Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства и иных целей

Предоставление земельных участков как функция государственного управления земельными ресурсами

В земельно-правовую теорию и практику давно и прочно вошло понятие распределения и перераспределения земель для их целевого хозяйственного использования. Распределение и перераспределение земель представляют собой непрерывный процесс перехода права на земельные участки от одних субъектов к другим, вызываемый объективной необходимостью постоянного вовлечения их в хозяйственный оборот. Этот процесс регламентирован законодательством, регулируется им с учетом приоритета особо ценных в хозяйственном отношении земель и представляет собой оборот земельных участков.

Есть два способа распределения и перераспределения земель:

• посредством издания административных актов соответствующими компетентными органами, т.е., по сути, первичное предоставление земельных участков;
• посредством совершения гражданско-правовых сделок с земельными участками.

Правовое регулирование гражданско-правовых сделок было рассмотрено в предыдущих разделах настоящего учебника. Здесь же будет подробно рассмотрен вопрос правового регулирования отношений, связанных с административным механизмом распределения и перераспределения земель.

Он предполагает возможность предоставления как свободных земель, т.е. не находящихся в чьем-либо владении и пользовании (как правило, это земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности), так и земель, находящихся во владении и пользовании (в том числе и в собственности) конкретных граждан или юридических лиц. В последнем случае предоставлению земельных участков предшествует изъятие их у тех лиц, в чьих собственности или пользовании они находятся.

Предоставление земельных участков, как и их изъятие, осуществляется на основании решений (постановлений) исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 29 ЗК РФ). Общие рамки компетенции указанных органов определены ст. ст. 8 - 11 ЗК РФ. Установлено, что управление и распоряжение земельными участками, включая изъятие и предоставление их для государственных и муниципальных нужд, осуществляются их собственниками, т.е. Российской Федерацией в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, субъектами РФ в отношении земель, находящихся в их собственности, и органами местного самоуправления в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности.

Из этого общего правила следует одно исключение для субъектов РФ: они вправе, помимо земель, принадлежащих им на праве собственности, осуществлять отнесение к целевым категориям и перевод из одной категории в другую земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности. Соответственно, этих полномочий органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица лишены. Очевидно, что Российская Федерация и ее субъекты могут при необходимости делегировать свои полномочия по распоряжению землей нижестоящим по подчиненности органам.

Распоряжение землями, относящимися к неразграниченной государственной собственности, осуществляется крупными муниципальными образованиями - районами и округами, за исключением административных центров и столиц субъектов Федерации, порядок предоставления земельных участков в которых осуществляется по правилам, определяемым органами государственной власти субъектов Федерации.

С точки зрения особенностей процессуального механизма предоставление земельных участков законодательством разграничивается на:

• предоставление земель для строительства;
• предоставление земель для целей, не связанных со строительством (ст. ст. 30 - 34 ЗК РФ).

Правовой порядок предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством

Общие положения о предоставлении земельных участков для строительства

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений, выступающих предметом земельного права.

Как уже указывалось выше, предоставление земельных участков в соответствии со ст. 29 ЗК РФ осуществляется на основании решения исполнительных органов власти или органов местного самоуправления. При этом орган, принимающий решение, определяется в зависимости от формы собственности на земельный участок (федеральная собственность, собственность субъекта Федерации, муниципальная собственность).

Содержание и процессуальный порядок действий по предоставлению земельных участков законодательство связывает с таким признаком, как застройка участка. В случае предоставления земель для нужд, связанных со строительством, установлен особый, более жесткий порядок предоставления, нежели когда речь идет о предоставлении участков для целей, не связанных со строительством.

Упомянутые выше статьи ЗК РФ не уточняют, что именно следует понимать под строительством на земельном участке и какова целесообразность установления особого порядка предоставления земель для этих целей, равно как не конкретизируют и само понятие нужд, не связанных со строительством.

Градостроительный кодекс под строительством понимает создание зданий, строений, сооружений, в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства.

Очевидно далее, что под нуждами, не связанными со строительством, следует понимать садоводство, огородничество, сенокошение, выпас скота, полевые участки, предоставляемые для ведения личного подсобного хозяйства, пчеловодства и т.п., т.е. когда предоставление земельного участка не влечет за собой тех негативных последствий, о которых говорилось выше.

Понятие "цели, не связанные со строительством" в правовой литературе трактуется неоднозначно.

Существует, например, мнение о том, что основным признаком отнесения к данной категории является конкретное целевое назначение предоставляемого гражданину участка (см., например, "Комментарий к земельному законодательству РФ" под ред. проф. С.А. Боголюбова, с. 170, комментарий к ст. 34 ЗК РФ).

Считается, например, что к целям, не связанным со строительством, следует относить предоставление земельных участков для ведения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, хотя очевидно, что во всех этих случаях предполагается возведение жилых, хозяйственных и даже административных строений и иных производственных сооружений.

Статья 30 ЗК РФ вводит также такое, ранее не встречавшееся, понятие, как "формирование земельного участка", которое означает проведение необходимых действий по идентификации участка, т.е. установлению всех его характеристик, необходимых для принятия решения о предоставлении земель.

Помимо таких сведений о земельном участке, как целевое назначение, разрешенное использование, качественное состояние земли, условия подключения к коммуникациям, кадастровая стоимость участка, установление ограничений (обременений) и другие, формирование земельного участка предполагает техническое оформление, утверждение в установленном порядке и перенесение в натуру (размежевание) границ участка. Таким образом, формирование земельного участка является одним из важных процессуальных этапов предоставления земель.

Связывая процедуру предоставления земельных участков с целевым назначением для строительства, закон разграничивает ее на два процедурных этапа:

• предоставление земельных участков с предварительным согласованием места расположения объектов строительства;
• предоставление земельных участков без предварительного согласования места расположения объектов строительства.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места расположения объекта строительства осуществляется в тех случаях, когда местоположение объекта заранее неизвестно, или объект по своей специфике нуждается в подборе соответствующего участка, обладающего требуемыми качествами, или, наконец, когда речь идет об изъятии сельскохозяйственных земель для использования в целях, не связанных с сельскохозяйственном производством.

Необходимость предварительного согласования может быть вызвана и иными причинами (например, особыми экологическими качествами объекта). Чаще всего это имеет место вне населенных пунктов или на землях населенных пунктов, не имеющих проектов планировки и застройки.

В силу указанных обстоятельств предоставление участков с проведением предварительного согласования места расположения объекта процессуально является наиболее насыщенным.

Предоставление земельных участков без предварительного согласования места расположения объектов строительства осуществляется в тех случаях, когда проведения изыскательских работ по поводу участка не требуется. Это, например, предоставление земельных участков в населенных пунктах в соответствии с проектом их планировки и застройки, предоставление участков для расширения существующих объектов и т.п.

Земельным кодексом РФ установлены как общие правила предоставления земельных участков, так и особенности предоставления отдельных видов земель, или особые условия их предоставления.

Общий порядок предоставления земельных участков заключается в следующем.

1. Подача заинтересованным в участке лицом заявки (ходатайства). Заявка подается в органы местного самоуправления по месту нахождения испрашиваемого участка.

Ходатайство должно иметь мотивированный характер и содержать достаточное обоснование необходимости предоставления земельного участка. В нем должно быть указано: целевое назначение участка, желательное его местонахождение, характер и назначение объектов строительства, примерный размер участка, испрашиваемое право на земельный участок и др. В случае строительства значительных объектов к заявлению могут прилагаться материалы технико-экономического обоснования проекта строительства, необходимые расчеты, чертежи и т.п.

Заявка рассматривается органом местного самоуправления, который поручает соответствующим землеустроительным организациям или кадастровым инженерам провести работу по формированию земельного участка и подготовке необходимой документации.

2. Работы по формированию земельного участка включают в себя следующие юридические и технические действия:

а) подготовка проекта границ земельного участка с графическим отображением их на планово-картографическом материале и определением координат поворотных точек. В эту же стадию работ включаются технические действия по перенесению проекта границ на местность и закреплению поворотных точек на местности посредством специальных знаков: столбов, труб и т.п.;

б) определение разрешенного использования земельного участка на основании ходатайства о предоставлении земли и действующих земельно-правовых норм о размерах и условиях его предоставления;

в) определение технических условий подключения объектов строительства к сетям инженерно-технического обеспечения: обмер и описание расстояний, глубины залегания коммуникаций, условия подключения к ним объектов и т.п. Эти данные необходимы для установления стоимости и цены продажи земельного участка;

г) решение органа государственной власти или местного самоуправления о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов. Эти же органы, выступая в качестве собственников земли, определяют форму проведения торгов, начальную цену участка и сумму задатка. Организатором торгов может выступать и специализированная организация, действующая на основании договора с собственником.

Земельный кодекс РФ содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении земельного участка в частную собственность гражданина или юридического лица:

• если земельный участок изъят из оборота;
• если федеральным законодательством в отношении испрашиваемого земельного участка установлен запрет на приватизацию (например, не подлежат приватизации земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков, земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами и т.п.);
• если в отношении земельного участка принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд;

д) публикация сообщения о проведении торгов или о предоставлении земельных участков без проведения торгов (в том случае, когда земля предоставляется в аренду без продажи права на нее, когда предоставляется для строительства в границах застроенной территории или когда она предоставляется на праве пользования).

Передача земельных участков без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения об этом в случае, если имеется только одна заявка.

Публикация сообщения осуществляется органом, предоставляющим земельный участок, или иным лицом по его поручению.

3. Выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета. Основаниями для кадастрового учета земельного участка являются: правоустанавливающий документ, решение компетентного органа о проведении торгов, а также материалы формирования земельного участка.

4. Следующим действием в процедуре предоставления земельных участков является непосредственное проведение торгов по продаже участков либо по продаже права на заключение договора аренды земли или же предоставление земельного участка без проведения торгов. Порядок проведения торгов определяется Правительством РФ.

5. Заключительным этапом процесса предоставления земельного участка является подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления его без проведения торгов. А при предоставлении участка в постоянное (бессрочное) пользование - вынесение об этом решения компетентным органом.

Надлежаще оформленный протокол о результатах торгов или постановление компетентного органа о предоставлении земельного участка без проведения торгов являются основанием для заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка и государственной регистрации прав на него. Государственная регистрация прав на земельный участок является завершающим этапом процесса его предоставления. Порядок проведения государственной регистрации прав на землю и сделок с ней изложен в соответствующей главе настоящего учебника.

Особенности предоставления земельных участков с предварительным согласованием места расположения объекта строительства

Как уже было сказано выше, на практике нередки случаи, когда конкретное местоположение объекта предполагаемого строительства не может быть однозначно определено заранее. Причиной этого чаще всего служит технологическая связь испрашиваемого участка с объектом строительства, т.е. когда земельный участок должен удовлетворять определенным требованиям производственного процесса.

Необходимость предварительного согласования места строительства может возникнуть в силу специфики организационно-процессуальной подготовки строительства, требующей резервирования земельного участка на определенный срок с целью выяснения существенных для заявителя обстоятельств, связанных с пригодностью испрашиваемого участка для строительства объекта (инженерные, геологические, гидрологические и иные изыскания, привязка проекта к местности, согласовательные процедуры при проектировании объекта и т.п.). Во всех этих и иных подобных случаях предоставлению земельного участка как юридическому факту предшествует предварительное согласование местоположения объекта строительства, представляющее собой выбор участка на местности и оформление необходимой документации, предоставляющей заявителю право в течение определенного времени выполнить указанные выше действия с последующим оформлением права на земельный участок.

Таким образом, при предоставлении земельных участков с предварительным согласованием места расположения объекта строительства к известному перечню действий (подача заявки, формирование земельного участка, государственный кадастровый учет участка, подписание протокола о результатах торгов или принятие решения о предоставлении земельного участка и государственная регистрация права на земельный участок) добавляется еще одно, а именно выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места расположения объекта строительства.

Выбор земельного участка осуществляется специальной комиссией из компетентных лиц с участием заинтересованных сторон и органов, которая проводит работу по изучению материалов и обследованию земель в натуре. При этом комиссия руководствуется не только теми требованиями, которые предъявляются к земельному участку заявителем, но и принципами рационального использования земель, охраны природы, приоритета земель сельскохозяйственного назначения, экологическими требованиями. Существенное значение придается также таким признакам, как размер убытков собственников земли и землепользователей, потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, кадастровая оценка земель, организационно-территориальные признаки и др. По результатам работы комиссии составляется акт выбора участка с указанием всех его характеристик и приложением к нему необходимых картографических материалов, расчетов убытков и потерь и др.

В тех случаях, когда участок для предоставления выбирается на землях сельскохозяйственного назначения или лесного фонда, в акте должны быть приведены достаточные обоснования невозможности использования для этих целей несельскохозяйственных земель или в крайнем случае сельскохозяйственных угодий худшего качества, а также нелесопокрытых земель или площадей, занятых малоценными лесными насаждениями.

Должны быть также предусмотрены меры сохранения особо ценных сельскохозяйственных угодий и лесов, а также существующих элементов территориальной организации, предотвращения эрозионных процессов и заболачивания земель и наиболее целесообразного использования капитальных вложений в улучшение земельного участка.

По завершении указанных выше действий орган, обладающий полномочием по предоставлению земель, утверждает акт выбора земельного участка и принимает решение о предварительном согласовании или об отказе в предоставлении участка.

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для проведения заявителем проектно-изыскательских работ, для возбуждения в последующем ходатайства о предоставлении земельного участка и для принятия решения о его предоставлении.

Решение о предварительном согласовании земельного участка действует в течение трех лет, на протяжении которых участок считается зарезервированным для испрашиваемых целей. Закон ограничивает в известной степени права собственников земли и землепользователей по использованию зарезервированных участков. Собственник земельного участка или землепользователь в случае строительства на зарезервированном участке или иного его улучшения несет риск отнесения на него затрат и убытков, связанных со строительством на участке или иным его улучшением.

Убытки, связанные с ограничением земельных прав собственников земли и землепользователей вследствие резервирования земель, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду.

Если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято (независимо от причин), лица, права которых были ограничены, вправе требовать от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления возмещения понесенных убытков независимо от продления срока действия решения.

В случае несогласия собственника земли или землепользователя с решением о предварительном согласовании места размещения объекта (о резервировании земельного участка) оно может быть обжаловано в десятидневный срок в суд. Суд может оставить жалобу без удовлетворения или признать решение о предварительном согласовании места расположения объекта недействительным. В последнем случае орган, принявший такое решение, обязан возместить гражданину или юридическому лицу все понесенные ими в процессе подготовки решения расходы.

В тех случаях, когда отказ в предоставлении земельного участка признается судом недействительным, орган, принявший решение об отказе, обязан предоставить участок с соблюдением установленных судом сроков и условий, а также в соответствии с требованиями законодательства о порядке предоставления земель.

Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случаях предоставления земельных участков:

• для сельскохозяйственного производства;
• для лесного хозяйства;
• гражданам для ведения личного подсобного хозяйства или индивидуального жилищного строительства;
• для строительства объектов в населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки.

Решение компетентного органа о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для формирования земельного участка. На основании материалов проектирования объекта уточняется размер испрашиваемого участка, определяются его границы и координаты поворотных точек, уточняется разрешенное использование участка, устанавливаются экономические и технические аспекты подключения объекта строительства к инженерно-техническим коммуникациям, решаются правовые и организационные вопросы проведения торгов (в случае продажи права на заключение договора аренды земли).

Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Одна из важнейших социальных проблем - жилищная проблема, решаемая государством в рамках национального проекта обеспечения доступным жильем населения страны, - является основанием для законодательного порядка предоставления земельных участков для указанных целей. Такой порядок установлен пп. 2 п. 1 ст. 30, а также ст. ст. 30.1 и 30.2, 38.1 и 38.2 ЗК РФ.

Земельный кодекс РФ устанавливает следующие признаки, в соответствии с которыми разделяются особые порядки предоставления земельных участков:

1. для строительства, в том числе и жилищного, в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о ее перспективном развитии;
2. для жилищного строительства безотносительно к видам и формам застройки;
3. для индивидуального жилищного строительства;
4. для комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства.

Суть особенностей предоставления земельных участков для указанных целей заключается в следующем.

1. Во всех четырех случаях предоставление земельных участков осуществляется без предварительного согласования места расположения объектов строительства.

2. В случае застройки с целью развития застроенной территории участок предоставляется без проведения торгов в собственность бесплатно либо в аренду с условием, что размер арендной платы за соответствующий земельный участок определяется в размере земельного налога за соответствующий земельный участок.

Все другие условия предоставления земельного участка и развития застроенной территории определяются договором о развитии застроенной территории, который заключается между лицом, подавшим заявление о предоставлении участка, и соответствующим органом местного самоуправления.

При этом вопросы установления разрешенного использования, технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также платы за подключение решает орган местного самоуправления. Согласованный и подписанный сторонами договор является основанием для принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка. Указанное решение является основанием для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета. Эти работы осуществляются за счет заявителя предоставления земельного участка.

3. Земельные участки для жилищного, в том числе индивидуального, строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду.

В случаях заключения с лицами государственного или муниципального контракта на строительство объектов недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального, субъектов Федерации или местного бюджета, земельный участок может быть предоставлен на срок строительства объекта недвижимости, т.е. в безвозмездное срочное пользование. Предоставление земельных участков в собственность или аренду осуществляется за плату. Продажа земельных участков или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков осуществляется на аукционах, за исключением случаев, отмеченных нами выше (пп. 5 п. 1 ст. 24, п. 2 ст. 30 и п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ).

На основании заявления гражданина земельный участок может быть предоставлен в аренду. В течение двух недель со дня подачи заявления орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимает решение о проведении аукциона по продаже права аренды земельного участка. В случае если в течение одного месяца со дня опубликования сообщения об аукционе иных заявлений не поступило, указанные компетентные органы принимают решение о предоставлении участка лицу, первым подавшему заявление. Договор аренды подлежит заключению в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета земельного участка.

4. Земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляются в аренду с использованием аукционного механизма. При этом п. 1 ст. 30.2 ЗК РФ дает полный перечень действий, включаемых в понятие комплексного освоения участка, от подготовки документации по планировке территории, выполнения работ по ее обустройству объектами инженерной инфраструктуры до осуществления жилищного и иного строительства, с указаниями максимальных сроков завершения этих работ. При этом арендатор предоставленного для комплексного освоения земельного участка наделяется исключительным правом приобретать в собственность или аренду те земельные участки, которые предназначены (в рамках осваиваемого участка) для жилищного и иного строительства.

Организация и проведение торгов земельными участками в РФ

Торги представляют собой особую форму заключения договора, предусмотренную главой 28 ГК РФ. Заключение договора по итогам торгов является прямой реализацией принципа признания равенства участников отношений, регулируемых гражданским законодательством. Именно торгам как особому способу заключения договора в наибольшей степени присущи отношения состязательности как гаранта вышеназванного равенства.

Земельный кодекс РФ содержит специальные нормы, содержащие основания и регулирующие порядок приобретения земельного участка (по сути своей - права собственности на земельный участок) или права на заключение договора аренды земельного участка из публичных земель на торгах.

Статья 28 ЗК РФ определяет, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. При этом предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату.

Бесплатное предоставление возможно только в случаях, специально установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Исходя из п. 2 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением следующих случаев:

1. если земельный участок из состава "неразграниченных земель" (земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена) находится в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии (в соответствии с п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ);
2. если земельный участок предоставляется для осуществления индивидуального жилищного строительства и в отношении данного участка аукцион признан несостоявшимся ввиду участия в нем менее двух участников;
3. если земельный участок образован из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного срочного пользования, то лицо, осуществляющее такое использование, имеет преимущественное право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользования ими на прежних условиях без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
4. если земельный участок предоставляется для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, даже если разрешенное использование данного участка предполагает (или по крайней мере не ограничивает) возможность осуществления жилищного или иного строительства, так как исходя из буквального толкования абзацев 1 - 3 ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" возведение жилого строения на садовом, огородном или дачном земельном участке является правом гражданина, которое может быть им как реализовано, так и не реализовано в процессе землепользования.

Также по общему правилу на торгах подлежат заключению договоры купли-продажи или договоры аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, из состава земель сельскохозяйственного назначения, за исключением следующих случаев:

1. переданный в аренду земельный участок может быть приобретен арендатором без проведения торгов в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта РФ, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка;
2. в случае если имеется только одно заявление о передаче земельного участка в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии данного земельного участка в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ, а также при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления;
3. земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, могут предоставляться религиозным организациям без проведения торгов в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ;
4. сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 ЗК РФ могут предоставляться гражданам на праве общей собственности без проведения торгов бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ;
5. земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в публичной собственности, могут передаваться в аренду: религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота.

Система нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения торгов земельными участками в РФ, построена следующим образом.

1. Исходя из п. 4 ст. 38 ЗК РФ общий порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ.

При отсутствии специальных норм, регулирующих особенности организации и проведения торгов земельными участками для отдельных целей землепользования, применяются общие нормы ст. ст. 447 - 449 ГК РФ.

Также в соответствии с требованиями п. 4 ст. 38 ЗК РФ Правительство РФ Постановлением от 11 ноября 2002 г. N 808 утвердило Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков.

2. Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства определяется ст. 38.1 ЗК РФ.

Действующее законодательство не дает точного определения жилищному строительству ни в ЗК РФ, ни в Градостроительном кодексе РФ, ни в иных законодательных и подзаконных актах. Принятый 24 июля 2008 г. Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" также оставил данный вопрос без должного правового регулирования.

Важность определения жилищного строительства и законодательного закрепления его признаков, отличающих данный вид строительства от иных, очевидна. Именно жилищное строительство является целью использования земельных участков, определяющей обязательность их предоставления путем организации и проведения торгов. В процессе правоприменения могут возникать справедливые вопросы: относится ли к жилищному строительству, например, гостиничное строительство? Таким образом, возможность неоднозначного толкования термина "жилищное строительство" влечет за собой возможность злоупотребления правом.

Следует отметить возможность использования для отграничения жилищного строительства от иных видов строительства понятий "жилое помещение" и "жилой дом".

Жилищный кодекс РФ выделяет два основных признака жилого помещения, а следовательно, и жилищного строительства, отличающих его от иных видов строительства. Жилое помещение как результат жилищного строительства должно:

1. удовлетворять признакам недвижимого имущества (т.е. являться объектом, обладающим прочной связью с землей, и обладать признаком невозможности перемещения без несоразмерного ущерба его назначению);
2. быть пригодным для постоянного проживания граждан, т.е. отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать очевидный вывод, что ст. 38.1 ЗК РФ регулирует процедуру организации и проведения торгов земельными участками, предназначенными для дальнейшего строительства любых объектов, которые могут удовлетворять после завершения их строительства вышеуказанным признакам.

Законодатель разграничивает понятия жилищного строительства и комплексного освоения и при регулировании вопросов предоставления земельных участков прямо предусматривает случаи, относящиеся к комплексному освоению или к жилищному строительству.

3. Порядок организации и проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства определяется ст. 38.2 ЗК РФ.

В соответствии с пунктами 1, 2 ст. 30.2 ЗК РФ земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. Предоставление такого земельного участка осуществляется на аукционе в порядке, установленном ст. 38.2 ЗК РФ.

Анализируя различия трех вышеназванных процедур организации и проведения торгов земельными участками, необходимо отметить следующее.

Во-первых, основные различия касаются более жестких требований к форме проведения торгов (исключительно открытый по составу участников и форме подачи заявок аукцион) и сроков уведомления участников торгов об отказе от проведения торгов со стороны организатора - относительно проведения торгов по предоставлению земельных участков для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Во-вторых, опять же относительно проведения торгов по предоставлению земельных участков для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях жилищного строительства установлен четкий исчерпывающий перечень документов, необходимых для участия в торгах, что не позволяет организаторам торгов устанавливать так называемые дополнительные фильтры для участников торгов в целях создания "поля наибольшего благоприятствования" для одних участников либо в целях того, чтобы не допустить к участию или заведомо сделать невозможной победу в торгах иных (третьих) лиц.

Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством

С точки зрения процессуальной предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, не выходит за рамки тех действий, которые установлены законодательством для случаев предоставления земель для строительства и которые были изложены выше: подача заявки в компетентный орган, формирование земельного участка, принятие решения о его предоставлении, государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на земельный участок. Тем не менее законодатель счел необходимым выделить процедуру предоставления земельных участков для указанных целей в отдельную статью (ст. 34 ЗК РФ). Тем самым законодатель подчеркнул, во-первых, особое общественное значение отношений, связанных с предоставлением земельных участков гражданам, и, во-вторых, указал на необходимость недопущения тех негативных моментов, которыми нередко характеризовалась правоприменительная практика в этой области отношений: сокрытие информации о наличии земель, пригодных для предоставления гражданам; затягивание сроков и усложнение процедуры предоставления земельных участков; нарушение принципов открытости и справедливости при рассмотрении заявлений и принятии решений о предоставлении земельных участков; неопределенность органов, уполномоченных на управление и распоряжение землей, и т.п. В связи с этими обстоятельствами ст. 34 ЗК РФ установлены как основные, принципиальные положения, так и подробный процессуальный механизм предоставления земельных участков, не допускающие неоднозначности понимания и толкования при их применении.

Федеральное законодательство предъявляет весьма жесткие требования к органам государственной власти и местного самоуправления в сфере их деятельности по обеспечению эффективного управления и распоряжения земельным фондом, который находится в их собственности и владении, особенно в той части, которая касается механизма предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. Установлено, что эта деятельность должна быть основана на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур механизма предоставления земельных участков.

Для обеспечения указанных принципов ст. 34 ЗК РФ прямо обязывает органы государственной власти и местного самоуправления:

• принять соответствующий административный акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия по ним решений;
• поручить специальному органу управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью, предоставив ему соответствующие полномочия;
• обеспечить подготовку и заблаговременную публикацию информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и условиях, в том числе определив платный или бесплатный характер предоставления.

Компетентные в вопросах предоставления земель органы обязаны принимать к рассмотрению все заявки, поступившие до установленного процедурой срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий рассмотрения и разрешения ходатайств и заявок для определенных категорий граждан, если такое не предусмотрено законом. Обязывая исполнительные органы установить прозрачные и четкие процедуры и критерии предоставления гражданам земельных участков, упомянутая статья определяет и основные требования таких процедур, в том числе требования как содержательного, так и временного характера.

1. В процедурном акте должны быть предусмотрены и урегулированы следующие вопросы, касающиеся подачи и рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков:

• предельный срок подачи заявлений;
• общеобязательный и попунктный порядок рассмотрения заявлений и принятия по ним решений, не допуская каких-либо исключений, не предусмотренных законом;
• необходимость обеспечить рассмотрение всех поступивших в установленный срок заявлений;
• срок рассмотрения заявлений и принятия по ним решений должен быть установлен не более одного месяца.

2. Нормы ст. 34 ЗК РФ жестко устанавливают обязательные рамки процедуры формирования испрашиваемого земельного участка, которые сводятся к следующему.

При положительном решении вопроса в месячный срок со дня поступления заявления орган, обладающий компетенцией по предоставлению земли, утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Уполномоченный орган в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.

Очевидно, что в случае отказа в предоставлении земельного участка заявитель должен быть поставлен в известность об этом не позднее месяца со дня подачи заявления. При этом отказ должен иметь мотивированный характер.

Окончательный срок принятия решения о предоставлении земельного участка не должен превышать полутора месяцев со дня подачи заявления гражданином.

В недельный срок после предъявления заявителем в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления кадастрового плана земельного участка заключается договор купли-продажи или аренды земли. Итоговым действием в описанной процедуре предоставления земельного участка является государственная регистрация прав на землю.