Управление в области использования и охраны земель

Понятие и общая характеристика управления земельным фондом

Управление в области использования и охраны земель представляет собой деятельность, направленную на организацию рационального использования и охрану земли как компонента окружающей среды, средства производства, пространственно-операционного базиса, объекта имущественных отношений.

В зависимости от классификационных признаков различают несколько видов управления.

По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, политическое, экологическое управление. Последнее, в свою очередь, включает управление в области охраны и использования окружающей среды и отдельных ее компонентов, основным из которых является земля.

Оно также выступает в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах (производственное управление). Государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе, поскольку, во-первых, и то, и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления. Непосредственно текущую управленческую деятельность реализуют органы исполнительной власти и местного самоуправления.

Таким образом, объектом управления в данном случае выступают земельные общественные отношения. Субъектами управления в зависимости от вида управления выступают соответствующие государственные и муниципальные органы, общественные организации или иные ассоциации граждан, субъекты предпринимательской деятельности или их структурные подразделения. Управление в области охраны и использования земель, как и иные виды социального управления, характеризуются регламентированными направлениями деятельности, именуемыми функциями управления, формами и методами.

Под формами управления принято понимать внешнее выражение деятельности субъектов управления. Они подразделяются по различным классификационным признакам: на правовые и неправовые (организационные); нормативные акты и акты индивидуального характера; коллегиальные и индивидуальные; регулятивные и правоохранительные; императивные и диспозитивные; материальные и процессуальные.

Правовой формой управления является правовой документ, принимаемый (составляемый, заключаемый, ведущийся и т. д.) органом исполнительной власти (местного самоуправления). Формы правовых актов управления являются результатом нормотворчества либо правоприменения.

Под методами управления понимаются способы управленческого воздействия или средства практической реализации стоящих перед соответствующими органами задач, функций исполнительной и распорядительной деятельности для достижения управленческого результата. Их обычно подразделяют на метод убеждения и принуждения либо на следующие методы:

• экономические (оценка земли, которая в ближайшее время должна трансформироваться в оценку объекта недвижимости как имущественного комплекса);
• внеэкономические (к ним можно отнести метод контроля и надзора).

В основе управления охраной и использованием земель лежат следующие принципы:

• общеправовые — присущи системе государственного управления социально-экономическим развитием;
• специфические — вытекают из объективных законов развития общества и природы и учитываются при организации процесса управления (общеэкологические принципы);
• отраслевые земельно-правовые.

К общеправовым принципам управления относятся следующие принципы: федерализма, местного самоуправления, вертикальной соподчиненности (он характерен для системы федеральных органов исполнительной власти), ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. К принципам экологического управления относятся принципы, предусмотренные в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Отраслевые земельно-правовые принципы закреплены в ст. 1 ЗК РФ.

Система и полномочия органов управления

Органы управления в области охраны и использования земель подразделяются на органы общей и специальной компетенции. По уровням осуществления управление в указанной области общественных отношений делится на федеральное, региональное (на уровне субъекта РФ) и муниципальное.

Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ, компетенция которого, наряду с Конституцией РФ, установлена в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», законодательных актов, регулирующих земельные отношения.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и его высшего должностного лица определяется рядом нормативно-правовых актов и в первую очередь ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, законодательными актами субъектов РФ, определяющими правовой статус и полномочия указанных органов, а также актами, составляющими земельное законодательство, включая законодательство субъектов РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

Значительный объем компетенции возложен и на органы местного самоуправления, которые в соответствии с ч. 2 ст. 11 ЗК РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Земельная управленческая компетенция этих органов закреплена также в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. Наряду с органами общей компетенции управление в области охраны и использования земель осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти и местного самоуправления.

В настоящее время создана трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, структура и правовая регламентация которой содержится в указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и в последующих его редакциях. Новая система федеральных органов исполнительной власти включает:

• министерства;
• федеральные службы;
• федеральные агентства, а также их территориальные подразделения.

Наибольшим объемом полномочий в области управления охраной и использованием земель наделено Министерство экономического развития, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии. В его ведении находится Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии на основании постановления Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастре и картографии», а также Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, действующее на основании постановления Правительства от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом».

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

В полномочия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии входят:

• государственная регистрация и ведение Единого государственного реестра прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним;
• государственный кадастровый учет недвижимого имущества;
• ведение государственного кадастра недвижимости;
• ведение государственного реестра кадастровых инженеров, единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков, сводного государственного реестра арбитражных управляющих и единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
• ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;
• государственный метрологический и геодезический надзорв областигеодезическойикартографической деятельности за передачей геодезических и картографических материалов и данных в картографо-геодезические фонды, а также за хранением и использованием этих материалов и данных;
• контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций;
• контроль за проведением землеустройства;
• государственный земельный контроль;
• государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
• предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости;

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, действующее на основании Положения «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432, является уполномоченным органом исполнительной власти в области приватизации и наделено полномочиями собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти.

Министерство сельского хозяйства осуществляет реализацию федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, а также выполняет ряд других функций в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» осуществляет функцию экологической экспертизы.

Федеральная служба надзора в сфере природопользования согласно постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»3 уполномочена осуществлять государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда на землях особо охраняемых природных территорий.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), действующая на основании положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору», находится в ведении Министерства сельского хозяйства и осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы. Она осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестицидов и агрохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, обеспечения биологической и химической безопасности и др.

Исходя из полномочий органов государственной власти можно выделить функции управления в области охраны и использования земель. Под функциями государственного управлениятрадиционнопонимаютсянаправления деятельностиорганов,осуществляющихуправление.

Конкретные виды и содержание функций в первую очередь зависят от цели управления. Цель управления совпадает с целью всего организационно-правового механизма охраны и использования земель, а именно:

• обеспечением охраны земли как важнейшей составной части природы;
• организацией рационального и целевого использования земельных ресурсов;
• защитой законных интересов субъектов земельных отношений.

К основным функциям управления в области охраны и рационального использования земли относятся:

• информационная функция, включающая ведение государственного кадастра недвижимости, иной документации, содержащей сведения о землях и земельных участках; мониторинг земель, сбор и обобщение иной информации, прямо или косвенно связанной с состоянием земель;
• планирование и прогнозирование мероприятий в области использования и охраны земель;
• землеустройство;
• нормирование воздействий на окружающую среду, в том числе почву;
• экологическая экспертиза;
• государственная регистрация прав на земельные участки;
• земельный контроль;
• распоряжение земельными участками;
• сбор земельного налога.

Наряду с функциями как видами регулярно осуществляемой деятельности органы управления выполняют иные отдельные юридически значимые действия. В области регулирования земельных отношений это может быть перевод земель из одной категории в другую.

Охрана земель

Общественные отношения, складывающиеся в области охраны земель, регулируются нормами многих отраслей права, и в первую очередь земельного и экологического. Поэтому охрана земель — это один из центральных комплексных, межотраслевых институтов земельного и экологического права. Исходя из этого и определение понятия «охрана земель» также носит комплексный межотраслевой характер.

Действующее земельное законодательство не содержит правового определения охраны земель, однако, учитывая то, что земля как объект охраны рассматривается с точки зрения не только экосистемного подхода — как компонент природной среды, но и экономической категории и операционно-пространственного базиса — природного ресурса, в юридической литературе дается следующее определение понятия «охрана земель». Охрана земель — это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на рациональное использование, воспроизводство земли как компонента природной среды и природного ресурса, на предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий. При этом под рациональным использованием земель понимается обеспечение всемиземлепользователямив процессепроизводства максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами (ГОСТ 26640-85).

Основными видами негативного воздействия на землю являются водная и ветровая эрозия; опустынивание; переувлажнение и заболачивание; загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ; захламление земель промышленными и бытовыми отходами. Так, более чем в 75 городах содержание тяжелых металлов в почвах значительно превышает допустимый уровень ПДК или фоновый уровень. К опасной или умеренно опасной категории загрязнения почв такими тяжелыми металлами, как цинк, свинец, кадмий и другие, относятся более 25 городов Российской Федерации, в том числе Москва, Нижний Тагил, Череповец.

Хозяйственная и иная деятельность всех субъектов земельных отношений, оказывающая негативное воздействие на землю и окружающую среду в целом, должна осуществляться на основе определенных принципов, которые можно разделить на специальные (земельные) и общеэкологические. Только их комплексный учет может обеспечить эффективные охрану и рациональное использование земель. К специальным относятся принципы, закрепленные в ст. 1 ЗК РФ. Общеэкологические принципы содержатся в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и носят экосистемный характер.

На основе указанных принципов формируются основные цели охраны земли и меры, направленные на их реализацию.

Поэтому земли должны использоваться способами, обеспечивающими сохранение, улучшение и восстановление благоприятных качественных свойств земли.

В п. 2 ст. 12 ЗК РФ определены две основные цели охраны земель. Первая цель — профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и приемами, предотвращающими негативные воздействия. Вторая цель — обеспечение восстановления и улучшения земель, уже подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности. Под восстановлением понимаются главным образом меры по рекультивации земель. Улучшение состава земель означает меры мелиоративного характера, в результате которых повышается плодородие земель.