Государственное земельное управление

Понятие и общая характеристика государственного земельного управления

Государственное земельное управление — часть управленческой деятельности государства в целом. Одновременно специфика земельных правоотношений придает государственному управлению в данной области особенные черты, отражающиеся на содержании функций государственного управления, системе и структуре государственных органов.

Следуя теории административного права, по своему изначальному смыслу «государственное управление означает управление, осуществляемое государством». Из этого определения следует, что субъектом отношений государственного земельного управления, с одной стороны, всегда выступает государство, представляемое соответствующими государственными органами либо иными органами и организациями, которым переданы (делегированы) государственные полномочия. С другой стороны, участниками правоотношений государственного земельного управления выступают граждане, государственные и негосударственные организации. Отношения между государственными органами, с одной стороны, физическими и юридическими лицами — с другой, урегулированные нормами права, именуются управленческими. Государственные органы при этом выступают в качестве выразителя функций управления, а вторая сторона подвергается управленческому воздействию государства. Государство не является единственной управляющей системой. Упорядочением земельных отношений занимаются также общественные, т.е. негосударственные, организации. Особая роль в управлении общественными земельными отношениями принадлежит местным органам самоуправления, не входящим в систему органов государственной власти. В процессе трудовых отношений на предприятиях осуществляется производственное управление, задача которого — обеспечить организацию производственного процесса в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе земельного. Однако в отличие от общественного, муниципального и производственного государственное земельное управление опирается на публичную власть, распространяющуюся на все общество и его отдельных членов.

В теории административного права различают понятие государственного управления в широком и узком смыслах. В широком смысле под государственным управлением подразумевается деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. В таком пониманий к государственному управлению относится регулирующая деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов. В узком смысле понятие государственного управления означает деятельность лишь исполнительных государственных органов, нацеленная на обеспечение исполнения законодательства. Именно в таком узком смысле применяется понятие государственного земельного управления в рамках данного курса.

Таким образом, государственное земельное управление — организующая исполнительно- распорядительная деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве

Система и структура государственного земельного управления

Систему государственного земельного управления образуют органы государственной исполнительной власти, объектом управленческой деятельности которых выступают земельные правоотношения, включая вопросы собственности на земли, предоставление государственных земель в пользование, организацию рационального использования и охраны земель, учет и контроль за землепользованием. Иными словами, система государственного земельного управления — система высших органов исполнительной власти в РФ, министерств и ведомств, в компетенцию которых входит обеспечение исполнения земельного законодательства. В систему государственного земельного управления могут входить также местные органы самоуправления, в той степени, в какой им переданы (делегированы) полномочия государственного земельного управления. Будучи структурным элементом государственного управления в целом, государственное земельное управление имеет свою внутреннюю структуру. Структура — построение системы органов, их взаимное расположение. Структура государственного управления определяется различными факторами, среди которых — политика и задачи государства в области упорядочения земельных отношений, особенности правового регулирования, государственного устройства, установленные механизмы реализации. Структура может также зависеть и от сложившихся традиций, стереотипов государственных решений, финансовых, материальных и технических возможностей государства.

Государственное земельное управление имеет вертикальные и горизонтальные параметры. Вертикальные параметры определяются федеративным устройством РФ, а также конституционным распределением предметов ведения между РФ и субъектами РФ. Управленческая деятельность государственных органов исполнительной власти осуществляется на основе принципа разграничения полномочий и компетенции между РФ и субъектами РФ в соответствии с требованиями Конституции РФ (ст. 11, 71, 72, 76), Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», земельным законодательством, соглашениями и договорами между РФ и субъектами РФ о разграничении предметов ведения и компетенции.

Исходя из смысла Конституции РФ, государственное земельное управление входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ2. Соответственно органы государственного земельного управления расположены на двух уровнях исполнительной власти — федеральном и субъектном, образуя единую систему исполнительной власти в РФ. Государственное земельное управление может осуществляться также на третьем, местном уровне, если местным органам самоуправления передана часть государственных управленческих полномочий в области регулирования земельных отношений.

Росземкадастр получил статус федерального органа исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами. Ему переданы специальные функции государственного управления: ведение государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройство, государственная кадастровая оценка земель, мониторинг земель и государственный контроль за использованием и охраной земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель возложен также на МПР России, которое в результате реорганизации получило статус специально уполномоченного государственного органа в данной области. В его компетенцию входит также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросим ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей среды, т. е. включая государственный земельный кадастр. Министерство юстиции РФ имеет статус специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, и сделок с ним. Регистрация прав на земельные участки осуществляется учреждениями юстиции, создаваемыми в соответствии с Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» органом государственной власти субъекта РФ. В задачи учреждений юстиции входят государственная регистрация прав собственников земельных участков и обладателей иных, подлежащих государственной регистрации прав, создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача свидетельств о государственной регистрации прав.

Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса1. Министерство играет также особую рель в обеспечении охраны земель, являясь специально уполномоченным органом в области мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В его функции входит участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности. Минздрав России через свой Департамент санитарно-эпидеми-ологического надзора контролирует выполнение гигиенических требований при размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство, планировке и застройке населенных пунктов.

Госстрой России обладает полномочиями государственного земельного управления применительно к градостроительной деятельности. Он, в частности, участвует в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

Территориальные органы созданы в системе МПР России, Росземкадастра6, а также других федеральных министерств и ведомств. Лесхозы, бассейновые управления, комитеты по охране окружающей среды и комитеты природных ресурсов субъектов РФ являются территориальными органами МПР России. По вопросам, входящим в компетенцию МПР России, территориальные органы действуют под контролем министерства, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, — под контролем органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Территориальными органами Росземкадастра являются комземы в субъектах РФ. Комземы субъектов РФ подчиняются Росземкадастру и осуществляют свою деятельность во.взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта РФ2. В полномочия комземов субъектов РФ входят государственное управление на территории субъекта РФ, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра, государственный контроль за использованием и охраной земель, обеспечение функционирования единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также некоторые другие. В систему территориальных органов Минздрава России входят Федеральные государственные учреждения — Центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, земельные центры санэпиднадзора. Минсельхоз России имеет сложную систему территориальных органов, включающих обычно сразу несколько территориальных подразделений в большинстве субъектов РФ. Это — комитеты по мелиорации земель, государственные инспекции по карантину растений, департаменты по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов, станции защиты растений и др.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти.

Государственное управление на субъектном уровне распространяется на земли, находящиеся в пределах территории соответствующего субъекта РФ, а также на земли, приобретенные на территории других субъектов РФ. Государственное земельное управление в различном объеме и различного содержания осуществляют высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган, а также министерства и ведомства субъектов РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ, в частности, управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной ему в управление1. Система министерств и ведомств в субъектах РФ создается в соответствии с потребностями каждого субъекта, экономическими и географическими особенностями, полномочиями и компетенцией, установленными соответствующими законами субъектов РФ, договорами и соглашениями с Российской Федерацией.

К примеру, в Московской области функции государственного земельного управления выполняют: Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экологии и природопользования, Министерство имущественных отношений, Главное управление архитектуры и градостроительства, Московская областная регистрационная палата. Министерство сельского хозяйства и продовольствия является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, осуществляющим проведение единой государственной политики в рациональном использовании земель сельскохозяйственного назначения. Министерство экологии и природопользования в рамках полномочий по охране окружающей среды выполняет функции по охране земель. Министерство имущественных отношений осуществляет управление и распоряжение государственной собственностью Московской области, управление в области приватизации и регулирования рынка недвижимости. Главное управление архитектуры и градостроительства обеспечивает выполнение земельного законодательства при застройке городов и других поселений, а Московская областная палата является учреждением юстиции, отвечающим за государственную регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними.

Земельное управление на местном уровне

На третьем, низовом уровне вертикали государственного земельного управления находится местное самоуправление. Как уже упоминалось, оно занимает это место только в тот момент и в той мере, когда соответствующие полномочия и функции государственного земельного управления им переданы. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств. Помимо этого, местное самоуправление имеет собственную компетенцию в области регулирования земельных отношений. Местное самоуправление осуществляется гражданами через органы местного самоуправления, которые создаются в структуре местного самоуправления для регулирования земельных отношений. К таким органам $>тносятся специальные подразделения в виде служб, ведающих земельными вопросами местного значения, создаваемые в структуре местных администраций. Управленческие полномочия местных органов распространяются на земельные участки в пределах муниципальных образований — городов, поселков и других поселений, а также на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности за пределами границ муниципальных образований. Вопрос о том, обладают ли реально органы местного самоуправления делегированными государственными полномочиями, остается дискуссионным. С одной стороны, по утверждению Госкомзема России, изложенному в письме от 20 апреля 2000 г. № СС-864 «О государственном регулировании земельных отношений», делегирование полномочий в области земельных отношений органам местного самоуправления не предусмотрено. С другой — в соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования и контроль за использованием земель, находящихся в границах муниципального образования, т.е. независимо от форм собственности. Также в соответствии со ст. 56 Градостроительного кодекса органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные требования к использованию земельных участков, включая государственные земли.

Определенная роль закреплена за органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков. В соответствии со ст. 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивают выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства, а также информируют население о возможном предоставлении земельного участка.

Лесной кодекс предусматривает, что участки лесного фонда передаются в аренду территориальным органом лесного хозяйства с участием органов местного самоуправления.

Законом «О плате за землю» за местными органами самоуправления закреплены функции по регулированию налогообложения. В частности, им дано право с учетом благоприятных условий размещения земельного участка повышать ставки земельного налога на сельскохозяйственные угодья и в зависимости от местоположения и зон различной градостроительной ценности осуществлять дифференциацию средних ставок земельного налога на городские земли. Таким образом, местные органы самоуправления обладают реальными правами по установлению правового режима земель любой формы собственности, в том числе федеральной, распоряжения земельными участками, т.е., по сути, правом осуществлять государственное земельное управление на территории муниципального образования. Если учесть, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ управление федеральной собственностью является исключительным ведением РФ, то любое установление права местных органов принимать решения по отношению к федеральным землям на основании федеральных законов можно фактически признать делегированием. Несмотря на это, формулировки вышеупомянутых законов не позволяют дать точного ответа на вопрос о том, являются ли предусмотренные федеральными законами полномочия «передачей» (делегированием) либо образуют собственную компетенцию органов местного самоуправления. Процедуры делегирования государственных полномочий не установлено.

Тем не менее местное самоуправление остается важным звеном в управлении земельными отношениями. Органы местного самоуправления выполняют функции управления землями, находящимися в муниципальной собственности, принимают решения об изъятии земель для муниципальных нужд, изымают в установленных случаях сельскохозяйственные угодья в муниципальную собственность, осуществляют регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др.

Функции государственного земельного управления

Функции государственного земельного управления — виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства. Они включают:

• нормативно-правовое регулирование,
• предоставление и прекращение прав на земельные участки, землеустройство,
• территориальное планирование и зонирование, учет земель и ведение земельного кадастра, регистрацию прав на земельные участки,
• контроль за использованием и охраной земель, включая мониторинг.

Нормативно-правовое регулирование означает деятельность органов государственного земельного управления по разработке и принятию подзаконных нормативных актов. Право принимать нормативные правовые акты в общем установлено Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», положениями о соответствующих ведомствах, другими законами и подзаконными актами. В частности, Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации в число функций министерства включено издание нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Предоставление и прекращение прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также изъятие земель, находящихся в частной собственно. сти, представляет собой деятельность по распределению и перераспределению земель. В необходимых случаях предоставлению прав на земельный участок одному лицу предшествует вынесение решения о прекращении прав на этот участок другого лица или изъятие земельного участка для государственных нужд. Применение такой сложной процедуры необходимо главным образом при строительстве промышленных объектов, дорог, требующих изъятия земель сельскохозяйственного назначения, землепользования в городах и других поселениях. К данной функции относятся также действия государственных органов в связи с приватизацией земель и совершением иных сделок, связанных с отчуждением права собственности.

Права на земельные участки подлежат государственной регистрации, которая включает действия по оформлению и выдаче документов, устанавливающих право на земельный участок, занесению сведений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Землеустройство — деятельность по организации территории. Она заключается в определении и установлении границ земельных участков, определении мест размещения объектов на земельных участках. По результатам землеустроительных работ составляется план земельного участка. В целях рационального использования земель с учетом их естественных характеристик, экономической ценности, оптимального сочетания землепользовании осуществляются такие функции государственного земельного управления, как территориальное планирование и зонирование территории. Они заключаются в подготовке генеральных планов развития населенных пунктов, выделении в пределах какой-либо территории функциональных зон (например, в национальных парках, городах). При зонировании территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений определяются зоны, наиболее благоприятные для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»). В процессе учетной деятельности, включая инвентаризацию земель, осуществляются сбор и систематизация сведений о земельных участках. Полученные в порядке учетной деятельности сведения заносятся в государственный земельный кадастр.

Государственный контроль за использованием и охраной земель заключается в проверке намечаемых и реализуемых действий землепользователей, включая собственников, на предмет их соответствия требованиям законодательства. Контроль осуществляется в форме инспекционных проверок, экспертиз, выявления правонарушений и применения мер ответственности. Разновидностью контроля является мониторинг, под которым понимается деятельность по наблюдению за состоянием почв.