Сельское хозяйство: экономика и политика

Экономический анализ сельского хозяйства США необходим исходя из следующих соображений.

1. Сельское хозяйство - одна из крупнейших отраслей национальной экономики. Потребители тратят около 15% своих доходов после уплаты налогов на еду и другие сельскохозяйственные товары (см. табл. 5-1). Валовой доход ферм составлял в 1994 г. около 220 млрд дол., в сельском хозяйстве занято около 2% рабочей силы. На долю американских фермеров приходится 50% мирового производства соевых бобов, 40% кукурузы и 25% говядины.
2. Сельское хозяйство — это отрасль, которая в отсутствие государственных сельскохозяйственных программ является реальным примером совершенной конкуренции, описанной в главе 23 Определение цены и объема производства - чистая конкуренция. Отрасль состоит из множества фирм, продающих стандартизованные продукты. Сельское хозяйство — это отрасль, которую можно проанализировать, применяя понятия спроса и предложения на конкурентных рынках.
3. На сельскохозяйственных рынках можно проследить прогнозируемые и побочные последствия государственной политики, мешающей действию сил спроса и предложения.
4. Сельское хозяйство отражает возрастающую глобализацию рынков. В последние десятилетия спады и взлеты американского сельского хозяйства были тесно связаны с возможностью получения доступа к мировым рынкам сбыта. Кроме того, сельское хозяйство является центральным пунктом Уругвайского раунда переговоров в рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле.
5. Сельскохозяйственная политика является прекрасным примером проявлений эффекта особых интересов и «погони за рентой», описанных в главе 31 Теория государственного выбора и налогообложение.

Экономика сельского хозяйства

Исторически фермеры часто сталкивались с острыми проблемами колебаний цен и сравнительно низких доходов. Мы различаем:

1. краткосрочную фермерскую проблему, связанную с годовыми колебаниями цен на сельскохозяйственную продукцию и доходов фермеров;
2. долгосрочную фермерскую проблему, приводящую к тому, что сельское хозяйство в настоящее время представляет собой сокращающуюся отрасль.

Краткосрочная проблема: нестабильность цен и доходов

Краткосрочная проблема является результатом:

1. неэластичного спроса на сельскохозяйственную продукцию;
2. колебаний объема производства продукции фермерами;
3. сдвигов кривой спроса.

Неэластичный спрос на сельскохозяйственную продукцию. В большинстве развитых стран ценовая эластичность спроса на сельскохозяйственную продукцию довольно низка. Для этой продукции в целом коэффициент эластичности находится в диапазоне 0,20-0,25. Исходя из этих чисел можно предположить, что цены на сельскохозяйственную продукцию должны снизиться, по крайней мере, на 40— 50%, чтобы потребители увеличили закупки хотя бы на 10%. Очевидно, что потребители слишком низко оценивают дополнительную сельскохозяйственную продукцию по сравнению с альтернативными товарами.

Почему это так? Вспомним, что основным фактором, снижающим эластичность спроса, является заменяемость продукции. Когда цена продукта падает, потребитель стремится заменить этим продуктом другие, цена на которые не снизилась. Но в богатых странах масштаб «эффекта замены» продовольственных товаров весьма невелик. Люди не будут есть больше 5—6 раз в день только потому, что относительная цена сельскохозяйственной продукции снизилась. На способность организма потреблять продукты накладываются жесткие биологические ограничения.

Неэластичность спроса на сельскохозяйственную продукцию можно также объяснить с позиций теории снижения предельной полезности. В богатом обществе население в целом сыто и хорошо одето, то есть относительно насыщено сельскохозяйственной продукцией. Поэтому дополнительное производство сельскохозяйственной продукции стремительно снижает его предельную полезность. Необходимо очень сильно снизить цены для того, чтобы добиться незначительного увеличения потребления. Кривая D на рис. 33-1 отражает неэластичность спроса на сельскохозяйственную продукцию.

Из-за неэластичности спроса на сельскохозяйственную продукцию относительно небольшие изменения объема продукции (от Qn до Qp или Qb вызовут достаточно ощутимые изменения цен (от Pn до Pp или Pb) и доходов (от 0PnNQn до 0PpPQp или 0PbBQb).

Колебания объема продукции. Неэластичный спрос на сельскохозяйственную продукцию превращает небольшие изменения объемов ее производства в ощутимо значимые изменения цен на нее и доходов. Фермеры могут управлять объемами производства, но в достаточно ограниченных пределах. Во-первых, наводнения, засухи, неожиданные заморозки, вредители и прочие бедствия могут стать причиной плохого урожая, в то время как хорошие погодные условия могут дать очень хороший урожай. Фермеры, естественно, не могут контролировать погодные условия, но тем не менее они могут заметно влиять на производство своей продукции. Во-вторых, из-за высококонкурентной природы сельского хозяйства фермеры не могут создавать крупных объединений для контроля объема производства. Если бы миллионы разбросанных по стране независимых производителей волею случая засеяли необычно малую или необычно большую часть своей земли, то даже при нормальных погодных условиях это привело бы соответственно к необычно малому или необычно большому урожаю.

Объединив нестабильность производства сельскохозяйственной продукции с неэластичным спросом на нее, мы увидим причину нестабильности цен на эту продукцию и доходов фермеров. Даже если мы предположим, что рыночный спрос на сельскохозяйственную продукцию в точке D будет стабильным, неэластичность цен преобразует небольшие колебания объема производства в относительно значительные изменения цен и доходов. Например, предположим, что при «нормальном» урожае Q_n будет установлена и «нормальная» цена P_n и «нормальный» доход фермера в размере 0P_nNQ_n. Но очень высокий или очень низкий урожай вызовет заметные отклонения от этих «нормальных» цен и доходов. Такой вывод вытекает из неэластичности спроса на сельскохозяйственную продукцию.

Если погодные условия будут благоприятными, а полученный урожай — достаточно высоким, Q_b, то доходы фермеров сократятся с 0P_nNQ_n до 0P_bBQ_b. При неэластичном спросе увеличение проданного количества продукции будет сопровождаться непропорционально большим снижением цены. В результате суммарные поступления, то есть суммарный доход, фермеров сократятся.

Аналогичным образом в целом плохой урожай, вызванный, например, засухой, может заметно увеличить фермерские доходы. Плохой урожай Q_p увеличит совокупный доход с 0P_nNQ_n до 0P_pPQ_p. Уменьшение объема продукции при неэластичном спросе вызовет непропорциональный рост цен. Как ни странно, для фермеров в целом плохой урожай может быть выгодным, а хороший может создать дополнительные трудности. Выводы: при стабильном рыночном спросе на сельскохозяйственную продукцию неэластичность спроса превращает относительно небольшие изменения объема ее производства в достаточно значимые изменения цен и доходов.

Колебания внутреннего спроса. Другой аспект краткосрочной нестабильности доходов фермеров связан с изменением положения кривой спроса на сельскохозяйственную продукцию. Предположим, что каким-то образом объем производства стабилизировался на некотором «нормальном» уровне Q_n на рис. 33-2. Из-за неэластичности спроса его краткосрочные колебания, вызванные, вероятно, циклическими изменениями в экономике, приведут к тому, что данному объему производства будут соответствовать совсем другие цены и доходы.

Из-за весьма неэластичного спроса на сельскохозяйственную продукцию небольшое изменение спроса (с D1 до D2) вызовет резкое изменение цен (с P1 до P2) и доходов фермеров (с 0P1aQn до 0P2bQn), соответствующих данному объему производства Qn.

Небольшое снижение спроса с D₁ до D₂ сократит доход фермеров с 0P₁aQ_n до 0P₂bQ_n. Относительно небольшое снижение спроса приносит фермерам заметно меньшее количество денег за то же самое количество продукции. И наоборот, небольшое увеличение спроса — с D₂ до D₁ — будет сопровождаться столь же резким увеличением доходов при том же количестве продукции. Эти резкие колебания цены и дохода происходят из-за того, что спрос на сельскохозяйственную продукцию неэластичен.

Хочется возразить, что резкое снижение цен на сельскохозяйственную продукцию, сопровождающее уменьшение спроса, вынудит многих фермеров прекратить свою деятельность, что сократит в дальнейшем суммарный объем продукции и смягчит падение цен и доходов. Но сельскохозяйственное производство мало чувствительно к изменениям цен, так как фиксированные затраты фермеров оказываются достаточно высокими в сравнении с переменными затратами. Рентные платежи, налоги и выплата процентов по ипотечному кредиту под залог земли, зданий и оборудования - вот основные издержки фермера. Это - фиксированные платежи. Более того, предложение рабочей силы со стороны фермера и его семьи тоже можно считать фиксированным. Пока фермеры остаются на своих фермах, они не могут сократить эти издержки, уволив, например, самих себя! Это означает, что их переменные издержки идут на оплату труда только относительно небольшого числа помощников, которых они могли бы нанять, плюс расходы на семена, удобрения и горючее. Из-за большого количества фиксированных затрат фермеры почти всегда остаются в выигрыше, когда обрабатывают свою землю, а не сидят без дела и вносят только фиксированные платежи.

Нестабильный иностранный спрос. Зависимость американского сельского хозяйства от мировых рынков является дополнительным источником нестабильности спроса. Доходы американских фермеров зависят от изменений погоды и размера урожая в других странах. Аналогично циклические колебания доходов, например в Европе и Японии, могут изменить спрос на американскую сельскохозяйственную продукцию. То же самое может произойти и в результате изменений экономической политики других стран. Если страны Западной Европы решат обеспечить своих фермеров большей защитой от иностранной (американской) конкуренции, американские фермеры будут иметь меньше доступа на эти рынки и экспортный спрос на сельскохозяйственную продукцию упадет. Международная политика также вносит свой вклад в нестабильность спроса. Изменение политических отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом привело к резкому росту продаж американского зерна в начале 70-х годов и сокращению продаж в конце 70-х годов. Важную роль может играть изменение международного курса доллара. Снижение курса доллара в 70-х годах увеличило спрос на американскую сельскохозяйственную продукцию, в то время как повышение курса доллара в начале 80-х годов снизило международный спрос.

Подведем итоги: увеличение относительной важности экспорта способствовало повышению нестабильности спроса на американскую сельскохозяйственную продукцию. На объем ее экспорта влияет не только погода, колебания доходов и экономическая политика за границей, но также международная политика и колебания курса доллара.

На рис. 33-3 показан подсчитанный Министерством сельского хозяйства индекс цен с поправкой на инфляцию, установленных за полевые культуры и домашний скот на протяжении большей части столетия. Ясно видна краткосрочная проблема - нестабильность цен. Видна и долгосрочная проблема - снижение цен на сельскохозяйственную продукцию. Эту проблему мы рассмотрим ниже.

Поведение цен на сельскохозяйственную продукцию на протяжении XX в. отражает как их нестабильность, так и снижение. Все цены на конкретные полевые культуры и домашний скот, составляющие этот индекс, обладают сходной тенденцией к снижению, а большинство имеют даже более выраженную краткосрочную изменчивость.

Долгосрочная проблема: сокращающаяся отрасль

К ценовой неэластичности спроса должны быть добавлены еще две характеристики рынков сельскохозяйственной продукции. Это позволит объяснить, почему сельское хозяйство сегодня представляет собой сокращающуюся отрасль.

1. С течением времени в связи с техническим прогрессом предложение сельскохозяйственной продукции резко возросло. 2. Спрос на сельскохозяйственную продукцию с течением времени возрастал относительно медленно, так как он неэластичен по доходам.

Технология и рост предложения. Когда неэластичный по цене и медленно растущий спрос на сельскохозяйственную продукцию сопровождается быстрым увеличением предложения, то возникает постоянная тенденция к снижению цен и доходов фермеров.

Высокие темпы технического прогресса, особенно после первой мировой войны, привели к значительному увеличению предложения сельскохозяйственной продукции. Технический прогресс имеет различные проявления: электрификация и механизация ферм, улучшение технологии обработки земли и сохранения почв; ирригация, получение гибридных сельскохозяйственных культур, доступность хороших удобрений и инсектицидов; улучшение селекции и ухода за домашними животными.

Технический прогресс в сельском хозяйстве был весьма значительным. Объем капитала, приходящегося на одного работника, за период 1930-1980 гг. увеличился в 15 раз, что привело к пятикратному увеличению площади земли, обрабатываемой одним фермером. Самым простым общим показателем является все увеличивающееся число людей, которых может прокормить один фермер. В 1820 г. один работник производил объем продукции, достаточный для того, чтобы прокормить и одеть четырех человек; к 1947 г. - 14 человек. В 1994 г. каждый фермер производил продукцию, достаточную для обеспечения 125 человек! Нет сомнений в том, что производительность сельского хозяйства значительно выросла; после второй мировой войны она росла вдвое быстрее, чем в остальных отраслях экономики.

Следует отметить, что технический прогресс произошел в значительной степени не по инициативе фермеров, а явился результатом финансируемых правительством исследовательских и образовательных программ и усилий производителей сельскохозяйственной техники. Сельскохозяйственные колледжи, опытные станции, представители Службы развития сельского хозяйства в графствах, Министерство сельского хозяйства, исследовательские отделы фирм являются первичным источником технического прогресса в американском сельском хозяйстве. Отстающий спрос. Рост спроса на сельскохозяйственную продукцию оказался значительно ниже роста ее предложения, вызванного техническим прогрессом. Почему так произошло? Ответ кроется в двух главных факторах, определяющих спрос на сельскохозяйственную продукцию, - доходах и росте численности населения.

Неэластичный спрос по доходу. В менее развитых странах потребители должны выделять большую часть своих скудных доходов на приобретение продуктов сельского хозяйства и одежду, чтобы поддерживать существование. Но по мере того как доход поднимается над уровнем прожиточного минимума, а проблема голода в конце концов уступает место проблеме ожирения, снижаются и темпы роста расходов потребителей на питание. Как только желудок потребителя наполнен, его мысли обращаются к «прелестям жизни», которыми обеспечивает промышленность, а не сельское хозяйство. Экономический рост в Соединенных Штатах способствовал значительному увеличению среднего дохода на душу населения по сравнению с прожиточным минимумом. В результате рост доходов американских потребителей сопровождается меньшим в пропорциональном выражении увеличением расходов на сельскохозяйственную продукцию.

Если использовать специальную терминологию, то спрос на сельскохозяйственную продукцию является неэластичным по доходу, то есть спрос на большинство видов продукции совершенно нечувствителен к увеличению доходов. Приблизительные подсчеты показывают, что 10%-ный рост реального дохода на душу населения (после уплаты налогов) влечет за собой увеличение потребления сельскохозяйственной продукции не более чем на 2%. Свойства некоторых товаров, например картофеля или свиного сала, могут уступать свойствам других; это значит, что по мере роста доходов покупки этих товаров могут фактически сокращаться (см. гл. 3 Анализ индивидуальных рынков: спрос и предложение).

Рост численности населения. Динамика численности населения представляет собой несколько иную проблему. Несмотря на то что после достижения минимального уровня дохода потребление продовольствия и сельскохозяйственного сырья индивидуальным потребителем станет величиной относительно постоянной, рост числа потребителей, очевидно, будет означать увеличение спроса на сельскохозяйственную продукцию. В наиболее развитых странах спрос на эту продукцию растет темпами, которые приблизительно соответствуют темпам роста населения. Но прирост населения и относительно небольшое увеличение объема покупок сельскохозяйственной продукции, сопровождающее повышение доходов, настолько незначительны, что не могут перекрыть соответствующее увеличение производства сельскохозяйственной продукции. Кроме того, коэффициент рождаемости снижается, и рост населения Соединенных Штатов в последние десятилетия серьезно замедлился.

Графическое изображение. Изменения предложения и спроса, наряду с неэластичностью спроса на сельскохозяйственную продукцию, способствовали снижению фермерских доходов. Это положение иллюстрирует рис. 33-4, на котором показан значительный рост предложения и сравнительно умеренный прирост спроса. Из-за неэластичности спроса на сельскохозяйственную продукцию изменения привели к резкому падению цен на продукцию фермеров, сопровождающемуся относительно небольшим приростом объема продаж. Поэтому доходы фермеров имеют тенденцию к понижению. На рисунке размер дохода до прироста предложения (показан прямоугольником 0PAQ) превышает фермерский доход после прироста предложения (0P₁BQ₁). «Потеря» дохода P₁РАС полностью не компенсируется «приростом» дохода QCBQ₁. При данном неэластичном спросе на сельскохозяйственную продукцию увеличение ее предложения относительно спроса сформировало устойчивую тенденцию падения доходов фермеров в сравнении с доходами в несельскохозяйственном секторе экономики.

В долгосрочном периоде рост спроса на сельскохозяйственную продукцию (с D до D1) отстает от роста ее предложения (с S до S1), обусловленного техническим прогрессом. Поскольку спрос на сельскохозяйственную продукцию неэластичен, изменения соотношения спроса и предложения еще более снижают цены (с Р до P1) и доходы (с 0PAQ до 0P1BQ1).

Последствия. Последствия такого развития были именно такими, как можно было предсказать исходя из модели совершенной конкуренции. В результате сложившегося соотношения спроса и предложения доходы ферм в период после второй мировой войны были заметно ниже, чем в других отраслях. Это различие в доходах стало причиной массового выхода рабочей силы из сельского хозяйства и перехода ее в другие отрасли экономики, что показано в табл. 33-1. Соответственно доходы фермеров выросли в сравнении с другими отраслями, так что к середине 80-х годов было достигнуто относительное равенство доходов. В конце 80-х и начале 90-х годов средние доходы фермерских домохозяйств были выше, чем у предприятий других отраслей экономики. Однако нам следует осторожно относиться к таким сравнениям, потому что многие фермерские хозяйства получают заметную часть своих доходов от нефермерской деятельности. Фермер половину времени может заниматься фермерством, а в другую часть времени — работать, например механиком в городе. Или муж может работать фермером, а жена — медсестрой или учительницей в ближайшем городе.

У бедных стран в сельском хозяйстве занята заметно большая доля рабочей силы, чем в Соединенных Штатах и других развитых странах.

Краткое повторение 33-1

• Цены и доходы в сельском хозяйстве испытывают серьезные колебания на протяжении короткого времени, поскольку неэластичный спрос превращает небольшие изменения объема сельскохозяйственного производства и спроса в достаточно большие изменения цен и доходов.
• Технический прогресс с течением времени привел к резкому росту предложения сельскохозяйственной продукции.
• Рост спроса на сельскохозяйственную продукцию был относительно умеренным, поскольку спрос неэластичен по доходам, а рост населения был достаточно медленным.
• Сочетание значительного роста предложения с незначительным увеличением спроса превратило сельское хозяйство в сокращающуюся отрасль.

Экономические проблемы сельскохозяйственной политики

Начиная с 30-х годов американское сельское хозяйство получило крупные субсидии. «Фермерская программа» включает:

1. сельскохозяйственные цены, доходы и выпуск продукции;
2. сохранение воды и почвы;
3. исследования в области сельского хозяйства;
4. кредиты фермерам;
5. страхование урожая;
6. субсидирование продажи сельскохозяйственной продукции на мировых рынках и другие факторы.

Размер субсидий и их логическое обоснование

Размеры субсидий фермерам очень велики. Субсидии в расчете на пять лет в 1985 г. обошлись американским налогоплательщикам в 80 млрд дол. По оценкам, субсидии сельскому хозяйству в 1990 г. обошлись налогоплательщикам в 40-55 млрд дол. В 1992 г. 1/3 доходов фермеров была связана с государственными субсидиями по сравнению с 2/5 в 1987 г.

Приводится достаточно много аргументов в пользу предоставления субсидий фермерам.

1. Фермеры принадлежат к относительно более бедным слоям населения и поэтому могут повышать цены и получать более высокие доходы за счет государственной помощи.
2. Ферма, и особенно «семейная», - это фундамент американского общества, и ее следует поддерживать «как образ жизни».
3. Фермеры постоянно подвергаются воздействию природных катаклизмов — наводнений, засух, вредителей, — которым не подвергаются другие отрасли и от которых нельзя застраховаться.
4. Продавая свою продукцию, фермеры сталкиваются с совершенно конкурентными рынками, а покупать им приходится у отраслей, обладающих заметной рыночной властью. Большая часть фирм, у которых фермеры покупают удобрения, сельскохозяйственную технику и бензин, имеют некоторую возможность контролировать свои цены. В противоположность этому фермеры, продавая свою продукцию, находятся полностью во власти рынка.

Сельское хозяйство — последний оплот совершенной конкуренции во всей экономике; поэтому ему требуется государственная помощь, чтобы противостоять возникающим в связи с этим неблагоприятным условиям торговли (см. рис. 33-5).

В последние 50 лет рост цен на товары, приобретаемые фермерами, опережает рост цен на продукцию фермеров. В результате этого паритет цен был ниже 100%.

Суть концепции паритета

Закон о регулировании сельского хозяйства 1933 г. определил в качестве краеугольного камня сельскохозяйственной политики концепцию паритета. Простое логическое обоснование концепции паритета P_s можно легко обосновать теоретически и представить в реальной жизни. В обычной жизни паритет означает, что каждый год в обмен на данный объем сельскохозяйственных продуктов фермер должен получить некоторое фиксированное количество товаров и услуг. Данный объем продукции должен обеспечивать определенный реальный доход. «Если в 1912 г. фермер мог отвезти в город бушель зерна, продать его и купить себе рубашку, то и сегодня он должен быть в состоянии отвезти в город бушель зерна и купить рубашку». Теоретически концепция паритета предполагает, что соотношение цен на продукцию фермеров и цен на товары и услуги, которые потребляют фермеры, должно оставаться постоянным. Концепция паритета подразумевает, что, если цена рубашек за последнее время утроилась, цена зерна тоже должна была утроиться. Это означает 100%-ный паритет.

Анализ данных на рис. 33-5 показывает, почему фермерам выгодно, чтобы цены на их продукцию были основаны на 100%-ном паритете. На этом рисунке показана динамика цен купли-продажи за период с 1910 по 1993 г. в процентах к базовому уровню 1910-1914 гг. Мы видим, что к 1994 г. цены, по которым фермеры покупали товары, повысились почти в 14 раз, а цены, по которым фермеры продавали свою продукцию, возросли примерно в 7 раз по сравнению с базовым периодом.

Индекс паритета, показанный на рис. 33-5, равен отношению цен на продукцию фермеров к ценам на товары, приобретаемые фермерами:

Цены на товары, приобретаемые фермерами. В апреле 1994 г. индекс паритета составлял примерно 50% (7/14), то есть соотношение цен, по которым фермеры продавали свою продукцию, и цен, по которым они приобретали товары, составляло в 1994 г. немногим более половины этого соотношения в базовом периоде 1910-1914 гг. Фермерская политика, требующая 100%-ного паритета, привела бы к установлению значительно более высоких цен на продукцию фермеров, чтобы поднять индекс паритета до 100.

Политика ценовой поддержки

Практическая значимость паритетных цен заключается в том, что они дают разумное объяснение государственным минимальным ценам, или ценовой поддержки продукции фермеров. Тот факт, что в долгосрочном плане рыночные цены на продукцию фермеров, как правило, отстают от цен на приобретаемые ими товары, означает, что для достижения паритета или приближения к нему правительству, по всей видимости, необходимо установить на фермерские продукты цены выше равновесных, или осуществить ценовую поддержку. Хотя было разработано множество разнообразных специальных программ ценовой поддержки, приводимые ниже рассуждения отражают сущность попыток правительства использовать минимальные цены, чтобы стабилизировать и повысить доходы фермеров.

Политика ценовой поддержки имеет ряд важных последствий. Предположим, что на рис. 33-6 поддерживаемой ценой является P_s а равновесной ценой — P_e.

Концепция паритета обязывает государство поддерживать цены на продукцию фермеров на уровне, превышающем равновесный. Такие цены приводят к постоянному образованию излишков сельскохозяйственной продукции.

1. Излишки продукции. Наиболее очевидным следствием такой политики является образование излишков продуктов. Частные потребители захотят купить только 0Q единиц продукции по поддерживаемой цене, в то время как фермеры предлагают 0Q_s единиц. Количество QQ_s будет излишком. Что происходит с этим излишком? Его должно купить правительство, чтобы реально поддержать цены выше равновесного уровня. В 50-е и 60-е годы были накоплены огромные излишки сельскохозяйственных товаров; большие запасы многих продуктов сохраняются и по сей день. Например, правительство располагает запасами пшеницы и других зерновых, которые составляют почти годовой объем внутреннего потребления. Как мы вскоре увидим, это избыточное производство является признаком избыточных ресурсов в сельском хозяйстве.

2 Выигрыш фермеров. Фермеры, очевидно, выигрывают от ценовой поддержки. На рис. 33-6 валовые доходы повышаются с уровня, характерного для свободного рынка QP_ebQ_e, до поддерживаемого уровня 0P_saQ_s.

3. Убытки потребителей. Потребители сельскохозяйственной продукции несут убытки в том смысле, что они будут платить более высокую цену (P_s, а не P_e) и потреблять меньше продуктов (Q_s а не Q_e). В некоторых случаях разница между рыночной и поддерживаемой ценой может быть существенной.

Например, цена фунта сахара в два раза превышает цену мирового рынка; приблизительно подсчитано, что кварта молока стоит в два раза больше, чем она стоила бы, если бы не было государственных программ. Следует отметить, что высокие цены на еду в непропорционально значимой степени затрагивают бедные слои населения, так как они тратят на еду большую часть своего дохода.

4. Перераспределение ресурсов. Общество в целом терпит ущерб, поскольку ценовая поддержка принудительно способствует неэффективному перераспределению избыточных ресурсов в сельское хозяйство. Минимальная, или поддерживаемая, цена (P_s) требует передачи большего количества ресурсов в сельскохозяйственный сектор, чем требовал бы свободный рынок (P_e). Используя категории совершенной конкуренции, приведенные в главе 23 Определение цены и объема производства - чистая конкуренция, отметим, что кривая рыночного предложения на рис. 33-6 представляет собой совокупности кривых предельных затрат всех фермеров, производящих этот продукт. Эффективное распределение ресурсов происходит там, где рыночная цена P_e равна предельным издержкам в точке b. Соответствующий объем производства Q_e отражает эффективное распределение ресурсов. Напротив, объем производства Q_s, соответствующий поддерживаемой цене P_s безусловно, означает распределение излишних ресурсов; для всех единиц выпуска в диапазоне Q_eQ_s предельные издержки превышают цены, которые люди пожелали бы заплатить за эти единицы продукции, следовательно, общество в целом «теряет эффективность».

5. Другие социальные потери. Общество в целом несет убытки еще по трем направлениям.

Во-первых, налогоплательщики будут платить более высокие налоги, чтобы финансировать государственные закупки избытков. На рис. 33-6 это добавочное налоговое бремя будет равно объему избыточной продукции QQ_s, умноженному на ее цену P_s, что показано заштрихованным участком. Вспомним также, что сбор налогов как таковой также вызывает снижение эффективности (см. рис. 31-5). Издержки хранения добавляются к налоговому бремени.

Во-вторых, вмешательство правительства в сельское хозяйство влечет за собой дополнительные административные расходы. Требуется более 100 тыс. чиновников для осуществления ценовой поддержки и других сельскохозяйственных программ. В целом содержание сельскохозяйственных чиновников обходится примерно в 600 млн дол. в год.

В-третьих, политика «погони за прибылью» — то есть поиск политических сторонников того, чтобы законодательство обеспечивало сохранений и увеличение богатства, - требует дополнительных затрат и разорительна для общества. Группы фермеров тратят значительные суммы денег, чтобы найти политических сторонников ценовой поддержки и других программ, увеличивающих доходы фермеров. Пример: в Соединенных Штатах третьим по величине спонсором политических кампаний — после докторов и юристов — является сахарная промышленность, которая дает больше денег, чем все профсоюзы, вместе взятые.

6. Издержки на охрану окружающей среды. Из данных рис. 33-6 мы знаем, что ценовая поддержка стимулирует дополнительное производство. Хотя часть дополнительной продукции может требовать дополнительных земельных угодий, большая часть этой продукции возникает за счет большего количества удобрений и пестицидов. К несчастью, пестициды и удобрения представляют собой яды, которые могут загрязнять окружающую среду (например, фунтовые воды) и даже угрожать здоровью сельскохозяйственных работников и потребителей, попадая в еду. Исследования показывают наличие корреляции между размером субсидий и использованием химикатов.

Сельскохозяйственная политика может создавать проблемы в области охраны окружающей среды и менее явными способами. Во-первых, фермеры получают ценовую поддержку только там, где земля постоянно используется для производства конкурентной продукции, например пшеницы или кукурузы. Это приводит к отказу от севооборота, что дало бы возможность бороться с заболеваниями растений без применения химических методов. Таким образом, сельскохозяйственная политика способствует борьбе с вредителями преимущественно химическими методами.

Во-вторых, мы знаем из анализа производного спроса (см. гл. 27 Производство и спрос на ресурсы), что рост цены продукции стимулирует спрос на соответствующие факторы производства. В данном случае политика ценовой поддержки увеличивает спрос на землю. В результате в сельском хозяйстве используется больше земли, и часто это - низкокачественная земля, расположенная на крутых склонах, подвергшаяся эрозии или заболоченная. Ценовая поддержка также стимулирует использование большего количества воды для орошения и в результате приводит к эрозии почв.

7. Международные издержки. Издержки на проведение ценовой поддержки намного превышают скрытые издержки, показанные на рис. 33-6. Политика поддержания цен вызывает серьезные экономические диспропорции, пересекающие национальные границы государств. Например, установление цен выше равновесных на американском рынке сельскохозяйственной продукции делает его привлекательным для иностранных производителей. Но приток импортной сельскохозяйственной продукции повысит предложение, что пагубно отражается на американской проблеме избытка продукции. Чтобы не допустить такого положения, США устанавливают тарифные барьеры или квоты на импорт. Эти преграды часто ограничивают производство более эффективных зарубежных производителей и одновременно стимулируют рост производства у менее эффективных, чем американские, производителей. В результате складывается система низкоэффективного использования мировых сельскохозяйственных ресурсов. В разделе «Последний штрих» рассказано о таком положении на примере производства сахара. Аналогичным образом США и другие промышленно развитые страны мира со сходными программами поддержки сельского хозяйства вывозят излишки продукции на мировые рынки, где цены на нее и так низки. Менее развитые страны — испытывающие сильную зависимость от положения на мировых товарных рынках - несут убытки от резкого сокращения экспортной выручки. Так, субсидирование цен на рис в США вызвало значительные потери в Таиланде — основном мировом экспортере риса. Аналогичным образом программа ценовой поддержки хлопка в США пагубно отразилась на положении в Египте, Мексике и ряде других экспортирующих хлопок стран.

Борьба с излишками

Элементарный анализ механизмов спроса и предложения подсказывает, что программы, направленные на сокращение рыночного предложения или повышение рыночного спроса, могли бы повысить рыночную цену до уровня желаемой поддерживаемой цены, тем самым уменьшая или ликвидируя сельскохозяйственные излишки (см. рис. 33-6).

Ограничение предложения. Что касается предложения, то государственная политика долгое время была нацелена на ограничение производства сельскохозяйственной продукции. В частности, ценовая поддержка сопровождалась программами вывода земель из оборота, или программами ограничения посевных площадей. В ответ на получение преимущества в виде поддерживаемых цен на зерновые фермеры должны были согласиться ограничить площади засеваемых земель. Пытаясь сбалансировать объем предложения и спроса, Министерство сельского хозяйства США приблизительно подсчитывает объем каждого продукта, который частные потребители купят по поддерживаемой цене. Затем рассчитывается площадь посевных земель, на которых эта продукция должна быть произведена. Общая посевная площадь в акрах делится между штатами, графствами и, в конце концов, между конкретными фермерами.

Точно так же разрабатываются другие программы, с помощью которых Министерство сельского хозяйства предоставляет фермерам прямые выплаты, например, за то, что в растениеводстве земля полностью выводится из оборота. Так, по программе земельного банка правительство фактически арендовало землю у фермеров. Такая неиспользуемая земля должна была быть засеяна почвопокровными культурами или лесом, а не сельскохозяйственными культурами.

Были ли успешными программы по ограничению предложения? Трудно дать определенный ответ. Они, безусловно, не ликвидировали излишки сельскохозяйственной продукции. Основная причина заключается в том, что сокращение посевной площади неизменно ведет к непропорциональному падению объема производства. Ведь фермеры выводят из оборота худшую землю и сохраняют в производстве лучшую. Возделываемые земли обрабатываются более интенсивно. В результате использования лучших семян, большего количества и лучших по качеству удобрений и инсектицидов и большей численности рабочей силы выход продукции с каждого акра возрастает. Не участвующие в программе фермеры могут расширять посевные площади в ожидании более высоких цен. Однако нет сомнения в том, что без контроля за производством накопленные излишки и связанные с ними затраты были бы намного больше, чем в действительности.

Поддержание спроса. Стремясь повысить спрос на сельскохозяйственную продукцию, государство шло несколькими путями.

1. Новое применение. И государство, и частная промышленность тратили значительные суммы на научные исследования, цель которых - найти новые способы применения сельскохозяйственной продукции. Производство газолина - смеси бензина и спирта, изготовленного из зерна, - является небесспорной попыткой расширить спрос на сельскохозяйственную продукцию. Большинство экспертов приходит к заключению, что успехи здесь были более чем скромными.

2. Внутренний и внешний спрос. Был разработан ряд программ, направленных на увеличение потребления сельскохозяйственной продукции на внутреннем рынке. Например, программа продовольственных талонов предназначена для того, чтобы поддержать спрос на продукты питания со стороны семей с низкими доходами. Подобным же образом программа «Продовольствие во имя мира», предусмотренная Общественным законом 480, позволила наименее развитым странам покупать излишки американской сельскохозяйственной продукции за национальные валюты, а не за доллары. Около 200 млн дол. ежегодно тратится на рекламу и продвижение на мировой рынок американской сельскохозяйственной продукции. Более того, при заключении международных торговых сделок американские участники переговоров упорно стремились убедить зарубежные страны снизить протекционистские тарифы и снять другие ограничения для импорта сельскохозяйственной продукции.

Хотя усилия правительства, направленные на ограничение предложения и повышение спроса, без сомнения, способствовали уменьшению объема излишков сельскохозяйственной продукции, они не сумели полностью ликвидировать эти излишки.

Критика сельскохозяйственной политики

После более чем полувекового опыта проведения государственной политики, направленной на стабилизацию и увеличение доходов фермеров, существуют доказательства, позволяющие предположить, что сельскохозяйственная политика работает недостаточно хорошо. Экономисты и политические лидеры все больше ощущают, что требуется заново пересмотреть цели и методы сельскохозяйственной политики. Ниже приведены наиболее важные критические замечания.

Симптомы и причины

Американские программы помощи фермерам не позволили устранить причины фермерской проблемы. Государственная политика в отношении сельского хозяйства направлена на ликвидацию симптомов, а не причин «заболевания». Основной причиной фермерской проблемы было неправильное распределение ресурсов между сельским хозяйством и остальными отраслями экономики. Исторически проблема заключается в слишком большом числе фермеров. Результатом или признаком этого нерационального использования ресурсов являются низкие фермерские доходы. Государственная политика в области сельского хозяйства была ориентирована главным образом на поддержку фермерских цен и доходов, а не на смягчение проблемы распределения ресурсов, которая является основной причиной снижения этих доходов.

Некоторые критики утверждают, что поддерживаемые цены и доходы поощряли людей оставаться в сельском хозяйстве, тогда как в противном случае они переходили бы в какую-нибудь несельскохозяйственную отрасль. Это значит, что ориентация фермерской программы на цены и доходы сдерживала перераспределение ресурсов, которое столь необходимо для решения фермерской проблемы в долгосрочной перспективе.

Неправильное распределение субсидий

Программы поддержки цен и доходов приносили больше всего пользы тем фермерам, которые меньше всего нуждались в государственной помощи. Из предположения, что целью американской фермерской программы является повышение низких фермерских доходов, логически следует, что любая программа государственной помощи должна быть ориентирована на фермеров с самыми низкими доходами. Но бедный фермер с небольшим объемом продукции не производит и не продает на рынке достаточно продукции, чтобы получить значительную помощь от ценовой поддержки. Только крупная корпоративная ферма может извлечь из этого выгоды благодаря большому объему производства.

В 1992 г., например, 7% всех ферм с годовым объемом продаж 250 тыс. дол. и выше получили более 32% всех прямых правительственных субсидий, а 54% беднейших фермеров, доход которых от ведения фермерского хозяйства составил в 1992 г. менее 20 тыс. дол., получили только 4% всех прямых выплат по субсидиям. Если государственная политика должна быть направлена на увеличение фермерских доходов, то, безусловно, существуют веские доводы в пользу распределения этих выгод в обратной, а не прямой зависимости от чьего-либо положения в группе, сформированной по уровню доходов. Программа поддержки доходов должна быть адресована людям, а не привязана к продукции. Многие экономисты утверждают, что по соображениям справедливости прямое субсидирование бедных фермеров предпочтительнее, чем косвенные субсидии в виде ценовой поддержки, которые идут в основном крупным и процветающим фермерам.

Аналогично следует подходить и к ценам на землю. Выгоды от соотношения цен и доходов, которые обеспечиваются различными фермерскими программами, в конечном счете капитализируются в более высоких ценах сельскохозяйственных угодий. Делая зерновые более дорогостоящими, политика ценовой поддержки привела к удорожанию и самой земли. Иногда это может оказаться полезным для фермеров, но часто это не так. Фермеры арендуют около 40% своих сельскохозяйственных угодий большей частью у сравнительно состоятельных землевладельцев. Таким образом, ценовая поддержка превращается в субсидию людям, которые фактически не занимаются земледелием.

Противоречия политики

В силу сложности сельскохозяйственной политики и многочисленности ее целей в ней неизбежно заложен ряд конфликтов и противоречий. Мы рассмотрим только некоторые. Субсидии на научные исследования нацелены на повышение производительности фермерских хозяйств и увеличение предложения сельскохозяйственной продукции, в то время как программы резервирования посевных площадей и вывода земель из оборота имеют целью возместить фермерам вывод земли из производства для того, чтобы сократить предложение. Ценовая поддержка зерновых означает возрастание затрат на корма для скотоводов и повышение цен на продукцию животноводства для потребителей. Фермеры, производящие табак, получали субсидии в то время, когда было повсеместно признано, что потребление табака плохо действует на здоровье. Американские производители сахара повысили цены на свой продукт на внутреннем рынке путем введения импортных квот, что противоречит идее свободной торговли, провозглашенной в качестве американской торговой политики. Программы ограничения площади сельскохозяйственных земель направлены на выведение из оборота низкокачественных участков, но политика ценовой поддержки создает стимулы для вовлечения таких земель в оборот.

Снижение эффективности

Существует также основание считать, что, исключая все другие проблемы, политика поддержания фермеров стала менее эффективной. В 30-е годы большинство ферм были сравнительно небольшими, отчасти изолированными единицами, на них использовалось незначительное число машин и оборудования, а фермеры сами работали в своем хозяйстве. В настоящее время, однако, фермы стали более крупными, чрезвычайно капиталоемкими и интегрированными в национальную экономику и международное хозяйство.

Теперь фермеры зависят от производителей используемых в фермерском хозяйстве ресурсов - семян, удобрений, инсектицидов и т.д. В американском сельском хозяйстве применяется более чем вдвое больше капитала в форме материальных активов (машин и сооружений) в расчете на одного рабочего, чем в экономике в целом. Это означает, что фермерам теперь нужно занимать крупные суммы денег, чтобы финансировать приобретение капитального оборудования, арендовать землю и в том числе оборотный капитал. Следовательно, несмотря на хорошо продуманную сельскохозяйственную политику, направленную на повышение фермерских доходов, высокие процентные ставки могут привести к убыткам или банкротствам многих фермеров. Зависимость от экспортных рынков может также подорвать сельское хозяйство. Снижение доходов за рубежом или повышение курса доллара (которое делает американскую сельскохозяйственную продукцию более дорогой для иностранцев) может повлечь за собой внезапное сокращение американского сельскохозяйственного экспорта и ликвидировать любые положительные воздействия сельскохозяйственных программ на фермерские доходы. Короче говоря, намного более широкий круг параметров может сегодня изменять доходы фермеров и таким образом ослаблять влияние сельскохозяйственных программ.

Политические аспекты сельскохозяйственных программ

В свете этой критики справедливо задать вопрос: почему же США до сих пор продолжают реализо-вывать столь обширную и дорогостоящую сельскохозяйственную программу? Почему не отказаться от ценовой поддержки и не вернуться к свободному рынку? Почему сельскохозяйственные программы продолжают действовать, хотя число фермеров, а следовательно и число их голосов на выборах, со временем уменьшилось (см. табл. 33-1)?

Пересмотр теории общественного выбора

Мы можем ответить на эти вопросы, опираясь в основном на теорию общественного выбора (см. гл. 31 Теория государственного выбора и налогообложение). Вспомним, что «погоня за прибылью» предполагает наличие групп - например, профсоюзов, фирм в определенной отрасли или фермеров, производящих некоторую продукцию, - использующих политические методы для перераспределения доходов или богатства в их пользу за счет интересов другой группы или общества в целом. Эффект особых интересов относится к программе или политике, в результате которой маленькая группа получает большую выгоду за счет заметно большей группы, индивидуальные члены которой несут незначительные убытки.

Предположим, что конкретная группа фермеров - производители арахиса, сахарной свеклы или молочных продуктов - организуется и создает щедро финансируемый комитет политического влияния. Задача такого комитета - продвижение и проведение в жизнь государственных программ, которые будут перераспределять доход в пользу данной группы. Комитет будет энергично лоббировать сенаторов и представителей правительства, чтобы они проводили ценовую поддержку и установили квоты на импорт арахиса, сахарной свеклы или молока. Комитет осуществляет лоббирование путем денежных платежей сочувствующим законодателям. Хотя производство арахиса сконцентрировано в нескольких штатах, таких, как Джорджия, Алабама и Техас, комитет будет делать взносы в законодательные органы других штатов для получения поддержки.

Однако, если заинтересованная группа - фермеры, выращивающие сахарную свеклу или арахис, - оказывается мала, как она может получать прибыль за счет общества в целом? Хотя совокупные издержки выполнения групповой программы могут быть значительными, издержки, приходящиеся на индивидуального налогоплательщика, малы (действует эффект особых интересов). Граждане-налогоплательщики, скорее всего, не информированы и относятся вполне безразлично к подобным вопросам, поэтому они практически ничего не теряют. Если вы не выращиваете сахарную свеклу или арахис, у вас, вероятно, нет никаких представлений относительно того, во сколько эти программы обходятся вам как индивидуальному налогоплательщику и потребителю, и вы не станете поднимать шум, если ваши законодатели проголосуют за такую программу. Гражданские права, реформа образования и мир на Ближнем Востоке могут показаться вам гораздо более важными политическими вопросами, чем программа в поддержку горстки фермеров, производящих арахис или сахар.

Существуют также взаимные политические услуги (см. гл. 31) — обмен голосами в пользу определенных политики и программ для получения положительного результата. Сенатор Фогхорн голосует за программу, приносящую пользу избирателям сенатора Морибунда, а Морибунд отвечает услугой на услугу. Например, многие члены Конгресса, представляющие городские районы с низкими доходами, голосуют за предоставление сельскохозяйственных субсидий. В свою очередь представители сельскохозяйственных районов поддерживают программы талонов на продукты для бедных. Таким образом, мы наблюдаем сельско-городскую коалицию, посредством которой представители обоих районов обеспечивают выгоды своим избирателям и повышают свои шансы переизбрания. Такие коалиции помогают объяснить, почему по-прежнему выплачиваются субсидии фермерам и почему программа раздачи талонов на продукты работает уже многие годы. Так называемый агробизнес также обеспечивает политическую поддержку субсидий фермерам, поскольку эти программы увеличивают количество химикатов и сельскохозяйственной техники, которую фермеры способны купить. Нет необходимости говорить о том, что около 100 тыс. государственных чиновников, чья работа зависит от наличия сельскохозяйственных программ, активно их поддерживают.

Теория общественного выбора также говорит нам о том, что политики, скорее всего, будут поддерживать программы, имеющие скрытые издержки. Как мы видели, это также справедливо и в отношении сельскохозяйственных программ. При обсуждении рис. 33-6 мы обнаружили, что ценовая поддержка включает не только явное перераспределение средств от налогоплательщика к фермеру, но также издержки, скрытые в более высоких ценах на продукты, издержки на хранение дополнительной продукции, административные издержки управления сельскохозяйственными программами и затраты, связанные с неправильным размещением ресурсов внутри страны и на международном рынке. Хотя явные, или прямые, издержки на арахисовую программу для налогоплательщиков составляют только около 4 млн дол. в год, увеличение цен, связанное с программой, является скрытой субсидией (издержками) в 190 млн дол. Поскольку издержки на арахисовую программу - это в основном косвенные и скрытые издержки, программа считается куда более приемлемой для политиков и населения, чем программа с явными издержками.

Другие факторы

Еще одно-два менее очевидных соображения могут объяснить функционирование дорогих сельскохозяйственных программ.

Политическая демография. Одно такое соображение состоит в том, что правительство расположено к фермерам, потому что представители сельской местности в Сенате представляют меньшее число избирателей, чем представители городов. Например, штат Небраска, сельскохозяйственный штат с населением в 1,5 млн человек, имеет двух сенаторов, так же как и город Нью-Джерси с населением около 7,5 млн человек.

Растущие доходы. Любопытно, что постоянный рост доходов потребителей, возможно, способствовал терпимому отношению населения к сельскохозяйственным субсидиям. Люди в целом становятся менее чувствительными к ценам на продукты, когда они богаче, потому что они тратят на еду все меньшую долю своего дохода.

Новые направления?

В будущем субсидии фермерам могут уменьшиться.

1. Сокращение сельского населения. Когда доля фермерского населения снизилась, его политическое влияние также уменьшилось. Фермерское население составляло около 25% всего населения в 30-х годах, когда создавались сельскохозяйственные программы. Теперь оно составляет менее 2% всего населения. Законодатели-горожане преобладают в соотношении 9:1 по отношению к своим сельским коллегам. Все большее число законодателей критически изучает сельскохозяйственные программы с точки зрения счетов, получаемых потребителями от бакалейщика, а не с точки зрения доходов фермеров.

2. Дефицит бюджета. Постоянное стремление сбалансировать федеральный бюджет привело к тому, что сельскохозяйственные субсидии все больше стали рассматриваться с политической точки зрения.

3. Избыточность программ. Избыточность программ становится широко известным фактом и, возможно, ослабляет эффект особых интересов. Так, например, за один год в конце 80-х годов крупный калифорнийский производитель хлопка получил 12 млн дол. в виде субсидий; крон-принц Лихтенштейна получил субсидию в 2 млн дол. как партнер техасской фирмы, выращивающей рис; 112 фермеров, производящих молочные продукты, получили каждый по 1 млн дол. в результате выполнения программы, имеющей целью сократить поголовье молочного скота. Субсидии на борьбу с засухой фермерам в Калифорнии составили в среднем по 500 тыс. дол. на ферму. Фирма Gallo Winery получила в 1991 г. 5 млн дол. для продвижения своей продукции на мировые рынки. McDonald's получил 465 тыс. дол. для рекламы Chicken McNuggets за океаном, а фирма Sunkist Growers получила почти 10 млн дол. для продвижения на рынок цитрусовых.

Нефермерская часть населения становится более информированной и высказывает критические замечания в адрес сельскохозяйственных программ. Программы, созданные в 30-х годах для помощи мелким фермам, теперь переоцениваются. Сегодня в сельском хозяйстве преобладают крупные фирмы, все больше похожие на фирмы в других отраслях.

4. Политические конфликты. Становится все более очевидным, что внутренние сельскохозяйственные программы приходят в противоречие с развитием свободной мировой торговли. Это противоречие заслуживает более детального рассмотрения.

Мировая торговля и сельскохозяйственная политика

Более критичное отношение к субсидиям фермерам нашло отражение в переговорах США с другими странами, направленных на снижение барьеров в мировой торговле сельскохозяйственной продукцией.

Влияние политики

Рассмотрим влияние текущих сельскохозяйственных программ на мировую торговлю. Практически каждая промышленно развитая страна, в том числе Соединенные Штаты, Канада, Япония, вмешивается в развитие национального сельского хозяйства путем субсидий и установления защитных торговых барьеров. Например, Европейский союз (ЕС), созданный 15 западноевропейскими странами, установил высокие цены на сельскохозяйственные продукты стран - членов ЕС. Такая ценовая поддержка имеет ряд последствий.

1. Чтобы поддерживать высокие цены, ЕС должен ограничивать импорт (предложение) иностранной сельскохозяйственной продукции. Он делает это, вводя тарифы на импорт (акцизные налоги) и квоты (количественные ограничения импорта товаров).

2. Хотя ЕС когда-то импортировал продовольствие, поддержка высоких цен привела к тому, что европейские фермеры стали производить намного больше продукции, чем европейские потребители хотят купить.

3. Чтобы избавиться от сельскохозяйственных излишков, ЕС предоставил крупные субсидии для экспорта сельскохозяйственной продукции на мировые рынки.

Влияние этой политики на Соединенные Штаты состоит в том, что: 1) у американских фермеров возникают большие сложности при продаже продукции странам ЕС из-за высоких торговых барьеров; 2) субсидированный экспорт из ЕС снижает мировые цены на сельскохозяйственную продукцию, делая рынки менее привлекательными для американских фермеров.

С международной точки зрения важно, что сельскохозяйственные программы ЕС и США искажают мировую сельскохозяйственную торговлю и тем самым международное распределение ресурсов для сельского хозяйства. Побуждаемые искусственно завышенными ценами фермеры в промышленно развитых странах производят больше сельскохозяйственной продукции, чем делали бы это в противном случае. Возникающие в результате излишки попадают на мировые рынки, где происходит снижение цен. Это означает, что фермеры из стран, не имеющих сельскохозяйственных программ, часто менее развитых стран, сталкиваются с искусственно заниженными ценами на свой экспорт, что побуждает их сокращать внутреннее производство. Искажение таким образом цен на сельскохозяйственную продукцию приводит к тому, что ее производство уже не ориентируется на эффективность и сравнительные преимущества (см. гл. 6 США как часть мировой экономики). Например, ценовая поддержка приводит к тому, что сельскохозяйственные ресурсы США выделяются для производства сахара, хотя сахар может быть произведен с более низкими (почти в два раза) издержками в странах Карибского бассейна и Австралии.

Исходя из оценок предполагается, что выигрыш от свободной, неискаженной программами и субсидиями сельскохозяйственной торговли только для промышленно развитых стран составит около 35 млрд дол. в год, причем больше всего выиграют США, страны ЕС и Япония. Сопутствующие выгоды состоят: 1) в увеличении американского экспорта сельскохозяйственной продукции, что сократило бы международный дефицит торгового баланса страны; 2) в снижении расходов на внутренние сельскохозяйственные программы, что помогло бы уменьшить дефицит федерального бюджета. Таким образом, у США есть веские экономические причины для того, чтобы способствовать либерализации международной сельскохозяйственной торговли.

Краткое повторение 33-2

• Паритетное соотношение, которое является основой ценовой поддержки, показывает соотношение цен на продукцию фермеров и цен на товары, приобретаемые фермерами.
• Ценовая поддержка приводит к избыточному производству продукции, которую государство должно закупать и хранить; она повышает доходы фермеров и цену на продукты для потребителей, приводит к выделению избыточных ресурсов для сельского хозяйства.
• Сельскохозяйственную политику критикуют за: отсрочку изъятия ресурсов из сельского хозяйства; выделение большей части субсидий более богатым фермерам; противоречие с другими направлениями политики, например свободной мировой торговлей; отсутствие эффективного решения сельскохозяйственных проблем; большие издержки, связанные с ее реализацией.
• Продолжение действия сельскохозяйственных программ легко объяснить в терминах «погони за рентой», эффекта особых интересов, взаимных политических услуг и других аспектов теории общественного выбора.
• Сельскохозяйственные программы США, Европейского союза и других промышленно развитых стран внесли свою долю в неэффективность распределения мировых сельскохозяйственных ресурсов.

ГАТТ: Уругвайский раунд

В 1994 г. в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) было достигнуто новое мировое торговое соглашение. Это соглашение вступило в силу в 1995 г. под названием Уругвайского раунда переговоров, а его рекомендации должны быть выполнены в течение следующего десятилетнего периода. Оно включает условия большей свободы торговли для американского и мирового сельского хозяйства. Основные его положения состоят в следующем. Экспортные субсидии, в частности со стороны Европейского союза, будут значительно сокращены, что повысит конкурентоспособность американских фермеров на мировых рынках. Промышленно развитые страны сократят программы ценовой поддержки на 20% к 2000 г. Страны снизят тарифы на сельскохозяйственную продукцию - на 15% для промышленно развитых стран и на 10% для менее развитых стран. Более того, нетарифные торговые барьеры типа квот на импорт будут заменены менее жесткими барьерами. Например, США согласились отменить квоты на импорт на сахар, молочные продукты и арахис и заменить их тарифами. Япония и Южная Корея согласились открыть свои рынки для импортного риса. Короче говоря, новое соглашение сокращает сельскохозяйственные субсидии и смягчает торговые барьеры, способствующие неэффективному распределению ресурсов как внутри стран, так и во всем мире.

Исследования показывают, что в результате Уругвайского раунда мировой доход за следующее десятилетие может возрасти на 6 трлн дол. Это позволит увеличить спрос на такие чувствительные к доходу продукты, как мясо, фрукты и овощи. Сельскохозяйственный экспорт США может, по оценкам, вырасти к 2005 г. на 4,7-8,7 млрд дол., увеличив связанную с сельскохозяйственным экспортом занятость примерно на 1,9 млн рабочих мест. Расходы на государственные сельскохозяйственные программы могут к 2005 г. сократиться на 2,6 млрд дол., хотя американские фермеры могут ожидать суммарного увеличения своих чистых доходов к 2005 г. на 2,5 млрд дол. в результате действия нового соглашения.

Закон о фермерской деятельности 1990 г.

Кроме положений ГАТТ, недавние законы о сельском хозяйстве отражают усилия, направленные на то, чтобы: 1) урезать расходы на сельскохозяйственные субсидии и 2) увеличить роль рыночных цен (в противоположность поддерживаемым) при принятии решений в сельском хозяйстве. В частности, Закон о фермерской деятельности 1990 г. сокращает на 15% площадь земель, имеющих гарантированную цену, тем самым уменьшая издержки на программы субсидирования. Потенциальный удар по фермерам смягчен разрешением засевать альтернативные культуры. Решения фермеров по этим культурам будут основываться на рыночных ценах. Например, многие фермеры, специализирующиеся на выращивании пшеницы и кукурузы, могут выделить 15% несубсидируемой земли под соевые бобы или подсолнечник, оценив перспективы роста и ожидаемые цены. Короче говоря, новый Закон о фермерстве одновременно сокращает сельскохозяйственные субсидии и увеличивает роль рыночных сил.

Рыночно-ориентированная стабилизация доходов

С точки зрения долгосрочной перспективы кажется более вероятным, что рыночная политика сместится от задачи увеличения доходов к задаче стабилизации доходов фермеров. Задача стабилизации доходов состоит не только в сокращении резких колебаний годовых доходов фермеров и цен, но и в установлении такого долгосрочного среднего значения цен на продукцию и доходов, которое могут обеспечить свободные рынки. Это противоречит идее увеличения доходов, согласно которой правительство стремится предоставить фермерам цены на их продукцию и доходы выше, чем те, которые может дать свободный рынок. Правительство должно смягчать колебания конъюнктуры на сельскохозяйственных рынках, обеспечивать ценовую поддержку и скупать излишки в том случае, когда цены упадут значительно ниже установленного долгосрочного значения. И наоборот, правительство должно увеличивать предложение продукции и распродавать запасы, когда цены намного превысят долгосрочный уровень.

Сторонники считают, что рыночно-ориентированная политика стабилизации доходов имеет много преимуществ. Во-первых, вмешательство государства в сельское хозяйство будет ограничено в том отношении, что можно будет отказаться от управления предложением путем сокращения площади субсидируемых земель. Во-вторых, цены будут отражать долгосрочный равновесный уровень и, следовательно, приводить к эффективному распределению ресурсов между сельским хозяйством и остальными отраслями экономики. Обеспечивая фермеров доходом, соответствующим рыночным ценам, рыночная система будет давать сигнал для перемещения фермеров на другие рабочие места. В-третьих, будут значительно сокращены расходы налогоплательщиков. И в-четвертых, более низкий средний уровень сельскохозяйственных цен поможет расширить экспорт сельскохозяйственной продукции.

Глобальный подход: пир или голод?

Проблема американских фермеров - это проблема предложения, обгоняющего спрос, и сельскохозяйственная политика, которая благоприятствует производству излишков; она не характерна для большинства других стран. Многие менее развитые страны, не говоря уже о бывшем Советском Союзе, вынуждены постоянно импортировать продовольственные товары. Мы часто читаем о недоедании, хронической нехватке продовольствия и голоде в Африке и в других регионах. Можем ли мы предполагать, что в недалеком будущем, скажем через 40 или 50 лет, мир окажется не в состоянии прокормить себя?

Пессимисты

Простого ответа на этот вопрос не существует, поэтому интересно проанализировать некоторые аргументы за и против, относящиеся к предмету обсуждения. Пессимисты, указывающие на возможность надвигающегося голода, поскольку спрос опережает предложение, приводят такие доводы.

1. Площадь пахотной земли ограниченна, и ее качество постоянно ухудшается из-за ветровой и водной эрозии.
2. «Расползание» городов и развитие промышленности способствуют выведению земель лучшего качества из сельскохозяйственного оборота для использования в несельскохозяйственных целях.
3. Система грунтовых вод, от состояния которой зависят американские фермы, поскольку они нуждаются в орошении, ухудшается настолько быстрыми темпами, что сельскохозяйственные угодья в некоторых областях придется покинуть.
4. Население мира продолжает расти: каждый день появляется множество новых ртов, которые нужно кормить.
5. Наконец, некоторые сторонники движения в защиту окружающей среды утверждают, что неблагоприятные долговременные климатические изменения подорвут сельскохозяйственное производство.

Оптимисты

Оптимисты выдвигают следующие контраргументы.

1. Площадь земель, засеваемых зерновыми, постоянно увеличивалась, но мир еще далек от ввода в оборот всей пахотной земли.
2. Производительность сельского хозяйства продолжает расти, и возможность резких прорывов в производительности еще впереди, поскольку мы вступаем в эпоху генной инженерии. Есть также простор для очень значительного увеличения производительности сельскохозяйственного сектора в менее развитых странах. Например, более совершенные экономические стимулы для сельскохозяйственных рабочих в Китае послужили средством увеличения объема сельскохозяйственной продукции с 1980 по 1985 г. почти на одну треть. Производство продовольствия могло быть резко увеличено в бедных странах с помощью отмены существующего государственного контроля за уровнем цен, который устанавливает цены ниже равновесного уровня.
3. Темп прироста населения планеты снижается.
4. Мы должны считаться с процессами приспособления, проявляющимися при установлении рыночной системы. Если обнаруживается нехватка продовольственных товаров, то цены на них растут. Более высокие цены будут одновременно стимулировать рост производства и ограничивать спрос и тем самым устранять дефицит.
5. Реальная цена на продовольственные товары снижалась на протяжении десятилетий, поэтому можно предположить, что предложение продовольственных товаров росло быстрее, чем спрос.

Конечно, спор на тему «пир или голод» имеет в высшей степени умозрительный характер: ясную картину будущих мировых производственных возможностей и потребительского спроса представить нелегко. Но, вероятно, один важный вывод все же необходимо сделать: американской сельскохозяйственной политике следует учитывать также и международные проблемы.

РЕЗЮМЕ

1. В краткосрочном плане чрезвычайно неэластичный характер спроса на сельскохозяйственную продукцию преобразует небольшие изменения объемов производства и небольшие изменения спроса на внутреннем и внешнем рынках в большие колебания цен и доходов.
2. Быстрый технический прогресс в соединении с чрезвычайно неэластичным и относительно постоянным спросом на сельскохозяйственную продукцию явился причиной того, что сельское хозяйство превратилось в сокращающуюся отрасль.
3. Исторически сельскохозяйственная политика ориентировалась на цены и была основана на концепции паритета. Эта концепция предполагает, что отношение цен, по которым фермеры продают свою продукцию, к ценам, по которым они покупают другие товары, должно оставаться постоянным.
4. Политика минимальных, или поддерживаемых, цен имеет ряд экономических последствий: а) появляется избыточная продукция; б) доходы фермеров увеличиваются; в) потребители платят более высокие цены за сельскохозяйственные продукты; г) общество в целом платит более высокие налоги, чтобы закупать и хранить излишки продукции, и несет дополнительные издержки, связанные с распределением избыточных ресурсов в сельское хозяйство; д) другие страны несут расходы, связанные с импортными барьерами и низкими мировыми ценами на сельскохозяйственную продукцию.
5. Государство с ограниченным успехом осуществляло ряд программ, направленных на сокращение предложения сельскохозяйственной продукции и увеличение спроса, чтобы уменьшить излишки, образующиеся в результате политики ценовой поддержки.
6. Сельскохозяйственную политику США критиковали за: а) искажение следствий (низкие доходы фермеров) и причин (избыточные мощности); б) предоставление огромных субсидий богатым фермерам; в) противоречия между сельскохозяйственными программами; г) снижение эффективности производства.
7. Продолжение субсидирования сельского хозяйства можно объяснить с позиции теории общественного выбора, и в частности в терминах «погони за рентой», эффекта особых интересов и взаимных политических услуг.
8. Недавно принятые положения в рамках ГАТТ направлены на сокращение экспортных субсидий на сельскохозяйственную продукцию, ограниченное открытие японских и южнокорейских рынков для импорта риса и снижение американских барьеров для сахара, молочных продуктов и арахиса.
9. Закон о фермерской деятельности 1990 г. сокращает площадь земель, к которым применяется ценовая поддержка, и расширяет использование рыночных цен при принятии решений в сельском хозяйстве.
10. США следует перейти к политике стабилизации от политики увеличения доходов фермеров.

Сахарная программа - «сладкое дельце»

Сахарная программа - это выгодное дельце для отечественных производителей сахара, но оно приводит к большим расходам отечественных потребителей и иностранных производителей.

Программа ценовой поддержки производителей сахара в США оказывает сильное влияние как во внутреннем, так и в международном плане.

1. Внутренние издержки. Осуществляемая в последнее время ценовая поддержка около 15 тыс. американских производителей сахара поддерживает внутренние цены на сахар на уровне, вдвое превышающем мировую цену. По оценкам, совокупные издержки внутренних потребителей составляют около 1 млрд дол. в год. Более того, влияние искусственно завышенных цен на сахар оказывается «регрессивным», поскольку бедные домохозяйства расходуют большую часть своих доходов на еду, чем домохозяйства с высоким уровнем дохода. При этом каждый производитель сахара получает в виде субсидий сумму, вдвое превышающую средний доход американской семьи. Одна из ферм в 1991 г. получила субсидии на сумму 30 млн дол.! 33 фермы получили каждая более чем по 1 млн дол.

2. Квоты на импорт. В результате внутренней поддержки высоких цен иностранные производители сахара стремятся продавать свою продукцию в США. Но приток более дешевого иностранного сахара на американский внутренний рынок подорвал бы внутреннюю ценовую поддержку. Это противоречит политике увеличения доходов, которая должна обеспечивать фермерам цены на продукцию и доходы выше, чем дал бы свободный рынок. Поэтому американское правительство ввело квоты на импорт иностранного сахара. По мере роста разрыва между поддерживаемыми США ценами и мировыми ценами квоты на импорт становились более жесткими, и в результате доля импортного сахара все время снижалась. В 1975 г. около 30% сахара было импортным; в настоящее время импортируется только 3 или 4%. Сельскохозяйственная политика в производстве сахара в значительной степени определяет международную торговую политику США в отношении этого продукта.

3. Менее развитые страны. Потеря американского рынка имела множество отрицательных последствий для многих менее развитых экспортирующих сахар стран, таких, как Филиппины, Бразилия и страны Центральной Америки.

Во-первых, потеря американского рынка значительно сократила их доходы от экспорта - по оценкам, на 7 млрд дол. ежегодно - и соответственно национальный доход этих стран. Снижение поступлений от экспорта является важным обстоятельством, так как многие производящие сахар страны сипьно зависят от таких поступлений при выплате процентов и основных сумм огромного внешнего долга США и другим промышленно развитым странам.

Во-вторых, лишенные возможности продавать на американском рынке из-за установленных квот менее развитые страны вывезли свой сахар на мировые рынки, где увеличение предложения привело к снижению мировых цен на сахар.

В-третьих, под влиянием внутренней ценовой поддержки американское производство сахара увеличилось в такой степени, что США скоро могут превратиться из страны, импортирующей сахар, в страну, экспортирующую сахар. Таким образом, сахарная программа США скоро может стать источником новой конкуренции для производителей сахара из менее развитых стран. Ценовая поддержка производителей сахара в Европейском союзе уже превратила эту группу стран в экспортеров сахара.

4. Неэффективное распределение мировых ресурсов. Как с внутренней, так и с международной точки зрения программы ценовой поддержки производителей сахара в США и других промышленно развитых странах снизили эффективность распределения ресурсов в сельское хозяйство по всему миру. Ценовая поддержка привела к избыточному выделению ресурсов дпя производства сахара менее эффективными американскими производителями. Введение американских квот на импорт и снижение мировых цен на сахар привели к тому, что более эффективные иностранные производители сократили объем производства. Фирмы с высокими издержками производят больше, а с низкими издержками - меньше сахара, что в результате приводит к неэффективному распределению мировых сельскохозяйственных ресурсов.

5. Заменители и рабочие места. Искусственно завышенные цены на сахар и стремление потребителей правильно питаться вызвали смещение спроса в направпении кукурузного сахара и искусственных подсластителей. Допя сахара на американском рынке подсластителей с 1970 г. уменьшилась наполовину. По одной из оценок, отрасль искусственных подсластителей получает от сахарной программы почти столько же (1 млрд дол. в год), сколько и сами производители сахара.

Кроме того, за последнее десятилетие было потеряно окопо 7 тыс. рабочих мест из-за закрытия предприятий по очистке сахара в связи с уменьшением квот на импорт. Американские производители сладостей подумывают о перемещении заводов и рабочих мест за границу, где цены на сахар ниже.

Источник: данные из Economic Report of the President. 1987. Washington, 1987. P. 165-169.