Землеустройство и ведение государственного земельного кадастра

Понятие землеустройства и порядок осуществления землеустроительных мероприятий

Рациональное использование земель предполагает обеспечение такого использования, при котором учитываются географические, природно-климАтические, ландшафтные и почвенные характеристики земель, потребности в создании комфортных и безопасных условий для проживания и жизнедеятельности населения в сочетании с интересами экономически эффективного землепользования, сохранения целостности земельных участков и предупреждение их дробления, охраны земель и других природных объектов, предупреждения опасных негативных изменений в их состоянии. Одним из средств обеспечения рационального землепользования являются мероприятия по землеустройству территории.

Значение землеустройства в условиях современной реформы возрастает, учитывая происходящий интенсивный процесс распределения и перераспределения земель. Реорганизация колхозов и совхозов, появление на их территории множества новых землевладений и землепользовании, выделение в пределах этих земель водоохранных зон, защитных и охранных зон требует надлежащего упорядочения границ земельных участков в процессе землеустройства.

Землеустройство представляет собой последовательность взаимосвязанных картографических, инженерно-технических, инвентаризационных работ по изучению состояния земель, а также по организации территории, включая установление границ объектов землеустройства на местности, выполняемых в соответствии с установленной процедурой и нацеленных на обеспечение рационального землепользования, охраны земель, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Содержание и порядок проведения землеустройства определены в Земельном, Лесном и Градостроительном кодексах РФ, Федеральном законе «О землеустройстве», некоторых постановлениях Правительства РФ, нормативных актах субъектов РФ и ведомственных нормативных актах. Землеустройство включает проведение кадастровых съемок, аэросъемочных, топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и измерений, межевание границ, разработку предложений о рациональном использовании земель, которые позволяют собирать данные о количественных и качественных параметрах земельных участков территорий субъектов РФ, муниципальных образований, других административно-территориальных образований и территориальных зон, выступающих объектами землеустройства. В целях обеспечения надежности и достоверности данных установлен порядок сертификации измерительно-технических средств, используемых при обследованиях и измерениях земельных участков в целях землеустройства на основе технических и технологических стандартов.

На основе обследований разрабатывается землеустроительная документация, включая схемы, планы земельных участков, картографические и иные материалы проектов землеустройства. По каждому объекту землеустройства из землеустроительной документации формируется землеустроительное дело. Планы земельных участков содержат информацию о площади земельного участка, местоположении различных объектов и сооружений, инженерных систем, природных объектов. В планы также заносятся сведения об ограничениях и обременениях земельного участка, включая указания на те части земельного участка, на которых действует право сервитута. Наличие планов земельных участков обязательно при купле-продаже земельных участков и совершении иных сделок1. Проведение землеустройства и подготовка различного рода землеустроительных проектных материалов предусмотрены при регулировании землепользования в городах и других поселениях. В содержание землеустроительных работ здесь входит разработка генеральных планов и планов застройки городов, территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов, схем зонирования защиты территорий и поселений от воздействий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, зон охраны вокруг особо охраняемых объектов, зон воздействия промышленных предприятий, проектов межевания территорий, планы отдельных земельных участков и др. Подготовка землеустроительной проектной документации играет важную роль при организации использования сельскохозяйственных земель. При реорганизации колхозов и совхозов землеустроительные организации проводят инвентаризацию сельскохозяйственных угодий, отграничивают часть земель, передаваемых в общую собственность участников сельскохозяйственных предприятий, уточняют и наносят на планово-картографические материалы границы земель* на которые установлены ограничения использования и которые обременены правами других лиц1. На основе положений о землеустройстве определяются предельные (максимальные и минимальные) размеры и требования к положению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. ПоследствиЛэтих решений существенны, так как превышение установленных размеров земельных участков инициирует механизм обязательного отчуждения излишней площади.

Организация территории лесного фонда производится в рамках лесоустроительных мероприятий. В их содержание входят определение границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территории лесного фонда, лесхозов, национальных парков, государственных природных заповедников, находящихся в ведении МПР России, выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда (ст. 72—74 Лесного кодекса).

Землеустроительные мероприятия с составлением необходимых планов и проектов проводятся при установлении административно-территориальных границ между субъектами РФ, районами и поселениями, разграничении земель различного целевого назначения.

На завершающем этапе подготовленные землеустроительные материалы подлежат утверждению уполномоченными государственными органами, после чего выполняются работы по перенесению землеустроительного проекта на местность с установлением специальных межевых знаков (лесоустроительных знаков), черты поселений, а также их внутренних границ (красных линий).

Землеустройство делится на: территориальное и внутрихозяйственное.

Территориальное землеустройство направлено на изучение состояния земель, организацию их рационального использования, определение административно-территориальных границ и границ земельных участков, межевание объектов землеустройства. Оно проводится в обязательном порядке в случаях изменения их границ, при выявлении нарушенных земель, проведении мероприятий по консервации и рекультивации земель, выделении земельных долей, предоставлении и изъятии земельных участков для сельскохозяйственного производства. К территориальному землеустройству относятся также мероприятия по установлению и изменению границ городских и сельских поселений, зонированию территории поселений, созданию национальных парков, других особо охраняемых территорий, зон со специальным режимом землепользования, размещению предприятий, учреждений, организаций.

Внутрихозяйственное землеустройство нацелено на организацию рационального землепользования в пределах уже выделенных земельных участков для сельскохозяйственного производства, а также на организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Практически оно заключается в составлении либо рассмотрении и утверждении составленных планов размещения сельскохозяйственных угодий, оленьих пастбищ, объектов жилой и производственной застройки, инженерно-транспортной инфраструктуры в пределах таких земельных участков.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится по желанию лиц, за которыми закреплены земельные участки.

Землеустройство проводится по решению органов государственной власти РФ, субъектов РФ или местного самоуправления соответственно применительно к землям, находящимся в федеральной собственности, собственности соответствующих субъектов РФ или муниципальной собственности, либо в соответствии с судебным решением. Основанием проведения землеустройства для организации рационального использования земельных участков для сельскохозяйственного производства, организации земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, являются договоры о проведении землеустройства, заключаемые заинтересованными субъектами и землеустроительными организациями или гражданами. В соответствии с принятыми решениями или договорами землеустроительные организации или граждане проводят необходимые обследования и изыскания, геодезические и картографические работы; проводят, если это необходимо, межевание земельных участков и других объектов землеустройства. Лица, чьи законные интересы могут быть затронуты при проведении землеустройства, извещаются об этом землеустроителями в письменной форме не позднее чем за 7 календарных дней до начала работ (ст. 69 ЗК). Для соответствующего земельного участка, иного объекта землеустройства готовится землеустроительное дело, которое включает планы, проекты, материалы обследований земельных участков, оценки качества, тематические карты и атласы, которые проходят необходимые согласования, утверждения, а также государственную экспертизу в порядке, установленном Правительством РФ. При составлении карт (планов) земельных участков используются сведения государственного земельного кадастра, другие картографические материалы, полученные при съемках на местности и межевании. Карта земельного участка используется для составления дежурной кадастровой карты. Землеустроительная документация передается в государственный фонд данных и является федеральной собственностью. Граждане и юридические лица, проводящие землеустройство, обязаны передать в такой фонд один экземпляр землеустроительной документации бесплатно.

Утвержденная землеустроительная документация служит основанием для отвода земельного участка в натуре с установлением межевых знаков. Заинтересованный землепользователь получает акт землеустройства, план земельного участка, другие землеустроительные документы. Подготовленная и утвержденная землеустроительная документация используется в дальнейшем для регистрации права на данный земельный участок с получением правоустанавливающих документов. Землеустроительная документация обязательна для исполнения. Использование земельных участков с нарушением землеустроительных проектов влечет применение мер юридической ответственности. Предоставление земельных участков с нарушением землеустроительных проектов не допускается. За землеустроительными организациями и гражданами в случаях, предусмотренных договором о проведении землеустройства, может сохраняться право авторского надзора за выполнением проектов собственниками, пользователями, владельцами и арендаторами земельных участков, относительно которых было проведено землеустройство. Соблюдение землеустроительных документов проверяется также в порядке осуществления государственными органами функций государственного земельного контроля. В свою очередь землеустроительные организации и граждане несут административную ответственность за нарушение требований законодательства о порядке разработки и утверждения землеустроительной документации.

Полномочия по организации и осуществлению работ по землеустройству возложены на Росземкадастр. Отдельные землеустроительные функции выполняются также местной администрацией, в штате которой учреждается должность инженера-землеустроителя. В частности, местные органы самоуправления издают постановления о проведении работ по межеванию территорий городов и других поселений, а также утверждают подготовленный проект межевания; при межевании территории внутри существующей застройки могут создавать для этого комиссии, состоящие из представителей государственных органов, заинтересованных граждан и организаций.

Выполнение проектных и изыскательских работ в рамках землеустройства осуществляется как государственными, так и негосударственными коммерческими организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Для проведения геодезической и картографической деятельности организации и граждане обязаны получить лицензию. Лицензии выдаются по ходатайству заинтересованных лиц Росземкадастром либо его территориальным органом. В остальных случаях землеустройство осуществляется без специальных разрешений. Работы по землеустройству финансируются из государственного и местного бюджетов. Разработка землеустроительных проектов, связанных с организацией земельных участков, их улучшением и охраной от негативных воздействий, проводимая по инициативе собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, осуществляется за их счет.

Понятие и назначение государственного земельного кадастра

Обеспечение рационального землепользования и охраны земель при их распределении и перераспределении, охраны интересов государства и прав собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, развитие эффективной системы платежей требуют надлежащего учета земель. Он состоит из последовательно совершаемых и взаимосвязанных действий уполномоченных государственных органов по сбору, систематизации и обобщению информации, сведений и документов о земельных участках, а также занесении такой информации, сведений и документов в специальную информационную систему — государственный земельный кадастр.

Государственный земельный кадастр — систематизированный свод документированных, получаемых в результате государственного кадастрового учета земельных участков сведений о местоположении, кадастровой стоимости земельных участков, целевом назначении и правовом режиме земель РФ, сведений о территориальных зонах, о размерах земельных участков и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества.

Порядок ведения кадастрового учета земельных участков, государственного земельного кадастра, предоставления сведений и документов регулируется ЗК РФ, Федеральным законом «О государственном земельном кадастре».

Организация ведения земельного кадастра занимает важное место в исполнительно-распорядительной деятельности государства. Значение этой деятельности в современных условиях возрастает в связи с реформированием отношений собственности, связанных с перераспределением земель, введением порядка их купли-продажи и совершения иных сделок, развития порядка платности землепользования. Следует отметить, что ведение государственного земельного кадастра предусматривалось земельным законодательством дореформенного периода. Однако на практике выполнению этого требования уделялось мало внимания и учет земель велся на минимально необходимой основе.

Единого свода данных о всех землях в реальности не существовало, а земельные участки учитывались и регистрировались выборочно, главным образом охватывая те из них, которые закреплялись в индивидуальное землепользование граждан. Распределение и перераспределение земель при предоставлении земель государственным предприятиям осуществлялись нередко без соответствующего учета этих земель, систематизации данных о земельных участках в государственном земельном кадастре. Землепользование было бесплатным, и строгого учета данных о земельных участках в связи с этим не требовалось.

При приватизации земель, формировании рынка земли и усложнении земельных отношений в целом такое положение не может быть признано удовлетворительным. По официальным данным, с начала 1990 г. зарегистрировано около 16 млн личных подсобных хозяйств граждан, 14 млн коллективных садоводов и более 5 млн индивидуальных застройщиков, 261 тыс. крестьянских и фермерских хозяйств. В условиях земельной реформы землям придано ясно выраженное фискальное значение. Они стали одним из важных источников пополнения местных и государственного бюджетов. Взимание платы за землепользование, регулирование земельно-правовых сделок требуют тщательной количественной и качественной оценки земельных участков в рамках ведения государственного земельного кадастра.

Земельное законодательство с учетом такой обстановки определяет, что цели ведения государственного земельного кадастра заключаются в информационном обеспечении государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, землеустройства, экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов, установления обоснованной платы за землю, иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Содержание земельного кадастра

Объектом государственного кадастрового учета выступают все земельные участки в пределах территории РФ независимо от их целевого назначения и формы собственности. Учету подлежат земельные участки, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, пожизненном наследуемом владении, пользовании, аренде. Учитываются также земли городских и сельских поселений, земли и границы субъектов РФ, муниципальных образований, территориальные зоны. Обязательным при ведении учета земель является выделение мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, участков, занятых особо охраняемыми природными и историко-куль-турными объектами. По результатам государственного кадастрового учета ведется Единый государственный реестр земель. В нем хранятся сведения не только о существующих, но и о прекративших существование земельных участках. Единый государственный реестр подлежит вечному хранению. Его уничтожение или изъятие не допускается.

Содержание государственного земельного кадастра составляют сведения о землях (земельных участках) в пределах территории РФ, занесенные в соответствующие документы государственного земельного кадастра.

Учету в государственном земельном кадастре подлежит также акватория внутренних вод и территориального моря.

Документы государственного земельного кадастра подразделяются на основные, вспомогательные и производные.

К основным относятся документы, содержащие сведения о земельных участках: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела, дежурные кадастровые карты (планы).

Вспомогательные документы включают разнообразную учетную документацию, например книги учета документов, книги учета выданных сведений.

Результаты обобщения сведений основных документов содержатся в производных документах. Это — документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты, иные справочные и аналитические документы.

Сведения о земельных участках, содержащиеся в Едином государственном реестре земель, включают указания на кадастровый номер каждого земельного участка, его местоположение, границы, площадь, категорию земель и разрешенное использование, зарегистрированные вещные права и ограничения (обременения), экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю, качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель (для отдельных категорий земель), наличие объектов недвижимого имущества.

Кадастровые номера присваиваются каждому земельному участку, который учитывается как объект имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Несколько обособленных земельных участков, представляющих собой единое землепользование, по заявлению правообла-дателя могут быть учтены как один объект недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера. Кадастровые номера присваиваются Росземкадастром после представления документов о межевании ранее учтенных земельных участков и проведения кадастровых работ (слияние, разделение, перераспределение) по формированию вновь образованных участков.

Кадастровые номера присваиваются земельным участкам в порядке кадастрового деления территории РФ. Единицами кадастрового деления территории являются кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. На территории РФ предусматривается создание 89 кадастровых округов, включающих территории субъектов РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающие к этим территориям.

Кадастровая стоимость земельного участка в целях налогообложения и определения других экономических характеристик земельных участков определяется в порядке проведения государственной кадастровой оценки земель Росземкадастром1.

Сведения государственного земельного кадастра о земельных участках и других объектах государственного кадастрового учета в графической форме с необходимыми текстовыми пояснениями ] воспроизводятся на кадастровых картах. Субъекты РФ имеют право самостоятельно устанавливать перечень дополнительных | сведений государственного земельного кадастра, не установленных РФ. Дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ, могут быть включены в государственный земельный кадастр органами местного самоуправления.

Порядок ведения государственного земельного кадастра

Ведение государственного земельного кадастра, государственный учет расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, государственная кадастровая оценка земель возложены на Росземкадастр, его территориальные органы — комземы субъектов РФ. Для ведения государственного кадастрового учета земель в системе Росземкадастра создаются федеральные государственные учреждения — Земельные кадастровые палаты в субъектах РФ. К проведению государственной кадастровой оценки земель могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности. Субъекты РФ имеют право осуществлять сбор, обработку и хранение установленных ими дополнительных сведений государственного земельного кадастра. Органы местного самоуправления могут включать в государственный земельный кадастр самостоятельно и за счет средств местных бюджетов дополнительные сведения, не установленные РФ и субъектами РФ. Ведение государственного земельного кадастра — многоплановая постоянная работа, которая заключается в сборе сведений о земельных участках, их документировании в Едином государственном реестре земель, на кадастровых картах, накоплении, обработке, учете и хранении. Сбор данных производится в процессе инвентаризации и мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, инспекционного контроля, землеустройства, выполняемых разнообразными уполномоченными государственными органами, а также негосударственными организациями и гражданами в разрешенных случаях.

Кадастровый учет земель неразрывно связан с учетом других природных ресурсов. Соответственно ведение земельного кадастра осуществляется в сотрудничестве с государственными органами, отвечающими за ведение лесного и водного кадастров, кадастров других природных ресурсов. На различных этапах сбора, обработки, систематизации и обобщения кадастровой информации и документов эти государственные органы включаются в сложную техническую и бюрократическую работу по созданию единого свода данных о землях и прочно связанной с землями недвижимости.

Кадастровый учет проходится по инициативе государственных органов, органов местного самоуправления либо заинтересованных граждан и юридических лиц, которые обращаются в Росзем-кадстр с соответствующей заявкой. К заявке прилагаются пра-воустанавливающие документы и документы о межевании земельного участка. После проверки представленных документов на их основе органы Росземкадастра составляют описание земельного участка в Едином государственном реестре земель, присваивают кадастровый номер, составляют карту земельного участка и формируют кадастровое дело. Государственный кадастровый учет проводится в течение одного месяца со дня подачи заявки. За его проведение плата с заявителей не взимается. По результатам заявителю выдается кадастровый план земельного участка.

Доступ к сведениям государственного земельного кадастра

Сведения государственного земельного кадастра относятся к государственным информационным ресурсам и являются государственной собственностью. Они открыты и общедоступны, за исключением сведений, отнесенных к категории ограниченного доступа. Действует различный порядок предоставления сведений, носящих открытый общедоступный характер, и сведений, отнесенных к категории ограниченного доступа. К категории ограниченного доступа относится информация, составляющая государственную тайну.

Сведения государственного земельного кадастра, носящие общедоступный характер, могут быть получены по письменному заявлению заинтересованного лица с указанием объема и характера запрашиваемых сведений. Сведения предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, и в установленных случаях — в виде копий документов. Сведения об определенном земельном участке предоставляются за плату и бесплатно. Бесплатно сведения предоставляются правооблада-телю, лицам, имеющим право на наследование земельного участка, а также некоторым государственным органам и судам.

С иных лиц за предоставление сведений взимается плата. Отказ в выдаче сведений государственного земельного кадастра может быть обжалован в судебном порядке. Предусмотрена ответственность за нарушение требований ведения государственного земельного кадастра.

К государственной тайне отнесена информация об отводе земель для режимных и особо важных объектов. Эти сведения предоставляются по государственным разрешениям, полученным в установленном порядке. Одновременно не подлежат засекречиванию сведения о состоянии экологии и сельского хозяйства. Пользователями земельного кадастра могут быть без ограничений любые физические и юридические лица, которые обладают равными правами доступа к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом.