Правовой режим земель лесного фонда

Понятие и состав земель лесного фонда
Особенности правового режима земель лесного фонда
Права пользования участками лесного фонда и участками лесов, не входящих в лесной фонд. Виды лесопользования

Понятие и состав земель лесного фонда

Согласно ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

В соответствии со ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Центральное место среди объектов лесных отношений занимает лесной фонд, который образуют все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью. Общая площадь земель лесного фонда и земель лесов, не входящих в лесной фонд, составляет 1179 млн га, или 69 % территории Российской Федерации.

Отнесение земель к землям лесного фонда и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляются в порядке, установленном земельным и лесным законодательством Российской Федерации. В соответствии с ЗК РФ в состав земель государственного лесного фонда включаются лесные и нелесные земли.

Лесные земли предназначены для выращивания, рационального использования и воспроизводства лесов. Они могут быть покрыты лесной растительностью, а также временно не покрыты, но предназначены для ее восстановления — вырубки; гари; погибший древостой; редины; пустыри; прогалины; площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные земли, где идет естественный или искусственный процесс лесовосстановления.

К нелесным землям лесного фонда относятся не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, а также расположенные в границах лесного фонда земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Земли лесного фонда отграничиваются от земель иных категорий в порядке лесоустройства с занесением данных о границах земель лесного фонда в государственный кадастр недвижимости.

Купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускаются. Сделки с правами пользования участками лесного фонда и правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством. Древесно-кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским законодательством и земельным законодательством Российской Федерации.

В ст. 4 ЛК РФ определяется круг субъектов-участников лесных правоотношений, которыми являются: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица. Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области лесных отношений строятся на основе норм конституционного, административного и других отраслей права, имеющих более публичный характер, чем лесное право. Однако в ЛК РФ закреплен принцип приоритета лесного законодательства в регулировании имущественных и административных отношений применительно к отношениям в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Такой подход к разграничению сфер действия различных отраслей российского законодательства вытекает не только из норм ЛК РФ, но и из норм соответствующих отраслей. Так, в ст. 129 ГК РФ отмечено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда, воспроизводство лесов. Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Особенности правового режима земель лесного фонда

Как известно, каждая отрасль законодательства регулирует конкретную самостоятельную область общественных отношений. Это означает, что лесное законодательство регулирует лесные отношения, земельное — земельные отношения, водное — водные отношения и т. д. Данные сферы общественных отношений касаются природных объектов и поэтому неразрывно связаны между собой. Так, леса произрастают на земле, поэтому в земельном и лесном законодательстве выделяются земли лесного фонда. Земли государственного лесного фонда находятся одновременно в составе государственного земельного фонда, где они выступают как часть единого земельного баланса страны, и в составе государственного лесного фонда как непременная часть единого природно-хозяйственного объекта, каким является лес.

Правовой режим земель лесного фонда зависит от категории, к которой отнесены леса в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его месторасположением и выполняемыми функциями. В лесном фонде выделяются защитные, эксплуатационные и резервные леса. Кроме того, в этих лесах могут быть выделены особо защитные участки с ограниченным режимом лесопользования. В зависимости от вида и категории защитности лесов устанавливаются порядок ведения лесного хозяйства в них, использование лесного фонда, а также порядок изъятия участков лесного фонда.

К защитным лесам относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории указанных лесов:

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:

леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
зеленые зоны;
лесопарковые зоны;
городские леса;
леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоро-вительных местностей и курортов;

4) ценные леса:

государственные защитные лесные полосы;
противоэрозионные леса;
леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;
леса, имеющие научное или историческое значение;
орехово-промысловые зоны;
лесные плодовые насаждения;
ленточные боры;
запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов;
нерестоохранные полосы лесов.

К особо защитным участкам лесов относятся:

берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;
опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
постоянные лесосеменные участки;
заповедные лесные участки;
участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;
места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;
другие особо защитные участки лесов.

Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных, эксплуатационных и резервных лесах. В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, не совместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Отнесение лесов к ценным лесам, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. К эксплуатационным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Отнесение лесов к эксплуатационным лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ.

В эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех предусмотренных в ст. 25 ЛК РФ видов:

заготовка древесины;
заготовка живицы;
заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;
ведение сельского хозяйства;
осуществление научно-исследовательской, образовательной деятельности;
осуществление рекреационной деятельности;
создание лесных плантаций и их эксплуатация;
выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;
выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередач, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
переработка древесины и иных лесных ресурсов;
осуществление религиозной деятельности;
иные виды, определенные в соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ.

Леса могут использоваться для одной или нескольких целей, если иное не установлено в ЛК РФ, других федеральных законах.

Использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.

При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются:

организация использования лесов;
создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;
проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов. Допускается использование резервных лесов без проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок лесных насаждений в резервных лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок лесных насаждений в резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр и заготовке гражданами древесины для собственных нужд.

Отнесение лесов к резервным лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ. В ст. 8 ЛК РФ устанавливается, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Форма исключительной государственной собственности на лесные участки имеет серьезные последствия. Ведь лесной фонд — это не только деревья и другая растительность, но и земля, на которой все это находится. Таким образом, на две трети территории страны (именно столько занимает лесной фонд) частная собственность на землю не допускается. Необходимо отметить, что в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны, городских поселений — городские леса и землях сельских поселений.

В ЗК РФ 2001 г., так же как и ЛК РФ, устанавливается, что временно не используемые для ведения лесного хозяйства нелесные земли лесного фонда могут передаваться для ведения сельскохозяйственного производства, однако их передача осуществляется не во временное пользование, а в аренду на срок до пяти лет, не ограничивая субъектный состав арендаторов. Решение о передаче принимает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а условия использования таких земель устанавливаются договорами аренды земельного участка.

В ст. 8 ЗК РФ определяется, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительством РФ. Особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию регулируются в ст. 11 федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Состав и порядок подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий установлен постановлением Правительства от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий».

Такой перевод допускается, во-первых, если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов; во-вторых, в связи с установлением или изменением границ поселений. В иных случаях перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляется в соответствии с лесоустроительной документацией в связи с невозможностью их использования по целевому назначению; прекращением нужд лесного хозяйства; необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:

организации особо охраняемых природных территорий;
установления или изменения границ населенных пунктов;
размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях:

обороны и безопасности, на которых расположены леса;
населенных пунктов, на которых расположены городские леса;
особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Реализация лесохозяйственного регламента в лесничествах и лесопарках обеспечивается лесничими, порядок деятельности которых устанавливается органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ. Количество лесничеств, лесопарков, их границы устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Права пользования участками лесного фонда и участками лесов, не входящих в лесной фонд. Виды лесопользования

Лесной фонд находится в собственности Российской Федерации. Гражданам и юридическим лицам предоставляются в пользование участки лесного фонда. Право пользования лесным фондом может быть общим и специальным. Примером права общего пользования лесным фондом служит публичный сервитут, выраженный в праве граждан на свободное пребывание в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах и предусмотренный в ст. 11 ЛК РФ. Граждане имеют право бесплатно находиться на территории лесного фонда, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охотиться. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регламентируется в ЛК РФ и законодательством Российской Федерации о животном мире. Право общего лесопользования может быть ограничено в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесосеменного хозяйства, а в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых территориях — в связи с установленным на них режимом лесопользования.

В соответствии со ст. 9 ЛК РФ участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам на правах: аренды, постоянного бессрочного пользования, безвозмездного срочного пользования, ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут). Права пользования участками лесного фонда, за исключением публичного лесного сервитута, возникают с момента государственной регистрации договора аренды или безвозмездного срочного пользования; подписания протокола о результатах лесного аукциона.

До 1 января 2010 г. допускалось предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета. После 1 января 2010 г. запрещается предоставлять лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без определения видов и параметров использования лесов, установленных лесохозяйственными регламентами.

В постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам; в аренду, безвозмездное срочное пользование — гражданам в порядке, предусмотренном в ЗК РФ, если иное не предусмотрено в ЛК РФ. К договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные в ГК РФ, если иное не установлено в ЛК РФ. По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных в ст. 25 ЛК РФ.

Объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок до 49 лет. Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом.

Арендатор, надлежащим образом исполнивший договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по истечении его срока имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок. Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев:

предусмотренных ст. 43–45 ЛК РФ;
реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов;
заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов в соответствии со ст. 43–46 ЛК РФ.

Заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий.

Порядок подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и форма примерного договора аренды лесного участка утверждаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Купля-продажа лесных насаждений осуществляется в соответствии с ЛК РФ. К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные в ГК РФ, если иное не установлено в ЛК РФ. В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение лесных насаждений (лесной квартал и (или) лесотаксационный выдел) и объем подлежащей заготовке древесины. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год. Договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 19 и 30 ЛК РФ.

При заключении договора купли-продажи лесных насаждений по результатам аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения сторон договора или по требованию одной из его сторон не допускается. Граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий.

Лесные аукционы организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта Федерации. Лицо, выигравшее лесной аукцион, и организатор лесного аукциона подписывают протокол о результатах лесного аукциона, который имеет силу договора. Организация и проведение лесных аукционов осуществляются в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства, в соответствии с ЛК РФ и гражданским законодательством.

В лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской и образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередач, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности; иные виды, определенные в соответствии с ч. 2. ст. 6 ЛК РФ. Участок лесного фонда может предоставляться для осуществления одного или нескольких видов лесопользования одному или нескольким лесопользователям.

В целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.). Объекты лесной инфраструктуры после того, как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, — рекультивации. Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов. Для переработки древесины и иных лесных ресурсов создается лесоперерабатывающая инфраструктура (объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и др.). Создание лесоперерабатывающей инфраструктуры запрещается в защитных лесах, а также в иных случаях, предусмотренных в ЛК РФ, других федеральных законах.

Основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка. Лесохозяйственные регламенты утверждаются по общему правилу органами государственной власти субъектов РФ на срок до 10 лет.

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются:

виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со ст. 25 ЛК РФ;
возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;
ограничение использования лесов в соответствии со ст. 27 ЛК РФ;
требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, могут быть ограничены или приостановлены в той мере, в какой это необходимо для обеспечения рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природного наследия, прав и законных интересов граждан.

Земли государственного лесного фонда находятся одновременно в составе государственного земельного фонда, где они выступают как часть единого земельного баланса страны, и в составе государственного лесного фонда как непременная часть единого природно-хозяйственного объекта, каким является лес.