Структура, компетенция и организационная основа деятельности органов местного самоуправления

Структура и аппарат органов местного самоуправления

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет достаточно широкую степень независимости органов местного самоуправления от решений и действий органов государственной власти. В то же время согласно ч.3 ст. 132 Конституции РФ, которая была введена Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г., органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В развитие федерального и регионального законодательства статус органов местного самоуправления закрепляется в уставах соответствующих муниципальный образований. В данных уставах регулируются основные положения по организации органов местного самоуправления. Помимо этого во многих муниципальных образованиях принимаются и специальные положения, регулирующие статус органов местного самоуправления (о представительном органе, главе муниципального образования, администрации муниципального образования, контрольном органе муниципального образования и др.). Однако в этих положениях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут лишь получать дальнейшую конкретизацию и в них не должно осуществляться изменение компетенции органов местного самоуправления, установленной уставом муниципального образования.

Вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, решаются ими самостоятельно. Вмешательство органов государственной власти в их компетенцию недопустимо. Органы местного самоуправления обладают значительными полномочиями в различных сферах жизни соответствующего муниципального образования. Конечно же, нельзя забывать, что компетенция органов местного самоуправления не может быть безграничной, поскольку значительная часть полномочий в соответствующих сферах осуществляется также федеральными и региональными органами государственной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ № 131 структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольно-счетный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Так, уставом города Оренбурга предусмотрены следующие органы местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, которым является Оренбургский городской Совет; высшее должностное лицо муниципального образования "город Оренбург", которым является г лава города Оренбурга; исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, которым является Администрация города Оренбурга; контрольно-счетный орган муниципального образования, которым является Счетная палата города Оренбурга.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ № 131.

Компетенция представительных органов муниципального образования

В структуре органов местного самоуправления муниципального образования ведущая роль принадлежит представительному органу.

Представительный орган в своих решениях выражает волю граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Компетенции глав муниципальных образований и глав местных администраций

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования и законодательством собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно ст. 36 ФЗ № 131 глава муниципального образования в пределах своих полномочий: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Администрация муниципального образования - это орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования с главой местной администрации

В соответствии с законодательством должность главы муниципального образования и наличие представительного органа местного самоуправления являются обязательными в муниципальном образовании (за определенными исключениями в отношении представительного органа). В связи с этим в науке муниципального права дискутировался вопрос о соотношении этих понятий с позиции их правового статуса. Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов рассматривали эти понятия как тождественные в связи с использованием «в законодательстве Российской Федерации для обозначения одного и того же правового института»18. Е.М. Ковешников, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев придерживались другой точки зрения, отмечая различное наполнение указанных понятий в уставах муниципальных образовании 19 . В настоящее время данный вопрос урегулирован законодательно: в соответствии со ст. 36 ФЗ N 131 понятия главы муниципального образования и главы местной администрации разделены.

Главу муниципального образования наряду с представительным органом местного самоуправления в силу выборного характера должности, как правило, рассматривают как институт представительства населения на низовом территориальном уровне публичной власти. ФЗ N 131 оставил прежний порядок замещения должности главы муниципального образования: избрание непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления из своего состава. Вместе с тем ФЗ № 131 определил более детально должностной статус главы муниципального образования в зависимости от способа избрания, что позволило некоторым авторам говорить о введении принципа разделения властей названным Законом на местном уровне.

Должность главы муниципального образования является ключевой в системе муниципальной власти как высшего должностного лица муниципального образования, осуществляющего представительские функции, более очевидные при избрании его населением. В этом случае глава муниципального образования в большей мере несет ответственность перед населением, которое по сравнению с местным представительным органом имеет меньше правовых возможностей контролировать его деятельность. Однако следует иметь в виду и возможность возникновения противоречий между главой муниципального образования, представляющим интересы всего населения, и отдельными депутатами, избранными по мажоритарной системе, представляющими интересы отдельных избирательных округов. При этом наделение его большим объемом исполнительских функций в качестве главы местной администрации предъявляет особые требования к его профессионализму и компетентности.

Логично, что уставы большинства муниципальных образований предусматривают осуществление полномочий в этом случае на профессиональной основе. В таком качестве глава муниципального образования имеет больше возможностей оказывать влияние на жизнь муниципального образования в качестве муниципально-властного субъекта. В данной ситуации положение главы муниципального образования воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента России.

Глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности. При этом, в большинстве случаев муниципальное правотворчество предусматривает возможность делегирования полномочий по горизонтали в системе органов местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты

Муниципальные правовые акты наряду с федеральными и региональными правовыми актами имеют важное значение для организации деятельности органов местного самоуправления.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными и (или) региональными законами.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования, равно как и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан) являются муниципальными правовыми актами, обладающими высшей юридической силой на территории муниципального образования. В соответствии с ч.3 ст. 44 ФЗ № 131 устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования либо на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования подлежит обязательному опубликованию не позднее чем за 30 дней до дня его рассмотрения. Устав муниципального образования принимается большинством в две трети от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

После принятия, устав подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

В ч. 6 чт. 44 перечислены основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. К ним относятся: противоречие устава федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; нарушение порядка принятия устава; наличие в уставе коррупциогенных факторов.

Однако, отказ от государственной регистрации устава может быть обжалован в этот же орган или в суд.

После государственной регистрации устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию в течение семи дней после его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Такой же порядок предусмотрен и в случае внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан) оформляются в виде решений. Данные решения, согласно ч. 1 ст. 45 ФЗ № 131 принимаются населением по вопросам местного значения муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования принимает три вида решений: решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования; решения об удалении главы муниципального образования в отставку; решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (в том случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования) либо постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий (в том случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации).

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы.

Контрольные вопросы и задания:

1. Какая структура органов местного самоуправления предусмотрена действующим законодательством? Ознакомьтесь со структурой органов местного самоуправления по месту своего жительства, изучив устав муниципального образования.

2. Охарактеризуйте компетенцию представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и главы местной администрации.

3. В чем состоит особенность взаимодействия представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования с главой местной администрации.

4. Охарактеризуйте систему муниципально-правовых актов.