деятельности. Депутат представительного органа муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Законом о местном самоуправлении. Кроме того, депутат представительного органа муниципального образования не вправе занимать иные государственные должности Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы.
Осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат представительного органа муниципального образования не вправе:
1) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости), кроме участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; представления на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации или управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями участия в уставном капитале); иных случаев, предусмотренных федеральными законами;
2) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
3) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Депутаты должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. В случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, полномочия депутата прекращаются досрочно.
На депутатов представительных органов муниципальных образований распространяются гарантии, касающиеся их неприкосновенного статуса. Из смысла ч.9 ст. 40 следует, что депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. При этом, указывается, что данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Депутат, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.
ФЗ № 131 предусматривает случаи досрочного прекращения полномочий депутатов, к которым относятся следующие: смерть; отставка по собственному желанию; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями; досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; иные случаи.
Кроме того, Закон устанавливает определенные условия досрочного прекращения полномочий депутата. Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания. В случае обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования днем появления основания для досрочного прекращения полномочий является день поступления в представительный орган муниципального образования данного заявления.
Статус главы муниципального образования (главы местной администрации)
Основные положения статьи 40 ФЗ № 131 распространяются не только на депутатов, но и на выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, к которым относятся глава муниципального образования и глава местной администрации. Однако в статусе главы муниципального образования имеются свои особенности. Так, в ч.6 ст. 36 ФЗ № 131 предусмотрено больше оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, чем для депутатов. К ним относятся: смерть; отставка по собственному желанию; удаление в отставку; отрешение от должности; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями; установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья; преобразование муниципального образования, а также упразднение муниципального образования; утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Статус главы местной администрации зависит от способа формирования этой должности. В том случае, если глава местной администрации совмещает данную должность с должностью главы муниципального образования, то его статус будет аналогичен статусу главы муниципального образования. Если глава местной администрации замещает должность по контракту по результатам конкурса, то его статус, помимо ст. 40 определяется также ст. 37 Закона о местном самоуправлении.
Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта имеют свои особенности. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; расторжения контракта; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; преобразования муниципального образования; утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом; вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.
Общим в статусе главы муниципального образования и главы местной администрации является установление в Законе о местном самоуправлении требований в отношении соблюдения ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
Контрольные вопросы и задания:
1. Каковы способы формирования представительного органа муниципального образования?
2. Каким образом формируется должность главы муниципального образования? Какие должности в структуре органов местного самоуправления вправе совмещать глава муниципального образования?
3. Как формируется должность главы местной администрации?
4. В чем состоит отличие статуса представительного органа муниципального образования от статуса главы муниципального образования и статуса главы местной администрации?
5. Изучив устав муниципального образования, проанализируйте какие способы формирования органов местного самоуправления предусмотрены по месту вашего жительства.