Государственный земельный контроль

Понятие государственного земельного контроля. Виды земельного контроля

Обеспечению исполнения земельного законодательства, а также условий индивидуальных земельно- правовых документов в части предупреждения и борьбы с правонарушениями служит функция государственного контроля за использованием и охраной земель, или государственного земельного контроля.

Различают четыре формы земельного контроля:

• государственный,
• муниципальный,
• общественный и производственный

Контроль за исполнением и соблюдением земельного законодательства в широком смысле включает деятельность, направленную на оценку соответствия поведения субъектов требованиям права. В этом смысле земельный контроль входит в содержание обязанности собственников, владельцев, пользователей обеспечить соответствие собственного поведения требованиям земельного законодательства и индивидуальных разрешительных документов. Такая форма контроля, применяемая к юридическим лицам- землепользователям, получила название производственного контроля.

Производственный земельный контроль обеспечивается путем проведения юридическими лицами добровольно, собственными силами инициативных мероприятий по организации проверки соблюдения земельного законодательства в процессе землепользования. Он распространяется только на действия данного юридического лица и членов его коллектива по отношению и закрепленному за ним земельному участку и направлен на обеспечение соблюдения земельного законодательства и внутренних правил землепользования.

Производственный контроль включает организацию внутренних текущих и периодических проверок, экспертиз и аудита.

Выявленные в результате производственного контроля недостатки служат основанием для внесения коррективов в организацию землепользования и хозяйственной деятельности. В случае квалификации производственных действий как правонарушений применяются меры дисциплинарной и материальной ответственности органами управления производством. Решения производственных контрольных органов, вынесенные в законном порядке, имеют обязательную силу и охраняются законом. Проведение производственного контроля регулируется правилами внутреннего распорядка.

В целях организации производственного контроля на предприятиях по мере необходимости могут создаваться специальные службы, либо определенными полномочиями наделяются соответствующие сотрудники предприятия. Применительно к деятельности, связанной с обеспечением рационального использования и охраны земель, субъекты хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и ст. 73 ЗК обязаны представлять сведения и отчеты об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль. Организация внутреннего производственного контроля — важная мера самодисциплины и повышения эффективности земельного законодательства.

Вместе с тем организации производственного контроля недостаточно для обеспечения соблюдения земельного законодательства. В силу психологических причин землепользователи не способны объективно и в достаточной степени проконтролировать собственное поведение и добровольно принять меры к его исправлению, особенно если это затрагивает их финансовые и материальные интересы. С технической, организационной и материальной сторон отдельные землепользователи не всегда способны обеспечить собственными силами организацию некоторых форм современного контроля, например мониторинга природных объектов. Без создания специальных внешних организационных структур невозможно обеспечить единство контрольных действий, их координацию, анализ и оценку. Наконец, борьба с правонарушениями требует внешнего вмешательства.

Роль необходимого в этом случае внешнего независимого контроля играет государственный контроль. Задача и содержание государственного земельного контроля, система органов, отвечающих за его осуществление, их полномочия специально определены в Земельном кодексе, Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Федеральном законе «О мелиорации земель», Гражданском, Лесном и Водном кодексах, а также в подзаконных актах.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Государственный земельный контроль является постоянной работой соответствующих органов, осуществляемой в соответствии с ведомственными годовыми планами работ. Необходимые контрольные действия предпринимаются также по заявлениям и жалобам граждан.

Объектами госземконтроля выступают действия всех субъектов земельного права — физических и юридических лиц, связанные с осуществлением прав собственности, владения, пользования, аренды земельных участков, мероприятий по обеспечению их рационального использования и охраны. В качестве самостоятельного объекта госземконтроля выступают действия должностных лиц, выполняющих функции по приватизации и предоставлению земель, оформлению и регистрации прав на земельные участки и другие управленческие функции.

Полномочия органов государственного земельного контроля распространяются на все земли в пределах территории РФ независимо от форм собственности, правового режима и целевого назначения. Решения государственных контрольных органов обязательны для исполнения. Одновременно за землепользователями сохраняется право оспорить решение, затрагивающее их права и интересы, в административном и судебном порядке.

Для осуществления госземконтроля в РФ учреждена система исполнительных органов, наделяемых необходимыми полномочиями и образующих систему специально уполномоченных государственных органов госземконтроля. Госземконтроль осуществляется как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В систему федеральных органов, уполномоченных осуществлять контроль за использованием и охраной земель, входят Росземкадастр, МПР России, Департамент санэпиднадзора Минздрава России, а также Госстрой России. Эти органы обладают как общей, так и специальной, отражающей специфику их деятельности, компетенцией. Так, перечисленные ведомства обладают общими для всех полномочиями по организации проверок качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений, внесению предложений о консервации земель. Они также имеют право принимать меры к устранению нарушений земельного законодательства, участвуют в согласовании градостроительной документации. Дополнительно к этому Росземкадастр специально уполномочен контролировать соблюдение отдельных требований земельного законодательства: режим использования земель в соответствии с целевым назначением, недопущение самовольного занятия земельных участков. Он также следит за своевременной рекультивацией нарушенных земель, своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почв и других негативных изменений, соблюдением сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков, установлением и сохранностью межевых знаков. Руководитель Росземкадастра наделяется контрольными полномочиями по организации и осуществлению госземконтроля.

МПР России в дополнение к общим контрольным полномочиям контролирует соблюдение земельного законодательства в части охраны земель. В частности, Министерство контролирует выполнение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности, соблюдение экологических норм при разработке новой технологии и материалов для обработки почв, требований по предотвращению захламления земель, загрязнению почв сточными водами,'минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами, соблюдение режима использования особо охраняемых земель, выполнение мероприятий, по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы и др. Департамент санэпиднадзора Минздрава России осуществляет государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков.

В частности, государственный контроль за соблюдением санитарного законодательства при использовании земельного участка, установлении охранных, санитарно-защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации предприятий по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства, за предотвращением загрязнения земель возбудителями паразитарных и иных заболеваний. Компетенция Госстроя России распространяется на земли городских и сельских поселений. Перед ним ставятся задачи по осуществлению контроля за соблюдением земельного законодательства при всех видах градостроительной деятельности, включая контроль за соблюдением норм и правил планировки и застройки, предотвращению самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности1. На уровне субъектов РФ по мере необходимости могут создаваться органы государственного земельного контроля. Они осуществляют госземконтроль в рамках своей компетенции только на территории соответствующего субъекта РФ. К примеру, Государственная земельная инспекция Московского земельного комитета контролирует использование и охрану земель в г. Москве, профилактику, выявление и устранение нарушений земельного законодательства на территории города.

В зависимости от целей и времени государственного контроля относительно контролируемого действия различают: предупредительный, текущий и последующий государственный контроль.

Предупредительный контроль осуществляется на этапе проектирования и планирования деятельности, связанной с использованием земель и воздействием на состояние земель, и нацелен на предупреждение возможных нарушений земельного законодательства в процессе реализации проекта. К видам предупредительного контроля относятся различного рода государственные экспертизы, лицензирование видов деятельности и сертификация используемых в хозяйственной деятельности технических средств, технологий и веществ.

В процессе реализации деятельности, связанной с землепользованием и воздействием на состояние земель, осуществляется текущий контроль. Его задача — регулярные проверки хозяйственной и иной деятельности на предмет ее соответствия требованиям земельного законодательства и условиям индивидуальных разрешительных документов. Текущий контроль осуществляется при помощи инспектирования объектов землепользования и хозяйственной деятельности, а также мониторинга земель.

Последующий государственный контроль подразумевает действия государственных контрольных органов и уполномоченных лиц по оформлению правонарушений и привлечению совершивших их лиц к юридической ответственности. Последующий контроль — логическое продолжение инспекционных проверок и мониторинга земель в том случае, если в процессе их осуществления обнаружены нарушения земельного законодательства и.условий индивидуальных разрешительных документов. Последующий контроль направлен на прекращение правонарушения и восстановление правопорядка. Последующий государственный контроль прямо связан с применением к правонарушителям мер юридической ответственности. Соотношение обнаруженных правонарушений и примененных к правонарушителям мер юридической ответственности служит одним из критериев определения эффективности законодательства. Общественный контроль заключается в полномочиях и деятельности органов территориального общественного самоуправления, других общественных организаций контролировать соблюдение порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также соблюдение требований использования и охраны земель. В отдельных случаях общественным организациям и гражданам предоставляются полномочия по осуществлению внешнего, независимого контроля за землепользованием в целом, ведущегося параллельно или дополнительно к государственному. К примеру, допускается проведение общественной эАо-логической экспертизы. Однако компетенция и спектр полномочий общественных организаций в области контроля по сравнению с государственными органами существенно ограничен. Так, общественные организации и граждане, по общему правилу, не имеют права инспектировать объекты землепользования, требовать от землепользователей предъявления документов для экспертизы, осуществлять лицензирование, давать обязательные для исполнения землепользователями предписания до тех пор, пока эти полномочия не будут им переданы. Особое место в системе общественного контроля занимает контроль, осуществляемый внештатными общественными инспекторами, которые на основании полученных государственных удостоверений имеют право выполнять инспекционные проверки землепользования. Особыми контрольными полномочиями обладают профсоюзы, которые в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», имеют более широкие, чем другие общественные организации, полномочия с условием, что они распространяются только на вопросы охраны окружающей среды, в том числе земель, в связи с трудовой деятельностью членов данного профсоюза.

В остальном реализация права общественного контроля зависит от различных ограничений, связанных с защитой прав собственности, коммерческой и государственной тайны, процессуальных требований земельного контроля. Наиболее реальным и действенным способом общественного контроля является право граждан обращаться с заявлениями и жалобами по вопросам соблюдения земельного законодательства в административные и судебные инстанции, а также право общественных организаций представлять и защищать права и законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Муниципальный земельный контроль возложен на местные органы самоуправления. В соответствии с ЗК (ст. 72) и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) местные органы самоуправления наделены общими полномочиями по контролю за использованием земель на территории муниципальных образований, что включает соответственно их право контролировать использование не только муниципальных земель, но и земель, принадлежащих государству, физическим и юридическим лицам. Они также уполномочены осуществлять общий контроль за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве. Кроме того, в целях выполнения государственного контроля предусматривается взаимодействие государственных органов с местными органами самоуправления, в том числе в области мониторинга, экспертизы некоторых проектов.

Вопрос о соотношении производственного, государственного, общественного и муниципального земельного контроля недостаточно изучен и урегулирован в праве. В частности, неясно, обязаны ли производственные, муниципальные и общественные контрольные органы сообщать в государственные контрольные органы о выявленных правонарушениях. Имеют ли право государственные контрольные органы требовать предъявления результатов и документов внутрипроизводственных контрольных проверок, данных мониторинга и аудита? Положение ЗК (ст. 73) об обязанности землепользователей предоставлять сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля не вносит достаточной ясности в этот вопрос, хотя и устанавливает элементарную связь между государственным и производственным земельным контролем. В остальном в силу различных причин эти вопросы пока не привлекают внимания ни в теории права, ни в практике его применения. Однако на самом деле вопрос о соотношении различных форм контроля, взаимных правах и обязанностях органов, организаций и граждан имеет важное значение и напрямую связан с разработкой эффективной защиты конституционных прав и интересов граждан, обеспечением реализации законодательства.

Государственный инспекционный контроль

В целях обеспечения соблюдения земельного законодательства, условий индивидуальных документов, удостоверяющих права и обязанности отдельных землепользователей, в процессе землепользования предусмотрено проведение государственного инспекционного контроля в области использования и охраны земель. По своей сути инспекционный контроль ориентирован на выявление правонарушений, т.е. является своего рода мерой обеспечения принудительного исполнения законодательства. Государственный инспекционный контроль проводится в форме инспекционных проверок, предпринимаемых систематически в соответствии с планом работы специально уполномоченных органов либо по мере необходимости, в том числе по заявлениям и жалобам граждан. В процессе инспекционного контроля проверяются документация, имеющая отношение к землепользованию, в том числе связанная с воздействием на состояние земель, технические средства, технологии, используемые химические вещества и препараты, а также проводятся необходимые замеры земельных участков и анализы почв. Инспекционные проверки могут касаться деятельности государственных и муниципальных органов, скажем, по предоставлению и изъятию земель, регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, по проведению конкурсов и аукционов. В процессе инспектирования проверяются содержание и формы документов, сроки рассмотрения заявлений, соблюдение других процессуальных требований.

По результатам проверок органами, осуществляющими государственный земельный контроль, готовятся ежегодные отчеты по районам и субъектам РФ. В отчетах отражается количество проверок по отдельным землепользованиям, количество выявленных правонарушений, площади деградированных земель, количество случаев нерационального использования земель, использования земель не по целевому назначению, нарушение режима особо охраняемых территорий и другие нарушения.

Учитывая, что инспекционный контроль связан с применением принудительных мер исполнения земельного законодательства, доступом к информации землепользователей и государственных органов, распространение которой может нанести ущерб их правам и интересам, предусматривается его проведение только наделенными инспекционными полномочиями должностными лицами органов госземконтроля с соблюдением необходимой иерархии. Инспекционные проверки могут также проводиться общественными инспекторами, полномочия которых должны быть подтверждены удостоверениями установленного образца.

Для осуществления инспекционного контроля инспектора наделяются необходимыми полномочиями. В частности, они имеют право беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения посещать предприятия, организации, учреждения, в том числе в установленном порядке военные объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, получать для ознакомления документы, результаты анализов и другие материалы.

Они также вправе запрашивать и получать бесплатно от министерств и ведомств статистическую отчетность о состоянии земельного фонда. Для обследований земельных участков, проверок выполнения мероприятий по охране земель к инспекционной работе могут привлекаться специалисты. При выявлении правонарушений государственные инспектора имеют право по своему усмотрению в зависимости от тяжести совершенного правонарушения принимать меры, направленные на их прекращение, включая приостановление хозяйственной и иной деятельности, и устранение их последствий, включая применение мер юридической ответственности.

Если в действиях правонарушителя имеются признаки дисциплинарного проступка, уголовного преступления или административного правонарушения, рассмотрение которых не входит в компетенцию инспектора, то он может направить дело в соответст- -вующую инстанцию.

На инспекторов возлагается обязанность своевременно применять меры к нарушителям земельного законодательства. В случае необходимости они имеют право обращаться в органы внутренних дел за оказаниемЛпомощи по пресечению действий правонарушителей, препятствующих законному выполнению инспекционных функций. Учитывая известную опасность выполняемой работы, инспекторам госземконтроля разрешается в установленном порядке ношение огнестрельного оружия. Стороны, участвующие в госземконтроле, несут взаимную ответственность. Предусмотрено, что должностные и физические лица, препятствующие государственному контролю за состоянием, использованием и охраной земель, применяющие угрозы насилия и насильственные действия по отношению к государственным инспекторам, несут установленную законодательством ответственность. В свою очередь должностные лица, осуществляющие госземконтроль, несут ответственность за своевременное принятие мер к нарушителям земельного законодательства, а также за объективность материалов проведенных проверок.

Действия инспекторов могут быть оспорены в порядке обращения с жалобами на их действия и решения вышестоящему должностному лицу или в суд.

Мониторинг земель

Принятие адекватных и эффективных управленческих решений по соблюдению земельного законодательства зависит от наличия точных научно обоснованных данных о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях. Источником получения таких данных является мониторинг земель. Мониторинг — преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб почв и проведением почвен-но- геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Это — одновременно мера предупредительного, текущего и последующего контроля. Его данные используются для вынесения решений о возможном размещении того или иного объекта, определении разрешенных видов землепользования и тем самым служат предупреждению такого землепользования, которое способно привести к ухудшению земель. Постоянные обследования почв позволяют контролировать процесс землепользования и тем самым выполнять задачи текущего контроля. Мониторинг также фиксирует отклонения от разрешенного поведения, тем самым выявляя правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель, а данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответственности.

Помимо задач по выявлению изменений состояния земель, оценки и прогноза мониторинг обеспечивает научно обоснованной информацией государственные органы и других заинтересованных лиц, которая затем используется для ведения государственного земельного кадастра, организации землепользования и проведения землеустройства. Сведения мониторинга также служат источником информации для граждан о состоянии окружающей среды в части состояния земель (ст. 67 ЗК).

Смысл мониторинга заключается в слежении за динамикой процессов, происходящих в почвах, в целях выявления причин и источников негативных изменений, принятия научно обоснованных решений по совершенствованию земельного законодательства, внесению необходимых корректировок в правовой режим земель и порядок землепользования.

Государственный мониторинг может быть федеральным, региональным и локальным в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории.

На федеральном уровне осуществление мониторинга земель возложено на Госземкадастр, Росгидромет и МНР России при участии заинтересованных министерств и ведомств.

Мониторинг земель — составная часть мониторинга за состоянием окружающей природной среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Помимо мониторинга земель в ЕГСЭМ входит мониторинг состояния других природных объектов, осуществляемый различными федеральными министерствами и ведомствами. Общее руководство ЕГСЭМ выполняет МПР России.

Мониторинг ведется на всей территории РФ по отношению к любым земельным участкам независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Это означает, что сотрудники государственной службы мониторинга имеют право проводить необходимые замеры и обследования там и тогда, где и когда это предусмотрено, а собственники и землепользователи не имеют права препятствовать этим действиям.

В содержание мониторинга входит выполнение наблюдений по нескольким направлениям. В процессе мониторинга изучаются процессы, связанные с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие эрозии, потеря гумуса, заболачивание, засоление), зарастанием сельскохозяйственных земель сорняками и кустарником, загрязнением земель пестицидами, тяжелыми металлами и другими веществами. Наблюдение также ведется за процессами образования оврагов, оползней и другими природными явлениями, состоянием земель, занятых хозяйственными объектами, включая места захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов.

Полученные результаты накапливаются в архивах и базах данных автоматизированной информационной системы, ежегодно обобщаются и используются для подготовки ежегодного Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ.

Государственные экспертизы и другие меры контроля

Целям предупреждения возможных нарушений физическими и юридическими лицами законодательства в процессе хозяйственной и иной деятельности, недопущения деградации и ухудшения качества земель служат такие меры государственного земельного контроля, как государственные экспертизы проектов и лицензирование отдельных видов деятельности.

Механизм экспертиз призван определить на этапе планирования проекта, будет ли обеспечено исполнение требований законодательства в процессе его реализации. Такой подход основан на понимании того, что предупреждение правонарушений и их негативных последствий всегда связано с меньшими издержками, чем их устранение.

Проведение экспертиз проектов как механизм предупредительного контроля особенно за хозяйственной деятельностью получает в настоящее время широкое распространение. Нередко особенно в случаях осуществления крупных хозяйственных мероприятий — строительства промышленных объектов, разработки и утверждения градостроительной документации, программ развития отраслей экономики, освоения месторождений, других видах природопользования, проект подвергается нескольким государственным экспертизам. По отношению к сложным многокомпонентным проектам, которые реализуются в несколько этапов, экспертизы могут проводиться на каждом этапе и по отдельным компонентам.

В тех случаях, когда проект связан с предоставлением и использованием земельного участка, предусматривается проведение государственной экспертизы землеустроительной документации. Объектом экспертизы выступают программы, схемы и проекты в части использования земельного участка. Это — своего рода ведомственная, отраслевая экспертиза, проведение которой возложено на Росземкадастр, его территориальные органы.

Государственная экспертиза землеустроительной документации проводится по каждому проекту при решении вопросов о размещении промышленных и иных объектов, строительстве новых объектов на предоставленном земельном участке, проведении межеваний земельных участков, в том числе в процессе разработки проектов черты поселений, зонировании в городах, подготовке генеральной схемы землеустройства территории РФ, схем землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований, проектов внутрихозяйственного и территориального землеустройства. Проекты и иные документы оцениваются на предмет соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям, включая требования по обеспечению рационального использования и охраны земель.

Соответствие документации требованиям земельного законодательства проверяется также в процессе экологической экспертизы, задача которой — предупредить возможные неблагоприятные воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, в том числе землю.

Землепользование по проектам, не прошедшим экологическую экспертизу или получившим отрицательное заключение, подлежит приостановлению по решению должностных лиц госземконтроля.

Соотношение землеустроительной и экологической, равно как и других, экспертиз недостаточно ясно определено законодательством. В частности, ни Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»2, ни земельное законодательство не определяют, в какой последовательности должны проводиться соответствующие экспертизы. Известно лишь, что землеустроительный проект подлежит экологической экспертизе. Однако неясно, должна ли государственная экспертиза землеустроительной документации предшествовать экологической и должны ли документы предшествующих экспертиз быть рассмотрены последующими экспертизами. Наконец, остается нерешенным вопрос о том, что делать, если одна экспертная комиссия дает положительную, а другая отрицательную оценку. Законодательство либо вообще не дает разъяснений на этот счет, либо содержит расплывчатые формулировки. Статья 29 Градостроительного кодекса РФ, например, предусматривает, что заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях государственной экологической экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, специально уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фондом недр и др.

Своего рода мерой косвенного предупредительного контроля за землепользованием является механизм регистрации пестицидов и агрохимикатов, применяемых при землепользовании. При помощи регистрации обеспечивается соблюдение требований земельного законодательства по недопущению порчи и других видов загрязнения земель, предупреждение нарушений земельного законодательства в части охраны земель от неблагоприятных воздействий.

В соответствии с установленным порядком в данной области пестициды и агрохимикаты, поступающие в оборот, подлежат регистрации в Государственном каталоге пестицидов и агрохимикатов. Регистрация означает, что их последующее применение при землепользовании разрешено1. Регистрации предшествует проведение государственной экологической, токсиколого-гигиенической экспертизы пестицидов и агрохимикатов.

Регистрация действует максимально 10 лет и удостоверяется регистрационным свидетельством. Зарегистрированные пестициды и агрохимикаты применяются при помощи специальной техники и оборудования.