Конституционное право РФ (Шахрай С.М., 2017)

Конституционно-правовой статус органов государственной власти Российской Федерации со специальной компетенцией

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека был введен Конституцией РФ 1993 г. (п. "д" ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Деятельность Уполномоченного специально регламентируется положениями Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

В зарубежных государствах по мере развития института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена, от швед. ombudsman, стар. норв. - "представитель") были выработаны три основные модели компетенции указанного органа:

  1. историческая, или контрольно-императивная (омбудсмены ригсдага в Швеции, парламентский омбудсмен в Финляндии и др.);
  2. классическая, или контрольно-рекомендательная (Парламентский уполномоченный по расследованиям в Новой Зеландии, Парламентский уполномоченный по делам администрации в Великобритании, федеральные посредники в Бельгии и др.);
  3. правозащитная (Уполномоченный по гражданским правам в Республике Польша, Народный защитник в Испании, Омбудсмен (акыйкатчы) Кыргызской Республики и др.). В Российской Федерации выбрана правозащитная модель компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов).

В частности, к компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации относится способствование:

  1. восстановлению нарушенных прав;
  2. совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина;
  3. приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
  4. развитию международного сотрудничества в области прав человека;
  5. правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Основной метод работы омбудсмена - рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан, на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятым по его делу решением. При этом решения федерального и региональных парламентов по общему правилу не подлежат обжалованию. Практически во всех странах граждане имеют прямой контакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента.

Систему принципов эффективного функционирования уполномоченных по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная - высокий уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная - способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.

Важным условием эффективности деятельности Уполномоченного выступает необходимость обеспечения его функциональной и организационной независимости.

Уполномоченный назначается на должность (и освобождается от должности) Государственной Думой РФ сроком на пять лет, считая с момента принесения им своей присяги. Кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы или депутатскими объединениями в Государственной Думе. Претендент на эту должность должен быть гражданином Российской Федерации не моложе 35 лет, имеющим познания в области прав человека и опыт их защиты. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. На институт Уполномоченного по правам человека распространяется режим неприкосновенности, аналогичный депутатскому. В частности, Уполномоченный не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц.

Деятельность Уполномоченного организационно обеспечивается его аппаратом.

Круг полномочий Уполномоченного достаточно широк. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими, административными делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

7) по результатам рассмотрения жалобы:

а) обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

б) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

в) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

г) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

д) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

При этом Уполномоченный наделен правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации всех органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

С 1996 г. должности Уполномоченных по правам человека учреждаются и в субъектах Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законами субъекта Федерации. При этом в субъектах Федерации сложились различные подходы к определению юридической природы Уполномоченного по правам человека. В законодательстве субъектов Федерации Уполномоченные (вместе с аппаратом или без такового) характеризуются в качестве государственного органа субъекта Федерации, либо одного из должностных лиц субъекта Федерации, либо в качестве государственного органа и должностного лица субъекта Федерации одновременно.

Как отмечает А.А. Бегаева, во "многие государства, апробировав эффективность этого института, стали вводить отраслевых (специализированных) омбудсманов. Так появились омбудсман по проблемам защиты детей, пенсионный омбудсман, военный омбудсман, омбудсман по защите прав потребителей, университетские и школьные омбудсманы". Эта тенденция характерна и для нашей страны.

В Российской Федерации также введены должности отраслевых омбудсменов (Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей).

Счетная палата Российской Федерации

В Конституции РФ (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" раскрывает конституционное назначение палаты. Счетная палата РФ обладает всеми признаками самостоятельного и независимого органа государственной власти. Она создана государством и действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, прямо предусмотренным ст. 101 Конституции РФ.

Счетная палата РФ призвана обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита.

Для реализации своих функций Счетная палата обладает собственными государственно-властными полномочиями в отношении федеральных государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных капиталах, а также иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ее полномочия основаны на законе и обеспечены соответствующими мерами государственного принуждения (ст. ст. 13 - 15, 17 - 23 и др. Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Счетная палата РФ является самостоятельным и постоянно действующим конституционным органом. Ее деятельность не может быть прекращена Федеральным Собранием либо приостановлена им без изменения самой Конституции РФ. Досрочный роспуск Государственной Думы также не является основанием для приостановления деятельности Счетной палаты.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Счетная палата является самостоятельным участником бюджетного процесса и обладает значимыми бюджетными полномочиями, которые реализуются ею на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Таким образом, Счетная палата РФ является органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех властей (законодательную, исполнительную и судебную). Помимо Счетной палаты РФ, к органам государственной власти с особым статусом относятся Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека. Указанная позиция является общепризнанной в теории и практике отечественного конституционного права. Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной, функциональной и финансовой независимостью.

Задачами, стоящими перед Счетной палатой РФ, являются прежде всего организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определение эффективности порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации; анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты; определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Для решения основных задач Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, экспертизу проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Заключения Счетной палаты в таких условиях являются изложением определенной позиции по рассматриваемому вопросу и учитываются Федеральным Собранием при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, которые могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Выявив в ходе осуществления контрольных мероприятий отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, Счетная палата представляет Федеральному Собранию предложения по их устранению, совершенствованию бюджетного процесса в целом.

Важным направлением деятельности Счетной палаты является контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях. Исходя из поставленных перед ней задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивая систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также дает оценку эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития страны.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент в установленном Конституцией порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Но он не может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между Федеральным Собранием и Правительством РФ по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, так как парламент в системе разделения властей является одним из центров выработки политики, выражаемой в законах.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Счетная палата РФ готовит ежеквартальные оперативные доклады о ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году.

Контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Главным управлением федерального казначейства, другими федеральными органами исполнительной власти в рамках внутреннего обеспечения исполнения федерального бюджета Правительством РФ, не имеет характера конституционного надзора за его исполнением, который осуществляет Счетная палата.

Статья 157 Бюджетного кодекса РФ наряду со Счетной палатой выделяет также иные органы государственного финансового контроля: контрольно-счетные органы субъектов Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Федерации. Осуществлением функций государственного финансового контроля занимаются также Центральный банк РФ и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов РФ и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы. Названные органы финансового контроля защищают прежде всего имущественные интересы Российской Федерации и ее субъектов. Образование и функционирование Счетной палаты со всей очевидностью показали необходимость реформирования органов финансового контроля, сокращения их числа, повышения роли парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

В деятельности Счетной палаты как высшего органа финансового контроля главное внимание должно уделяться предварительному контролю, в котором экспертно-аналитическая работа выходит на первый план. В ходе комплексных ревизий и тематических проверок, проводимых Счетной палатой, определяются своевременность и полнота взимаемых платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. Ее должностные лица не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Ревизии и проверки инспекторами Счетной палаты проводятся на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности, т.е. они в этой части ничем не отличаются от ревизий, осуществляемых другими органами государственного финансового контроля. Однако акты комплексных ревизий и тематических проверок Счетной палаты не могут иметь силу источника доказательства в следственной и судебной практике, что характерно для результатов деятельности обычного ревизора.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты носят строго специализированный характер и имеют непосредственную связь с федеральным бюджетом. Кроме того, об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При этом правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам.

Формально в России сделано немало для реализации принципов (независимость, самостоятельность, иммунитет и пр.), изложенных в Лимской декларации руководящих принципов аудита (1977 г.) - своего рода международной хартии, принятой профессиональным сообществом всех счетных палат мира. Но по существу наблюдаются серьезные расхождения в понимании роли контрольно-счетных органов в жизни государства и общества.

В отличие от Запада в России сознательно используется более жесткий, директивный термин "финансовый контроль" вместо общепринятого термина "аудит". Более того, Счетная палата РФ пытается усилить свои властные, "карательные" полномочия, тогда как в системе координат, заданной Лимской декларацией, высшие органы финансового аудита даже в своем узком "финансовом коридоре" не вправе подменять ни правительство, ни правоохранительные органы.

Но, несмотря на "демонстрацию мускулов", Счетная палата РФ имеет в России меньшее влияние и авторитет, чем ее зарубежные коллеги в своих странах. Такое положение дел связано, в частности, с тем, что за рубежом высшие органы аудита предпочитают апеллировать не к законодателям и президенту с требованием "принять меры" по результатам проверок, а непосредственно к общественности. Широкая публичность и опора на общественное мнение позволяют зарубежным органам финансового аудита осуществлять чрезвычайно эффективное "давление" на правительство (исполнительную власть) и пользоваться большим уважением и авторитетом.

Фактически во всех государствах высшие органы финансового аудита являются главным инструментом общественного контроля за эффективностью деятельности правительства по управлению доверенными ему налогоплательщиками финансовыми ресурсами (госбюджетом). Следовательно, именно от их публично заявленной позиции зависит судьба любого кабинета министров.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным изменить концепцию деятельности Счетной палаты РФ таким образом, чтобы превратить ее в подлинный орган "народного финансового контроля".

Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый гражданин обязан платить законно установленные налоги и сборы. Выполняя эту обязанность, народ (граждане) Российской Федерации участвует в делах государства, экономически обеспечивая осуществление государственной власти, источником которой сам является. Поэтому граждане имеют право получать достоверную и актуальную информацию о расходовании средств госбюджета (т.е. средств налогоплательщиков). Для того чтобы обеспечить эти права граждан, и существует специально созданный конституционный орган - Счетная палата РФ.

Одним из важнейших условий решения этой задачи может стать создание широкого общественного движения (например, по развитию институтов общественного контроля) и общественной организации (например, Союз налогоплательщиков России) с целью формирования массовой поддержки инициатив и акций Счетной палаты РФ. Это позволит повысить общественный авторитет контрольно-счетных органов и "практический эффект" проверочных мероприятий.

Счетная палата РФ должна совершенствовать свою работу в соответствии с действующими международными принципами государственного аудита для того, чтобы стать механизмом общественного контроля ("ревизором") за эффективностью деятельности Правительства ("наемных менеджеров") по управлению государственными финансовыми ресурсами страны (образно говоря, Россия - это публичное акционерное общество, акционером которого является каждый налогоплательщик). Это следует из ст. 1 Лимской декларации 1977 г., которая гласит: "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом".

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет.

Председатель Счетной палаты:

- осуществляет руководство деятельностью Счетной палаты и организует ее работу в соответствии с Регламентом Счетной палаты, представляет Счетную палату внутри страны и за рубежом;

- представляет Совету Федерации и Государственной Думе совместно с заместителем Председателя Счетной палаты отчеты о работе Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Регламентом Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет.

По представлению Президента РФ Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет. В случае отклонения предложенной на должность аудитора Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации, Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Постановление Совета Федерации о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Постановление Государственной Думы о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Советом Федерации, могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее 1/5 от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Государственной Думой, могут вноситься Президенту РФ фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы.

При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты; имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Аудиторы Счетной палаты не могут замещать иные государственные должности и должности государственной и муниципальной службы и заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовой формы, другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Аудиторы Счетной палаты не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти в субъектах Федерации, и представительными органами местного самоуправления.

Деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.

Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.

Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Основные принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации состоят в следующем.

Принцип законности предполагает: законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать Федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе; строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает: формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций; наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти; право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов; свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством); утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов; политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип объективности предполагает: строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля; организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности; недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий; беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Принцип системности предполагает: единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля; четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля - предварительного, текущего и последующего; периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений; четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Принцип гласности предусматривает: открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность

общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти; регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством); законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

Принцип ответственности предполагает: добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

Принцип профессионализма предполагает: необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам; установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз; постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.; содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает: соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Законодательство субъектов Федерации в сфере финансового контроля до принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" характеризовалось отсутствием единства в понимании статуса контрольно-счетных органов, их полномочий и функций. Принятый Закон вступил в силу с 1 октября 2011 г.. Действующий Закон направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов. Он способствует развитию института независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований и повышению эффективности контроля за использованием субъектами Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств, государственной и муниципальной собственности.

Целью Закона является установление общих принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия. В нем определяются основы статуса контрольно-счетных органов. Так, контрольно-счетные органы являются постоянно действующими органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации и представительным органом муниципального образования (далее - представительный орган) и подотчетны им. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена.

Закон установил основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов, в частности к образованию и опыту работы, а также ограничения, связанные с замещением указанных должностей: наличие неснятой или непогашенной судимости, признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Кроме того, граждане, замещающие соответственно государственные или муниципальные должности в контрольно-счетном органе, не могут состоять в родстве или свойстве с руководителями государственных и муниципальных органов, судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории субъекта Федерации или муниципального образования. Председателям, заместителям председателя и аудиторам контрольно-счетных органов запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Для должностных лиц контрольно-счетных органов устанавливаются гарантии их статуса. В Законе содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме на указанных лиц, а также положения, касающиеся их государственной защиты.

Закон определяет основные полномочия контрольно-счетных органов. В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности. Так, должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законом случаях. Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов Закон установил и гарантии прав проверяемых органов и организаций.

В ст. ст. 13 и 15 Закона предусмотрена обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых органов и организаций, банков и иных кредитных организаций и их должностных лиц выполнять законные требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов.

Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность, разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Для информирования общественности контрольно-счетные органы обязаны размещать в сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о своей деятельности.

Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

Центральный банк Российской Федерации

Статьей 75 Конституции РФ установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ, помимо Конституции РФ, определяются также Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и другими федеральными законами.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" целями деятельности Банка России являются:

  • защита и обеспечение устойчивости рубля;
  • развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
  • обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
  • развитие финансового рынка Российской Федерации;
  • обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Ключевым элементом правового статуса Центрального банка РФ является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в ст. 75 Конституции РФ, а также в ст. ст. 1 и 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и иными федеральными законами. Банк России в соответствии с Конституцией РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться за заключением в Банк России.

Банк России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, при этом Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России вправе защищать интересы в судебном порядке, в том числе в международных судах, судах иностранных государств и третейских судах.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же как и Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента РФ) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете Банка России в рамках своей квоты, а также рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и годовой отчет Банка России и принимает по ним решения. На основании предложения Национального банковского совета Банка России Государственная Дума вправе принять решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Кроме того, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, а также заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России выполняет следующие функции:

  • во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
  • во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;
  • монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
  • утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
  • является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
  • устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
  • осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе;
  • устанавливает правила проведения банковских операций;
  • осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
  • осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
  • принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
  • принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;
  • осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
  • осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;
  • осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;
  • осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;
  • осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
  • осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
  • организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
  • утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;
  • утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения;
  • устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
  • принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
  • принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации;
  • осуществляет официальный статистический учет прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • самостоятельно формирует статистическую методологию прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж, перечень респондентов, утверждает порядок предоставления ими первичных статистических данных о прямых инвестициях, включая формы федерального статистического наблюдения;
  • проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
  • осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
  • является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;
  • осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
  • осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;
  • организовывает оказание услуг по передаче электронных сообщений по финансовым операциям.

Прокуратура Российской Федерации

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система государственных органов специальной компетенции и подведомственных этим органам организаций, в задачи которой входит осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории.

Основными целями деятельности прокуратуры выступают обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Напомним, что при создании прокуратуры (12 января 1722 г.) Петром I перед ней была поставлена задача "уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония". В дальнейшем в п. 1 ст. XI Именного указа от 27 апреля 1722 г. "О должности Генерал-прокурора" цели деятельности прокуратуры были сформулированы еще более ярко: "И понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет".

В настоящее время основы конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации установлены ст. 129 Конституции РФ, положения которой в части полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры конкретизируются Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от июля 2016 г.) "О прокуратуре Российской Федерации".

Прокуратура осуществляет свои полномочия гласно (в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне) и независимо от иных органов государственной власти. При этом прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти.

Закон прямо запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (п. 3 ст. 11). Такой подход продиктован необходимостью не просто обеспечить единство системы прокуратуры Российской Федерации, с учетом ее конституционно-правового статуса и осуществляемых функций - пресекаются попытки нарушения единства правового поля, а по сути - единства правовой системы Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации построена на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и поставленному на вершину системы прокуратуры Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Претендовать на эту должность могут только граждане Российской Федерации не моложе 35 лет, отвечающие определенным требованиям, предъявляемым к прокурорским работникам (наличие высшего юридического образования, соответствующих профессиональных и моральных качеств, здоровья, несудимые и т.д.). Если Совет Федерации не поддержит предложенного Президентом кандидата, в течение 30 дней представляется новая кандидатура. Вновь назначенного Генерального прокурора РФ приводит к присяге Председатель Совета Федерации.

Срок полномочий Генерального прокурора - пять лет. При этом в настоящее время количество сроков пребывания на должности не ограничено. Более того, правила предельного возраста нахождения на службе на Генерального прокурора не распространяются.

Систему прокуратуры Российской Федерации образуют:

  1. Генеральная прокуратура РФ;
  2. прокуратуры субъектов Федерации;
  3. специализированные прокуратуры (военные, природоохранные, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, прокуратуры метрополитенов), приравненные к прокуратурам субъектов Федерации;
  4. прокуратуры городов и районов;
  5. территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры;
  6. научные и образовательные организации, редакции печатных изданий прокуратуры.

Прокуратура является государственной военизированной организацией. В прокуратуре предусмотрена федеральная военная, правоохранительная и гражданская государственная служба.

Прокуратура осуществляет следующие функции:

1) надзорная функция, включающая надзор за:

  • исполнением законов (федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами общественного контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций), а также за законностью издаваемых ими правовых актов;
  • соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
  • исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; судебными приставами; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

2) процессуальная функция, включающая:

3) правозащитная функция, реализуя которую органы прокуратуры:

4) правотворческая функция, заключающаяся в праве прокурора вносить в законодательные органы (или органы, обладающие правом законодательной инициативы) соответствующие предложения (об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов);

5) информационная функция:

  • прокуратура информирует федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности;
  • выпускает специальные издания (ежемесячный правовой научно-практический журнал "Законность", а также научно-практический журнал Академии Генеральной прокуратуры "Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации").

При реализации своих надзорных полномочий органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Закон закрепляет принцип, согласно которому любые законные требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Федерации

В ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представлен полный перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это - Центральная избирательная комиссия РФ (далее - ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

При проведении выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов - федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в федеральные и региональные законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления.

Правовой статус ЦИК России как государственного органа проявляется в следующем:

  • в пределах своей компетенции они независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  • они осуществляют свои полномочия на постоянной основе и являются юридическими лицами;
  • их деятельность финансируется за счет средств соответствующего бюджета (федерального, субъектов Федерации);
  • они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе предложений политических партий и иных общественных объединений;
  • они обладают собственной компетенцией, установленной федеральным и региональным законодательством;
  • их акты, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также для нижестоящих избирательных комиссий;
  • они наделены полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
  • они имеют собственные аппараты, структура и штаты которых устанавливаются ими самостоятельно.

В основу формирования избирательных комиссий всех уровней положено обеспечение их независимого статуса. Именно в соответствии с этим принципом в начале 1995 г. была сформирована ЦИК России.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" состав ЦИК России назначается в равной численной пропорции Государственной Думой и Советом Федерации как палатами Федерального Собрания и Президентом РФ как главой государства. Так, из 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса по установленной процедуре пять членов назначаются Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных депутатскими фракциями в Государственной Думе, пять членов Комиссии - Советом Федерации Федерального Собрания из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, и пять членов Комиссии - Президентом РФ.

Государственные служащие в составе избирательной комиссии не могут составлять более 1/3 от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это обстоятельство придется учитывать законодательному и исполнительному органам при осуществлении процедуры назначения членов комиссии, координируя по времени свои действия.

Федеральное законодательство о выборах в целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса (избирательных объединений и блоков, кандидатов) закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После регистрации кандидата или списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией зарегистрированный кандидат либо избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата или список кандидатов, а также в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену комиссии с правом совещательного голоса.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ввел как некоторые ограничения при формировании состава избирательных комиссий, так и преимущества, связанные с осуществлением функций членов комиссии.

Так, членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица этих же органов, судьи, кандидаты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники кандидатов, а также лица, находящиеся у кандидатов в непосредственном подчинении. Член избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса не может быть одновременно членом вышестоящей и нижестоящей, соответственно уровню выборов, избирательной комиссии. Важно отметить, что этим Федеральным законом впервые установлен срок полномочий членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, который истекает одновременно с прекращением полномочий самой комиссии.

Одним из важнейших требований к организации деятельности избирательных комиссий является принцип гласности, направленный на расширение реальных возможностей граждан, общественных объединений активно участвовать в управлении государственными делами и осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий. Последовательная реализация этого принципа в конкретных решениях и действиях комиссий во многом предопределяет демократический характер избирательных кампаний.

Избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации.

Формирование избирательной комиссии субъекта Федерации осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации, а также предложений представительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта Федерации предыдущего состава, ЦИК России. Половина членов избирательной комиссии субъекта Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, другая половина - высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) обязаны назначить не менее 1/2 от назначаемого ими числа членов избирательной комиссии субъекта Федерации на основе поступивших предложений: а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ; б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации.

Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) обязаны назначить не менее одного члена избирательной комиссии субъекта Федерации на основе поступивших предложений ЦИК России.

Избирательная комиссия субъекта Федерации:

а) осуществляет на территории субъекта Федерации контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

б) организует размещение заказа на производство технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, в том числе по поручению ЦИК России при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации; осуществляет на территории субъекта Федерации контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования для участковых комиссий;

в) обеспечивает на территории субъекта Федерации реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

г) осуществляет на территории субъекта Федерации меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

д) осуществляет на территории субъекта Федерации меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, референдумов субъекта Федерации, распределяет выделенные из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

е) утверждает перечень территориальных комиссий;

ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

з) заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Федерации, местного референдума;

и) по поручению ЦИК России устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

к) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

л) участвует в организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и в осуществлении этой регистрации (учета), в формировании и ведении регистра избирателей, участников референдума; участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок; осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.