Правовой режим земель лесного фонда

Понятие и состав земель лесного фонда

Россия богата лесными ресурсами. Почти 70% ее территории покрыто лесом. Леса играют важную роль в жизни страны. Они остаются одним из наиболее интенсивно эксплуатируемых природных ресурсов в стране и одновременно обладают экологической значимостью. Они — наиболее распространенная среда обитания животного мира России, имеют водоохранное и почвоохранное значение. Российские леса имеют и глобальную экологическую ценность, выполняя климаторегулирующую функцию1. Они не только являются важнейшим фактором формирования погоды на планете, но и остаются уникальным естественным поглотителем парниковых газов, способных вызывать парниковый эффект и потепление климата. Основные площади лесов РФ образуют лесной фонд. В соответствии с официальной статистикой он составляет 1096,8 млн га — примерно 62% территории России. В 2001 г. отмечено незначительное увеличение площадей лесного фонда в связи с переводом в эту категорию участков леса, находившихся ранее в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий. Леса расположены также на других категориях земель. Значительные площади заняты лесами (свыше 3,6 млн га) на землях обороны, частично поселений (1,9 млн га), водного фонда и на землях сельскохозяйственного назначения. Правовой режим этих земель определяется лесным законодательством, а также соответствующими каждой категории земель нормами земельного законодательства.

Именно глобальное климаторегулирующее значение лесов было признано в качестве основного аргумента для подтверждения правомерности их признания федеральной собственностью.

Состояние лесов оценивается по-разному. С одной стороны, имеются свидетельства сокращения лесопокрытых площадей в результате интенсивной лесозаготовительной деятельности. С другой — вследствие общего снижения экономической активности в лесозаготовительной промышленности наблюдаются интенсивное зарастание земель лесом и общее увеличение объемов древесины. Экологическое состояние земель лесного фонда многолесных регионов Сибири, Севера, удаленных от источников загрязнения — объектов промышленности, дорог, поселений, оценивается как относительно благополучное. Состояние земель ухудшается в местах ведения интенсивных лесозаготовительных работ, преимущественно в районах Европейской части России, где наблюдаются процессы истощения земель, эрозии и иные формы деградации. Для земель лесного фонда, расположенных вблизи поселений, дорог, объектов промышленности и иной хозяйственной деятельности, характерны явления захламления твердыми отходами, загрязнения выбросами" со стационарных и мобильных источников.

С правовой точки зрения лесной фонд рассматривается в качестве сложного неразделимого единства, состоящего из древесно-кустарниковой растительности или лесов, а также земель лесного фонда.

Лесной фонд в своем единстве соответственно выступает совокупным объектом лесных отношений. В свою очередь, земли лесного фонда имеют в своем составе лесные и нелесные земли. Юридически в лесной фонд не входят иные природные ресурсы, находящиеся на землях лесного фонда, в том числе растительный и животный мир: растения, грибы, ягоды, мхи, различные виды животных, включая насекомых и микроорганизмы. Вместе с тем лесное законодательство в определенной степени регулирует отношения по использованию этих ресурсов, предусматривая в качестве одного из видов лесопользования побочное лесопользование. Оно включает заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, а также пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства.

К лесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления. В последнем случае речь идет о временно не покрытых лесом землях — местах лесных вырубок, лесных пожаров, пустырях или рединах, где идет естественный или искусственный процесс лесовосстановления или осуществляются лесопосадки. Сюда входят также земли, используемые для лесоразведения в качестве питомников. На лесных землях ведутся работы по рубке древесины, заготовке второстепенных лесных материалов и другие виды лесопользования.

Нелесные земли включают земли, не покрытые лесом, но предназначенные для ведения лесного хозяйства. Они используются для размещения дорог, стоянок, сельскохозяйственных угодий, стационарных и временных объектов лесохозяйственной инфраструктуры. Здесь расположены объекты МПР России, строения и сооружения лесозаготовительных и лесоперерабатывающих предприятий, объекты регулируемого туризма и отдыха. К ним относятся также земельные участки, занятые болотами, каменистыми россыпями и другими неудобьями, расположенными в границах лесного фонда. Границы лесного фонда определяются в порядке лесоустройства и заносятся в государственный земельный кадастр.

Общая характеристика правового режима земель лесного фонда

Учитывая, что земли лесного фонда физически и юридически неразрывно связаны с произрастающим на них лесом, их правовой режим определяется в совокупности земельным и лесным законодательством. Основное место принадлежит Лесному кодексу РФ.

Земли лесного фонда занимают подчиненное положение по отношению к произрастающим на них лесам. С точки зрения их правового режима, это означает, что содержание земельных правоотношений определяется интересами, целями и задачами охраны и использования лесов.

Приоритет лесных отношений фактически лишает земли лесного фонда независимого положения как объекта общественных отношений. Земельные отношения в пределах лесного фонда неотделимы от лесных. Разделить лесопользование и землепользование фактически невозможно. Даже терминологически в лесном законодательстве земельные правоотношения, по сути, именуются лесными. К примеру, сенокошение в лесном фонде является одним из видов лесопользования, хотя сенокошение на землях сельскохозяйственного назначения — разновидность землепользования. В свою очередь, лесные правоотношения также не существуют в чистом виде. Пользоваться лесом для заготовки древесины невозможно, не пользуясь земельным участком, на котором он произрастает.

Объектом лесных и земельных отношений применительно к лесному фонду выступают участки лесного фонда, т.е. выделенные в установленном порядке и предоставленные в границах лесного фонда гражданам и юридическим лицам земельные участки, покрытые и не покрытые лесом.

В соответствии со ст. 19 Лесного кодекса лесной фонд объявлен федеральной собственностью, а в соответствии со ст. 12 его оборот не допускается. Данный запрет исключает установление права частной собственности за земли лесного фонда, в том числе в порядке приватизации. Невозможна также передача лесного фонда в муниципальную собственность.

Однако указанные ограничения не означают, что федеральная собственность на эту категорию земель незыблема. Лесным законодательством предусматриваются процедура перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. В соответствии с данной процедурой такой перевод требует представления ходатайства заинтересованного лица в органы управления лесным хозяйством, проведения экологической экспертизы и вынесения решения Правительством РФ — для лесов первой группы, органом государственной власти субъекта РФ — для лесов второй и третьей групп. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения этих объектов, иными обстоятельствами. Перевод осуществляется за плату, равную размеру убытков, связанных с изъятием земель лесного фонда. Это положение Лесного кодекса противоречит ЗК (ст. 8), который предусматривает, что перевод земель, находящихся в федеральной собственности, к каковым относятся земли лесного фонда, в иную категорию земель осуществляется во всех случаях Правительством РФ. Данная коллизия разрешается в каждом конкретном случае применения права при возникновении спора в судебном порядке.

При переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятии земель лесного фонда изменяется статус земельного участка, который из категории земель лесного фонда переходит в иную категорию. С момента перехода на земельном участке начинает действовать правовой режим, установленный для данной категории. Так, если земельный участок предоставлен для строительства дачи, то он скорее всего будет отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, приватизация которых в подобных случаях допускается. Таким образом, не нарушая положений ст. 12 Лесного кодекса о запрете оборота земель лесного фонда, можно фактически включить их в оборот, только уже в качестве земель иной категории. Право федеральной собственности на лесной фонд не является исключительным. Статья 19 Лесного кодекса предусматривает, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Статья 19 Лесного кодекса о праве федеральной собственности имеет важное значение не только как статья, благодаря которой в федеральную собственность было передано свыше 50% земель страны. Она также сыграла роль важного правового прецедента, когда при помощи федерального закона, а не договоров, была разграничена государственная собственность. Наконец, ст. 19 Лесного кодекса знаменита тем, что стала предметом первого экологического спора, рассмотренного Конституционным Судом РФ по существу. В своем решении от 9 января 1998 г. № 1-П Суд признал Кодекс соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. Суд определил, что обеспечить охрану лесного фонда и его рациональное использование возможно только путем общегосударственного управления на основе общегосударственных интересов и федеральной собственности. Если же лесной фонд будет разделен между РФ и отдельными субъектами РФ, поддержание общегосударственных интересов будет затруднено.

Функции государственного управления в области лесных правоотношений возложены на МПР России, включая территориальные органы,— лесхозы. В систему органов управления лесным хозяйством входят также национальные парки, которые наделяются правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством.

Важным принципом организации государственного управления лесным фондом является принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (ст. 50 Лесного кодекса). Он выражается в том, что МПР России и его территориальные органы не имеют права участвовать в лесозаготовительной и иной коммерческой деятельности. Их задача — регулировать лесопользование других субъектов права в интересах удовлетворения разнообразных потребностей, обеспечивать охрану и воспроизводство лесов.

В функции МПР России и его территориальных органов входят предоставление участковЛлесного фонда в пользование, выдача разрешительных документов на заготовку и вывозку древесины и других лесных материалов. Министерство организует проведение лесных конкурсов, выносит решения об отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, ведет государственный учет лесного фонда, осуществляет уход за лесом, а также мероприятия по охране лесов от пожаров, защите лесного фонда от вредителей и болезней леса. МПР России наделено необходимыми контрольными полномочиями3. Федеральная собственность на лесной фонд не исключает активного участия субъектов РФ в государственном управлении. Участки лесного фонда не могут быть переданы в аренду, безвозмездное пользование или краткосрочное пользование без решения по этому вопросу соответствующего органа субъекта РФ. Согласие субъектов Федерации требуется для передачи участков лесного фонда по договору концессии.

Правовой режим земель лесного фонда неоднороден и определяется преимущественно двумя факторами: во-первых, существенные различия в правовом режиме возникают в зависимости от группы, к которой отнесены леса; во- вторых, различные правовые требования действуют на лесных и нелесных землях. В соответствии со ст. 55 Лесного кодекса выделяются леса первой, второй и третьей групп. К первой группе относятся леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, а также леса особо охраняемых территорий. Леса первой группы делятся на 20 категорий защитности. Они включают леса, расположенные на защитных полосах вдоль транспортных магистралей, по берегам водных объектов; леса малолесных территорий, имеющие комплексное экологическое значение; леса, предотвращающие процессы эрозии, опустынивания; леса зеленых зон, национальных парков и др.

Лесопользование в пределах соответствующих участков лесного фонда осуществляется с учетом поддержания их защитного значения. Эти леса не имеют эксплуатационного значения. Основные площади лесного фонда в лесах первой группы находятся в общем пользовании граждан и используются для рекреации, сбора ягод, грибов и других видов побочного лесопользования. Частично участки лесного фонда закрепляются за отдельными физическими и юридическими лицами для ведения охотничьего хозяйства, научно-исследовательских работ, организации регулируемого туризма и отдыха.

Леса второй группы выделяются в регионах с высокой плотностью населения с развитой сетью наземных транспортных путей, а также в регионах с недостаточными лесными ресурсами. Это также леса, расположенные, главным образом, в экономически освоенных регионах России, вблизи городов и промышленных центров. Леса второй группы выполняют водоохранные, защитные, санитарно- гигиенические, оздоровительные и иные экологические функции, но одновременно имеют эксплуатационное значение. Здесь действуют скорее не запреты, а ограничения на лесопользование. В частности, нет общего запрета на ведение рубок главного пользования, однако по отношению к отдельным участкам лесного фонда или на определенный период такой запрет может быть введен. Лесной фонд в лесах второй группы используется как для различных видов общего лесопользования граждан, так и может закрепляться за отдельными лесопользователями, в том числе лесопромысловыми организациями. Леса третьей группы — леса многолесных регионов, имеющие эксплуатационное значение и использующиеся для промысловой заготовки древесины. Они делятся на освоенные и резервные, первые из которых передаются в аренду (концессию) лесозаготовительным организациям. Резервные леса, формируя стратегический запас лесных ресурсов, находятся преимущественно в общем пользовании граждан, а также временно предоставляются для целей, не связанных с заготовкой древесины.

На территории лесов любой группы выделяются лесные и нелесные земли. В пределах лесных земель разрешается осуществление видов деятельности, связанной с использованием и восстановлением лесов. Нелесные земли иредназначены для размещения стационарных объектов лесохозяйственной инфраструктуры. Земли здесь служат территориальным базисом и лесоразведение не ведется. Нелесные земли по возможности выделяются для выполнения работ, не связанных с ведением лесного хозяйства, например, для добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций, строительства промышленных и иных объектов. Нелесные земли, временно не используемые для ведения лесного хозяйства, по решению МПР России могут передаваться в аренду на срок до 5 лет для ведения сельскохозяйственного производства. Если для размещения объектов требуются лесные земли, их использование допускается в порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Перевод осуществляется решением соответствующего лесхоза, принимаемым с разрешения территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством в субъекте РФ (ст. 64 Лесного кодекса).

Право пользования лесным фондом и право лесопользования

Учитывая, что лесной фонд может принадлежать на праве собственности только государству, граждане и юридические лица получают доступ к лесному фонду только на праве пользования. Право пользования лесным фондом осуществляется в целях, как связанных, так и не связанных с ведением лесного хозяйства. В первом случае право пользования лесным фондом именуется правом лесопользования и включает одновременно право пользования лесом, в необходимых случаях — растительным и животным миром в пределах лесного фонда, а также землей.

Следует еще раз подчеркнуть, что право землепользования в пределах лесного фонда интегрировано в качестве составной и неотъемлемой части права лесопользования. Во втором случае речь идет о ведении строительных работ на территории лесного фонда, прокладке и эксплуатации коммуникаций, добыче полезных ископаемых. Ведение этих работ не включено в перечень видов лесопользования, т.е. не относится к таковым, оставаясь, однако, одним из видов пользования лесным фондом.

Хотя здесь акцент перемещается скорее на землепользование, юридически оно не выделяется и остается составной частью права пользования лесным фондом — самостоятельного, сложного по составу правомочия, включающего право пользования землей, лесом и некоторыми другими природными объектами в пределах выделенного участка лесного фонда. Различия между правом пользования лесным фондом и правом лесопользования незначительны, и в большинстве случаев данные понятия используются как синонимы.

Право пользования лесным фондом представлено различными видами, которые можно классифицировать по нескольким критериям.

По основаниям возникновения право пользования лесным фондом может быть общим и специальным. Право общего пользования лесным фондом или право общего лесопользования возникает на основании закона и волеизъявления граждан и существует в виде лесного публичного сервитута, который выражается в праве граждан свободно пребывать в лесном фонде. Право свободного пребывания в лесах означает право беспрепятственно и бесплатно входить на территорию лесного фонда и находиться на ней, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, а также охотиться.

Право общего лесопользования может быть реализовано везде, где это не запрещено законом или индивидуальными решениями, в том числе на участках лесного фонда, переданных на праве специального лесопользования отдельным гражданам и юридическим лицам. Право общего лесопользования может быть ограничено в интересах пожарной безопасности лесов, ведения ореховопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых территориях (ст. 86 Лесного кодекса).

Право специального пользования лесным фондом, или право специального лесопользования, возникает на основании индивидуальных разрешительных документов, выдаваемых в установленном порядке уполномоченными государственными органами.

В зависимости от целей, для которых предоставляются участки лесного фонда, право специального лесопользования делится на право:

1) пользования лесным фондом для ведения лесного хозяйства, включая:

• заготовку древесины;
• заготовку второстепенных лесных ресурсов, заготовку живицы, побочное лесопользование,
• пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей,
• пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;

2) пользования лесным фондом в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, включая:

• добычу полезных ископаемых,
• прокладку линейных сооружений, строительство зданий и сооружений и др.

Участок лесного фонда может быть передан в пользование для одной или одновременно нескольких целей. Право пользования лесным фондом для ведения лесного хозяйства в зависимости от сроков пользования может быть долгосрочным и краткосрочным.

Долгосрочное пользование осуществляется на срок от одного года до 49 лет. Лесопользование до одного года является краткосрочным.

По процедуре предоставления участков лесного фонда в пользование, условиям пользования, субъектам и объектам долгосрочное пользование реализуется в виде права аренды, безвозмездного пользования, концессии.

Право аренды возникает на основе договоров, заключаемых между заинтересованным лесопользователем и соответствующим лесхозом на основании решений органов государственной власти (субъектов РФ, которые принимаются по представлению лесхозов или по результатам лесных конкурсов. Решение органа государст- |венной власти субъекта РФ как основание, предшествующее заключению договора аренды, возможно лишь в исключительных случаях, когда участок лесного фонда передается на срок от одного года до 5 лет лесопользователям, длительное время осуществляющим свою деятельность на данной территории и имеющим производственные мощности для заготовки и переработки древесины и других лесных ресурсов, а также сельскохозяйственным организациям, расположенным на данной территории (ст. 34 Лесного кодекса). В остальных случаях участки лесного фонда для установленных целей передаются по результатам лесных конкурсов.

Участки лесного фонда передаются в безвозмездное пользование на основании договоров, заключаемых между заинтересованным лицом и соответствующим лесхозом, по решению органа государственной власти субъекта РФ, вынесенному по представлению лесхоза (ст. 36 Лесного кодекса).

Принципиальным процессуальным отличием аренды от безвозмездного пользования является исключение лесных конкурсов в качестве оснований возникновения кодексу (ст. 36) участки лесного фонда, включая землю, переда- ются на срок до 49 лет, в то время как ЗК (ст. 24) не допускает предоставления земель, находящихся в федеральной или муниципальной собственности, более, чем на 1 год. Кроме того, предоставление земельных участков на этом праве допускается толькс юридическим лицам.

На праве концессии предоставляются, как правило, неосвоен ные участки лесного фонда, без сложившейся инфраструктуры требующие значительных средств для вовлечения этих участко: в эксплуатацию. Основанием возникновения данного права является договор концессии, который заключается по результата конкурса или аукциона.

Договор концессии существенно отличается от вышеупомянутых договоров тем, что его участниками, с одной стороны, может быть только Правительство РФ, а не лесхоз, а с другой — лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ инвесторами (ст. 38 Лесного кодекса). Согласно ЗК, предоставление земельных участков на праве концессии не предусматривается. Это может означать, что для получения участка лесного фонда в концессию может потребоваться заключение дополнительно договора аренды земельного участка. Лесной кодекс такой процедуры не устанавливает. Данная несогласованность Земельного и Лесного кодексов также нуждается в устранении.

Договоры на право долгосрочного лесопользования совершаются в письменной форме и подлежат государственной регистрации. Дополнительно к договору каждый лесопользователь обязан получить лесорубочный билет, лесной билет, выписываемые лесхозами ежегодно, или ордер. Лесорубочный билет предоставляет лесопользователю право на заготовку и вывоз древесины и живицы в установленных объемах и в надлежащие сроки. Лесной билет дает право на лесопользование для всех иных разрешенных целей, кроме заготовки древесины и живицы. Ордер необходим для заготовки мелких партий древесины и заготовки второстепенных лесных ресурсов.

На праве краткосрочного лесопользования участки лесного фонда предоставляются учебным и образовательным учреждениям, финансируемым за счет бюджета, местным сельскохозяйственным организациям и населению. Для краткосрочного лесопользования достаточно получить только лесорубочный билет, лесной билет либо ордер, которые выдаются соответствующим лесхозом по результатам лесных аукционов. Здесь также возникает несоответствие с ЗК, по которому лесорубочный билет, лесной билет либо ордер недостаточны для возникновения права пользования земельным участком в лесном фонде. По всей видимости, подобно концессии, в этих случаях может потребоваться заключение договора аренды.

На территории лесного фонда допускается деятельность, не связанная с ведением лесного хозяйства. Это могут быть любые виды деятельности, но наиболее распространены строительство, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций. Для их осуществления в дополнение к договору аренды заинтересованное лицо обязано получить разрешение лесхоза на ведение таких работ, а также лесорубочный билет, если выполнение работ связано с рубками.

За исключением случаев безвозмездного пользования, лесопользование осуществляется за плату. При этом лица, внесшие платежи за пользование лесным фондом, а также лесхозы освобождаются от внесения платы за землю (ст. 103 Лесного кодекса).

Существуют два вида платежей за пользование лесным фондом: лесные подати и арендная плата. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании за все виды лесопользования. При аренде участков лесного фонда арендаторы вносят арендную плату1. Лесные подати и арендная плата, за исключением части платежей в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, которые централизуются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, поступают лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством и используются для нужд лесного хозяйства.