Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Понятие и особенности юридической ответственности за земельные правонарушения

Наряду с регулятивной функцией права другим важнейшим направлением правового воздействия на общественные земельные отношения выступает охранительная функция. Вместе с тем охранительная функция как способ воздействия на земельные общественные отношения не сводится только к применению тех или иных санкций за совершенные земельные правонарушения. Правоохранительная функция оказывает целевое направленное профилактическое (предупредительное) воздействие на предотвращение земельных правонарушений.

Реализация охранительной функции земельного права как самостоятельной отрасли осуществляется также посредством деятельности по проведению землеустройства, ведению земельного кадастра, мониторинга, государственного и иных видов контроля за использованием и охраной земель. Перечисленные виды деятельности нацелены на пресечение, выявление и предупреждение наиболее распространенных видов земельных правонарушений.

Исходя из общепризнанных в теории государства и права положений, юридическая ответственность как вид социальной ответственности наступает за совершенное правонарушение и выражается в виде применения государственного принуждения, принудительных мер (санкций). Основанием для применения этих санкций является совершение противоправных деяний, которые могут проявляться в виде действия или бездействия. На земельные отношения распространяется принцип противоправности вреда, не санкционированного законом (ст. 1064 ГК РФ).

Юридическая ответственность как самостоятельный институт земельного права является комплексным правовым институтом, поскольку совершенное правонарушение затрагивает урегулированные законодательством земельные общественные отношения, а меры государственного принуждения (санкции) содержатся в уголовном, административном, трудовом, гражданском и земельном законодательстве. Независимо от форм юридической ответственности решающим обстоятельством их применения выступает совершение земельного правонарушения.

Под земельным правонарушением понимается виновное противоправное деяние (действие или бездействие), направленное против установленного Конституцией РФ, иными федеральными законами и законами субъектов РФ земельного строя, порядка управления и правил пользования землей, порядка охраны земель как природного объекта и природного ресурса, а также против земельных прав и интересов граждан и юридических лиц.

Формы юридической ответственности определяются характером, степенью общественной опасности и содержанием земельного нарушения, наличием или отсутствием вредных последствий, объемами и размерами причиненного ущерба, потерь, убытков, упущенной выгоды, а также правосубъектностью виновного лица, совершившего правонарушение.

Формы и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Если расположить все формы и виды юридической ответственности за земельные правонарушения по возрастающей степени социально-общественной опасности, целей применения ответственности, сложности правового механизма применения той или иной формы ответственности, общую и содержательную характеристику форм и видов юридической ответственности, можно начать с дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

Дисциплинарная ответственность наступает по нормам трудового законодательства либо в соответствии со специальными уставами, положениями, правилами внутреннего трудового распорядка, регулирующими дисциплину труда и порядок применения дисциплинарных взысканий.

Объектом такого охранительного отношения и правонарушения выступает совокупность трудовых и земельных отношений. Следовательно, субъектом земельного правонарушения может быть лицо, в трудовые обязанности которого входит выполнение функций по организации использования и охраны земельных ресурсов (проведение мероприятий по мелиорации и рекультивации земель).

В качестве примера можно привести деятельность агронома, санитарного или ветеринарного врача, кладовщика или заведующего складом пестицидов и агрохимикатов, направленную, в конечном счете, на повышение культуры земледелия, уменьшение содержания паразитарных, карантинно-вредных организмов в почве, улучшение состояния окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности населения при организации использования и охраны земель. Другим примером может служить деятельность инспектора государственной земельной инспекции, который призван в силу своих служебных обязанностей осуществлять охрану земель, контролировать исполнение всеми землепользователями предписаний земельного законодательства. Неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным инспектором служебных обязанностей может повлечь за собой те или иные виды дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка работодатель в соответствие с Трудовым кодексом имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание;
• выговор;
• увольнение по соответствующим основаниям.

В ст. 75 ЗК РФ устанавливаются дополнительные основания для применения мер дисциплинарной ответственности в случаях, если в результате ненадлежащего исполнения должностными лицами и работниками своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами, сточными водами.

Как вытекает из перечня противоправных деяний, они предполагают наличие специального субъекта правонарушения, должностного лица, наделенного полномочиями по проектированию, либо правом по размещению того или иного объекта, либо правомочиями по вводу в эксплуатацию объектов строительства, проведению землеустройства и т. п.

Материальная ответственность за земельные правонарушения

Объектом земельных правонарушений, влекущих материальную ответственность, также выступает совокупность земельных и трудовых общественных отношений, повлекших причинение вреда. Общие основания возмещения вреда предусмотрены в ТК РФ. Согласно ст. 232 ТК РФ сторона трудового договора (работодатель или работник), причинившая ущерб другой стороне, обязана его возместить.

В трудовом договоре (или договоре о материальной ответственности) материальная ответственность может быть конкретизирована, в частности, за какие виды противоправных деяний наступает материальная ответственность в полном и ограниченном размерах. При этом договорная ответственность работодателя перед работником не может быть ниже, а работника перед работодателем — выше, чем предусмотрено в ТК РФ или иных федеральных законах.

Общие представления о материальной ответственности, ее особенностях и видах сформулированы в ст. 238–244 ТК РФ.

В основе его лежит обязанность работника возместить причиненный работодателю неправомерным поведением вред, связанный одновременно и с нанесением ущерба земельным ресурсам.

Особенность материальной ответственности по трудовому законодательству выражается прежде всего в том, что взысканию при этом подлежит только прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) с работника не взыскиваются. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение его состояния, а также имущества третьих лиц, например, арендатора земельного участка, если работодатель по условиям договора аренды несет ответственность за сохранность данного земельного участка, а также обязан произвести затраты, связанные с загрязнением, засорением земельного участка, либо выплаты на приобретение нового земельного участка или на проведение его рекультивации или мелиорации.

Размер ущерба, причиненного работодателю порчей земельного участка и другими противоправными действиями или бездействиями, определяется по фактическим потерям, исчисляемым из рыночных цен на землю, действующих в данной местности на день причинения ущерба.

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность за ущерб, причиненный земельными правонарушениями

Общие принципы и основания возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, закреплены в ст. 1064 ГК РФ. Наиважнейшим при этом признается принцип полного возмещения вреда, причиненного личности или имуществу граждан, а также вреда, причиненного имуществу юридических лиц.

В гражданском праве общим основанием возникновения ответственности за ущерб являются наличие:

• противоправного деяния (действия и бездействия);
• вины;
• вредных последствий (вреда в виде убытков, потерь, упущенной выгоды);
• причинной связи между противоправным деянием и наступившими вредными последствиями.

Размер ущерба, причиненного земельному участку, исчисляется в каждом случае исходя из стоимости затрат на ликвидацию ущерба, а также потерь сельскохозяйственного производства и упущенной выгоды.

Наряду с деликтной (внедоговорной) гражданско-правовой ответственностью все более широкое распространение приобретает договорная ответственность за ущерб, причиненный неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств в сфере использования и охраны земельных участков, вытекающих из договоров аренды (субаренды), договора о пожизненном содержании, договора земельной ренты и других договоров, предметом которых выступает земельный участок. Договорная ответственность в равной степени основывается на общих положениях и принципах возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением.

Вместе с тем в содержании и способах применения этого вида ответственности имеются некоторые особенности, выражающиеся:

• во-первых, в том, что основанием ее применения являются неисполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных договором обязательств одной из сторон договора;
• во-вторых, если вытекающая из деликта и общих положений гражданского права внедоговорная ответственность позволяет, например, снижать размер взыскиваемого ущерба в зависимости от имущественного положения причинителя вреда, то договор как акцессорное обязательство направлен прежде всего на создание дополнительных правовых гарантий наиболее полного обеспечения и исполнения условий договора участниками.

Поэтому договором аренды земельного участка в разделе «Ответственность сторон за неисполнение условий договора» нередко предусматривается, что за систематическое неисполнение обязанностей по охране и защите земель (почв), несвоевременное внесение арендных платежей договор может быть расторгнут досрочно.

К числу дополнительных и специфических способов защиты прав граждан (права собственности, права землепользования, права пожизненного наследуемого владения и иных вещных прав граждан) относятся: виндикационный иск, направленный на истребование имущества из чужого незаконного владения (самовольно захваченного земельного участка у собственника или владельца), а также негаторный иск, направленный на устранение препятствий в использовании земельного участка.

Административная ответственность за нарушение земельного законодательства

Основанием ответственности возникновения выступает административной правонарушение, характеризующееся виновностью и противоправностью.

В отличие от преступления оно не представляет собой значительную общественную опасность.

Особенности применения мер административной ответственности сводятся к следующему:

1. во-первых, проявляется в форме более активного (оперативного) реагирования на совершенное земельное правонарушение. Для ее применения не требуется проведения дознания, предварительного следствия. Административная ответственность должна применяться в течение двухмесячного срока со дня совершения правонарушения;
2. во-вторых, применяется независимо от наступления вредных последствий, причинения или непричинения вреда, поскольку она преследует цель дальнейшего предупреждения и воспитания правонарушителей, пресечения нарушений установленного правопорядка, недопущения превращения их в общественно опасные противоправные деяния;
3. в-третьих, накладывается на юридические и должностные лица, наделенные властными либо организационно-распорядительными полномочиями по распределению и перераспределению (изъятию и выкупу земли), а также на граждан, достигших 16-летнего возраста.

За совершение административных проступков в соответствии со ст. 3.2 КоАП могут применяться следующие виды административных наказаний:

• предупреждение;
• административный штраф;
• возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• лишение специального права, предоставляемого физическому лицу;
• административный арест;
• административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
• дисквалификация;
• административное приостановление деятельности.

Самым распространенным видом административного наказания за земельные правонарушения является административный штраф. Административные санкции в виде штрафа установлены за самовольное занятие земельного участка или использование его без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю и уничтожение специальных (межевых) знаков границ земельных участков (ст. 7.2 КоАП). Административная ответственность предусмотрена за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта (ст. 7.8 КоАП),

а также незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.

Объектами многих административных правонарушений выступает совокупность земельных и экологических общественных отношений, перечень которых содержится в гл. 8 КоАП. К числу таких комплексных правонарушений относятся, в частности:

• несоблюдение экологических требований при планировании и технико-экономическом обосновании проектов, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий или иных объектов (ст. 8.1);
• нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3);
• порча земли, в том числе и путем снятия плодородного слоя почвы или ее перемещения или нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.6);
• использование земли не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8);
• нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12).

Уголовная ответственность за земельные правонарушения

Составы уголовно-наказуемых деяний, представляющих общественную опасность, причиняющих вред установленному земельному правопорядку, закреплены в Уголовном кодексе РФ (УК РФ) 1. В соответствии со ст. 170 УК РФ преступлением, направленным против установленного земельного правопорядка, признается регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения.

Совершение этих уголовно-наказуемых деяний влечет за собой наказание штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов.

Следует отметить, что жесткость и размеры уголовных санкций далеко не соответствуют уровню общественно опасных последствий преступлений и тяжести причинения вреда. Выявление таких уголовно наказуемых деяний представляется трудно доказуемым. Этим обстоятельством, по всей вероятности, объясняется фактическое отсутствие уголовных дел данной категории в судах общей юрисдикции.

Более строгие меры уголовного наказания предусматриваются за порчу земли (ст. 254 УК РФ).

Состав правонарушения под общим обозначением «порча земли» излагается следующим образом: отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, — наказывается штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет, или принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок (ч. 2 ст. 254 УК РФ). Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок (ч. 3 ст. 254).

Должностные лица (постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти, административно-хозяйственные функции в государственных органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях) могут быть привлечены к уголовной ответственности за использование своих правомочий из корыстной и иной личной заинтересованности, если они повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. Примерами таких злоупотреблений являются:

• незаконное прекращение права собственности на земельный участок, отводимый для индивидуального жилищного строительства;
• незаконное предоставление земельного участка для строительства коттеджей и приватизация этого земельного участка в пределах особо охраняемых территорий и объектов, либо водоохранных зон и прибрежных защитных полос, либо в пределах залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли или создают угрозу причинения ущерба.

Уголовная ответственность за перечисленные общественно опасные деяния может наступить по ст. 285 УК РФ.