Правительство Российской Федерации

Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти

Исполнительная власть является важным элементом системы разделения властей. Так же как и органы законодательной и судебной власти, Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть, действует самостоятельно и независимо, в тесном взаимодействии с Президентом РФ, органами законодательной и судебной власти.

В отличие от периода 1991 - 1993 гг., когда российское Правительство непосредственно возглавлялось Президентом страны и одновременно во многих вопросах было подчинено Верховному Совету и Съезду народных депутатов РФ, новый Основной Закон в полной мере обеспечил конституционные гарантии самостоятельности в деятельности Правительства, что на практике позволило создать необходимые условия для последовательной реализации экономических реформ и стратегии дальнейшего развития страны.

Представляются недопустимыми ликвидация поста Председателя Правительства и возвращение к системе, когда Президент возглавлял исполнительную власть. Во-первых, это противоречит действующей Конституции РФ и ведет к прямому изменению основ конституционного строя со всеми вытекающими конституционно-правовыми последствиями.

Во-вторых, с учетом российской политической традиции в нашей стране пост относительно независимого Председателя Правительства выполняет роль политического буфера. Современная история нашей страны показала, что конструкция "Президент - глава исполнительной власти" слишком неустойчива в российских условиях.

Формально в действующей конституционной модели организации системы государственной власти отсутствует "непосредственное подчинение" Правительства РФ главе государства и Федеральному Собранию. Однако фактически и юридически была закреплена "двойная" ответственность высшего органа исполнительной власти страны перед Президентом и парламентом страны. Согласно Конституции РФ Правительство РФ политически ответственно и подотчетно не только перед Президентом РФ, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117).

Как и во многих других случаях, в наиболее существенных вопросах, касающихся деятельности Правительства РФ (например, назначение Председателя Правительства РФ, формирование кабинета министров, подотчетность Правительства РФ и пр.), Конституция предусматривает использование технологий "двойного ключа", что означает необходимость согласованных действий Президента и парламента Российской Федерации и способствует снижению рисков нарушения баланса ветвей власти.

Конституция не называет Правительство РФ высшим органом исполнительной власти, но в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в названии ст. 1 Правительство РФ определяется как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Согласно Закону Правительство РФ является органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, действующим на основе Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В качестве основных принципов деятельности Правительства РФ Закон устанавливает народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство РФ - коллегиальный орган, в состав которого входят члены Правительства РФ (Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры).

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" в состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, восемь заместителей (в том числе один первый заместитель) и 22 федеральных министра.

Решения по важнейшим вопросам компетенции Правительства РФ принимаются коллегиально на его заседаниях. Закон содержит перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Это представление Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; установление объемов выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности; образование Президиума Правительства РФ; заключения международных договоров и некоторые другие.

Заседания Правительства РФ должны проводиться не реже одного раза в месяц. На практике Правительство заседает еженедельно. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на его заседаниях, и принятых по этим вопросам решениях.

Для решения оперативных вопросов в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" образован Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства РФ и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

В силу важности кандидатуры Председателя Правительства РФ для руководства исполнительной властью в стране Конституция РФ устанавливает сложную процедуру его назначения, предусматривающую ключевую роль Президента РФ и участие Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В соответствии с Конституцией РФ и законом согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства РФ не требуется. По закону он может быть освобожден от должности Президентом РФ по заявлению об отставке и в случае невозможности исполнения своих полномочий. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства РФ от должности в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Поскольку органы государственной власти Российской Федерации не могут полноценно функционировать без надлежащим образом сформированного Правительства РФ, а Правительство формирует Президент по представлению Председателя Правительства, Конституция РФ устанавливает жесткие сроки внесения Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ.

В целях ускорения процесса назначения Председателя Правительства РФ Конституция РФ обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и включает в себя доклад кандидата на пост Председателя Правительства РФ по программе основных направлений деятельности Правительства. Кандидат также обязан отвечать на вопросы депутатов в течение установленного Регламентом времени. Далее Регламент предусматривает выступления по выдвинутой кандидатуре представителей фракций и депутатских групп. Решение принимается депутатами простым большинством голосов и оформляется постановлением Государственной Думы.

Конституция РФ предусматривает также случай, когда разногласия между Президентом РФ и Государственной Думой по кандидатуре Председателя Правительства РФ становятся непреодолимыми. Чтобы не допустить сбоя в деятельности исполнительной власти в стране, Президент РФ имеет право в случае троекратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ назначить Председателя Правительства своим указом и распустить Государственную Думу, назначив новые выборы.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ Президент РФ может трижды предлагать Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. Конституционный Суд РФ разъяснил, что Конституция предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого блокирования деятельности Правительства РФ как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации, предусмотренных ч. 1 ст. 11 Конституции РФ. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция, не ограничивая данное право, позволяет Президенту самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании отдельных положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ).

Нормы действующей Конституции РФ не содержат препятствий для практической реализации идеи о формировании правительства парламентского большинства. Хотя в Конституции ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ, предлагая Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, на практике его усмотрение в определенной мере ограничено. Президент РФ не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура на пост Председателя Правительства РФ должна быть одобрена большинством голосов депутатов Госдумы. Следовательно, Президент РФ должен принимать во внимание партийный состав Госдумы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса.

Так, например, в 1998 г. после отставки Правительства С.В. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Госдуму кандидатуру В.С. Черномырдина на пост Председателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежать парламентско-правительственного кризиса Президент РФ провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов.

Кроме того, в случае отставки Правительства РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом Президент всегда оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что силовое давление в такой ситуации вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом РФ и парламентом при назначении Председателя Правительства РФ. В частности, он указывал, что из ст. 111 Конституции РФ во взаимосвязи с другими статьями Основного Закона "следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике".

Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция РФ устанавливает и для Президента РФ, и для Государственной Думы соответствующие сроки (ст. 111, ч. ч. 2 и 3).

Очевидна необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом.

Кроме того, согласно Конституции РФ, устройство политической системы в Российской Федерации предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117).

Конституционалисты в целом отмечают, что в России уже сложилась модель президентской республики с элементами парламентской формы, с двойной политической ответственностью правительства. Из этого следует, что идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит этой модели.

В целях оперативного формирования Правительства РФ Конституция устанавливает срок, в течение которого Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ устанавливает такой порядок формирования персонального состава Правительства РФ, при котором должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются при участии как Президента РФ, так и Председателя Правительства РФ.

Свои конституционные полномочия по назначению этих лиц Президент РФ может осуществить только при наличии предложения Председателя Правительства РФ. Последнее слово остается за Президентом РФ, поскольку именно он принимает решение о назначении. Обязательность участия в данной процедуре Председателя Правительства РФ объясняется тем, что Правительство - коллегиальный орган и все его члены должны составлять с Председателем Правительства единую команду.

Полномочия Председателя Правительства РФ по организации работы Правительства конкретизируются в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Он возглавляет Правительство РФ, определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Председатель Правительства РФ представляет Правительство РФ в России и за ее пределами, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" определяет полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, координируют, в соответствии с распределением обязанностей, работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ. Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, участвуют в выработке и реализации политики Правительства РФ, обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента РФ, - и Президенту РФ.

Закон также устанавливает некоторые ограничения, связанные с пребыванием в должности Председателя Правительства РФ и члена Правительства РФ. При назначении на должность, а впоследствии ежегодно они обязаны представлять сведения о своем имуществе и доходах, которые могут быть опубликованы. Им запрещено одновременно с пребыванием в данной должности быть членами Совета Федерации, депутатами любых представительных органов государственной власти и местного самоуправления, занимать другие должности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Им запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой; быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; выезжать за счет физических и юридических лиц в служебные командировки за пределы Российской Федерации, за исключением тех, которые, в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, осуществляются на взаимной основе с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Закон содержит и некоторые другие ограничения для Председателя и членов Правительства РФ. Конституция устанавливает период, в течение которого Правительство РФ может осуществлять свои полномочия. Этот период полностью зависит от периода исполнения своих полномочий Президентом РФ. Поскольку срок полномочий Президента РФ составляет шесть лет, срок полномочий Правительства совпадает с ним. При этом, если досрочное прекращение полномочий Президента РФ допускается только в трех установленных Конституцией случаях, Правительство РФ может быть отправлено в отставку Президентом в любое время по его усмотрению.

Компетенция Правительства Российской Федерации

Компетенция Правительства РФ определяется Конституцией РФ в самом общем виде в ч. 1 ст. 114. Данная статья содержит традиционные для всех правительств полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики в России, основные направления деятельности Правительства РФ в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" конкретизирует полномочия Правительства Российской Федерации:

• общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: Правительство РФ руководит их работой и контролирует ее; для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; может отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие;
• общие полномочия Правительства РФ: в пределах своей компетенции оно организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение, реализует право законодательной инициативы;
• в сфере экономики: оно осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, вырабатывает и реализует государственную структурную и инвестиционную политику, политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите отечественных производителей, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации;
• в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: Правительство РФ обеспечивает ее единство, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, разрабатывает и реализует налоговую политику, осуществляет управление внутренним и внешним долгом Российской Федерации, валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных нормах, провозглашающих суверенитет России на всей ее территории и предусматривающих, что в ведении Федерации находится установление основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст. 4, п. п. "е", "ж" ст. 71 Конституции РФ).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо актов о бюджете, принимаемых в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Деятельность органов законодательной и исполнительной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению закона о бюджете (бюджета) представляет собой бюджетный процесс. Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их компетенции. Конституция РФ и Бюджетный кодекс РФ относят рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального бюджета к компетенции Государственной Думы. На Правительство РФ возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, представить Думе также отчет об исполнении федерального бюджета.

После принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год Министерство финансов РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений.

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств (внебюджетные государственные фонды), управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, безработицы и т.д. Государственными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения. Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных федеральными законами, а также добровольных взносов юридических и физических лиц. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются налоговыми органами. Проекты бюджетов данных фондов составляются органами управления этих фондов и представляются в Правительство.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает представленные проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Бюджетный кодекс РФ (ст. 184) обязывает Правительство одновременно рассматривать проект перспективного финансового плана и представленные законопроекты об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проекты законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. По итогам рассмотрения Правительство утверждает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов и не позднее 15 августа текущего года вносит их в Государственную Думу.

С момента вступления принятых федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов в силу они становятся обязательными дня исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Все поступающие в бюджет доходы зачисляются на единый счет бюджета, с которого осуществляется финансирование всех бюджетных расходов.

Осуществление практической работы по исполнению федерального бюджета возложено на Федеральное казначейство, которому принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета и определения их режима. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. В процессе исполнения бюджета запрещается выполнение операций, минуя систему балансовых счетов Казначейства, которое отражает все операции со средствами федерального бюджета в соответствующих регистрах учета.

По общему правилу на стадии исполнения федерального бюджета Правительство РФ может корректировать показатели по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации, принимает меры к сокращению дефицита федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых расходов бюджета. Для этого Правительство должно иметь полную информацию о финансовых поступлениях в федеральный бюджет и предстоящих бюджетных расходах. С этой целью на конституционном уровне установлено, что все проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ осуществляет через органы, специально созданные для управления финансами. В числе этих органов ведущее место занимает Министерство финансов РФ, на которое возложено общее руководство организацией финансов в стране, обеспечение единых принципов финансирования производственной и социальной сфер, создание финансовой базы для комплексного развития территорий.

Властными полномочиями в области организации денежно-кредитного обращения наделен Центральный банк РФ. На него возложено осуществление денежной эмиссии и защиты, обеспечения устойчивости и повышения покупательной способности рубля, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования формы расчетов.

В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, отвечает за проведение единой государственной миграционной политики, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки, проведение единой государственной политики в области образования, государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии возлагается на Правительство РФ, социальная направленность деятельности которого определяется Конституцией РФ, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7). Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полномочия Правительства по конкретным направлениям деятельности в социально-культурной сфере устанавливаются отдельными законодательными актами.

В соответствии с указанными актами Правительство РФ разрабатывает и организует реализацию государственных программ развития культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Посредством налоговых льгот и кредитов стимулируется развитие государственных научных центров, специальных образовательных учреждений, школ, студий, укрепление материально-технической базы научных учреждений и объектов, образовательных учреждений и учреждений культуры.

В целях охраны здоровья граждан Правительство РФ принимает меры по созданию благоприятных условий труда и отдыха, развитию государственной системы здравоохранения и предоставлению населению доступной медико-социальной помощи, по экологическому и социально-эпидемиологическому благополучию; осуществляет контроль за производством и реализацией доброкачественных продуктов питания; устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и о включении их в природно-заповедный фонд России; осуществляет координацию работы исполнительных органов всех уровней при реализации экологических программ федерального и международного значения, ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф.

Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области соблюдения и защиты прав и свобод граждан, разрабатывает и реализует программы социальной защиты пенсионеров и инвалидов, поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, а также других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке, и выполняет другие полномочия, связанные с реализацией требований ст. 7 Конституции РФ по обеспечению социальных прав граждан.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В области обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство РФ осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности, организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами Вооруженных Сил РФ, отвечает за выполнение программ развития вооружения, подготовки граждан по военно-учетным специальностям, обеспечивает социальные гарантии военнослужащих, принимает меры по охране государственной границы Российской Федерации, руководит гражданской обороной. Конкретные полномочия Правительства в области обороны и безопасности страны определены законами: Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности", Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе", Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Законом РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" и др.

В соответствии с указанными Законами Правительство РФ организует оснащение Вооруженных Сил РФ, пограничных и других войск вооружением и военной техникой и обеспечение их материальными средствами и энергетическими ресурсами, определяет порядок предоставления Вооруженным Силам земель, лесов, вод и других природных ресурсов.

С привлечением Министерства обороны РФ, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы внешней разведки Правительство РФ разрабатывает и реализует программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, оперативного оборудования территорий России в целях обороны, по социальному обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей.

Правительство РФ решает вопросы о создании и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего учебного профессионального образования, утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, проведении военных сборов, о военно-врачебной экспертизе.

В пределах своей компетенции Правительство РФ ведет международные переговоры и заключает межправительственные соглашения по вопросам военного сотрудничества, хозяйственной деятельности, а также по вопросам социально-культурной сферы, принимает меры к исполнению международных договоров России, обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств Российской Федерации, отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества.

Правительство РФ осуществляет также иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Организация деятельности Правительства Российской Федерации

Организация деятельности Правительства РФ в основе своей урегулирована Конституцией РФ и конкретизирована в гл. IV Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве РФ).

Остановимся на полномочиях Председателя Правительства РФ. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Указанный Закон (ст. 24) относит к полномочиям Председателя Правительства следующие: он представляет Правительство за пределами территории Российской Федерации; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; распределяет обязанности между своими заместителями.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 112) Председатель Правительства представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении. Кроме того, Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства.

В Законе о Правительстве РФ определены также полномочия заместителей Председателя Правительства. Закон о Правительстве РФ устанавливает организационные формы участия только федеральных министров в работе Правительства. В ст. 26 Закона (о полномочиях федеральных министров) указано, что министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, принимают участие в подготовке его постановлений и распоряжений, обеспечивают их исполнение.

В Законе указаны лишь общие положения о проведении заседаний Правительства РФ. Установлено, что заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц, а подготовка и проведение заседаний осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства.

Для организации рассмотрения вопросов на заседаниях Правительства важное значение имеют нормы ст. 28 Закона о Правительстве РФ. Речь идет о перечне вопросов, которые могут быть рассмотрены и решены лишь в коллегиальном составе на заседании Правительства. К таким решениям, как уже отмечалось, относятся следующие: о внесении законопроектов в Государственную Думу; о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении; о номенклатуре товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; об объеме выпуска государственных ценных бумаг; о заключении подлежащих ратификации международных договоров; о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации; об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти; рассматривается и ряд других вопросов. Коллегиально принимается решение об образовании Президиума Правительства РФ, утверждается Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.

В Законе не указано, как принимаются решения Правительства - большинством голосов присутствующих на заседании или от общего состава Правительства. В то же время такая запись имеется в отношении Президиума Правительства РФ, который может быть создан Правительством для решения оперативных вопросов (ст. 29). Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.

По действовавшему ранее Закону РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" его Президиум рассматривался в качестве постоянного органа, который был наделен правом принимать от имени Правительства постановления и распоряжения. В Президиум Правительства входили Председатель Правительства, его первые заместители и заместитель, некоторые поименованные в тексте Закона руководители министерств, а также руководитель Аппарата Правительства. Президенту РФ предоставлялась возможность включить в состав Президиума Правительства и других его членов. В ходе подготовки Федерального конституционного закона о Правительстве РФ также предполагалась норма о Президиуме Правительства, функции которого связывались с организацией работы Правительства, в составе Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей, а также членов, избираемых Правительством из своего состава. В действующем Федеральном конституционном законе (ст. 29) решение этого вопроса отнесено к ведению Правительства РФ. Целью деятельности Президиума Правительства является оперативное разрешение вопросов, не требующих коллегиальных дискуссий, и принятие соответствующих актов, но с возможной их отменой на заседании Правительства.

Правительство широко практикует создание координационных и консультативных органов разного качества и наименований: правительственная комиссия, комиссия Правительства, консультативный совет, межведомственная комиссия, рабочая группа и др.

В организации деятельности Правительства РФ важную роль играет его Аппарат. В Законе о Правительстве РФ указано, что Аппарат образуется для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством.

Порядок подготовки и проведения заседаний Правительства РФ и его Президиума определяется Регламентом, утвержденным Правительством.

Полномочия Правительства РФ реализуются посредством его актов - постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ. Проекты актов Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, г. Москвы и Санкт-Петербурга. Поступающие в Правительство предложения граждан, организаций и предприятий о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти.

Проекты актов Правительства РФ вносятся в Правительство с приложением пояснительной записки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. Проекты актов Правительства РФ нормативного характера должны в обязательном порядке согласовываться с Министерством юстиции РФ.

При внесении в Правительство предложений, требующих принятия закона Российской Федерации или решения Президента РФ, одновременно с предложением представляются проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" акты Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера их подписания.

Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и размещению (опубликованию) на официальном интернет-портале правовой информации в сети Интернет (www.pravo.gov.ru).

Официальными являются также тексты актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Акты Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.

Постановления Правительства, подлежащие обязательной публикации, должны быть официально опубликованы не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ обязано ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и представлять Президенту РФ соответствующую информацию, в том числе сведения о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых отказано.

Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суде.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Конституционно-правовые основы реализации модели

Правительства парламентского большинства

Идея о том, что в России возможна реализация модели правительства парламентского большинства, была впервые официально обозначена Президентом РФ В.В. Путиным в 2003 г. в его Послании Федеральному Собранию. Как отметил глава государства, "я уже говорил, что поддерживаю общий курс на усиление роли партий в общественной жизни. И с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное правительство, опирающееся на парламентское большинство".

Конституция РФ не содержит запретов на переход к такой модели. Если идея правительства парламентского большинства окажется политически востребованной, достаточно будет внести необходимые изменения в регламенты обеих палат и в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Более того, в российской политической практике начала 1990-х годов уже были прецеденты, когда глава правительства назначался по особой процедуре: например, путем рейтингового голосования. Конституция РФ дает политикам и законодателям "коридор возможностей", в границах которых может развиваться политическое и правовое творчество. Иногда на практике сила вновь созданных или уже существующих политических традиций оказывает на поведение элит более сильное стимулирующее воздействие, чем санкции закона. Таким образом, закрепление в законе норм, выработанных политической практикой или "здравым смыслом" законодателя и направленных на конкретизацию процедуры образования федеральных органов государственной власти, не только не противоречит, но и прямо соответствует букве и духу Конституции РФ.

Действующая Конституция РФ не препятствует становлению политической практики формирования правительства на основе парламентского большинства.

Как уже отмечалось, сама идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни букве модели "президентско-парламентской республики", в которой правительство имеет двойную ответственность - перед президентом и перед парламентом.

С правовой точки зрения не существует формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая, согласно которому Президент РФ может представлять на утверждение парламенту в качестве Председателя Правительства РФ лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления подобной практики.

Для реализации этой модели не требуется изменения Основного Закона.

Статья 71 (п. "г") Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. А в ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Из этого следует, что поскольку Правительство РФ в соответствии со ст. 110 Конституции РФ является федеральным органом исполнительной власти, то, согласно п. "г" ст. 71 Конституции РФ, установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которому, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Таким образом, закрепление принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции РФ путем принятия либо изменения действующего Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

Может возникнуть вопрос следующего характера. В ч. 2 ст. 114 Конституции РФ указано: "порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом", не означает ли это положение, что федеральный конституционный закон может определять только порядок деятельности Правительства, но не порядок его образования?

Как уже отмечалось выше, Правительство РФ в соответствии со ст. 110 Конституции РФ является федеральным органом исполнительной власти. Поэтому установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которому принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (п. "г" ст. 71, ст. 76).

В действующем Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" содержатся статьи "Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации" (ст. 7) и "Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров" (ст. 9).

Таким образом, законодатель уже счел необходимым поместить в федеральный конституционный закон не только нормы, касающиеся порядка деятельности Правительства РФ и его полномочий, но также и нормы о порядке формирования Правительства РФ. Очевидно, что законодатель счел нецелесообразным умножать акты, касающиеся одного и того же органа, а потому изложил статутные, процессуальные и основные организационные нормы о Правительстве РФ в едином федеральном конституционном законе.

Следовательно, внесение в уже существующие нормы федерального конституционного закона изменений и дополнений, направленных на конкретизацию процедур формирования Правительства РФ, не означает расширения предмета регулирования данного Закона.

В ст. 7 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" дана отсылочная норма: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации".

Однако в Конституции РФ урегулированы только основные, ключевые этапы формирования Правительства РФ:

• Президент РФ вносит кандидатуру Председателя Правительства РФ на согласование в Государственную Думу (п. "а" ст. 83; ч. ч. 1, 2 ст. 111);
• Государственная Дума в определенной процедуре выражает свое согласие или несогласие (п. "б" ч. 1 ст. 103; ч. ч. 3, 4 ст. 111);
• вновь назначенный Председатель Правительства РФ представляет на утверждение Президенту РФ структуру Правительства и кандидатуры членов Правительства (п. "д" ст. 83; ст. 112).

Основной Закон не регламентирует процедурные отношения, касающиеся как порядка отбора Президентом РФ кандидатов на пост Председателя Правительства РФ, так и порядка отбора Председателем Правительства кандидатов на посты своих заместителей и федеральных министров. Подробности, конкретизирующие порядок участия Государственной Думы в согласовании кандидатуры Председателя Правительства, также изложены не в Конституции РФ, а в соответствующем разделе Регламента Государственной Думы.

Например, в гл. 17 Регламента Государственной Думы указано, что кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен представить Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства (ч. 2 ст. 145 Регламента). Описаны процедуры голосования депутатов и оформления полученных результатов.

Более того, в отечественной политической практике известны случаи реализации процедур, касающихся порядка назначения Председателя Правительства РФ, которые были вообще не урегулированы никаким правовым актом. В частности, речь идет о так называемой процедуре "мягкого рейтингового голосования" по кандидатуре главы российского Правительства. Эта процедура зарекомендовала себя как один из эффективных способов достижения согласия между парламентом и Президентом РФ при выборе наиболее авторитетного претендента.

Так, в 1992 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом РФ Б.Н. Ельциным по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены ни в законе, ни в регламенте парламента. Тем не менее они оказались эффективным инструментом как для достижения согласия между ветвями власти, так и для обеспечения устойчивости работы кабинета министров. Избранный впервые в процедуре "мягкого рейтингового голосования" Председатель Правительства РФ В.С. Черномырдин оказался на всем протяжении 1990-х годов самым стабильным премьером. Он руководил федеральной исполнительной властью с декабря 1992 г. по март 1998 г.

Исходя из вышеизложенного правовая регламентация процедуры выбора Президентом РФ кандидатов на пост Председателя Правительства, а также внесение в федеральный конституционный закон соответствующих уточнений и дополнений соответствуют Конституции РФ.

В качестве аналога законодательного акта, подробно регламентирующего процедуру формирования важного конституционного органа и саму процедуру выбора Президентом РФ кандидатов на соответствующие государственные посты для согласования с законодательным органом власти, можно привести Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Каким образом общие процедурные принципы образования Конституционного Суда РФ установлены в Конституции РФ и в соответствующем федеральном конституционном законе?

Часть 1 ст. 125 Конституции РФ устанавливает, что "Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей", а в ч. 1 ст. 128 указывается общее правило, согласно которому "судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации".

Часть 1 ст. 4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гласит: "Конституционный Суд Российской Федерации состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации". При этом комментаторы данного Закона отмечают, что "численный состав Конституционного Суда и основы порядка его образования, учитывая важность этих вопросов, регламентируются непосредственно Конституцией", а ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона просто "сводит воедино положения трех конституционных норм (п. "е" ст. 83, п. "ж" ст. 102, ч. 1 ст. 125)".

Порядок и процедуры назначения на должность судьи Конституционного Суда РФ подробно изложены в ст. 9 рассматриваемого Федерального конституционного закона:

"Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации могут вноситься Президенту Российской Федерации членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента Российской Федерации.

Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации.

В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии".

Очевидно, что ч. 1 данной статьи, регламентирующая отдельные вопросы процедуры выбора Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда РФ, не могла появиться иначе, как из политической практики и усмотрения законодателя, поскольку в Конституции РФ не содержится никаких указаний на такой порядок действий Президента РФ.

В комментариях к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" основания появления указанной нормы объясняются следующим образом: "Запись в части 1 данной статьи о том, кто может вносить Президенту предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда, появилась в результате дебатов в Государственной Думе в ходе обсуждения законопроекта в первом чтении. Представители ряда фракций утверждали, что предоставленное Президенту частью 1 статьи 128 Конституции право вносить в Совет Федерации кандидатуры судей, если оно не будет дополнено правом других участников политического процесса предлагать Президенту кандидатов в судьи, не способно обеспечить сбалансированный состав Конституционного Суда. Так появилась ч. 1 ст. 9. Вместе с тем предложения, вносимые Президенту, не связывают его в выборе - последнее слово остается за ним. Парламент же способен серьезно повлиять на состав Суда на самом завершающем этапе, поскольку назначение судей производит Совет Федерации".

Таким образом, закрепление в законе норм, выработанных политической практикой или "здравым смыслом" законодателя и направленных на конкретизацию процедуры образования федеральных органов государственной власти, соответствует букве и духу Конституции РФ.

Необходимо отметить, что процедуры формирования Правительства РФ можно урегулировать не только федеральным конституционным законом, но и иными нормативными правовыми актами.

Поскольку процедура выбора Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФ для внесения в Государственную Думу не регламентирована (в Конституции РФ такой нормы нет, а п. 2 ст. 114 формально устанавливает, что федеральный конституционный закон должен урегулировать лишь "порядок деятельности" Правительства), то можно констатировать пробельность законодательства в этом вопросе.

Рассматривая аналогичную правовую ситуацию, Конституционный Суд РФ в п. 3 Постановления от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ указал следующее:

"По смыслу ст. ст. 71 (п. "г"), 72 (п. "н"), 76 (ч. ч. 1 и 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (ст. ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (ст. ст. 110, 112, 113 и 114).

...Как следует из ст. ст. 90, 115 и 125 (п. "а" ч. 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности...

Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 15, ч. 1; ст. 90, ч. 3; ст. 115, ч. 1, Конституции Российской Федерации)".

Из буквального прочтения положений ч. 2 ст. 114 Конституции РФ следует, что Конституция РФ исключает возможность принятия указов Президента РФ, касающихся регламентации порядка деятельности Правительства РФ,

поскольку в данной статье устанавливается необходимость принятия по этому вопросу именно федерального конституционного закона.

Таким образом, все остальные вопросы (установление системы федеральных органов власти, определение порядка организации Правительства РФ и пр.) могут быть урегулированы не только законом, но и указом Президента РФ - до принятия соответствующего федерального закона (федерального конституционного закона).

Разумеется, реализация модели правительства парламентского большинства может порождать новые вопросы, не урегулированные ни законодательством, ни существующей политической практикой.

Например, может возникнуть вопрос следующего характера: должен ли Председатель Правительства парламентского большинства формировать свой кабинет исключительно из депутатов фракций, составляющих парламентское большинство (входящих в коалицию), либо он может предлагать иных кандидатов?

В мировой практике не существует жесткого требования выдвигать в состав правительства парламентского большинства только депутатов победившей партии или коалиции. При этом, например, в Великобритании все члены Кабинета министров продолжают заседать в парламенте.

Очевидно, что полностью избежать включения депутатов в состав нового Правительства невозможно, поскольку это нарушает идеологические принципы такой модели. Но поскольку федеральное законодательство прямо запрещает совмещение депутатами своего поста с работой в иных органах государственной власти, необходимо учитывать тот факт, что в этом случае часть депутатов будет заведомо избираться на очень короткий срок - до формирования правительства парламентского большинства.

Эта проблема легко разрешается, если депутаты - предполагаемые члены будущего правительства парламентского большинства избираются только по партийным спискам. В этом случае их выбытие из состава депутатского корпуса не требует проведения новых выборов, вдобавок подобный механизм автоматически сохраняет сложившиеся количественные параметры парламентского большинства.

В европейской практике функционирования правительств парламентского большинства не раз возникали проблемы, связанные с тем, что ни одной партии не удавалось получить абсолютное большинство голосов в парламенте. В этом случае кабинет министров формируют несколько партий.

Правительство, которое образуют две или более политические партии, представленные в парламенте, принято называть коалиционным, хотя, по сути, оно является все тем же правительством парламентского большинства. Однако в отличие от однопартийного правительства парламентского большинства коалиционное правительство менее устойчиво, поскольку зависит от стабильности парламентской коалиции, поддержание которой требует гораздо больших усилий.

Коалиционное правительство - продукт парламентарной формы правления (хотя оно возможно и в президентской республике) и наличия в стране сложившейся стабильной партийной системы.

Коалиционное правительство создается путем соглашения нескольких политических партий, каждая из которых не имеет в парламенте абсолютного большинства мандатов. Поэтому коалиционных правительств практически не бывает при двухпартийной системе, поскольку одна из двух ведущих партий, как правило, опирается на необходимое большинство мандатов.

Однако случается и так, что шансы двух ведущих партий настолько уравновешены, что ни одна из них не может рассчитывать на твердое большинство в парламенте; тогда одна из них вступает в коалицию с небольшой третьей партией, предоставив ей в качестве "оплаты" несколько министерских постов. В такой ситуации устойчивость кабинета министров фактически зависит от позиции этого меньшинства.

Тем не менее узкие правительственные коалиции отличаются большей стабильностью и устойчивостью, чем широкие, в которых представлено несколько партий различной политической ориентации. Такие правительства подвержены частым сменам (например, на протяжении многих лет это происходило в Италии). В них сильны внутренние противоречия. Формирующий такое правительство премьер-министр (обычно лидер партии, имеющей наибольшую фракцию в парламенте) связан в подборе министров позицией участвующих партий.

Редко, но случаются ситуации, когда не самые крупные партийные фракции, объединившись, получают парламентское большинство и формируют коалиционное правительство в обход наиболее крупной партийной фракции.

Еще более редкий случай - так называемая большая коалиция, когда правительство образуют все политические партии, представленные в парламенте. В коалиционные правительства могут привлекаться независимые депутаты, но это не меняет того, что коалиционное правительство - это партийное правительство, сформированное по принципу представительства партий и их парламентских фракций. Не является коалиционным правительство, члены которого принадлежат к различным партиям, но участвуют в правительстве в личном качестве, а не в итоге межпартийных договоренностей. В такой форме правительство ближе к понятию беспартийного правительства. К этой модели ближе всего оказались правительства, формировавшиеся в Российской Федерации после принятия Конституции РФ 1993 г..

В случае реализации на практике модели правительства парламентского большинства в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ необходимо предусмотреть нормы, регламентирующие создание парламентских коалиций.

Например, следует определить "количественные параметры" коалиции, составляющей парламентское большинство, процедуры ее образования и функционирования. Технически закрепить создание парламентской коалиции можно путем подписания фракциями (депутатскими группами) соглашения о создании коалиции, которое затем должно быть утверждено Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

На случай, если парламентская коалиция окажется неспособной договориться о кандидатуре Председателя Правительства, необходимо зафиксировать положение, согласно которому Президент РФ вправе самостоятельно предложить "техническую" кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ.

При этом возможны два варианта действий.

Во-первых, можно отказаться от идеи коалиционного правительства в принципе и законодательно установить, что процедура формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть реализована только в том случае, если одна партия (в крайнем случае две партии, способные к созданию коалиции) получит абсолютное большинство мест в парламенте. В противном случае сохраняется ныне действующий порядок образования Правительства, согласно которому Президент РФ представляет Государственной Думе своего кандидата: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы" (п. "а" ст. 83, ч. 1 ст. 111 Конституции РФ).

Во-вторых, принять решение согласиться с возможностью существования коалиционного правительства. В этом случае необходимо подробно описать в федеральном законодательстве и Регламенте Государственной Думы процедурные вопросы, касающиеся создания парламентской коалиции, ее участия в формировании Правительства, а также заранее урегулировать порядок действий Президента РФ и Государственной Думы в случае, если парламентская коалиция не приходит к согласию по кандидатуре Председателя Правительства.

Например, согласно Конституции Греции премьер-министр назначается Президентом Республики. При этом премьер-министром назначается руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате депутатов, Президент Греческой Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования правительства, пользующегося доверием Палаты. В случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. И наконец, если депутаты парламента не могут прийти к единому мнению по кандидатуре премьер-министра, Президент может назначить на этот пост лицо, которое, по заключению Совета Республики, может получить доверие Палаты.

Важным является вопрос, какая судьба ждет правительство парламентского большинства в случае, если парламент не принимает предлагаемых правительством законов (т.е. фактически отказывает ему в доверии) либо распадается парламентская коалиция, сформировавшая кабинет министров.

Обычно во всех вышеперечисленных случаях происходит правительственно-парламентский кризис. В результате либо правительство уходит в отставку, либо досрочно распускается парламент. Таким образом, при реализации модели правительства парламентского большинства устанавливается довольно жесткая система взаимной ответственности парламента и правительства парламентского большинства.

Однако юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях формально означает необходимость внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку все основания досрочного роспуска Государственной Думы, как и основания для ухода Правительства в отставку, исчерпывающе изложены в Конституции РФ.

Для того чтобы сформировать систему взаимной ответственности парламента и правительства, свойственную государствам, где существует правительство парламентского большинства, но не менять текст Основного Закона, необходимо внести в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" дополнение, согласно которому в случае распада парламентской коалиции либо отказа парламента принимать представленные Правительством законы Правительство обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии.

Таким образом, ситуация, формально выходящая за рамки действующей Конституции РФ, будет возвращена в конституционное поле, "переключена" на стандартные процедуры, урегулированные конституционными нормами.

Еще один вопрос, который может возникнуть на практике: ограничивает ли модель правительства парламентского большинства самостоятельность Президента РФ при решении вопроса об отставке действующего кабинета министров?

Никаких правовых ограничений самостоятельности Президента РФ в решении вопроса об отставке действующего Правительства РФ не существует, поскольку ч. 2 ст. 117 Конституции РФ гласит: "Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации".

Такая формулировка конституционной статьи означает, что "отставка Правительства по решению Президента (п. 2 ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства. Раньше по Закону о Совете Министров - Правительстве РФ (ст. 11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента".

При принятии решения об этом Президент РФ не связан никакими правовыми условиями. Конституция предоставляет ему право свободного усмотрения, исходя из роли, которая возложена на него ст. 80, - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Необходимо также отметить, что законодательное утверждение процедуры формирования Правительства РФ на основе парламентского большинства абсолютно не означает смены формы правления и перехода России к парламентской республике. Речь может идти лишь о некотором изменении баланса элементов президентской и парламентской модели в уже существующей в России смешанной, "полупрезидентской" форме правления.

Как известно, "классическая" парламентская республика предполагает наличие слабого президента, избираемого не прямым волеизъявлением народа, а парламентом либо специально им созданным органом. При этом президент, являясь главой государства, обладает гораздо меньшими полномочиями, чем председатель правительства. В государствах с парламентской формой правления принцип разделения властей действует в специфическом проявлении: безусловно независимыми признаются законодательная и судебная власти, в то время как исполнительная власть, формируемая парламентом, находится под его контролем.

Однако сама Конституция РФ, содержащиеся в ней принципы и механизмы являются гарантией от перехода к модели "классической" парламентской республики. В Основном Законе содержится целая система мер, защищающих Президента РФ от возможных попыток ограничить его полномочия и свободу политического усмотрения.

Как уже отмечалось, согласно Конституции РФ, Президент РФ ничем не ограничен в своем праве самостоятельно решать вопрос об отставке Правительства. При этом Президент РФ волен не согласиться с отставкой Правительства и распустить Государственную Думу. Но в ситуации, когда действует принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства, досрочный роспуск Государственной Думы будет означать и косвенную отставку Правительства, поскольку в этом случае возникнет необходимость формировать новое Правительство на основе нового парламентского большинства.

Как уже говорилось выше, в "классической" парламентской республике парламент несет ответственность за действия правительства и обязан поддерживать его. Если парламент не принимает важных правительственных законов, правительство должно поставить вопрос о доверии либо подать в отставку. Но в этой ситуации вопрос о том, какой орган останется функционировать - парламент или правительство, - решает опять-таки Президент РФ, причем по собственному усмотрению.

Таким образом, Конституция РФ дает не только свободу конституционно-правовому и политическому творчеству, но одновременно содержит мощную систему сдержек и противовесов, гарантирующих его от эксцессов, ведущих к смене политической системы, государственного устройства или нарушению баланса ветвей власти.