Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью

Понятие и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

В соответствии со ст.70 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» ФЗ № 131 органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

В муниципальном праве ответственность ученые рассматривают более широко, чем другие виды ответственности. Так, В. И. Фадеев определяет, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. По мнению Н. В. Постового, ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Следует отметить, что в правовой доктрине сложилось две основных позиции об ответственности в муниципальном праве. Согласно первой, каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными мерами ответственности. Таким образом, ответственность в муниципальном праве, по мнению этих авторов, является муниципально-правовой ответственностью. Сторонники второй позиции считают, что к муниципальной ответственности следует относить только ответственность органов и должностных лиц перед населением. Ответственность органов и должностных лиц перед государством, по их мнению, следует относить к конституционно-правовой ответственности.

Статья 71 ФЗ № 131 предусматривает привлечение к ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Часть 1 ст.71 гласит: «Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом». Согласно ч. 2 этой же статьи население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Таким образом, ответственность перед населением связывается в Законе лишь с отзывом. Согласно ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131 основаниями для отзыва депутата, иного выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

По мнению многих ученых и практиков, отсутствие в федеральном и регио-нальном законодательстве единых для всех муниципальных образований оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, создает серьезные трудности в определении правовых механизмов реализации анализируемых положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2 ст. 24). Так, М. В. Баглай, полагает, что отзыв депутата является «громоздким и редко применяемым на практике институтом, характерным преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем». По его мнению, в демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства. Муниципально-правовая ответственность, как и любой другой вид юридической ответственности, должна в обязательном порядке предусматривать определяемый в законодательстве порядок ее наступления (юридические процедуры).

Статья 72 ФЗ № 131 предусматривает, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Основания и порядок наступления ответственности указанных субъектов перед государством регулируется в ст. 72—74 ФЗ № 131. В статье 73 отдельно закреплены основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством в следующих случаях: непринятия им в течение трех месяцев мер по исполнению решения суда, признавшего принятый им муниципальный правовой акт, противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования (ч. 1); установления соответствующим судом того, что избранный или вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (ч. 2.1 и 2.2). В части 3 данной статьи также предусмотрено, что закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Статьей 74 ФЗ № 131 установлены основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта РФ в случаях: издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; — совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Отдельной статьей предусмотрена ответственность главы муниципального образования. Удаление главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: его решения, действия (бездействие), повлекшие за собой возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, либо возникшее нецелевое расходование бюджетных средств переданных за счет предоставления субвенций местным бюджетам при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий, либо установленные соответствующим судом нарушения Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов (п. 1 ч. 2); неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ (п. 2 ч. 2); неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2); несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами (п. 4 ч. 2); допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов (п. 5 ч. 2).

В соответствии со ст. 76 ФЗ № 131 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Анализ гражданского и гражданского процессуального законодательства позволяет сделать вывод о том, что такая ответственность выражается в праве названных субъектов права, с одной стороны, оспаривать в суде правовые акты местного самоуправления и его органов, с другой стороны, в судебном порядке предъявлять имущественные претензии к органам местного самоуправления и добиваться их удовлетворения.

Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Контроль и надзор в сфере местного самоуправления - это совокупность способов обеспечения соблюдения законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и уставов муниципальных образований в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления 6. Право на осуществление контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления регулируется ст. 77 ФЗ № 131. Из анализа данной статьи можно сделать вывод о том, что контроль и надзор за органами местного самоуправления осуществляется: органами прокуратуры, органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля.

При этом, важное место в сфере надзора отводится, прежде всего, органам прокуратуры. Согласно ч. 1 ст. 77 органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за органами местного самоуправления 6. Актами прокурорского реагирования являются протест и представление.

Протест приносится в случае издания органом или должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего закону. Протест приносится либо в орган и должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест должен рассматриваться в 10-дневный срок, а при исключительных обстоятельствах прокурором может быть установлен сокращенный срок. Если протест принесен в представительный орган муниципального образования, этот орган обязан рассмотреть протест на ближайшей сессии, при необходимости созывается внеочередная сессия. Информация о результатах рассмотрения протеста сообщается незамедлительно прокурору в письменной форме. Представление вносится прокурором или его заместителем для устранения нарушений закона.

Представление должно быть рассмотрено органом местного самоуправления или должностным лицом незамедлительно. Для устранения нарушений в течение месяца принимаются меры, а результаты сообщаются прокурору.

Органы государственного контроля (надзора) осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, а также иных полномочий.

Также органы государственного контроля (надзора) осуществляют контроль за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований. Формами проведения контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления являются плановые проверки, которые могут проводиться не чаще одного раза в два года в отношении одного и того же органа местного самоуправления.

Проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру субъекта Российской Федерации. На основании данных проектов прокуратура субъекта Российской Федерации формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок. В ч. 2.4. статьи 77 содержится перечень сведений, которые включаются в ежегодный план: наименования и места нахождения органов местного самоуправления и их должностных лиц, деятельность которых подлежит проверкам; наименования органов государственного контроля (надзора), планирующих проведение проверок; цели, основания и сроки проведения проверок.

В ч. 3 этой же статьи указано, что контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления и их должностные лица, наделенные контрольными функциями. ФЗ № 131 регламентирует создание контрольно-счетных органов муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, юридических лиц, рассматривать их в определенные законом сроки и в законодательно установленном порядке, давать на них мотивированные ответы, принимать меры по защите и восстановлению нарушенных прав граждан, а также привлекать виновных в нарушении таких прав к дисциплинарной ответственности.

Согласно ст. 78 ФЗ № 131 в судебном порядке могут быть обжалованы как решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, так и решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Процесс оспаривания таких решений регулируется гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 71 (далее — КАС РФ) и гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ указанные решения, действия (бездействие) могут быть оспорены путем предъявления административного искового заявления гражданином, организацией, иными лицами, которые могут обратиться в суд в случаях, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Они могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности органы, организации, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

В случае указания в решении по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) на необходимость его опубликования, оно должно быть опубликовано в установленный судом срок в указанном судом печатном издании, а при отсутствии указания на такое издание — в официальном печатном издании органа, организации, должностного лица.

Контрольные вопросы и задания:

1. Какие виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления предусмотрены действующим законодательством?

2. Охарактеризуйте сходства и отличия конституционно-правовой ответственности и муниципально-правовой ответственности.

3. Имеются ли на практике примеры привлечения к муниципально-правовой ответственности? Можно ли утверждать, что институт муниципально-правовой ответственности существует только в теории?