Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения

Понятие и состав земель промышленности и иного специального назначения

Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения (далее — земли специального назначения) признаются земли, предоставленные соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для развития различных отраслей промышленности и экономической деятельности, не связанной с ведением сельского, лесного и водного хозяйства. К этой категории относятся земли, занятые промышленными предприятиями, в том числе предприятиями горно-добывающей промышленности, дорогами и другими транспортными системами, инженерными коммуникациями, предприятиями и объектами обороны, объектами космоса и государственной безопасности, расположенные за чертой поселений. К землям промышленности также относятся земли, занятые закрытыми административно-территориальными образованиями, за исключением земель поселений.

Земли специального назначения используются преимущественно в качестве пространственного базиса. В отличие от ведения сельского хозяйства, для размещения и эксплуатации промышленных предприятий и других объектов несельскохозяйственного назначения не требуется высокое естественное плодородие земель. Принципиальное значение имеют близость к объектам транспортной инфраструктуры, поселениям, ландшафтные и климатические условия. Выбор мест размещения объектов добывающей промышленности в первую очередь зависит от расположения разведанных месторождений полезных ископаемых.

Земли специального назначения неоднородны по составу. Их состав фактически определяет структура экономики и видов хозяйственной деятельности.

Соответственно они включают:

• земли промышленности,
• земли энергетики,
• земли транспорта,
• земли связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны и безопасности, земли иного специального назначения.

Земли специального назначения предназначены для размещения и эксплуатации:

• промышленных предприятий различных отраслей экономики, объектов обороны, включая воинские части,
• энергетических комплексов, включая объекты атомной энергетики,
• гидроэлектростанций за пределами земель водного фонда, тепловых станций, обслуживающих их сооружений и объектов,
• объектов наземного транспорта, включая железнодорожный, воздушный, автомобильный и трубопроводный,
• предприятий и линий, наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, связи, радиовещания, телевидения,
• объектов космоса, включая объекты по производству и запуску космических систем, научно- исследовательские учреждения, центров подготовки космонавтов,
• мелких организаций, таких, как автозаправочные станции, объекты соцкультбыта.

В соответствии с учетными данными, земли специального назначения занимают площадь 17,3 млн га, что составляет примерно 1,07% площади всех земель.

Динамику формирования этой категории земель определяют постоянные колебания в изменении общей площади. Увеличение происходит за счет присоединения земель других категорий, которые изымаются у пользователей и предоставляются для строительства, реконструкции или расширения промышленных предприятий и других соответствующих объектов. В 2000 г. зафиксировано незначительное уменьшение площадей в связи с возвратом рекультивированных и отработанны: земель в лесной фонд и земли запаса. Частично земли специаль ного назначения, предоставленные садоводческим товарищества переведены в категорию сельскохозяйственных земель.

С пользованием этими землями связывается наличие различных экологических проблем. Наиболее острой является проблема нарушения ландшафтных характеристик земель, захламление их твердыми отходами, загрязнение опасными химическими веществами в процессе обычной эксплуатации предприятий и в результате аварийных ситуаций.

Общая характеристика правового режима земель специального назначения

Земли специального назначения используются для размещения промышленных объектов, объектов производственной и социальной инфраструктуры, транспортных систем и систем коммуникаций. Размещение жилых строений не допускается, за исключением использования земельных участков для временного и постоянного проживания персонала и приравниваемых к ним лиц. В некоторых отраслях предусматривается выделение земельных участков в качестве служебных земельных наделов. Запрещаются строительство и реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Нарушение этих требований влечет приостановление строительных работ до устранения выявленных недостатков.

Особое внимание уделяется мерам охраны окружающей природной среды. При выполнении строительных работ и эксплуатации предприятий на землепользователей возлагается обязанность принимать меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, благоустройству территорий и оздоровлению окружающей среды. В большинстве случаев проекты пользования землями специального назначения проходят процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизы.

Земли специального назначения могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Допускается предоставление этих земель также на праве постоянного, безвозмездного срочного пользования и аренды. В случае предоставления земель на праве пользования, включая аренду, после завершения срока пользования предполагаются проведение мероприятий по восстановлению земель (рекультивации) и их возврат прежнему пользователю.

Юридические лица составляют подавляющее большинство собственников и пользователей земель специального назначения. Они представлены государственными и негосударственными предприятиями и организациями различных отраслей промышленности, транспорта, оборонных объектов и др.

Земли специального назначения переходят в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30 ЗК), либо в порядке приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения (ст. 36 ЗК). В последнем случае исключительное право на приобретение права собственности (приватизацию) либо аренды имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений.

Значительная Часть земель промышленности остается в федеральной собственности. В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1 земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, находятся в федеральной собственности. Земли, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности и другими, в соответствии со ст. 87 ЗК являются федеральной собственностью. Как правило, эти земли находятся в ведении соответствующих министерств и ведомств и закрепляются за предприятиями в постоянное (бессрочное) пользование.

Не могут быть приватизированы также земли использования и охраны недр.

Приватизация федеральной собственности осуществляется на основании государственных решений. Государственные решения по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества выносятся в виде индивидуальных распоряжений по отдельным предприятиям в соответствии с федеральными программами приватизации государственного и муниципального имущества.

Приватизация некоторых предприятий и соответственно занятых ими земель ограничивается или запрещается. Кроме этого, из оборота, включая приватизацию, изъяты земельные участки, занятые Вооруженными Силами РФ, воинскими формированиями и органами, военными судами, объектами организаций федеральной службы безопасности, объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах охраны Государственной границы РФ.

Пользование землями промышленности платное. Видами платежей являются земельный налог и арендная плата. Многие категории государственных предприятий и организаций освобождены от уплаты земельного налога.

Допускается использование земель специального назначения для сельскохозяйственных целей. Предприятия, учреждения и организации вправе предоставлять для сельскохозяйственных целей в безвозмездное срочное пользование гражданам и сельскохозяйственным организациям закрепленные за ними земельные участки на праве постоянного пользования либо собственности (ст. 87 ЗК). В целях обеспечения безопасности населения и создания условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов предусматривается выделение вокруг отдельных категорий предприятий зон с особыми условиями землепользования. Ограничения вводятся временно или постоянно и подлежат государственной регистрации (ст. 56 ЗК). Земельные участки в пределах таких зон не изымаются у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, но на них вводится ограниченный режим землепользования. Границы таких зон должны быть обозначены специальными межевыми знаками. Правовой режим зон с особыми условиями землепользования определяется специальными нормативными актами, а также принимаемым для каждой учреждаемой зоны положением. К примеру, правовой режим санитарно-защитных зон и зон наблюдения вокруг ядерных установок определен Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1, а зон воздействия вокруг предприятий — Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании».

Порядок предоставления земель для строительства промышленных и иных объектов

Земли промышленности формируются за счет передачи земельных участков для строительства промышленных предприятий, транспортных систем, объектов обороны, связи, телевидения, радиовещания, космоса'й иного назначения соответствующим заинтересованным лицам из состава других категорий земель.

Большинство земель промышленности располагается в сельской местности, и земли сельскохозяйственного назначения, особенно расположенные вблизи поселений и транспортных систем, служат важным резервом расширения земель специального назначения.

Предоставление земельных участков для строительства промышленным и иным организациям из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке изъятия земель для государственных или муниципальных нужд в том случае, если они находятся в частной собственности, и предоставления земельных участков для строительства, установленных ст. 30—32 и 49 ЗК.

При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота (ст. 27 ЗК); запрета на приватизацию; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В настоящее время резервирование предусматривается в случае создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых территорий (ст. 95 ЗК), а также для строительства федеральных автомобильных дорог. Возможны два варианта предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности: без предварительного согласования мест размещения объектов, с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Первый вариант реализуется в случаях, когда имеется свободный земельный участок в государственной или муниципальной собственности, запланированный для освоения, приватизации или передачи заинтересованным лицам на ином праве. В этом случае земельные участки предоставляются в собственность, аренду или постоянное (бессрочное) пользование. Право собственности передается исключительно на торгах.

Предоставление земельных участков осуществляется в следующем порядке:

• формирование земельного участка,
• государственный кадастровый учет земельного участка (занесение данных о земельном участке в государственный земельный кадастр),
• проведение торгов по продаже права собственности, либо проведение торгов для прав аренды при наличии более чем одного заявления, либо
• принятие решение о предоставлении земельного участка в случае предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Формирование земельного участка осуществляется органами государственной власти либо органами местного самоуправления, уполномоченными предоставлять земельные участки.

Формирование земельного участка включает мероприятия по подготовке проекта границ и их установке на местности; определению разрешенного использования земельного участка; определению технических условий подключения планируемых для размещения на земельном участке объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

Процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта применяется в случаях, когда уже имеется хозяйственный проект и необходимо подобрать земельный участок для его реализации. В соответствии с данной процедурой земельные участки предоставляются государственным и муниципальным организациям и предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование, а иным организациям и гражданам — в аренду. Процедура предоставления права на земельный участок включает:

• заявление заинтересованного гражданина или организации о выборе земельного участка и о предварительном согласовании места размещения объекта, подаваемое в орган государственной исполнительной власти или орган местного самоуправления; выбор земельного участка органом местного самоуправления; информирование местными органами самоуправления населения о предстоящем, предоставлении земельного участка;
• информирование местными органами самоуправления собственников, пользователей, арендаторов, владельцев о возможном изъятии (выкупе) земельного участка;
• вынесение решения о предварительном согласовании места размещения объекта (либо об отказе в размещении объекта), утверждающего акты о выборе земельного участка; формирование земельного участка;
• государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка (изъятии, если для реализации проекта требуется изъятие земельного участка).

Результаты торгов или вынесенное государственное или муниципальное решение являются основанием для регистрации приобретенного права на земельный участок.

При предоставлении земельных участков из состава земель лесного фонда для строительных и иных хозяйственных работ, несовместимых с режимом землепользования в лесном фонде, применяется процедура перевода лесных земель в нелесные, установленная лесным законодательством (ст. 63 Лесного кодекса).

Как уже упоминалось, земли специального назначения не однородны по правовому режиму. Учитывая существенные различия между ними, представляется полезным подробнее остановиться на правовом режиме некоторых видов земель этой категории: земель атомной энергетики, обороны и безопасности, земель транспорта, земель, предоставленных для пользования недрами.

Земли энергетики, обороны и безопасности

К землям энергетики, обороны и безопасности относятся земли, предоставляемые для размещения и эксплуатации гидроэлектростанций, воздушных линий электропередач, наземных энергетических сооружений, иных объектов энергетики, атомных электростанций (АЭС), ядерных реакторов, включая сооружения, комплексы, компоненты и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов. В эту категорию входят также земли, занятые объектами, связанными с разработкой, изготовлением и использованием ядерного оружия, и ядерными энергетическими установками военного назначения, другими военными объектами, включая предприятия и хранилища обычных вооружений, химического оружия, полигоны; земли, занятые объектами, находящимися в ведении Минобороны России, ФСБ, Федеральной пограничной службы РФ, Минатома России.

Земли энергетики, обороны и безопасности находятся преимущественно в государственной, а многие — в федеральной собственности. Допускается установление собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на земли, занятые не имеющими оборонного значения радиационными источниками, хранилищами радиоактивных отходов, не содержащими ядерных материалов2. Право субъектной и муниципальной собственности возникает в порядке разграничения государственной собственности на землю.

Теоретически приватизация земель оборонных предприятий с учетом имеющихся исключений3 возможна, но практически трудно реализуема в условиях различного рода процессуальных и иных ограничений.

Земли за предприятиями энергетики, обороны и безопасности, учитывая, что они в большинстве находятся в государственной собственности, закрепляются, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Для проведения военных учений организациям обороны и безопасности могут предоставляться дополнительные земельные участки из других категорий земель, в том числе закрепленных за гражданами или организациями. В этом случае земельные участки предоставляются таким организациям на определенный срок на праве публичного сервитута, т. е. без изъятия земельного участка.

На земельном участке, обремененном публичным сервитутом, устанавливаются особые условия землепользования, в том числе ограничивающие доступ на него собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. В необходимых случаях такие лица могут требоватв-,равноценного земельного участка взамен предоставляемого для военных учений. Собственникам даны особые права на получение платы в связи с установлением сервитута. Статья 23 ЗК предусматривает, что в случае, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то собственники имеют право требовать от органов государственной власти или органа местного самоуправления соразмерную плату.

В условиях чрезвычайного или военного положения земельные участки данной категории временно изымаются у граждан и организаций в порядке реквизиции, т. е. с возмещением причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции.

В целях обеспечения безопасности хранения вооружений, безопасного функционирования АЭС и других объектов энергетики вокруг таких объектов предусматривается установление закрытых санитарно- защитных зон и зон наблюдения с ограниченным режимом землепользования1. В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника и пункта его хранения лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны. В зоне наблюдения, в состав которой входит санитарно-защитная зона, действуют меры социально-экономической компенсации гражданам за дополнительные факторы риска и меры по аварийному планированию. Особый порядок землепользования действует в пределах пограничной зоны, охватывающей полосу суши шириной 5 м вдоль государственной границы. Работы в пределах пограничной полосы осуществляются с разрешения органов и войск Федеральной пограничной службы РФ.

Отдельные земельные участки, предоставленные для нужд обороны и безопасности, могут передаваться в аренду или безвозмездное срочное пользование гражданам и организациям для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и иных целей.

Правовой режим земель транспорта

Земли транспорта включают земли, предоставленные учреждениям, организациям, предприятиям автомобильного, железнодорожного, трубопроводного, воздушного и водного транспорта, а также гражданам и организациям для строительства, эксплуатации, содержания, ремонта, совершенствования и развития сооружений, устройств и других объектов транспортных систем. К землям транспорта не относятся проезды и пешеходные дороги, расположенные на иных категориях земель. Не относятся к землям транспорта также земли, занятые объектами морского и речного транспорта в пределах земель водного фонда.

Земли для строительства и эксплуатации наземного и воздушного транспорта выделяются в виде полосы отвода в пределах установленных норм. Полоса отвода автомобильного и железнодорожного транспорта — земельный участок, занятый полотном дороги и охранными зонами. Полоса отвода магистральных трубопроводов включает земельные участки, по которым или под которыми проходит трубопровод, а также земельные участки, необходимые для обслуживания и обеспечения безопасности трубопроводной системы. Земли транспорта — преимущественно земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для общего пользования. Значительная часть транспортных путей, особенно имеющих межрегиональное значение, находится в федеральной собственности. К ним, например, относятся федеральные автомобильные дороги общего пользования. Земли транспорта находятся в ведении соответствующих министерств и ведомств РФ или субъектов РФ.

Земли транспорта могут быть переданы заинтересованным физическим и юридическим лицам на праве пользования или аренды в целях эксплуатации дорог, их ремонта и обслуживания, сооружения и эксплуатации объектов дорожной инфраструктуры. В пределах полос отвода запрещается строительство зданий и сооружений, не связанных с эксплуатацией и ремонтом дороги. Предусматривается проведение лесопосадок в пределах полос отвода автомобильных и железнодорожных магистралей.

Лесопользование в пределах таких полос ограничено (ст. 135, 136 Лесного кодекса РФ). Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог могут передаваться в аренду гражданам и организациям для сельскохозяйственных целей, обслуживания пассажиров, складирования грузов. Не допускается использование таких земельных участков для хранения опасных веществ и материалов. Для обеспечения безопасности эксплуатации транспортных | систем, размещения объектов транспортной инфраструктуры и 1 обслуживания (сервиса) особый режим землепользования устанавливается на прилегающих к полосам отвода земельных участках. Особый режим землепользования установлен в пределах придорожных полос федеральных автомобильных дорог, занимающих земельные участки шириной от 50 до 150 м с каждой стороны. В придорожной полосе земельные участки у собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются, однако вводятся ограничения на хозяйственную деятельность.

Земельные участки в придорожных полосах, федеральных автомобильных дорог предоставляются для размещения объектов дорожного сервиса (стоянки, подъезды, съезды, бензоколонки), инженерных коммуникаций, некапитальных зданий и сооружений, рекламных щитов. Предоставление земельных участков согласуется с органами дорожной службы и безопасности движения.

В целях создания условий для строительства и реконструкции объектов транспорта проводится резервирование земель. Зарезервированные для транспортных целей земли не предоставляются для иных целей гражданам и организациям.

Правовой режим земель, предоставленных, организациям горно-добывающей и нефтегазовой промышленности

В категорию земель промышленности включаются земельные участки, предоставленные для пользования недрами в пределах сухопутной территории страны. Это — земли, используемые для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, их хранения и первичной переработки, включая шахты, карьеры, разработки различных месторождений, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, — хранилищ, объектов промышленного производства. Не переводятся в категорию земель промышленности земли, предоставленные для пользования недрами из состава земель водного фонда (дно водоемов, территориального моря), а также земельные участки, находящиеся в частной собственности при их использовании собственниками для добычи общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий, глина и т.д.). Добыча полезных ископаемых в пределах лесного фонда, не требующая перевода лесных земель в нелесные и их изъятия, не влечет изменения целевого назначения земель лесного фонда (ст. 66 Лесного кодекса). Предоставление земельных участков для геологического изучения недр, включая поиск и разведку полезных ископаемых, может также осуществляться без изменения целевого назначения, но с установлением публичного сервитута (ст. 23 ЗК). Земельные участки для целей пользования недрами предоставляются в порядке выдачи лицензий на недропользование и выделения геологического (для геологического изучения и разведки полезных ископаемых) и горного (во всех других случаях пользования недрами) отвода. Лицензия на недропользование выдается только при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод земельного участка для целей недропользования. При пользовании недрами, предоставляемыми на условиях соглашений о разделе продукции, получению лицензии предшествует заключение такого соглашения.

Лицензия является основанием для вынесения решения об изъятии необходимого земельного участка.

Земельный участок предоставляется после оформления горного отвода, утверждения проектов рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные сельскохозяйственные угодья, если они не включены в перечень, использование которых для несельскохозяйственных целей не допускается, предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. Земельный участок изымается и предоставляется заинтересованным гражданам и организациям с возмещением стоимости участков их собственникам. Одновременно выносится решение о переводе земельного участка из одной категории в категорию земель промышленности. Участок недр в пределах горного или геологического отвода закрепляется за держателями лицензии на праве постоянного или временного пользования. Необходимый для пользования недрами земельный участок предоставляется в аренду либо на праве ограниченного пользования (публичного сервитута). Последний применяется в случае предоставления земель и участка недр для изыскательских работ. Во временное пользование участки недр предоставляются на сроки от 5 до 25 лет для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. На эти же сроки закрепляются и необходимые земельные участки. Особенностью правового режима земель, предоставленных для пользования недрами, является требование о снятии и сохранении плодородного слоя почвы и о рекультивации земель после завершения горных работ, консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В необходимых случаях земельные участки возвращаются прежним пользователям.